Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 1999
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DTS 189 GHIGLIOTTI V. ADMINISTRACION 99TSPR189
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE
PUERTO RICO
Luis Ghigliotti Arzola
Peticionario
v.
Administración de Servicios
Agrícolas
Recurridos
Certiorari
99 TSPR 189
Número del Caso: CC-1998-0734
Fecha: 30/12/1999
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional V
Juez Ponente: Hon. Ramón Negrón Soto
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Javier A. Echevarría Vargas
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Raymond P. Burgos
Lcdo. Rafael A. Vilá Carrión
Materia: Daños Contractuales
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PER CURIAM
San
Juan, Puerto Rico, a 30 de diciembre de 1999.
En este recurso el Sr. Luis Ghigliotti
Arzola, impugna una sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones que revocó una decisión del Tribunal de Primera Instancia. A tales efectos, señala que el Tribunal de
Circuito erró al concluir que: tenía jurisdicción para resolver el recurso
presentado, bajo el fundamento de que la Administración de Servicio y
Desarrollo Agrícola era una agencia del gobierno y; tenía sesenta (60) días
para recurrir. Además, aduce que erró dicho foro al resolver que no debió
celebrarse la vista en su fondo en el caso de autossin la comparecencia de la
recurrida. Examinadas las comparecencias ante nos, confirmamos.
I
El Sr. Luis Ghigliotti Arzola contrató con la Administración de
Servicio y Desarrollo Agrícola, (en adelante ASDA) para la realización de
ciertos trabajos en su finca. A tenor con dicho contrato, ASDA realizó el
trabajo. Sin embargo, durante la realización de este se causaron daños a la
finca. Por tal razón, Ghigliotti demandó a ASDA ante el Tribunal de Primera
Instancia. En su contestación, ASDA planteó como defensa que cuando comenzaron
los trabajos Ghigliotti aprobó las obras y la relevó de responsabilidad por los
daños reclamados.
Después de ciertos trámites procesales, el Tribunal de Primera
Instancia señaló la vista en su fondo para septiembre de 1997. Sin embargo, en
julio el abogado de ASDA presentó una moción de renuncia de representación
legal, y solicitó que toda notificación futura se le dirigiera exclusivamente
al Administrador de ASDA. El tribunal concedió a ASDA un término para contratar
un nuevo abogado y reafirmó que la vista en su fondo seguía señalada para
septiembre. No obstante, esta orden sólo se notificó al abogado que había
solicitado ser relevado, pero no a ASDA.
El día del juicio ASDA no compareció. Tras resultar infructuosas las
gestiones del tribunal para comunicarse con ASDA por teléfono, se procedió a
celebrar la vista en ausencia de la demandada, situación calificada por las
partes y dicho tribunal como una “vista en rebeldía”. Desfilada la prueba de Ghigliotti, se declaró con lugar la
demanda al concluirse que ASDA ejecutó defectuosamente sus responsabilidades
contractuales.
Inconforme con dicho dictamen ASDA apeló al Tribunal de Circuito de
Apelaciones y sostuvo que el foro de instancia cometió los siguientes errores:
i) dictar sentencia en rebeldía sin notificarle debidamente de la orden y sin
apercibirle de las consecuencias de incumplir la misma y; ii) no desestimar la
demanda debido a la existencia de un relevo de responsabilidad, hecho admitido
en la misma.
Ghigliotti, por su parte, solicitó la desestimación del recurso de
apelación, bajo el fundamento de que el mismo fue radicado fuera del término
provisto en la regla 53.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III. Adujo
que por ser ASDA una corporación pública, el término aplicable para presentar
la apelación era de treinta (30) días y no el de sesenta (60) días dispuesto
para las agencias gubernamentales. Dicho foro apelativo declaró no ha lugar a
la referida moción de desestimación al concluir que ASDA era una agencia del
gobierno y no una corporación pública.
Posteriormente, el Tribunal de Circuito de Apelaciones revocó el
dictamen del foro de instancia. Concluyó que la vista en su fondo celebrada en
ausencia de ASDA, sin estar ésta debidamente notificada, era una situación
análoga a la figura de la rebeldía. A
tales efectos, dicho foro apelativo determinó que se debió notificar a ASDA de
la vista y apercibirle de las consecuencias de la no comparecencia.
