Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. del año 1999

 99 DTS 082 FEDERACION V. JUNTA DE PLANIFICACION 99TSPR082

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La Ley Núm. 121 de 1^ro de noviembre de 1994, 12 L.P.R.A. sec. 401 et seq., establece la "nueva" política pública ambiental para el Sector de Playa Las Picúas. Dicha ley, entre otras cosas, derogó la Ley Núm. 1 de 23 de febrero de 1983, según enmendada.1 En lo pertinente a la controversia ante nos, el Artículo 3 de la Ley Núm. 121, 4 L.P.R.A. sec. 403, ordenó a la Junta a adoptar, con el asesoramiento del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, un

Merece señalarse que la Junta de Calidad Ambiental, a través de su presidente, Héctor Russe Martínez, hizo constar que era necesario un "... análisis abarcador de los aspectos ambientales del Plan y Reglamento propuestos, a fin de reunir elementos de juicio que puedan aportar material valioso para la toma de decisiones en este caso." A renglón seguido, añadió que la Junta, "...como agencia proponente[,] tiene la prerrogativa de determinar el tipo de documento ambiental a prepararse y circularse, para así cumplir con el Artículo 4(c) de la Ley de Política Pública Ambiental."2

En su comparecencia ante este Tribunal, la Junta plantea que, con relación al Sector de Playa las Picúas, no estaba obligada a cumplir con el Artículo 4(c) de la Ley de Política Pública Ambiental. Arguye que aprobó el Reglamento acorde con la Ley Núm. 1213 y el Reglamento Núm. 17 de Planificación. Plantea que la Ley de Política Pública Ambiental, aplicable al Sector Playa las Picúas, cambió al aprobarse la Ley Núm. 121 y que, como ésta no la obligaba a hacer una DIA, no tenía que hacerla. Por último, la Junta indica que todas las gestiones realizadas al aprobar el Reglamento representan un equivalente a los resultados que obtendrían de la DIA por lo que, a su juicio, cumplieron sustancialmente con el requisito en cuestión. Veamos.

La política pública ambiental en Puerto Rico quedó establecida en el 1970. Para ese entonces, a través de la Ley Núm. 94, se instrumentó, en parte, el mandato impuesto por la Sección 19 del Artículo VI de nuestra Constitución. Misión Industrial v. Junta de Planificación, 98 TSPR 86; Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716, 723 (1974). Como expresáramos recientemente, este estándar constitucional "no es meramente la expresión de un insigne afán, ni constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter exhortativo. Se trata, ..., de un mandato que debe observarse rigurosamente, y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste." Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 98 TSPR 85.

La Ley, luego de establecer los principios que intenta salvaguardar, establece uno de los pilares de la Ley de Política Pública Ambiental: el tan invocado Artículo 4. En síntesis, este Artículo ordena que, las leyes y los reglamentos deben ser interpretados, implementados o administrados en estricta conformidad con la Ley de Política Pública Ambiental. El Inciso (c) del referido Artículo 4 es el que impone la obligación, a la legislación o reglamento propuesto, de que se realice, "antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente, una declaración escrita y detallada..."5 en torno, entre otras cosas, al impacto ambiental.6

El cumplimiento del mencionado Inciso (c) del Artículo 4 de la Ley de Política Pública Ambiental, recae en la agencia que somete la acción propuesta. García Oyola v. J.C.A., Opinión y Sentencia de 21 de febrero de 1997; Salas Soler v. Srio. de Agricultura, ante. Al cumplir con la declaración, el proponente tiene la obligación de considerar y detallar por escrito todas las consecuencias ambientales significativas vinculadas a la acción propuesta. Esto tiene un propósito dual: (1) que se consideren a fondo las consecuencias ambientales significativas de la acción o proyecto que se contempla y (2) que se informe a las partes concernidas de las consecuencias ambientales aludidas para que todos puedan tomar la acción que estimen pertinente. Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, ante.7

