Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2000
2000 DTS 003 LUGO V. JUNTA DE PLANIFICACION
2000TSPR003
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Lionel Lugo
Rodríguez
Recurrente
v.
Junta de
Planificación
Recurrida
Certiorari
2000 TSPR 3
Número del Caso: CC-1998-0371
Fecha: 12/01/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VI
Juez Ponente: Hon. Roberto González Rivera
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Daniel Martínez Oquendo
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Lizardo W. Mattei Román
Materia: Consulta de Ubicación
ADVERTENCIA
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Opinión del
Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RÍO
San Juan,
Puerto Rico, a 12 de enero de 2000.
El Sr. Lionel Lugo Rodríguez (en adelante el recurrente) acude ante
nos mediante certiorari. Solicita que
expidamos el auto y revoquemos la Resolución del Tribunal de Circuito de
Apelaciones, Circuito Regional VI de Caguas, Humacao y Guayama, de 31 de marzo
de 1998, mediante la cual desestimó un recurso de revisión por entender que no
se perfeccionó conforme a la ley, al no notificar el recurrente con copia del recurso
a todas las partes en el caso.
I
El recurrente, por conducto
del arquitecto Ernesto Gómez Sampera, sometió a la consideración de la Junta de
Planificación de Puerto Rico (en adelante la Junta) una consulta de ubicación1,
la cual proponía el desarrollo de un proyecto comercial sub-regional compuesto
de tres (3) edificios, uno independiente de 13,500 pies cuadrados y dos (2)
unidos de 42,900 y 70,900 pies cuadrados, para un total de 126,900 pies
cuadrados, a ser utilizados como área de ventas y almacén en el Barrio Machete
de Guayama.
El predio de terreno donde
ubicaría el proyecto tiene cabida de 9.27 cuerdas y radica en un distrito de
baja densidad poblacional (R-1), conforme al vigente mapa de zonificación de
Guayama. Está delimitado por el norte
con la carretera estatal núm. 54; por
el sur y oeste con terrenos propiedad de la Sucesión M. Bruno y/o G. Cautiño
Bruno; y por el este con terrenos
propiedad de la Universidad Católica.
La finca es de topografía semi-llana y ubica en zona inundable (Zona 2),
de acuerdo a la hoja número 55A del mapa de zonas inundables.
El 28 de octubre de 1996, se
celebró una vista pública con el propósito de dilucidar los planteamientos y la
prueba de las partes interesadas y/o posiblemente afectadas por el desarrollo
del referido proyecto.
A la misma comparecieron a
oponerse el Sr. Ricardo Requero; el Ing. César Vázquez, en representación de
Plaza Guayama Shopping Center; la Lcda. Milagros Pérez de Agostini, en
representación de los dueños de farmacias de Guayama; el Sr. Reynaldo Haddock,
en representación de la Asociación de Comerciantes Unidos de Guayama, Inc.; el
Sr. Marcos Vázquez -sustituyendo al señor Héctor Sánchez-, en representación de
Costa Azul Estates, Inc.; y el Sr. Juan Cosme.
Posteriormente, en noviembre
de 1996, el Sr. Reynaldo Haddock, representando la Asociación de Comerciantes
Unidos de Guayama, Inc., el Ing. César Vázquez, representando a Plaza Guayama
Shopping Center; el Sr. Héctor Sánchez, representando a Costa Azul Estates,
Inc.; y el Sr. José M. Duprey, representando al Centro Unido de Detallistas de
Puerto Rico, presentaron sus ponencias ante la Junta.2
La Junta, mediante resolución
de 27 de noviembre de 1996, archivada en autos y notificada el 22 de enero de
1997, decretó un suspenso de treinta (30) días hasta tanto la parte proponente,
aquí recurrente, replicara a los referidos escritos. A esos fines, el 13 de enero de 1997, el consultor Mariano A.