Inconforme
con esta decisión Ghigliotti recurre ante nos aduciendo que erró dicho foro al
revocar al tribunal de instancia y al determinar que el recurso se presentó
dentro del término apelativo, por ser ASDA una corporación pública y no una
agencia.
Acogido el recurso de certiorari
presentado, comparece ASDA y aduce que Ghigliotti está impedido de discutir
ante nos la determinación del foro apelativo denegando la moción de
desestimación. Sostiene que este Tribunal no tiene jurisdicción para revisar la
resolución emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones. En la
alternativa, expone que actuó correctamente dicho tribunal al concluir: i) que
ASDA es una agencia gubernamental y no una corporación pública y; ii) que el
Tribunal de Primera Instancia no debió dictar la sentencia en rebeldía. Estando en posición de resolver, así
lo hacemos.
II
De entrada resulta pertinente
atender el planteamiento esbozado por ADSA a los efectos de que carecemos de
jurisdicción para determinar si la apelación ante el Tribunal de Circuito se
presentó a tiempo. En síntesis, ASDA alega que la resolución de dicho foro
apelativo, acogiendo el recurso, es final y firme. No le asiste la razón a
ASDA.
La determinación de si la apelación
ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones se radicó en tiempo va dirigida a
cuestionar la jurisdicción que tenía dicho foro para atender el caso. Por lo
tanto, si dicho tribunal carecía de jurisdicción, por haberse radicado la
apelación fuera del término, es una cuestión que puede dilucidarse ante nos. En
reiteradas ocasiones hemos señalado que la presentación de un recurso fuera de un término jurisdiccional priva
al tribunal de facultad para considerar el mismo, por lo que dicho
planteamiento puede hacerse en cualquier etapa. Véase, Pueblo v. Miranda
Colón, 115 D.P.R. 511 (1984). No olvidemos que los tribunales apelativos
tienen la obligación de examinar la jurisdicción del foro de donde procede el
recurso. Véase, Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 537 (1991).
Por lo tanto, no procede el argumento esbozado por ASDA a los efectos
que Ghigliotti está impedido de levantar ante nos el planteamiento de falta de
jurisdicción del tribunal apelado.
Examinada la facultad de este Tribunal para atender el planteamiento
de Ghigliotti sobre el término aplicable para la radicación de la apelación en
el caso de autos, procede que analicemos lo dispuesto en nuestro ordenamiento
procesal.
III
La regla 53.1(c) de Procedimiento
Civil establece el término para interponer una apelación ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones procedente del Tribunal de Primera Instancia. El referido término varia según la
clasificación que se le de a la entidad gubernamental de que se trate. A tales
efectos, dispone la mencionada regla:
El recurso de
apelación deberá ser presentado en la forma antes dispuesta, dentro del término jurisdiccional de treinta (30)
días contados desde el archivo en autos de una copia de la notificación de la
sentencia dictada por el tribunal apelado.
En aquellos casos en que el
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus funcionarios o una de sus
instrumentalidades que no fuere una corporación pública, o los municipios
de Puerto Rico sean parte en un pleito, el recurso de apelación se formalizará,
por cualquier parte en el pleito perjudicada por la sentencia, presentando un
escrito de apelación en la forma antes dispuesta y dentro del término jurisdiccional de sesenta (60) días
contados desde el archivo en autos de una copia de la notificación de la
sentencia dictada por el tribunal apelado. 32 L.P.R.A. Ap. III, R.53.1(c).
(Enfasis nuestro)
Por ende, resulta de vital importancia examinar si
ASDA es una corporación pública o una agencia gubernamental, ya que los términos
para formalizar el escrito de apelación al Tribunal de Circuito varían según se
trate de una u otra. De dicha determinación depende si el recurso de apelación
interpuesto por ASDA, ante el referido foro apelativo, se presentó dentro del
término provisto por la regla.
