Jurisprudencia del Tribunal Supremo
de P.R. del año 1999
99 DTS 184 RBR CONSTRUCTION V. AUTORIDAD 99TSPR184
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE
PUERTO RICO
RBR Construction, S.E.
Peticionario
v.
Autoridad de Carreteras y
Transportación de P.R.
y su Junta de Subasta
Recurrida
Certiorari
99 TSPR 184
Número del Caso: CC-1996-0351
Fecha: 22/12/1999
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Angel González Román
Abogado de RBR Construction, S.E.: Lcdo. Gerardo A. Quirós López
Abogados de la Autoridad de Carreteras: Lcdo. Luis A. Rivera Cabrera
Lcdo. Raúl Castellanos Malavé
Abogados de Jusor Corporation: Lcdo. José M. Biaggi Junquera
Abogado de Las Piedras Const. Corp.: Lcdo. Roberto Corretjer Piquer
Materia: Revisión de Decisión de Agencia Administrativa
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento
oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del
proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada
señora NAVEIRA DE RODÓN.
San
Juan, Puerto Rico, a 22 de diciembre de 1999
El 30 de noviembre de 1994, RBR
Construction (en adelante RBR) compareció junto a otros cuatro licitadores a
una subasta convocada por la Junta de la Autoridad de Carreteras y
Transportación de Puerto Rico (en adelante la Junta) para la realización de un
proyecto en el Expreso Román Baldorioty de Castro. En dicha subasta, la Junta leyó en voz alta el precio total de
las proposiciones de cada uno de los cinco postores. Sin embargo, no se procedió a leer los precios unitarios de
cada partida de las tres licitaciones más bajas, como era la costumbre. Tras eliminarse la licitación menor por
deficiencias insubsanables, RBR resultó ser el postor responsable más
bajo en esta primera subasta.1
El 1 de diciembre de 1994, la Junta notificó a RBR que su licitación
había sido rechazada debido a que su seguro de fianza (“bid bond”)2 “no fue cumplimentado en su totalidad de
acuerdo a los Arts. 102.07 y 102.11 de los General Provisions.” En concreto, el incumplimiento se reducía a
que el seguro de fianza no contenía la fecha de subasta. El seguro de fianza, sin embargo, había
sido validamente emitido por la cantidad requerida e identificaba claramente la
obra para la cual había sido prestado.
RBR protestó mediante carta el rechazo de su licitación.
Posteriormente, el 17 de enero de 1995, la Junta notificó a todos los
licitadores que la subasta había sido anulada.
Dicha comunicación no expresaba las razones que motivaron la decisión
de anular. La notificación de la
Junta lee como sigue:
La Junta de
Subastas de la Autoridad de Carreteras desea informarles que la subasta de
referencia fue ANULADA, el 17 de enero de 1995.
Desde el día
indicado comenzó a correr el término de diez (10) días, para solicitar
reconsideración de consideración [sic] afectado adversamente por la decisión de
la Agencia, según dispone la Sección 3.19 de la Ley de Procedimientos [sic]
Administrativos [sic] Uniforme de Puerto Rico, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de
1988, según enmendado [sic]
Gracias por su
participación en nuestras subastas.
A pesar de la solicitud de RBR al efecto, la Junta se negó a proveerle
los fundamentos para la decisión de anular.
Sin embargo, la Administración Federal de Autopistas (FHA por sus siglas
en inglés), agencia de la cual la Junta tenía que solicitar el aval para poder
anular la subasta, proveyó a RBR copia de una carta de la cual se desprende el
motivo. En ésta, la Junta cita el no
haber leído en voz alta los precios unitarios por partida de las tres
licitaciones más bajas como el fundamento para anular la subasta.
El 26 de enero de 1995, RBR solicitó reconsideración de la decisión de
anular ante la Junta. Ésta fue
rechazada de plano y RBR solicitó revisión al Tribunal de Primera Instancia3.
Impugnó tanto la decisión de anular como el fundamento por el cual la
Junta rechazó su licitación. Además,
pidió que se le declarará postor razonable más bajo.
Inicialmente, el foro de instancia desestimó el recurso por falta de
jurisdicción. Fundamentó su decisión en
que la reconsideración ante la Junta se había presentado tardíamente. Oportunamente, RBR acudió ante el Tribunal
de Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) quien revocó y
devolvió al foro de instancia para la continuación de los procedimientos. Tras reevaluar el recurso de revisión, el
tribunal de instancia lo denegó en sus méritos.
