Jurisprudencia del Tribunal Supremo de
P.R. del año 1999
99 DTS 163 PARTIDO V. ELA 99TSPR163
En el Tribunal Supremo de Puerto
Rico
Partido Acción Civil
Peticionario
V.
Estado Libre Asociado de Puerto
Rico,
Comisión Estatal de Elecciones y
otros
Recurridos
Apelación
99 TSPR 163
Número del Caso: AC-1999-20
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Nelson Rosario Rodríguez
Abogado del ELA: Oficina del Procurador General
Lcdo. Roberto Cruz
Abogado de la Comisión Estatal Elecciones: Lcdo. Ramón L. Walker Merino
Abogado del Comisionado Electora del PNP: Lcdo. José A. Carlo Rodríguez
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I, Panel III
Juez Ponente: Hon. Guillermo Arbona Lago
Fecha: 27/10/1999
Materia: Sentencia Declaratoria
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial
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RESOLUCION
San Juan, Puerto Rico, a 27 de octubre de
1999.
A
la segunda solicitud de auxilio de jurisdicción de los peticionarios, no ha
lugar.
Notifíquese
por la vía telefónica y ordinaria.
Lo
acordó el Tribunal y certifica la Subsecretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Negrón García emitió
un Voto Disidente, al que se unió el Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri. La Juez Asociada señora
Naveira de Rodón , en auxilio de la jurisdicción de este Tribunal, proveería el
remedio solicitado por los peticionarios para que no se tornare académico el
trámite de inscripción del Partido Acción Civil.
Carmen
E. Cruz Rivera
Subsecretaria
del Tribunal Supremo
Voto Disidente del
Juez Asociado señor Negrón García al cual se une el Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri
San Juan, Puerto Rico, a
27 de octubre de 1999
Tristemente prevalece la Partidocracia frente a
la Democracia. Ninguno de los partidos políticos principales que hoy existen
-en orden cronológico de inscripción, Partido Popular Democrático (P.P.D.),
Partido Independentista Puertorriqueño (P.I.P.), y Partido Nuevo Progresista
(P.N.P.)-, obtuvieron su franquicia y entraron al escenario electoral con el
requisito legislativo de “exclusividad de juramento ante notario”.
“Nadie sostendría que se deben poner obstáculos
indebidos en el camino de un movimiento político nuevo y responsable que desee
incluir sus candidatos en la papeleta
electoral para que el público los
evalúe.
Por otro lado, ningún observador político serio defendería el derecho de los
‘partidos’ frívolos y oportunistas a confundir la papeleta y el electorado. El
problema es determinar si el miedo de los que se oponen [a los partidos
nuevos], porque esto amenazaría la agradable ‘estabilidad’ del actual sistema,
está justificado.” M. Pabón, Los Derechos y los Partidos Políticos en la
Sociedad Puertorriqueña, Ed. Edil, San Juan, 1968, pág. 110.
Para evitarlo, debimos con carácter urgente, vía reconsideración y en
auxilio de jurisdicción, autorizar la suscripción de peticiones de inscripción
-además de ante notarios públicos-, por funcionarios de la Comisión Estatal de
Elecciones adscritos a las Juntas de Inscripción Permanente.
I
Desde el año pasado la agrupación ciudadana Partido de Acción Civil (P.A.C.), intenta inscribirse como
“partido por petición” y participar en las elecciones generales del 2000. El 6
de octubre de 1998, solicitó del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superi,1 or de San Juan, decreto
de inconstitucionalidad de los Arts. 3.001 (3) y 3.002 de la Ley Electorale
injunction preliminar y permanente contra los demandados, Comisión Estatal de
Elecciones, et al. ordenándoles cesaran de exigirle cumplir con ciertos
requisitos establecidos en dichas disposiciones. También pidió medidas
remediales judiciales conducentes a que se le aplicase el proceso de inscripción
fijado para la presentación de candidaturas en las primarias internas de los partidos políticos inscritos.
Los
demandados, Comisión Estatal, et al., levantaron varias defensas y
solicitaron la desestimación de la demanda. Argumentaron, que el P.A.C. carecía de legitimación activa
por no ser partido político; que ella tenía jurisdicción exclusiva sobre el
asunto; que el escrutinio judicial era el nexo racional, no el estricto; que
inscribir un partido político no era un derecho fundamental y; que no se había
configurado una violación a la cláusula constitucional sobre la igual
protección de las leyes por ideología política, pues todas las agrupaciones
similarmente situadas que desean inscribirse tenían que satisfacer idénticos
requisitos.
Luego de varios
trámites procesales, el 21 de enero de 1999, el Tribunal de Instancia (Hon.