Romaguera, a instancias del recurrente, preparó un documento comentando las
ponencias de los opositores y lo presentó ante la Junta el 17 de enero del
mismo año.3
El 16 de mayo de 1997, luego
de evaluar la información suministrada por las partes, así como las disposiciones
de leyes, reglamentos y normas de planificación vigentes, y el
resultado del estudio desde el punto de
vista ambiental, la Junta denegó la consulta.4 Sostuvo que el proyecto propuesto no era
viable en dicho terreno puesto que:
crearía un efecto acumulativo sobre la infraestructura; el área propuesta actualmente goza de usos
comerciales adecuados; los terrenos
ubican en zona inundable, sin niveles;
y el proyecto no cumple con los objetivos y política pública del plan de
usos de terrenos de Puerto Rico.
No conforme, el 7 de julio de
1997, el recurrente, por conducto del licenciado Daniel Martínez Oquendo,
presentó moción de reconsideración ante la Junta, y certificó haberla
notificado a la Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante la
A.R.P.E.) y a los opositores. El 22 del
mismo mes y año, la Junta acogió dicha moción y, el 4 de noviembre de 1997,
luego de prorrogar el término para resolver la moción a tenor con la sección
3.15 de la Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida
como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante L.P.A.U.), 3
L.P.R.A sec. 21655,
se reiteró en su determinación previa denegando la consulta que nos ocupa.6
Así las cosas, el 4 de
diciembre de 1997, el recurrente presentó recurso de revisión ante el Tribunal
de Circuito de Apelaciones. Notificó
con copia del recurso únicamente a la Junta.
El 23 de diciembre de 1997, notificada el 20 de enero de 1998, el
tribunal apelativo emitió resolución concediéndole a la Junta veinte (20) días
para exponer su posición y ordenó a las partes que mostraran causa por la cual
no debía desestimar por falta de cumplimiento con el requisito de notificación
que dispone la L.P.A.U.
La Junta compareció el 6 de
febrero de 1998 mediante escrito titulado “Moción de Desestimación y/o en
Oposición a que se Expida Recurso de Revisión”. Sostuvo que el tribunal apelativo carece de jurisdicción para entender
en el presente caso, toda vez que el recurrente no notificó el recurso de
revisión a todas las partes dentro del término establecido por ley.
El 9 de febrero del mismo año,
el recurrente compareció en cumplimiento de orden, arguyendo que durante el
trámite administrativo no medió solicitud de intervención alguna, por lo que
ningún participante actuó en calidad de parte.
El 31 de marzo de 19987,
el tribunal apelativo emitió resolución desestimando el recurso por entender
que los ciudadanos o entidades que se opusieron al proyecto eran “parte” dentro
del contexto de la sección 1.3 de la L.P.A.U.8
y que, por ende, el recurrente debió notificarles dentro del término
jurisdiccional, la presentación del recurso de revisión.
Inconforme, el 12 de mayo de
1998, el recurrente acude ante nos mediante petición de certiorari. Señala que:
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al desestimar el Recurso de
Revisión de la Recurrente por alegadamente no haberse perfeccionado el mismo
apesar [sic] de que dicha parte notificó con copia del escrito a la única otra
parte en el pr[o]cedimiento administrativo, la JP, conforme a lo dispuesto en
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.
El 7 de agosto de 1998, notificada el día 11 del mismo mes y año,
emitimos resolución expidiendo auto de certiorari. Ante la comparecencia de ambas partes,
estamos preparados para resolver.
II
La sección 4.2 de la L.P.A.U., supra,
3 L.P.R.A. sec. 2172, dispone que:
Una parte adversamente afectada por una orden o
resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos
por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá
presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, dentro de un término de 30 días contados a partir de la fecha del
archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final
de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la sec.
2165 de este título, cuando el término para solicitar la revisión judicial haya
sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de
reconsideración. La parte notificará la
presentación de la solicitud de revisión a la agencia y a todas las partes
dentro del término para solicitar dicha revisión. La notificación podrá
hacerse por correo. (Enfasis nuestro.)
Ahora bien, la sección 1.3 de la L.P.A.U., supra, define “parte” como:
[...]
toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la
acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita
intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la
revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho
procedimiento.