La escueta sentencia no expresó el ratio
decidendi del mencionado foro. Sin
embargo, en una nota al calce, el tribunal adujo como fundamento adicional
para desestimar que el recurso se había tornado académico por que la
Junta ya había celebrado una nueva subasta en la cual se había adjudicado el
proyecto a otro licitador.4 Cabe señalar que
RBR intentó detener la celebración de la referida segunda subasta mediante dos
mociones en auxilio de jurisdicción, las cuales no fueron atendidas.
Inconforme con dicho resultado, RBR acudió nuevamente al Tribunal de
Circuito. En esencia, cuestionó la determinación
de academicidad del tribunal de instancia.
Además, reprodujo los planteamientos de que su propuesta fue
indebidamente rechazada y de que la Junta anuló ilegalmente la subasta por no
expresar a los licitadores los fundamentos.
Argumentó que, de determinarse que la Junta actuó de forma ilegal al
anular la primera subasta y al rechazar su licitación, la ACT debía compensarle
la pérdida económica sufrida.
El Tribunal de Circuito denegó el
recurso ante si por académico.
Fundamentó su conclusión en que la segunda subasta se había celebrado y
los trabajos del proyecto estaban avanzados.
La terminación del proyecto estaba pautada para el 7 de noviembre de
1996. Además, el foro apelativo adujo
que RBR no tenía razón en plantear que la subasta fue indebidamente anulada ya
que el Reglamento de Subasta le confería a la Junta la facultad de cancelar
la adjudicación del contrato en cualquier momento antes de éste ser formalizado.
Al no estar de acuerdo con el
dictamen del foro apelativo, RBR acudió ante nos. En apretada síntesis, RBR sostiene que el Tribunal de Circuito
erró al determinar que el recurso ante sí era académico y al convalidar la
actuación de la Junta de anular la subasta.
Además, cuestiona la legalidad de la notificación cursada a los licitadores
y la razonabilidad del fundamento por el cual fue descalificada su
licitación. Le asiste la razón. Por ello, revocamos.
En primer lugar, nos corresponde examinar el señalamiento referente a la
academicidad y la procedencia de la reclamación en daños. En segundo lugar, discutiremos la legalidad
de la anulación de la subasta y la adecuacidad de la notificación a los
licitadores. Finalmente, veremos la
razonabilidad del fundamento por el cual la Junta rechazó la licitación de RBR.
II
Un caso académico es uno en que se trata de obtener un fallo sobre una
controversia disfrazada, que en realidad no existe, o una determinación de un
derecho antes de que éste haya sido reclamado, o una sentencia sobre un asunto,
que al dictarse, por alguna razón no podrá tener efectos prácticos. Pueblo v. Ramos Santos, res.
30 de junio de 1995, 138 D.P.R. ___ (1995), 95 JTS 94, pág. 1054; Pueblo en interés del Menor M.A.G.O.,
res. el 22 de febrero de 1995, 138 D.P.R. ___ (1995), 95 JTS 25, pág. 681. “Esta doctrina requiere que durante todas
las etapas de un procedimiento adversativo, incluyendo la etapa de apelación o
revisión, exista una controversia genuina entre las partes.” Pueblo v. Santos Ramos, supra,
pág. 1054.
Los tribunales pueden perder su
jurisdicción en un caso por academicidad cuando ocurren cambios durante el
trámite judicial, ya sean fácticos o en el derecho aplicable, que hacen que una
controversia pierda su actualidad, de modo que el remedio que pueda dictar el
tribunal no pueda tener efecto real alguno en cuanto a esa
controversia. Fulana de Tal y Sutana
de Cual v. Demandado A, res. 13 de junio de 1995, 138 D.P.R. ___
(1995), 95 JTS 76, pág. 954. (Énfasis suplido.)