En
Huertas Alicea v. Compañía de Fomento Recreativo, res. el 4 de
noviembre de 1998, 98 TSPR 147, al resolver que dicha compañía era una
instrumentalidad del gobierno que operaba como una corporación pública,
esbozamos los criterios a examinar al determinar si una entidad gubernamental
es o no una corporación pública. A tales efectos, analizamos la ley
habilitadora de dicha compañía y mencionamos, inter alia, los siguiente criterios: 1)poseer ingresos propios; 2)
tener autonomía fiscal; 3) contar con una Junta de Directores; 4)si los
empleados de la agencia están cubiertos por la Ley de Personal; 5) si los
servicios prestados por la agencia, por su naturaleza intrínseca, nunca han
sido prestados por la empresa privada; 6) el grado de autonomía administrativa
de que goce; 7) si se cobra o no un precio o tarifas por el servicio rendido
(precio que debe ser básicamente equivalente al valor del servicio); 8) si los
poderes y facultades concedidos en la ley orgánica de la agencia la asemejan
fundamentalmente a una empresa privada y; la estructura en sí de la entidad. En
dicha decisión reafirmamos que ningún criterio es por sí sólo determinante.
Anteriormente en J.R.T. v. Corporación del Conservatorio de
Música, res. el 20 de marzo de 1996, 140 D.P.R.__ (1996), indicamos
que: “[s]i [la agencia] rinde servicios
que nunca han sido prestados por empresas privadas, entonces su naturaleza
tiende a ser gubernamental más bien que de negocio privado. [...] En cambio, si
la instrumentalidad rinde servicios como los que prestan empresas privadas, y
lo hace con propósitos lucrativos, su naturaleza tiende a ser la de un negocio
privado”. Señalamos también que las
empresas que operan con fines de lucro obtienen ganancias que provienen de la
venta de sus productos a precios que sobrepasan sus costos.
Aplicados los criterios
anteriormente esbozados al caso de autos concluimos que ASDA es una agencia
gubernamental y no una corporación pública, por lo que el recurso apelativo fue
interpuesto en tiempo, al ser aplicable el término de sesenta (60) días
provisto por la regla 53.1 de Procedimiento Civil. Veamos.
IV
El Plan de Reorganización Núm. 1 del 4 de mayo de 1994 reestructuró el
Departamento de Agricultura estableciendo como sus componentes programáticos y
operacionales a: (i) la Administración de Servicios y Desarrollo Agropecuario
de Puerto Rico (ASDA);(ii) la Autoridad de Tierras; (iii) la Corporación de
Seguros Agrícolas y; (iv) la Corporación para el Desarrollo Rural, 3 L.P.R.A.,
Ap. V, Art. I et seq. El Artículo III de dicho Plan especificó cuales
entidades conservarían su autonomía operacional y administrativa. Entre estos
no se incluyó a ASDA.1
Según el Artículo II del referido Plan, el Secretario de Agricultura
es el responsable de ejecutar las funciones del Departamento de Agricultura, 3
L.P.R.A., Ap. V, Art. II. A tales
efectos tiene, inter alia, las
siguientes facultades: a) aprobar los reglamentos administrativos y
operacionales a ser adoptados por los componentes del Departamento y; b) evaluar y coordinar las prioridades
programáticas y presupuestarias del
Departamento, y de los organismos que lo componen, para lo cual presentará al
Gobernador anualmente una petición
presupuestaria para cada uno de los componentes del Departamento.
Según indica el Artículo IV del Plan
de Reorganización, el Secretario de Agricultura tiene todos los poderes de
ASDA, incluyendo el de nombrar un Administrador. Además, se le facultó delegar
en el Administrador aquellos poderes y deberes que estime necesarios, excepto el de reglamentar, 3 L.P.R.A.,
Ap. V., Art. IV.
Por virtud del Artículo VII de dicho Plan, (3 L.P.R.A., Ap. V, Art.
VII) ASDA está exenta de la "Ley de Personal del Servicio Público de
Puerto Rico", 3 L.P.R.A. sec. 1301
et seq. Sin embargo, se le garantiza a todos los empleados de carrera los
privilegios y sus respectivos status relacionados con cualquier sistema de
pensiones, de retiro, o fondo de ahorros y préstamos a los cuales estuvieran
acogidos al entrar en vigor el referido Plan, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. VIII.