La sección 3.5 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2155,
dispone lo siguiente con respecto a la intervención:
Cualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento
adjudicativo ante una agencia podrá someter una solicitud por escrito y
debidamente fundamentada para que se le permita intervenir o participar en
dicho procedimiento. La agencia podrá conceder o denegar la solicitud, a su
discreción, tomando en consideración entre otros los siguientes factores:
(a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente
por el procedimiento adjudicativo.
(b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticionado
pueda proteger adecuadamente su interés.
(c) Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente
por las partes en el procedimiento.
(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente
a preparar un expediente más completo del procedimiento.
(e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar
excesivamente el procedimiento.
(f) Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o
entidades de la comunidad.
(g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia,
conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible
de otro modo en el procedimiento.
La agencia deberá aplicar los criterios que anteceden de manera
liberal y podrá requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir
la determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención.
En Constructora
I. Meléndez, S.E. v. Junta de Subastas de D.T.O.P., Opinión de 14 de
octubre de 1998, 98 T.S.P.R. 132, 98 J.T.S. 134, catalogamos de abarcadora la
definición de “parte” establecida en la sección 1.3 de la L.P.A.U., supra.
Además, clasificamos el contenido del dictamen final de la agencia un
factor importante al determinar si una persona es “parte” en un procedimiento
administrativo. A esos efectos
señalamos que:
“[...] es muy ilustrativo el comentario a
la Regla 58 del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones, supra, al señalar que la notificación
del recurso de revisión debe ser hecha a todas las partes así reconocidas en
‘la disposición final administrativa de que se trate. 4 L.P.R.A. Ap. XXII-A, R.58 (Supl.1997).’ Por ello, se le debe de prestar particular
atención al contenido de la disposición final administrativa, como un factor
importante, a la hora de determinar si una persona, natural o jurídica, es
‘parte’ en un procedimiento administrativo a los fines de notificarle el
recurso de revisión judicial.” Id. págs. 156-157.
Por otra parte, nos comenta el Profesor Demetrio
Fernández Quiñones, en Derecho Administrativo y Ley Uniforme de Procedimientos
Administrativos, Forum, 1993, pág. 159, que “[...]es parte aquel que puede
demostrar el efecto adverso de la acción administrativa o cómo la inacción del
proceso administrativo le puede causar menoscabo a sus derechos”.
A los fines de distinguir entre un
participante y un interventor, Fernández Quiñones9 añade que:
[l]a función del
participante se limita al papel que ha solicitado desempeñar, es decir, ser
testigo, ‘amigo de la corte’, suplir evidencia documental o prestar una
argumentación de carácter oral. Por el
contrario, la solicitud de interventor va más lejos y le asegura una
participación más plena en el procedimiento, la cual se encuentra avalada por
el reconocimiento de que posee un derecho.
La ley es clara al señalar que son “parte” el
promovente, el promovido, el interventor y aquél designado como tal. Sin embargo, la controversia surge en cuanto
a aquellos que puedan reclamar ser partes pero que no caigan dentro de las
mencionadas categorías.
En el ámbito federal, el Federal Administrative
Procedure Act, 5 U.S.C.A. sec. 551 et
seq., define “parte” como:
(1)
...
(2)
...
(3)
“party” includes a
person or agency named or admitted as a party, or properly seeking and entitled
as of right to be admitted as a party, in an agency proceeding, and a person or
agency admitted by an agency as a party for limited purposes.
En cuanto a quiénes tienen derecho a
participar en las vistas administrativas, el tratadista Bernard Schwartz
sostiene que:
“[t]he need to broaden participation in the hearing
process has led the courts to adopt an increasingly generous answer to the
question of who has a right to appear as a ‘party in interest’ before an
agency...
The right of the ‘obvious party’ (the person whose
rights and obligations are directly affected by the agency act) to appear and
be heard presents little problem. The
agency act may, however, have impact beyond those at whom its action is
directed...
There has been a progressive broadening of the concept
of ‘party in interest’ from the obvious party, to competitors, and then to the
consuming public. The trend has not
been uniform, but the dominant theme has been the public interest in opening
administrative proceedings to wider participation...