Sin embargo, hemos reconocido varias
excepciones a la doctrina de academicidad, a saber: (1) cuando se plantea una cuestión
recurrente que, por su naturaleza, se hace muy difícil dilucidarla
nuevamente en los tribunales; (2) cuando la situación de hechos ha sido
cambiada por el demandado pero no tiene visos de permanencia; (3) cuando las
controversias aparentemente son académicas, pero que en realidad no lo son por
sus consecuencias colaterales; y (4) cuando el tribunal ha certificado un
pleito de clase y la controversia se tornó académica para un miembro de la
clase, mas no para el representante de la misma. Véanse, Pueblo v. Ramos Santos, supra, pág. 1054 y Partido
Popular v. Pedro Roselló González, res. 22 de diciembre de 1995, 138
D.P.R. ___ (1995), 95 JTS 165, págs. 441-442.
El hecho de que la Junta haya celebrado una nueva subasta y adjudicado
el proyecto a otro licitador, no convierte en académica la controversia de
autos. Ni siquiera la torna académica
el que se haya terminado la construcción del proyecto en cuestión. No solo se trata de una controversia
susceptible de repetición, se trata de una controversia que tiene importantes
consecuencias colaterales para el interés público en proteger los fondos del
pueblo de Puerto Rico. No nos
encontramos frente a una controversia ficticia en la cual no se puede proveer
remedio real alguno. La adjudicación
del proyecto no es el único remedio al cual RBR podría tener derecho.
Resolver en los méritos la presente controversia ciertamente afectará a
las partes interesadas. De determinarse que la subasta fue ilegalmente anulada
y que el fundamento para rechazar la licitación de RBR fue insuficiente,
procedería que la Junta compensara a RBR por los daños que sufrió como
consecuencia de estos actos. Como
vemos, RBR no quedaría huérfano de remedio.
A pesar de que no puede adjudicársele un proyecto que ya fue subastado y
construido, RBR podría recibir compensación en daños si la agencia abusó de su
discreción.
Ciertamente, el licitador perdidoso en una subasta ilegalmente anulada o
adjudicada está impedido de recuperar ganancias dejadas de percibir en ausencia
de fraude u otras circunstancias extraordinarias. Las ganancias dejadas de percibir son obtenibles, generalmente,
sólo como remedio al incumplimiento de un contrato perfeccionado. No obstante, hemos reconocido que tanto el
rompimiento injustificado de negociaciones precontractuales, como el abuso de
derecho, son hechos ilícitos que pueden resultar en responsabilidad
extracontractual. Véase, Tommy Muñiz
v. COPAN, 113 D.P.R. 517 (1982).
Entre los daños extracontractuales sufridos en casos como el de autos,
podrían encontrarse, por ejemplo, los costos incurridos en prepararse para la
licitación arbitrariamente anulada y otros gastos relacionados, incluyendo los
intereses desde que éstos se incurren.
Avalar la postura de que la celebración de una segunda subasta torna las
reclamaciones de autos en académicas sentaría un peligroso precedente, abriendo
las puertas a la arbitrariedad, la corrupción y el despilfarro de fondos
públicos. En la práctica, toda subasta
de la Autoridad de Carreteras anulada ilegalmente quedaría inmune a la revisión
judicial con la mera celebración de una segunda subasta. Esto podría equivaler a darle un cheque en
blanco al funcionario de gobierno para que continúe celebrando subastas hasta
que el postor de su predilección obtenga la buena pro.
En vista de que la controversia ante
nos no es académica, nos corresponde considerar la legalidad de las actuaciones
de la Junta al anular la subasta y rechazar la licitación de RBR.
III
¿Puede una agencia administrativa anular una subasta
fundándose en que no se leyeron en voz alta los precios unitarios por partida
aunque ello no sea un requisito reglamentario? ¿Puede una agencia
administrativa ejercer su discreción irrestrictamente sin incurrir en
responsabilidad? Veamos.
La sana administración de un gobierno es,
“una virtud de
democracia, y parte de una buena
administración implica llevar a cabo sus funciones como comprador con
eficiencia, honestidad y corrección para proteger los intereses y
dineros del pueblo al cual dicho gobierno representa.” Mar-Mol, Co. v. Adm. Servicios
Gens, 126 D.P.R. 964, 871. (Énfasis
suplido.)
El objetivo fundamental de las subastas es precisamente proteger el
erario público consiguiendo la construcción de obras públicas y la adquisición
de servicios de calidad para el gobierno al mejor precio posible. Para ello, es necesario fomentar la
competencia libre y transparente entre el mayor número de licitadores posible.