ASDA fue
creada por virtud de dicho Plan, quedando adscrita al Departamento de
Agricultura, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art.
III. A
su vez, ASDA quedó constituida por: (a)
la Administración de Servicios Agrícolas y; (b) la Administración de Fomento
Agrícola. Ambos organismos se fusionaron dentro de ASDA, 3 L.P.R.A., Ap. V,
Art. V. Debido a que el Plan de Reorganización transfirió a ASDA los poderes y
funciones de dichos organismos, es necesario examinar las leyes orgánicas de
éstos.
La Administración de Servicios
Agrícolas de Puerto Rico (en adelante A.S.A), al ser creada, quedó adscrita al
Departamento de Agricultura por virtud de la Ley Núm. 33 del 7 de junio de
1977, (5 L.P.R.A. sec. 1851 et seq.). Aunque A.S.A. funcionaría como una entidad
jurídica separada del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y sus agencias,
instrumentalidades, corporaciones públicas o subdivisiones políticas, el
Secretario de Agricultura tendría todos
los poderes y determinaría su política pública, 5 L.P.R.A. sec. 1853.
Según dispone el artículo 3 de la
mencionada ley, el Secretario, con el consentimiento del Gobernador, nombraría
un Administrador, quien desempeñará su cargo a voluntad del Secretario.
Aunque éste podría delegar en el Administrador, aquellos poderes y
deberes que estimará necesarios, el poder de reglamentar no sería delegable, 5
L.P.R.A. sec. 1853.
El propósito de A.S.A fue proveer
toda clase de servicios, con o sin subsidios económicos, para promover el
desarrollo de las empresas agropecuarias y de la agricultura en general, 5
L.P.R.A. § 1854. A tales efectos, garantizaría al agricultor seguridad en las
transacciones comerciales y precios razonables para los productos agrícolas. De
igual forma A.S.A podría, inter alia:
1) Proveer
toda clase de servicios necesarios en los procesos de distribución y mercadeo
de los productos agropecuarios con o sin subsidios.
2)
Transferir libre de costo o a un precio menor del costo los productos agrícolas
que adquiera, a instituciones gubernamentales, estatales o municipales y a otras
entidades con fines no pecuniarios, cuando a su juicio, así lo requiera el
interés público.
3)Proveer
ayuda económica a los agricultores para el pago de seguros agrícolas,
gubernamentales o privados, siempre que, a juicio del Administrador o de su representante,
el agricultor no pueda pagarlo por sí mismo.
4)Realizar
o proveer ayuda económica para que los agricultores realicen pruebas de
adaptación, desarrollo o compra de maquinaria y equipo necesario o útil para la
producción, elaboración o mercadeo de productos agrícolas y fomentar el
desarrollo de proyectos agroindustriales.
5)Prestar servicios, ayuda técnica y
el uso de su propiedad, mueble o inmueble, mediante compensación o sin ella. (5
L.P.R.A. sec. 1854, incisos (g), (i), (k), (l) y (u) respectivamente)
Los fondos necesarios para llevar a
cabo los fines de A.S.A. se asignarían en
el Presupuesto General de Gastos del Gobierno en la partida correspondiente
al Departamento de Agricultura, 5 L.P.R.A. § 1864.
Por otro lado, la Administración de
Fomento Agrícola, (en adelante A.F.A.) se creó como una agencia gubernamental, por virtud de la Ley Núm. 28 del 5 de junio
de 1985, (5 L.P.R.A. § 1833, et seq.).
Al igual que en el caso de A.S.A., los poderes de A.F.A. serían ejercidos
totalmente por el Secretario de Agricultura, 5 L.P.R.A. § 1833. Esta agencia se
creó para propiciar la estabilidad del agricultor a través de subsidios e
incentivos para realizar prácticas conducentes a una mejor producción agrícola,
5 L.P.R.A. § 1834.
V
Habiendo
esbozado los poderes y facultades de ASDA y de los organismos que en ella se
fusionaron, nos corresponde ahora examinar, a la luz de los factores esbozados
por la jurisprudencia para determinar cuando estamos ante una corporación
pública, por qué ASDA ha de ser calificada como una agencia.