¿Tenía la Junta de Planificación que cumplir con el aludido Artículo 4(c)?8

La contención principal de la Junta, como hemos visto, es que la Ley Núm. 121, de facto, enmendó la Ley de Política Pública Ambiental; esto, pues el Plan y Reglamento fue aprobado acorde con las disposiciones de la Ley Núm. 121 la cual, en su Artículo 3, establece que "[l]a Junta armonizará el reglamento que aquí se le instruye adoptar con su Reglamento Núm. 17 y con el Plan del Manejo de Zona Costanera...". El argumento de la Junta parte de la premisa de que, al no exigirse que cumpliera con las disposiciones de la Ley de Política Pública Ambiental9, ella no tenía que hacer una DIA al reglamentar el Sector de Playa Picúas.

No estamos de acuerdo. No hay duda que el responsable del cabal cumplimiento del proceso ambiental, al adoptar un reglamento, es la agencia proponente; sin embargo, su responsabilidad es para con la Ley de Política Pública Ambiental y no queda a discreción de la agencia proponente cumplir con ésta o no.10 No estamos ante dos reglamentos promulgados por distintas agencias; tampoco ante la aparente imposición de reglamentos de la Junta de Calidad Ambiental a la Junta de Planificación. Por el contrario, nos encontramos ante el mandato expreso de la Asamblea Legislativa para establecer la Política Pública del Estado Libre Asociado.11

Por ello, el asunto ante nos se reduce a determinar si la Ley Núm. 121, al encomendar a la Junta de Planificación la adopción de un reglamento para Playa Picúas, eximió a dicho sector de la Ley de Política Pública Ambiental diseñada para el país hace más de dos décadas. Si la Junta, al promulgar el reglamento, estaba exenta de cumplir con el Artículo 4(c) de la Ley de Política Pública Ambiental, el mismo sería válido, de lo contrario, su nulidad es clara.12

La correcta solución del presente caso hace necesario que reseñemos brevemente algunos postulados de hermenéutica legal. Como es sabido, las diferentes secciones de un estatuto deben ser interpretadas las unas con las otras, esto es, en conjunto, como un todo armónico y efectivo, y no separadas o aisladamente.13 De igual forma, cuando se trata de leyes que se refieren a una misma materia, o cuyo objeto sea el mismo, éstas deben ser interpretadas refiriéndolas unas a las otras, por cuanto lo que sea claro en una de las leyes pueda ser tomado para explicar lo que resulte dudoso en otra.14 Por último, al evaluar determinado estatuto, tenemos el deber de interpretar las disposiciones de forma armoniosa, esto para no llegar a resultados absurdos.15

Ni la intención legislativa ni el texto de la Ley Núm. 121 demuestran el deseo o intención del legislador de abandonar la hoy vigente Ley de Política Pública Ambiental. Por el contrario, el historial legislativo de la Ley Núm. 121 demuestra el alto valor ecológico del Sector Punta Picúa y el interés legislativo de protegerlo por considerarlo un baluarte. Así, interpretando en armonía la ley que habilitó el Plan y Reglamento junto a la Ley de Política Pública Ambiental de 1970, tenemos que suplir la laguna de aquélla concluyendo que la Junta tenía que cumplir con el Artículo 4(c) de la Ley de Política Pública Ambiental antes de promulgar el Plan y Reglamento.16 Esto, ante la evidente realidad de que ambos estatutos persiguen el mismo fin. Normas básicas de hermenéutica legal así nos lo imponen.

Como expresa el profesor Demetrio Fernández "[c]ualquier transgresión a lo pautado por la ley [de Política Pública Ambiental] respecto a los linderos de acción[,] constituye una acción ilícita."17 Además, véase B. Schwartz, Administrative Law, 3^rd ed., Little Brown & Co., 1991, págs. 171-173.

1. La ley derogada ordenó la expropiación de la franja de terrenos ubicada entre el Camino Las Picúas y la zona marítimo terrestre de esa playa. El estatuto fue derogado por ausencia de fondos disponibles para la expropiación.