En Mar-Mol, Co. v. Adm. Servicios Gens, supra, reiteramos
la doctrina expuesta por este Tribunal desde Justiniano v. E.L.A.,
100 D.P.R. 334 (1971), a los efectos de que:
Los propósitos de
la legislación que regula la realización de obras y la contratación de
servicios para el Gobierno y los sistemas de subastas gubernamentales son precisamente
ésos: proteger los intereses y
dineros del pueblo al promover la competencia para lograr los precios más bajos
posibles; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la
prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos, y
minimizar los riesgos de incumplimiento.
(Énfasis suplido.)
El elemento de la secretividad en la etapa anterior a la apertura de la
licitación resulta indispensable para que el trámite de subasta sea uno de
competencia efectiva y honesta. La
anulación arbitraria de una subasta válidamente celebrada claramente derrota
este objetivo. Una vez se han abierto
las licitaciones, todos los postores conocen las cotizaciones de sus
competidores. Esto permite que los más
poderosos económicamente tengan la oportunidad de reducir sus propuestas en la
segunda subasta, eliminando así a sus contendientes. La anulación indebida de una subasta puede crear competencia
desleal en el proceso de licitación, lo que a su vez, podría tener como
consecuencia el desalentar a un número de participantes en subastas
gubernamentales posteriores.5 La merma en los licitadores tiende a
encarecer el costo de los bienes o servicios objeto de dichas subastas.
En Puerto Rico el legislador no ha creído necesario aprobar una ley
especial que regule los procedimientos de subasta aplicable a todas las compras
gubernamentales. Queda pues, a la
discreción de cada agencia aprobar un reglamento estableciendo el procedimiento
y guías a seguir en sus propias subastas.
Ello, siempre y cuando el estatuto habilitador le delegue la facultad.
La Ley de la Autoridad de Carreteras y Transportación, 9 LPRA 2001, et
seq., incorpora la política pública anteriormente delineada al disponer los
parámetros a tenor con los cuales deben reglamentarse las subastas de la ACT:
El Secretario de
Transportación y Obras Públicas y el Director Ejecutivo establecerán
administrativamente los procedimientos y guías que habrán de regir los procesos
de las subastas negociadas, a los fines de obtener el mayor número de licitadores,
promover la competencia entre éstos y mantener la confidencialidad del proceso
de negociación anterior a la adjudicación. (Énfasis suplido.)
Los reglamentos que rigen el procedimiento de subasta para la ACT fueron
adoptados en virtud del mandato de ley antes citado. Por lo tanto, deben ser interpretados de forma cónsona con los
objetivos de política pública delineados por la legislatura en el estatuto
orgánico que delegó a la ACT el poder de reglamentar sus subastas.
La ACT, aprobó dos reglamentos que resultan pertinentes para resolver la
controversia ante nos. De un lado están
las Disposiciones Generales de las Especificaciones Estándar para la
Construcción de Carreteras y Puentes de 1989 (en adelante las Disposiciones
Generales)6. Éstas regulan el proceso de apertura de la
subasta, enumeran fundamentos que obligan a la Junta a rechazar licitaciones y
establecen que la Junta podrá rechazar licitaciones de forma discrecional
cuando ello beneficie “los mejores intereses” de la ACT.
De otro lado, el Reglamento de Subasta Formal de la Autoridad de
Carreteras (en adelante el Reglamento) establece las facultades y
responsabilidades en torno a la adjudicación y anulación de subastas. Examinemos primero las disposiciones
pertinentes a la anulación de subastas.
A. La
Anulación
El Reglamento, establece la responsabilidad de la Junta de hacer una
recomendación de anulación de subasta fundamentada7 al Director.
Sin embargo, será este último quien tomará la determinación final de
anular o adjudicar.8 Al Director, además, se le reserva el
derecho de cancelar la adjudicación de una subasta en cualquier momento antes
de formalizar el contrato sin que ello conlleve penalidad o responsabilidad
alguna para la Autoridad. Véase, Art.
VIII (A)(5) del Reglamento.
Esta reserva de derecho del Director justifica, según la ACT y el foro
apelativo, la anulación de la subasta en controversia. Además, el Tribunal de Circuito interpreta
que las disposiciones antes citadas relevan a la ACT de cualquier
responsabilidad por los daños que puedan sufrir los licitadores en casos de
anulación. No les asiste la razón.