Carmen Rita Vélez Borrás) desestimó sumariamente la demanda. Sostuvo la
constitucionalidad de los preceptos impugnados en virtud de un análisis sobre
el nexo racional de los distintos requisitos, concluyendo que responden a
intereses válidos y legítimos del Estado. Determinó que el P.A.C. no podía exigir un trato igual al de los partidos inscritos
para sus primarias internas.
En
apelación, el Tribunal de Circuito de Apelaciones (Hons. Arbona Lago, Brau
Ramírez y Urgell Cuevas) confirmó. Ante nos, el P.A.C. reproduce sus planteamientos. Específicamente discute que
las exigencias sobre la juramentación de los endosos exclusivamente ante notarios
públicos, y su presentación a la Comisión a más tardar siete (7) días
después, son imposibles de cumplir y entrañan un discrimen irrazonable. Aduce
que es imposible conseguir notarios dispuestos a juramentar endosos a tiempo
completo por el período de tiempo necesario que implica conseguir más de 97,000
endosos.
Argumenta el
trato diferencial otorgado al grupo PRO-ELA,
en virtud de la Ley Núm. 249, del 17 de agosto de 1998 –habilitadora del
proceso plebiscitario del 13 de diciembre de 1998-, al cual se le brindó acceso
a la papeleta y al Fondo Electoral con la sola recolección de 2,300 endosos,
sin la exigencia de juramentación sólo
ante notario. La Ley Núm. 249 en su Art. 10(3) disponía para la firma de
peti-ciones “ante los funcionarios autorizados por ley a tomar juramentos y,
por aquellos a los que la Comisión autorice para ello.” También, nos llama la
atención al Reglamento para los Procesos de Radicación de Candidaturas y
Primarias de los Partidos Políticos, el cual establece que las peticiones
de primarias se pueden juramentar, además de los funcionarios autorizados en
ley para ello, ante cualquier elector
que estampe su firma y provea su número electoral.
II
Nuestra
democracia se enraíza en que “el orden político está subordinado a los derechos
del hombre y donde se asegura la libre participación del ciudadano en las decisiones colectivas”. Preámbulo,
Constitución E.L.A. El derecho a participar y votar en el proceso electoral, es
consustancial a la libre expresión y libertad de asociación. Ortiz v. Barreto,
110 D.P.R. 84 (1980). La visión amplia de nuestra democracia significa que el
ejercicio al sufragio no sólo implica acceso individual a las urnas sino que
–con sujeción a ciertas limitaciones razonables necesarias-, se incluyan en las
papeletas opciones que reflejen las ideas y concepciones del elector de una
sociedad pluralista. A su vez, la libertad de
asociación conlleva el derecho a formar agrupaciones y proponer
candidatos de su predilección para
participar en el proceso electoral. P.S.P. v. C.E.E., 110 D.P.R.
400 (1980); García Passalacqua v. Tribunal Electoral, 105 D.P.R.
49 (1976).
No obstante, estos valores no se implementan en términos absolutos. Hoy día
nadie cuestiona seriamente la facultad de la Asamblea Legislativa para
reglamentar estos derechos. Sin embargo,
el igual trato es requisito sine qua non para validar el proceso mismo.
Giménez v. J.E.E., 96 D.P.R. 943 (1968). No puede legislarse
contra el axioma de igualdad electoral inmerso en nuestra Constitución, que
prohibe el que en determinada época un partido, que controla mayoritariamente
los poderes ejecutivo o legislativo, o lo comparta con otro –mediante anuencia
o consenso- limite la génesis de otros partidos. P.R.P. v. E.L.A.,
115 D.P.R. 631, 638 (1984). Por ende, toda legislación que de su faz o en la
práctica, tienda a hacer irrazonablemente onerosa e inhibir sustancialmente el
nacimiento de partidos nuevos, o a crear situaciones de inferioridad, está sujeta a un análisis bajo el
escrutinio judicial estricto. Si lesiona el derecho al voto, asociación e
igualdad electoral, e injustificada e irrazonablemente inmola el principio
igualitario que debe regir en cualquier proceso electoral manteniendo o introduciendo reglas distintas y más onerosas
-disminuyendo así el potencial real del ciudadano a organizarse para colectivamente
participar en el proceso político (sin que el Estado pueda oponer y demostrar
interés apremiante)- nuestra responsabilidad judicial es descartarla en abono
de los preciosos derechos constitucionales envueltos.