En Huertas Alicea v. Compañía
de Fomento Recreativo, supra, al
analizar las facultades de la Compañía de Fomento, destacamos algunas que
resultan de particular importancia al momento de determinar si una entidad
gubernamental opera como un negocio o empresa privada. Así mencionamos que: “[e]ntre éstas se
destacan aquéllas que proveen para un funcionamiento independiente en el área
administrativa y en el área fiscal”.
Aunque, como mencionamos, ningún
criterio es por sí sólo determinante, procedemos a considerar estas facultades
teniendo en mente la conjunción de los diversos factores existentes.
En lo referente al ámbito fiscal, un análisis de la ley orgánica de
ASDA revela que la misma carece de autonomía fiscal. Los fondos necesarios para
llevar a cabo los fines de ASDA se asignan
en el Presupuesto General de Gastos del Gobierno, 5 de L.P.R.A. 1864. A
tales efectos, la prueba en autos refleja que desde 1993 las asignaciones
legislativas representan más del 70% del presupuesto de ASDA, alcanzando un 88%
de éste en el año fiscal 1997-98. No
hay duda de que sin estas asignaciones ASDA no podría cumplir con sus
obligaciones. Como mencionáramos anteriormente, las empresas que operan con
fines de lucro obtienen ganancias que provienen de la venta de sus productos a
precios que sobrepasan sus costos. Este no es el caso de ASDA, pues la propia
Ley Núm. 33 señala que entre sus facultades está el prestar servicios, ayuda
técnica y el uso de su propiedad, mueble o inmueble, mediante compensación o sin ella, 5 L.P.R.A. sec. 1854. Esto es
admitido por el propio Ghigliotti
quien advierte en su demanda que: “[l]os servicios que ofrece la demandada son
virtualmente imposibles de conseguir a un precio asequible y el demandante no
tenía otra posibilidad práctica de contratar servicio con otra persona”.2
ASDA no cobra un precio equivalente al valor del servicio que presta
ya que, su política pública es el estimular el desarrollo de la industria
agropecuaria, función que se logra, no vendiendo sus servicios a un precio que
sobrepase los costos de adquirirlos, sino transfiriendo los productos agrícolas
o servicios mediante compensación o sin ella, si así se requiere. Es por esto
que ASDA necesita del subsidio de la legislatura para cumplir con sus obligaciones.
De igual forma puede apreciarse que ASDA carece de autonomía
administrativa. Dicha agencia se encuentra bajo el control absoluto del
Secretario de Agricultura quien retiene todos
sus poderes, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art.
IV. ASDA no tiene una Junta de
Directores, sino que es dirigida por un Administrador quien desempeña su cargo
a voluntad del Secretario de Agricultura, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. IV.
La limitación a la
autonomía fiscal de ASDA se refleja en la Ley orgánica de A.S.A., cuyos poderes
y facultades fueron transferidos a la recurrida por virtud del Plan de
Reorganización, 3 L.P.R.A.,
Ap. V, Art. V. Aunque en la sección de poderes generales de dicha ley orgánica se
otorgan a A.S.A. una serie de facultades, las mismas están sujetas a lo que el
Secretario de Agricultura disponga. A manera de ejemplo puede destacarse el
inciso (b) de dicha sección, 5 L.P.R.A. § 1855.
El inciso (b) disponía que A.S.A.
(ahora ASDA) podría celebrar acuerdos para cumplir los fines impuesto en la
ley. Sin embargo, la propia ley dispuso que: “cualquier cambio en las normas,
acuerdos y contratos que se establezcan y que conlleven erogaciones futuras de
fondos deberán tener la aprobación previa del Secretario o del funcionario en
que éste delegue”. Esto demuestra el control absoluto que tiene el Secretario
de Agricultura sobre la agencia.