Si bien es cierto, que estas disposiciones confieren al Director de la
ACT discreción para anular una subasta en cualquier momento antes de la
formalización del contrato, ello no implica que el ejercicio de este derecho
esté exento de responsabilidad. Los
derechos no pueden ejercerse de forma irrazonable, ni en el vacío. Toda anulación de subasta tendrá que
fundamentarse y expresar cómo dicha actuación beneficia a los mejores intereses
de la ACT.
Tanto el abuso de derecho, como su ejercicio arbitrario podrán ser
fuente de responsabilidad. En Velilla
v. Pueblo Supermarkets, 111 D.P.R. 585 (1981), señalamos al respecto,
Es ilegítimo el
ejercicio de un derecho cuando el titular excede manifiestamente los límites
impuestos por la buena fe o por el fin social de ese derecho.
El fin social perseguido por la reserva del
derecho a rechazar las licitaciones o a cancelar la subasta una vez adjudicada
es permitir a la autoridad un grado de discreción y flexibilidad que le permita
proteger sus intereses adecuadamente.
Esto es, la discreción debe utilizarse para la consecución de los
objetivos expresados en el estatuto orgánico de la ACT, a saber: (1) obtener el
mayor número de licitadores; (2) promover la competencia; y (3)mantener
confidencial el proceso de licitación.
Sólo en relación a estos fines, o en protección de algún otro interés
apremiante del Pueblo de Puerto Rico, puede ejercerse la discreción
administrativa delegada para anular una subasta válidamente adjudicada. Lo contrario sería permitir el abuso y la
arbitrariedad.
Como fundamento para la anulación de la subasta la Junta
cita la omisión de la lectura en voz alta de los precios unitarios de las tres
proposiciones más bajas. Alega ante nos
la ACT, que dicha lectura es un “requisito reglamentario”, no obstante, omite
citar la disposición legal que apoya esta contención. Aunque nos percatamos de que las Disposiciones Generales exigen
que la Junta abra y lea en voz alta las propuestas9, no encontramos regla
alguna que obligue a la Junta a leer específicamente los precios unitarios
por partida de los tres licitadores más bajos.
Tampoco encontramos que la omisión de esta lectura deba
conllevar la anulación de la subasta.
En ausencia de una explicación de cómo dicha omisión afecta los
intereses de la ACT, el trato justo a los licitadores o la adecuada
adjudicación de la subasta, encontramos que el fundamento citado por la Junta
para anular resulta irrazonable y arbitrario.
Abusó de su discreción la Junta al anular la subasta.
B. Notificación
Ahora bien, en el presente caso hay un segundo elemento que brinda apoyo
a la determinación de arbitrariedad. La
Junta, al comunicar la anulación a los licitadores, ni siquiera les explicó los
motivos para esta decisión. Peor aún,
se rehusó a proveerlos posteriormente cuando RBR los solicitó. ¿Es válida legalmente esta notificación? Entendemos que no. ¿Está la agencia obligada a proveer explicaciones a los
licitadores? Resolvemos que sí.
Según el Reglamento, una vez el Director ha tomado la decisión de anular
una subasta, corresponde al Presidente de la Junta notificar a los
licitadores. Dicho deber se encuentra
plasmado en el Art. VIII(A)(7) de la siguiente forma:
El Presidente de
la Junta tendrá la responsabilidad de notificar por escrito a los
licitadores participantes en la subasta la decisión tomada por el
Director. (Énfasis suplido.)
Ciertamente la disposición antes citada no exige a la Junta notificar a
los licitadores los fundamentos que tuvo para recomendar la
anulación. Interpretada literalmente,
pareciera que bastaría notificarles la determinación de anular. Tampoco le son de aplicación a las subastas
los requisitos para procedimientos adjudicativos formales establecidos en el
Capítulo III de la L.P.A.U.
No obstante, las subastas son procedimientos informales sui géneris que
gozan de ciertas características adjudicativas. Por tanto, le son de aplicación los principios generales
establecidos en la Sec. 3.16 de la L.P.A.U.