[...] The notion of ‘party in interest’, said the
court, should be construed to permit those seriously affected to participate in
the administrative proceeding. The
competitor is adversely affected by and is a ‘party in interest’ in agency orders
affecting the matters to which the competition relates. Seabord & W.
Airlines v. CAB, 181 F.2d 515, 518 (D.C. Cir. 1949), cert. denied, 339 U.S. 963 (1950).
See similarly National Coal
Assn. V. FPC, 191 F.2d 462, 466-467 (D.C. Cir. 1951).”10
Schwartz hace referencia a lo resuelto en Office of Communication v. FCC, 359 F.2d
994, 1003 (D.C. Cir. 1966), con respecto a una parte con interés e indica que:
“[...] The court conceded that previous cases had
granted standing to intervene only to those alleging electrical interference or
economic injury. But, asserted Judge Burger, the ‘party in interest’ concept is
not limited to these categories.
Economic injury is not the only injury that the law should recognize;
nor should the interest of the competitor be protected, but not that of the
consumer...”11
Por último, Schwartz señala que el derecho a
participar en los procedimientos no debe circunscribirse a la parte contra
quien se dirija la acción de la agencia.
A esos fines manifiesta que:
“[t]he evolving law makes it no longer accurate to assert in agencies a
discretionary power to exclude participation in their proceedings. The right to be heard may not be limited to
the ‘obvious party.’ The competitor and the consumer must now be considered
‘parties in interest’ in cases that affect their competitive or consumer
interests. They have a right to participate that may not be limited to the
writing of letters or to second-class appearance as a matter of grace at
hearings. The agency still possesses discretion to establish rules governing
participation. Thus, it may lay down
rules for determining which consumers or community representatives are to be
allowed to participate; it may require consolidation of petitions and briefs to
avoid multiplicity of parties and duplication of effort; and it may control the
proceeding so that all participants are required to adhere to the issues and
refrain from introducing cumulative or irrelevant evidence. But it may no longer completely exclude
persons who have a substantial interest in the proceeding. ‘Any interested
person’ now has the right to intervene in an agency proceeding ‘so far as the
orderly conduct of public business permits.’ The controlling principle was
stated by a federal court of appeals: ‘Efficient and expeditious hearing should
be achieved, not by excluding parties who have a right to participate, but by
controlling the proceedings so that all parties are required to adhere to the
issues and to refrain from introducing cumulative or irrelevant
evidence.’(Escolios omitidos.)”12
En American
Communications Assn. v. United States, 298 F.2d 648, 650 (2d Cir. 1962), la
Corte de Apelaciones de los Estados Unidos para el Segundo Circuito expresó que
lo más justo es que se le permita participar desde sus inicios a aquella parte
que tenga un interés reconocido en el dictamen de la agencia. A esos efectos
señala que:
[w]e think that fairness requires that one with such a recognized
interest in the outcome of the agency proceeding must be permitted to
participate in it from the outset.
Por otra parte, la Corte de Distrito de los Estados Unidos para el
Distrito de Alaska resolvió en Anchorage
Bldg. Trades Council v. Department of Housing and Urban Development, D.C. Alaska 1974, 384 F. Supp. 1236, que:
“Party”
does not refer to a hypothetical party, but rather refers to a person actually
participating in litigation or entitled of right to be admitted as a party.
Es menester aclarar que no todo aquel que provee
información relacionada con la consulta de ubicación automáticamente pasa a ser
“parte” en el proceso. Recientemente, en Rivera
Ramos v. Morales Blás, Opinión de 2 de noviembre de 1999, 99 T.S.P.R. 167,
99 J.T.S. 170, señalamos que, en aras de tramitar y resolver una consulta de
ubicación, la Junta de Planificación puede celebrar vistas públicas o privadas
a las cuales pueden comparecer las personas interesadas en expresarse en torno
al proyecto propuesto.