2. Nótese que, según la Junta de Calidad Ambiental, la Junta de Planificación tenía que cumplir con el Artículo 4(c) de la Ley de Política Pública Ambiental; la prerrogativa consistía en el tipo de análisis de realizaría la agencia para cumplir con la Ley.

3. 12 L.P.R.A. sec. 401 y ss.

4. Aprobada el 18 de junio de 1970, 12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq..

5. La Junta de Planificación no cuestiona el hecho de que, al aprobar el Plan y Reglamento, no se afectará significativamente el ambiente.

6. Nótese que el requisito nace de la ley, no de un reglamento. En adición a dicho requisito de ley, la sección 5.2 del Reglamento sobre Declaración de Impacto Ambiental, Reglamento Núm. 3106, requiere una DIA para cualquier proyecto cuya ubicación sea en un humedal o que pueda afectar, de forma significativa, el ambiente. El Sector Punta Picúa es uno de los veintiseis humedales con que cuenta nuestra Isla.

7. Recientemente, describimos la importancia de la Junta de Calidad Ambiental con relación a la política pública ambiental del país. Expresamos que "...la labor de fiscalización no sólo queda en manos de una entidad distinta a la que propone el proyecto en cuestión, sino además que queda en manos de una entidad especializada en asuntos ambientales, cuya función principal es precisamente velar por el fiel cumplimiento de la política pública ambiental de Puerto Rico. Se asegura así la objetividad y el profesionalismo que es necesario para que se lleve a cabo el mandato constitucional y estatutario de usar y conservar los recursos naturales adecuadamente. Se asegura además, que cada declaración de impacto ambiental sea objeto de un doble examen, lo cual es una garantía adicional para al cumplimiento con el mandato constitucional." Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, ante.

8. Para determinar si era necesaria la preparación de una DIA, el proponente tenía que efectuar una Evaluación Ambiental. Para un análisis detallado del proceso, véase Rodríguez, Luis E., Derecho Ambiental, 67 Núm. 4 Rev. Jur. U.P.R. 907 (1998).

9. Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, 12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq..

10. Además, véase nota al calce núm. 3.

11. El Artículo 2 de la Ley Núm. 9 describe los cuatro propósitos de la Ley. Al esbozar sus argumentos, la Junta aparenta entender que la Ley Núm.9 simplemente creó la Junta de Calidad Ambiental y que es ésta, a través de su Reglamento sobre DIA’s, quien intenta imponer su reglamento sobre la Junta de Planificación.

12. Aunque nadie lo ha planteado, es obvio que "[l]as reglas o reglamentos aprobados por las agencias administrativas, ..., están sujetos continuamente a la revisión judicial." D. Fernández Quiñonez, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Forum, 1993, pág. 147-148.

13. Pueblo en interés del menor L.R.R., 125 D.P.R. 78 (1989); A.R.P.E. v. Ozores Pérez, 116 D.P.R. 816 (1986).

14. Artículo 18 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 18; Pueblo v. Zayas Colón, Opinión y Sentencia de 9 de octubre de 1995; Zambrana Maldonado v. E.L.A., 129 D.P.R. 740, (1992); Riley v. Rodríguez Pacheco, 124 D.P.R. 733 (1989).

15. PARDAVCO, Inc. v. Secretario de Hacienda, 104 D.P.R. 65 (1975).

16. Nótese que la única ley derogada fue la referente a la expropiación. No encontramos forma de, mediante fíat judicial, derogar la Ley de Política Pública Ambiental cuando, claramente, esa no fue la intención de la Asamblea Legislativa. Además, esa no es nuestra función constitucional. E. Bernier y J. Cuevas Segarra, Aprobación e Interpretación de la Leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Publicaciones JTS, 1987, pág. 311.

17. D. Fernández Quiñonez, op cit., pág. 148.

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