El hecho de que las deudas y obligaciones de A.S.A. no
constituyeran deudas u obligaciones del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
parece responder, como afirma la recurrida: “a un interés apremiante de sana
administración pública, donde ASDA, siendo un componente operacional del
Departamento de Agricultura, cumpla con sus encomiendas dentro de los
parámetros presupuestarios”.
Por las razones expuestas, concluimos que ASDA es una agencia gubernamental
adscrita al Departamento de Agricultura y no una corporación publica.3 Por ende, el recurso presentado por ASDA
ante el Tribunal de Circuito, para revisar la sentencia dictada por el Tribunal
de Primera Instancia, se presentó dentro del término correspondiente.
VI
Una vez determinado que el Tribunal de Circuito de
Apelaciones tenía jurisdicción para atender el recurso presentado, nos resta
determinar si dicho foro erró al revocar la sentencia dictada por el Tribunal
de Primera Instancia.
La vista en el caso de autos se celebró en ausencia
de ASDA debido a que la resolución del Tribunal de Primera Instancia, en la
cual se aceptó la renuncia del abogado de ASDA y se indicó la vigencia del
señalamiento para la vista en su fondo, no fue notificada a la agencia.
Independientemente de si fue o no
correcto calificar la referida vista como una en rebeldía, este Tribunal ha
indicado que existe una política judicial de que los casos se ventilen en sus
méritos. Véase, Mercado v. Panthers Military, 125 D.P.R. 98
(1990); Echevarría Jiménez v. Sucn. Pérez Meri, 123 D.P.R.
664 (1989); Maldonado v. Srio. de Recursos Naturales, 113 D.P.R. 494
(1982) y; Acevedo v. Compañía Telefónica de Puerto Rico, 102 D.P.R. 787
(1974).
De los autos surge
que la referida moción de renuncia especificó que toda notificación futura
relacionada a ASDA fuera enviada a su administrador. Sin embargo, a pesar de
autorizarse la renuncia, dicha resolución no fue notificada a ASDA.
Coincidimos con el
Tribunal de Circuito a los efectos que el foro de instancia debió notificar
dicha resolución a ASDA y apercibirle de las consecuencias de la no
comparecencia. Sólo luego de esto podía celebrarse la referida vista. ASDA
desconocía de la resolución y había levantado como defensa un relevo de responsabilidad
firmado por Ghigliotti, además de un
informe donde éste aceptaba los servicios realizados por ASDA.
Por ende, procede que se confirme la Sentencia dictada
por el Tribunal de Circuito de Apelaciones y se devuelva el caso al Tribunal de
Primera Instancia para que continúen los procedimientos en forma consistente
con lo aquí resuelto.
Se dictará la Sentencia correspondiente.
SENTENCIA
San Juan, Puerto
Rico, a 30 de diciembre de 1999.
Por los fundamentos expuestos en la
Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte integral de la
presente, se expide el auto de certiorari y se confirma la Sentencia emitida
por el Tribunal de Circuito de Apelaciones y se devuelve el caso al Tribunal de
Primera Instancia para que continúen los procedimientos en forma consistente
con lo aquí resuelto.
Así lo pronunció y manda el Tribunal
y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri disintió sin opinión
escrita.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo
NOTAS AL CALCE
1.
Estos organismos serían los siguientes: la Autoridad de Tierras; la Corporación de Seguros
Agrícolas y; la Corporación para el Desarrollo Rural, 3 L.P.R.A., Ap. V, Art. III.
2. Esto queda evidenciado por
ASDA, quien afirma que “[e]l demandante solicitó servicio de alquiler de
maquinaria por el cual pagó un precio nominal de sólo $427.50, considerando que
tomó dos días (14 horas), con tres empleados públicos y maquinaria pesada para
la remoción del terreno.”
3.
Valga aclarar que no llegamos a esta conclusión por el mero hecho de que ADSA
este adscrita al Departamento de Agricultura, pues una corporación pública no
deja de ser tal por estar adscrita a un Departamento gubernamental. Véase, Pagan
v. E.L.A., 131 D.P.R. 795, 807 (1992)y Huertas Alicea v. Compañía de
Fomento Recreativo, supra.
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