También puede solicitar asesoramiento de entidades
públicas o privadas. Sobre el particular, la sección 7.01 del Reglamento para
Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación13
dispone que:
“[l]a Junta de Planificación
consultará, cuando lo considere necesario, a cualquiera de los organismos
gubernamentales, comisiones locales de planificación y otras entidades públicas
y privadas que de alguna manera tengan
relación con los proyectos bajo estudio [...]”
En Rivera Ramos
v. Morales Blás, supra, pág.
348-349, sostuvimos que las entidades consultadas por la Junta de Planificación
no necesariamente caen bajo la definición de “parte” contenida en la L.P.A.U.
Por el contrario, aclaramos que “[s]u participación consiste mas [sic] bien en
ilustrar a la Junta, en ayudarla a llevar a cabo su función de evaluar las
consultas de ubicación y considerar la conveniencia o los perjuicios de los
proyectos propuestos.”
Ciertamente, de una simple lectura de la
sección 1.3
de la L.P.A.U., supra, y de lo establecido en la jurisdicción federal, se colige
que no sólo el promovente, el promovido, el interventor y aquél designado como
tal se consideran “parte” en un procedimiento administrativo.
Además, son “parte” las personas cuyos derechos y obligaciones puedan
verse adversamente afectados por la acción o inacción de la agencia y, que a su
vez, participan activamente en los procedimientos administrativos.
A esos fines, distinguimos al participante activo de
un mero participante. Según el Profesor
Fernández Quiñones14, un mero participante se
limita a comparecer a la audiencia pública, sin mayor intervención; o declara
en la misma pero no demuestra interés ulterior en el asunto; o únicamente suple
evidencia documental; o participa en calidad de amicus curiae.
Una participación activa, por el contrario, requiere
una intervención más plena en el procedimiento. La persona ha de demostrar que tiene un interés reconocido en el
dictamen de la agencia; comparece a la(s) vista(s) y presenta su posición
oralmente y por escrito; y asume un rol activo en el proceso más allá de una
mera participación como testigo o “amigo de la corte”. Un participante activo es, pues, aquél que
utiliza los remedios disponibles en aras de proteger su interés e interviene de
forma tal en el proceso que resultaría injusto y arbitrario no considerarlo una
“parte”.
En resumen, a tenor con la sección 4.2 de la
L.P.A.U., supra, son “parte” a las
cuales es necesario notificar copia de un recurso de revisión judicial, (1) el
promovente; (2) el promovido; (3) el interventor; (4) aquél que haya sido
notificado de la determinación final de la agencia administrativa; (5) aquél
que haya sido reconocido como “parte” en la disposición final administrativa; y
(6) aquél que participa activamente durante el procedimiento administrativo y
cuyos derechos y obligaciones puedan verse adversamente afectados por la acción
o inacción de la agencia.
No son “parte” a quienes tenga que notificárseles
copia de los recursos de revisión, (1) el mero participante; (2) el amicus curiae15;
(3) aquél que comparece a la audiencia pública, sin mayor intervención; (4)
aquél que únicamente declara en la vista, sin demostrar ulterior interés; (5)
aquél que se limita a suplir evidencia documental; (6) aquél que no demuestre
tener un interés que pueda verse adversamente afectado por el dictamen de la
agencia.
En Rivera Ramos v. Morales Blás,
supra, explicamos que una persona no
tiene que solicitar intervención para ser considerada “parte” en un proceso
administrativo. Basta con tener interés en el procedimiento, comparecer a las
vistas para oponerse y demostrar su interés en formar parte del mismo.
Ante los hechos particulares de aquel caso, distinguimos entre un
participante que se limitó a oponerse por escrito y otro que asumió un rol más
activo en el proceso, a los fines de resolver si eran o no una “parte”, a tenor
con la L.P.A.U. Con respecto al primero, resolvimos que no era “parte” por cuanto
no solicitó intervención, su participación se circunscribió a oponerse mediante
carta y tampoco compareció a declarar en las vistas públicas.
No obstante, aún cuando el otro participante tampoco solicitó
intervención, estuvimos de acuerdo con la determinación de la Junta de
considerarlo una “parte”. Veamos por qué.