Enmarcada en esta brevísima exposición, no tenemos duda que la meta del P.A.C. de figurar en la papeleta
electoral como opción político partidista en las próximas elecciones está
amparada por el derecho constitucional que tienen los ciudadanos a organizarse
colectivamente en grupos de opinión, amén del derecho a presentar sus propios
candidatos. Como tal, no cabe cuestionar seriamente su legitimación activa –P.A.C.
V. Comisión Estatal, res. en 27 de septiembre de 1999-, como tampoco que
no estemos ante unos planteamientos de derecho puro, sobre los cuales
prevalezca la contención de la Comisión Estatal reclamando jurisdicción
original exclusiva. La naturaleza
fundamental de los derechos envueltos y el factor apremiante del tiempo,
conlleva que evaluemos expeditamente los méritos del recurso a través del
escrutinio judicial estricto.
III
El Art. 3.001 (3) de la Ley
Electoral establece:
“Se considerará como ‘Partido por Petición’ a cualquier agrupación de
ciudadanos que, con el propósito de figurar en la papeleta electoral de unas
elecciones generales, en o antes del primero de junio del año de elecciones se
inscriba como partido político, mediante la radicación ante la Comisión de
peticiones juradas al efecto, ante
notarios públicos admitidos al ejercicio de la notaria,..., quienes
percibirán de la Comisión Electoral un (1) dólar por cada petición notarizada
válida como honorarios, suscritas
por un número de electores no menor del cinco (5) por ciento del total de votos
depositados para todos los candidatos al cargo de Gobernador en la elección precedente....”
El requisito de exclusiva juramentación de
peticiones de endoso ante notario público es de época reciente, impuesto por la
Ley Núm. 4 de 15 de noviembre de 1978. Según su historial legislativo respondió al
interés de salvar la omisión involuntaria de que en el trámite de aprobación de
la Ley Electoral de 1977 no se proveyó para la juramentación de peticiones de
inscripción de partidos políticos. La
intervención única del notario se justificó a base de la percepción de la
Asamblea Legislativa de “cumplir con una
tradición en nuestro proceso de inscripción de partidos por petición”. (Informe
Cámara de Representantes, 24 de octubre de 1978).
Varios
problemas graves surgen en la implementación del requisito de “exclusividad de juramento ante notario”.
Primero, un estudio de la
trayectoria de Ley Electoral original del 1919 hasta el Código Electoral de
1974 y la Ley Electoral de 1977, no avala la conclusión legislativa y
existencia de esa “tradición”.
Bajo la Ley
Núm. 79 de 25 de junio de 1919 los endosantes declaraban bajo juramento “ante algún funcionario autorizado por ley
para tomar juramentos”, que habían firmado la petición y eran electores
debidamente inscritos y capacitados para votar.2 En el 1924 fue enmendada para que el juramento fuera “ante un funcionario judicial de Puerto Rico autorizado para tomar
juramentos”.
Luego, en
1961 la petición era jurada ante el
Presidente de la Junta Local de Elecciones del Precinto del cual sea elector el
peticionario, o ante un juez superior, de distrito o de paz.
Finalmente
en 1965 la petición podía ser jurada ante
el Presidente de la Junta Local de Elecciones del Precinto del cual sea elector
el peticionario, ante un juez superior, de distrito o de paz, y por primera
vez ante notario público nombrado por la Junta Estatal de
Elecciones.
Distinto a la visión legislativa, no existe la tradición de “exclusividad notarial” hasta el 1978.
De hecho, la realidad legal había sido otra, más amplia, jurar ante cualquier
funcionario autorizado por ley y jueces, visión que se cambió en la década de
1960 para añadir a Presidentes de la Junta Local de Elecciones.
Segundo, ciertamente la
imposición legislativa de que sólo ante
notarios puedan juramentarse las inscripciones, representa una clara
limitación frente a la verdadera norma tradicional de funcionarios autorizados
por ley a tomar juramentos, incluso las alternativas de jueces y Presidentes de
Juntas Locales. Adviértase el amplio potencial de disponibilidad de estos
funcionarios a través de la isla que ejercen tarea completa por sus distintos
cargos en oficinas públicas de fácil acceso.
Tercero, no se necesita mucho
esfuerzo mental para entender las dificultades que entraña reclutar únicamente
abogados notarios para que, por la módica suma de $1.00 por petición, echen a
un lado la práctica de la abogacía y concentren sus labores en este tipo de
actividad inscripcionaria. Recuérdese también la responsabilidad que esos
notarios tienen de radicar en la Secretaría de la Comisión Estatal unos
informes notariales cada quince (15) días -conteniendo una relación de las
peticiones de inscripción que han notarizado (Sec. 3.3 del Reglamento para la
Inscripción de Partidos por Petición)-, y labor extra que conlleva a preparar
sus Registros de Testimonios e Índices Mensuales y Anules requeridos por la Ley
Notarial.