En particular, la referida sección dispone:
Si la agencia
concluye o decide no iniciar un procedimiento adjudicativo en un caso
particular, terminará el procedimiento y notificará por escrito por correo
certificado con acuse de recibo a las partes su determinación, los
fundamentos para la misma y el recurso de revisión disponible. 3 L.P.R.A. sec. 2166. (Énfasis suplido.)
Para que el derecho a obtener la revisión judicial de la decisión sea
uno efectivo, es imprescindible exigir que la notificación de la decisión,
además de informar la disponibilidad y plazo para solicitar reconsideración o
revisión, esté fundamentada, aunque sea de forma sumaria. Por tanto, resolvemos que los principios
generales establecidos en la sección antes citada son aplicables a los
procedimientos de subasta, aunque éstos sean de naturaleza informal. ¿De qué otra forma podremos los tribunales
revisar si la decisión de anular respondía “a los mejores intereses” de la ACT? ¿Cómo asegurarnos de que no fue irrazonable,
arbitraria o caprichosa la decisión?
No solo nos parece irrazonable y sospechoso el fundamento de la Junta
para anular, sino que la notificación a los licitadores fue totalmente
inadecuada. Avalar la legalidad de una
notificación como la de autos es convertir el trámite de revisión
administrativa en una gestión fútil; en un recurso sin significado
sustantivo. Si la parte afectada
desconoce las razones que tuvo la Junta para anular, no tendrá fundamentos para
cuestionar su proceder. Los fundamentos
para anular, además de ser necesarios para preparar un adecuado recurso de
reconsideración o revisión, son información pública que debió ser provista a
RBR sino en la notificación de anulación, cuando menos una vez se le solicitó a
la Junta formalmente.
C.
Rechazo de la licitación de RBR
Por último, examinamos el rechazo de la propuesta de RBR. Se adujo como fundamento en que en la fianza
de subasta se omitió la fecha de la subasta.
Las disposiciones reglamentarias de la ACT contemplan tanto el rechazo
mandatorio de propuestas, como el discrecional. La Sec. 102.4 de las disposiciones generales, enumera las
instancias en que la Junta está obligada a rechazar una licitación. Entre las razones establecidas, se encuentra
el no incluir un seguro de fianza aceptable.10 No encontramos en el reglamento que el
omitir la fecha de subasta en el seguro de fianza constituya una deficiencia
insubsanable o que dicha deficiencia invalide un seguro de fianza o lo haga
inaceptable.
La omisión de la fecha de subasta en el documento de fianza en este caso
particular, a nuestro juicio, constituye una deficiencia totalmente inocua e
insustancial que difícilmente podría justificar el rechazo de una licitación
que cumpla con el resto de los requisitos.
Especialmente, en vista de que (1) la fianza había sido válidamente
emitida por una compañía aseguradora aprobada por el Comisionado de Seguros de
Puerto Rico; (2) se describía con precisión la obra a afianzada; (3) se emitió
por la cantidad requerida; (4) la ACT había obviado esta omisión en ocasiones
anteriores; y (5) la propia ACT admite en su carta a FHA que se trata de una
deficiencia subsanable.
Nuevamente, la ausencia de una explicación razonable sobre cómo el
rechazo de la licitación de RBR por omitir la fecha de subasta en el seguro de
fianza responde a los mejores intereses de la autoridad, nos vemos forzados a
concluir que el rechazo fue arbitrario.
Sobre todo, cuando el seguro cumplía con todos los requisitos
sustantivos. Cabe enfatizar que la
propia Junta admitió en su carta a FHA que dicha omisión fue una mínima y de
carácter subsanable.
Los tribunales tenemos el deber de asegurar que al efectuar
sus gestiones de compra y contratación, las instrumentalidades públicas cumplen
con la ley, con sus propios procedimientos y que tratan de forma justa a los
licitadores. En fin, que los dineros
del pueblo se gastan en beneficio del interés público. No debemos perder de perspectiva que el
gobierno es el comprador y contratante más grande del país. La adecuada fiscalización de la utilización
de los dineros del erario público resulta de vital importancia para mantener la
confianza del ciudadano en el gobierno y una democracia saludable.
Si bien es cierto que debemos gran deferencia a las determinaciones de
las agencias administrativas, cuando éstas no se encuentran sustentadas por
evidencia sustancial en el récord o cuando son irrazonables, nada nos impide
intervenir. Nos encontramos ante una
determinación arbitraria cuando es infundada o irrazonable. La ausencia total de fundamentos razonables,
tanto para anular la subasta como para rechazar la propuesta de RBR, nos fuerza
a concluir que nos encontramos ante unas decisiones arbitrarias, producto de un
procedimiento plagado de irregularidades.