Primeramente, al ser vecino del sector, entendimos que era obvio su
interés en el pleito. En segundo lugar,
al presentar una demanda de interdicto provisional y permanente solicitando la
paralización de la obra, quedó demostrado su interés en formar parte del
proceso.
Lo anterior, unido a su comparecencia a las audiencias públicas para
oponerse al proyecto propuesto, lo convirtieron en un participante activo, y
por ende en “parte”, aún cuando no solicitó intervención formalmente.
En el caso
de marras, el Ing. César
Vázquez, en representación de Plaza Guayama Shopping Center; el Sr. Reynaldo Haddock, en representación
de la Asociación de Comerciantes Unidos de Guayama, Inc; y el Sr. Marcos Vázquez, en representación de
Costa Azul Estates, Inc. comparecieron a la vista celebrada el 28 de octubre de
1996 y expresaron su oposición al proyecto propuesto. Igualmente surge de los autos, que éstos, así como el Sr. José M.
Duprey, en representación del Centro Unido de Detallistas de Puerto Rico,
presentaron sus ponencias a la consulta en sus respectivas comunicaciones.
Además, la Junta, en su resolución del 27 de
noviembre de 1996, ordenó al recurrente, entre otras cosas, replicar a las
ponencias de los opositores y, para ello, dejó en suspenso la consulta hasta
tanto éste sometiera la información solicitada. Asimismo, surge de los autos que la resolución de la Junta del 16
de mayo de 1997--denegando la consulta-- y la resolución del 4 de noviembre de
1997--reafirmando su denegatoria-- le fueron notificadas a los opositores el 17
de junio de 1997 y el 14 de noviembre de 1997, respectivamente.
Aún más, el recurrente certificó haber notificado su
“Solicitud de Reconsideración” a A.R.P.E., y a los opositores.16 De igual forma, le envió a los opositores
copia de sus escritos titulados “Moción Solicitando Término para Someter
Escrito” y “Breve Memorando en Apoyo de Consulta”.17 Ciertamente, si ambas partes notificaron sus
escritos a los opositores, ello es indicio de que éstos los consideraban
“parte” en el proceso.
Es cierto que no estamos en el caso de autos ante un
grupo de participantes que presentaron solicitud formal de intervención. Tampoco se trata, sin embargo, de unos
participantes que se limitaron a presentar un argumento oral o testimonio
durante la vista pública. Los opositores demostraron interés en el asunto;
comparecieron y declararon en la vista;
sometieron sus ponencias; presentaron réplicas a la moción de
reconsideración ante la Junta y fueron notificados de los escritos de las
partes durante el trámite administrativo.
Concluimos que los opositores son participantes activos y, por ende,
“partes” en el presente caso.
De conformidad con las pautas sentadas en Constructora I. Meléndez, S.E. v. Junta de
Subastas de D.T.O.P., supra, hoy
reafirmadas, advertimos que las agencias administrativas deberán especificar en
la certificación de sus resoluciones las partes a las cuales le notificaron su
dictamen en calidad de “partes” en el procedimiento, a los fines de evitar
confusiones, y para que puedan éstas ejercer efectivamente el derecho a la
revisión judicial conferido por ley.
Finalmente, en Martínez
v. Departamento del Trabajo, Opinión de 28 de mayo de 1998, 145 D.P.R. ___,
98 J.T.S. 63, sostuvimos que, de conformidad con la sección 4.2 de la L.P.A.U.,
supra, surge el claro propósito de
fijar un procedimiento uniforme de revisión de las órdenes o determinaciones finales
de las agencias administrativas y de que el recurso de revisión se perfeccione
dentro del término de treinta (30) días.
En lo pertinente opinamos que:
[...] de un análisis
de sus términos, los mismos denotan la intención legislativa de plasmar indubitadamente
el requisito de que los recursos de revisión se perfeccionen y notifiquen
dentro del término de treinta (30) días, siendo éste un requisito de carácter
jurisdiccional. En consecuencia, la falta de notificación dentro del término
prescrito por ley tiene el efecto de privar de jurisdicción a los tribunales.