Cuarto, la norma de “exclusividad notarial” se torna
inevitablemente más onerosa cada cuatrienio en virtud de la fórmula legal que
requiere que el número total de peticiones de endosos para inscribir un nuevo
partido sea una cantidad no menor del “cinco
(5) por ciento del total de votos depositados para todos los candidatos al
cargo de Gobernador en la elección general precedente”. Nos explicamos.
Los Informes Oficiales Sobre los Resultados de las Elecciones Generales
durante el período comprendido entre los años 1972-1996, revelan un aumento
promedio de 114,902 por elección en los votos emitidos para dicho cargo. El
resultado de esta tendencia es un incremento en el número de peticiones
necesarias en virtud de ese cinco (5%) por ciento. De su faz no detectamos
defecto constitucional alguno. Ciertamente la Asamblea Legislativa puede exigir
una demostración de apoyo y endoso ciudadano –razonable y proporcional- para
alcanzar y entrar como partido político al escenario electoral.
Ahora bien,
esa entrada resulta más gravosa al
compararla con el trato que la Ley Electoral brinda para permanecer inscrito como partido principal y no perder la franquicia.
Nos referimos a la enmienda introducida a la Sec. 3101 (1) –Ley Núm. 3 de 10 de
enero de 1983-, que como una de las alternativa,3 redujo a un tres por ciento
(3%) del total de “papeletas íntegras” depositadas para todos lo partidos para
continuar partido principal. Nótese, no sólo que ese por ciento varía, sino que
incluso la fórmula de “entrada” es
más onerosa, pues se computa a base de total de votos depositados para todos
los candidatos al cargo de gobernador, mientras que la “estadía” se cualifica a base de papeletas íntegras, lo cual excluye
las mixtas con votos para el cargo de gobernador.4 Estas diferencias significativas nos mueven a concluir que para quedar
inscrito como partido por petición, al utilizar la Asamblea Legislativa
diferentes fórmulas –en virtud del “apoyo” ciudadano por excelencia, esto es,
del voto depositado en las urnas-, se conceden a los partidos políticos
principales unas ventajas que, aunque justificables, ostensiblemente les
permiten perpetuarse.
El Estado
aduce que el propósito del requisito de exclusividad
notarial obedece a su interés de evitar candidaturas fraudulentas y
frívolas, que las firmas en las peticiones sean confiables y que las
agrupaciones políticas tengan apoyo del electorado. “El requisito de
juramentación de las peticiones [ante notario] de los partidos por petición
establece una garantía de veracidad de la intención del elector expresada en la
petición y se protege la pureza en el procedimiento de inscripción de partidos.
Esto permite, además, que pueda sancionarse cualquier acto ilegal por parte de
la persona que toma el juramento”. Informe
Comisión de Gobierno de la Cámara sobre el P. de la C. 896.
No
albergamos duda respecto de que tales intereses son legítimamente tutelables. P.S.P.,
P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 D.P.R. 248 (1980). Es regla
conocida que en abono de una deferencia hacia el Poder Legislativo debemos
esforzarnos por lograr interpretaciones congruentes y compatibles con el
mantenimiento de la constitucionalidad de una ley. En el caso de autos, existen
medios menos onerosos para salvaguardar los intereses del Estado sin necesidad
de declarar inconstitucional el requisito de “exclusividad notarial”. Veamos.
Primero, como disuasivo de fraude, el Art. 208 del Código
Penal sanciona como delito la presentación de documentos falsificados para su
archivo, registro o anotación en cualquier oficina pública de Puerto Rico, con
pena de reclusión por término fijo de tres (3) años. En este extremo, además
tenemos la técnica legislativa de exponer a las penalidades del perjurio a
quien suscribe falsamente un documento. Art. 225, Código Penal. El contenido de
múltiples documentos de importancia, tales como planillas de contribución sobre
ingresos, del caudal relicto, declaración de patentes, pólizas ante el Fondo
del Seguro del Estado, etc. son de este modo garantizados, sin tener que ser suscritos ante notario solamente.
Segundo, la Sec. 6.1 del propio Reglamento para la
Inscripción de Partidos por Petición establece un proceso de convalidación de
peticiones en la Sección de Validaciones
de la Comisión Estatal. Allí, sus funcionarios pasan juicio sobre “la
corrección, legalidad y validez” de cada petición y las revisan contra los
récords y archivos de la Comisión. Entre los fundamentos para rechazar una
petición de inscripción está que “la firma del peticionario [sea] incompatible
con la que aparece en su petición de inscripción como elector”. Sec. 4.7 (f). Observamos pues, que para la Comisión
Estatal, un endoso debidamente notarizado no goza totalmente de presunción de
corrección y legitimidad.