Por los fundamentos que preceden, se expide el auto de certiorari,
revocando tanto la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, como la dictada por el Tribunal de Primera Instancia y se devuelve
el caso al foro de instancia para que continúen los procedimientos de forma
compatible con lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
MIRIAM
NAVEIRA DE RODÓN
Juez
Asociada
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 22
de diciembre de 1999
Por los fundamentos que preceden en la anterior Opinión,
revocamos tanto la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, como la dictada por el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria
del Tribunal Supremo. Los Jueces
Asociados señores Rebollo López y Fuster Berlingeri concurren con el resultado
sin opinión escrita. El Juez Asociado
señor Corrada del Río hace constar que disiente por entender que el dictamen
del Tribunal de Circuito de Apelaciones es sustancialmente correcto.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria del
Tribunal Supremo
NOTAS AL CALCE
1.
La propia Autoridad de Carreteras y Transportación (en adelante ACT) admite en
su comparecencia ante nos que, una vez la licitación más baja fue eliminada por
deficiencias insubsanables, RBR se convirtió en el postor más bajo. Sin embargo, alega que “por tener omisiones
contrarias a la sección 102.14 del Blue
Book es altamente dudoso que se le hubiese adjudicado la subasta, de ésta
no haber sido anulada”.
2.
Cabe señalar, que esta fianza se limita a garantizar que el licitador que
obtenga la buena pro comparecerá a la posterior firma del contrato de la obra
subastada. De no comparecer, la ACT
recibe el 5% del costo aproximado de la obra en concepto de daños.
3.
Simultáneamente se presentó idéntico recurso ante este Foro. Ello, en atención a que la Ley de la
Judicatura de 1994 ya había entrado en vigor y RBR no sabía con certeza cuál
era el foro competente. Al recurso se
le asignó el número de AA-95-5 y posteriormente se remitió al tribunal de
instancia. Se consolidó con el recurso
allí presentado mediante resolución el 11 de agosto de 1995.
4.
La nota al calce lee:
Además,
el recurso se tornó académico al celebrarse una nueva subasta y adjudicársele
la misma y otorgarle el contrato a otro licitador desde hace más de un año
atrás.(Énfasis suplido.)
5.
En el presente caso, por
ejemplo, a la primera subasta comparecieron cinco (5) postores, mientras que a
la segunda sólo dos (2). Cabe destacar
además, que en la segunda subasta se adjudicó el proyecto por
$13,912,828.44. Ello costó al Pueblo de
Puerto Rico por lo menos la suma adicional de $468,111.56, pues la licitación
de RBR fue de $13,444,717.00.
6. Éstas se
encuentran en el idioma inglés y se conocen como: General Provisions of the
Highway Authority Standard Specifications for Road and Bridge Construction of
1989.
7.
El Art. VIII(B)(1) reza:
B. Anulación de subasta
1. De la junta recomendar que se anule una
subasta bajo consideración, deberá
indicar la razón o razones para tal acción y, además, recomendará al
Director una de las siguientes alternativas…
8.
El Art. VIII (A)(5)
dispone: La adjudicación o anulación de
toda subasta será hecha por el Director.
9.
Véase sección 102.13.
10. En la carta dirigida a RBR, la
Junta citó el incumplimiento con las Secs. 102.07 y 102.11 de las disposiciones
generales como fundamento para el rechazo de su oferta. Sin embargo, la carta de la Junta a la
Administración Federal de Autopistas explica que el rechazo de la propuesta de
RBR se debió a que se presentó un seguro de fianza incompleto en violación a la
Sec. 102.14 inciso a(5).
Hemos estudiado
cuidadosamente las tres secciones, y sólo esta última resulta pertinente al
rechazo de la licitación ante nos.
Sobre el rechazo mandatorio de licitaciones, la sección dispone:
102.14 Rejection of Proposals and Disqualification of Bidders
a. The Board of Awards will reject a proposal for any of the following irregularities:
(1)…
(2)…
(3)…
(4)…
(5) If the proposal does not include an acceptable proposal guaranty.
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