(citas omitidas).18
El recurrente presentó recurso de revisión
ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, notificando copia de éste
únicamente a la Junta. Reiteradamente
hemos sostenido que el incumplimiento con el deber de notificar la solicitud de
revisión judicial a todas las partes priva de jurisdicción al tribunal para
entender en los méritos del recurso de revisión. Constructora I. Meléndez,
S.E. v. Junta de Subastas de D.T.O.P., supra;
Olmeda Díaz v. Depto. de Justicia, Opinión de 27 de junio de 1997,
143 D.P.R. ___, 97 J.T.S. 105. Por
ende, el no haber notificado a las demás partes, entiéndase los opositores,
privó de jurisdicción al tribunal apelativo para entender en los méritos del
recurso.
Expedido previamente el auto de certiorari,
confirmamos el dictamen
del Tribunal de Circuito de Apelaciones desestimando el
recurso de revisión presentado por no haberse perfeccionado conforme a derecho.
Se dictará sentencia de conformidad.
BALTASAR CORRADA
DEL RIO
Juez Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a
12 de enero de 2000.
Por los
fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte
íntegra de la presente, confirmamos la sentencia del Tribunal de Circuito de
Apelaciones emitida el 31 de marzo de 1998 que desestimó el recurso de revisión
presentado ante sí por no haberse perfeccionado conforme a derecho.
Lo
pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El
Juez Asociado señor Rebollo López disiente con opinión escrita; el Juez
Asociado señor Fuster Berlingeri disiente sin opinión escrita. El Juez
Presidente señor Andréu García no interviene y el Juez Asociado señor Hernández
Denton inhibido.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
OPINION DISIDENTE EMITIDA POR EL JUEZ
ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LOPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 12 de enero de 2000.
La Opinión mayoritaria emitida
por el Tribunal en el presente caso nos hace recordar el refrán pueblerino de
que, en ocasiones, “el remedio resulta peor que la enfermedad”.
Decimos lo
anterior debido al hecho de que un somero análisis de la decisión mayoritaria
hoy emitida demuestra que la misma, en lugar de simplificar y aclarar la
controversia planteada en el caso, lo que hace es complicar la misma y crear
una total confusión a nivel de instancia y en apelación, lo que tendrá el efecto
nocivo de hacer inmanejable, de hoy en adelante, la situación específica a la
que nos enfrentamos.
Lo realmente
grave e incomprensible, sin embargo, es que dicha situación se puede evitar
meramente siguiendo los términos, claros y sencillos del estatuto que controla
la situación en lugar de incurrir en un craso acto de legislación judicial. Veamos.
I
El problema
o controversia a resolver, esto es, quién es “parte” en un procedimiento
administrativo, aun cuando relativamente sencillo, es extremadamente
importante. Ello así ya que dependiendo de la contestación que brindemos
depende, de manera principal, la solución de la interrogante de a quién viene
obligado a notificar, no solo la agencia concernida de la decisión que ésta
emita, sino que la “parte” que, sintiéndose perjudicada por la decisión
administrativa emitida, decide acudir ante el foro judicial en revisión de la
misma. El asunto, como es sabido, resulta neurálgico por cuanto si la parte
recurrente no notifica con copia de su recurso a una “parte”, el mismo será
desestimado.
Como
correctamente se señala en la Opinión mayoritaria, la Sección 4.2 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U.)19 requiere, en lo pertinente, que la “parte
adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia”, al
presentar una solicitud de revisión ante el foro judicial correspondiente,
notifique “...la presentación de la solicitud de revisión a la agencia y a
todas las partes dentro del término para solicitar dicha revisión”.
(Enfasis suplido.)
Ahí el
problema planteado. Como es sabido, la gran mayoría de las decisiones que se
emiten por las diferentes agencias administrativas en nuestra jurisdicción afectan
a muchas personas; se exige, en consecuencia, que: éstas sean notificadas
de la solicitud que presente al promovente de la acción ante la agencia, con el
propósito obvio de que puedan, si así lo desean, comparecer a oponerse ante la
agencia concernida; a la agencia igualmente se le requiere que notifique a
todas las “partes” de su decisión; y la parte que pretenda revisar ante el foro
judicial la decisión administrativa emitida viene en la obligación de notificar
a todas las “partes”. La ausencia de notificación a una “parte” puede conllevar
la “nulidad” del procedimiento y/o la desestimación del recurso de revisión
judicial que se radique.