Ante estas
realidades, ¿qué impide que las firmas de las peticiones de endosos sean también ante los funcionarios de las
Juntas de Inscripciones Permanentes de cada municipio? Estas Juntas llevan a
cabo un proceso continuo de
inscripciones, transferencias y reubicaciones de electores, asuntos en que
igualmente tiene que prevalecer la pureza electoral. Su capacidad y
disponibilidad a tiempo completo y la autenticación de la firma -avalada por
certificaciones emitidas por sus funcionarios- logran los mismos propósitos
legislativos. ¡Quiénes mejores que los funcionarios de las Juntas adscritos a
la Comisión Estatal los que depuren el proceso contra posibles fraudes!
Este
mecanismo supletorio es adicional al uso
de los notarios y en términos históricos más afín con lo que ha sido la
“tradición” respecto a las inscripciones de nuevos partidos. Alivia la
onerosidad del reclutamiento de abogados notarios como única vía legal disponible en la autenticación de firmas.
Finalmente,
-una vez superada la característica de
exclusividad notarial- concluimos que el requisito de que las peticiones
sean presentadas a la Comisión Estatal dentro de los siete (7) días de haber el
notario tomado el juramento, es una medida razonable y justificada. Ello en
virtud de dos vertientes, primero,
la necesidad de evitar la acumulación de peticiones de inscripción cerca de la
fecha límite para inscribir partidos. Y la segunda,
notificar a la agrupación ciudadana interesada el número de inscripciones
válidas realmente aprobadas, de forma que puedan subsanar oportunamente cualesquiera
deficiencias antes de la fecha límite. No nos persuaden los argumentos del P.A.C. a los efectos de que duplicar
–copiar- cada endoso y preparar informes de las peticiones a presentar sea
tarea imposible de realizar en un término de siete (7) días.
ANTONIO S. NEGRÓN GARCÍA
Juez Asociado
Notas al calce
1.
Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según enmendada. (16 L.P.R.A. secs. 3101(3)
y 3102).
2.
La propia ley contenía una disposición para agilizar el trámite consignado que “no ser[í]a necesario presentar una
declaración jurada por separado para cada firmante, pero la certificación del
funcionario deberá comprender a todos y cada uno de los firmantes que
suscriban la petición”. (Este texto se mantuvo inalterado en las leyes Núms. 15
y 74 de 12 de mayo de 1920 y 30 de julio de 1923, respectivamente).
La
Ley Núm. 2 de 18 de junio de 1924 disponía ante funcionario judicial autorizado
para tomar juramentos; haría constar en su certificado el hecho que el
juramento y la firma o la impresión judicial fueron en su presencia y
observación y deberá haber un certificado por separado para cada juramento y
firma. (Estas disposiciones permanecieron igual en las leyes Núms. 74, 114, 10,
87, y 1 de 6 de julio de 1932, 29 de junio de 1936, 18 de agosto de 1952, 20 de
junio de 1955 y 2 de septiembre de 1955, respectivamente).
La
Ley Núm. 140 de 30 de junio de 1961, estableció que sería jurada ante el Presidente de Junta Local de Elecciones
del Precinto del elector, Juez Superior, de Distrito o de Paz. La Ley Núm. 3 de
5 de octubre de 1965 añadió a estos funcionarios el “notario público nombrado
por la Junta Estatal de Elecciones”.
3.
La Ley Electoral establece que se considerará "Partido Principal"
todo aquél que obtuviera en el encasillado correspondiente a su insignia en la
papeleta para Gobernador y Comisionado Residente, en la elección general
precedente una cantidad no menor de siete (7) por ciento (133,766) del total de votos depositados para todas las insignias de partidos, o que obtuviera en la papeleta
para Gobernador y Comisionado Residente en la elección precedente una cantidad
no menor de tres (3) por ciento (56,326)
del total de papeletas íntegras
depositadas para todos los partidos; o
cuyo candidato a Gobernador obtuviere en la elección general precedente una
cantidad no menor de cinco (5) por ciento (97,914)
del total de votos depositados para todos los candidatos a dicho cargo.
El
valor numérico de los porcentajes exigidos por la ley, representan las
cantidades necesarias para las elecciones del 2000.
4.
|
Elecciones Generales 1996 1992 1988 1984 1980 |
Votos emitidos para Gobernador 1,958,296 1,881,872 1,792,153 1,722,787 1,609,311 |
Votos íntegros 1,877,542 1,544,209 1,599,476 1,498,365 1,432,416 |
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