Muchas de
estas personas, aun cuando han sido notificadas, no comparecen ante la agencia;
esto es, aun cuando pueden resultar afectadas por la decisión a emitirse,
sencillamente no les importa. Otras, aun cuando comparecen, no
participan propiamente en el procedimiento; otras, comparecen y participan
agresivamente en el mismo.
El asunto
tiene, repetimos, gran relevancia e importancia por cuanto, en un procedimiento
en particular, pueden estar envueltas cientos de personas y el requisito de
notificación puede resultar extremadamente oneroso o gravoso para la agencia
y/o para la parte que interese acudir al foro judicial en revisión de la
decisión administrativa emitida. La situación, no hay duda, requiere el
establecimiento de una norma clara, respecto a quién es “parte”, la cual sea
fácil de comprender y seguir.
II
Ante esta
situación, ¿qué hace la mayoría del Tribunal? En un craso acto de
legislación judicial, acompañado el mismo por un increíble malabarismo
jurídico, crea una norma que es confusa y difícil de cumplir. Veamos.
Comienza la
Mayoría por seguir, al pie de la letra, las disposiciones de la Sección 1.3 de
la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2102(J), y reconoce que son “partes” en un
procedimiento administrativo las que allí se enumeran. Procede,
entonces, a reconocer o crear, por arte de magia y/o fiat judicial, dos
clases de participantes, a saber: el “participante activo” y el “mero
participante”, definiendo al primero como “aquél que participa
activamente durante el procedimiento administrativo y cuyos derechos y
obligaciones puedan verse adversamente afectados por la acción o inacción de la
agencia”.
La
situación, naturalmente, se le complica a la Mayoría cuando intentan
definir al mero participante. Nos informa la Mayoría que este mero
participante, el cual no es parte, es: “(1) el mero participante;
(2) ....; (3) aquél que comparece a la audiencia pública, sin mayor
intervención; (4) aquél que únicamente declara en la vista, sin
demostrar ulterior interés; (5) aquél que se limita a suplir
evidencia documental; (6) aquél que no demuestra tener un interés que pueda
verse adversamente afectado por el dictamen de la agencia.”
Procede que
uno se cuestione que criterios objetivos puede utilizar una persona --que
se ve en la necesidad de determinar, so pena de desestimación de su recurso,
quién es, o no, “parte” en un procedimiento administrativo-- para
determinar qué persona compareció a la vista celebrada “sin mayor
intervención”; quién declaró en la misma pero no demostró “ulterior
interés”; quién no demostró “un interés que pueda verse adversamente
afectado por el dictamen de la agencia”; quién, en fin, es un “mero
participante”. (Enfasis suplido.) Repetimos: “el remedio es peor que la
enfermedad”.
III
Lo
verdaderamente triste, y sorprendente, de la decisión mayoritaria emitida es
que el Tribunal, pudiendo hacerlo, no reconoce que la solución de la
interrogante planteada la provee la propia L.P.A.U. Dicho estatuto, en su Sección 1.3, define adecuadamente
quién es una “parte” en un procedimiento administrativo. Se expresa en dicha
disposición legal, en lo pertinente, que:
“...toda persona o
agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una
agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o
participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o
cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho
procedimiento.”
Una vez se reconoce que esta disposición es la que
rige el asunto, la solución a la controversia planteada, sobre quién es, o no,
parte, en un procedimiento administrativo, resulta ser palmariamente fácil: aquella
persona --que pueda resultar afectada por la decisión a ser emitida por la
agencia administrativa; que verdaderamente tenga interés en participar y en ser
considerada como parte; y que no se encuentre entre las personas
específicamente enumeradas o mencionadas en la citada Sección 1.3-- deberá
radicar un escrito ante la agencia en solicitud de intervención para poder ser
considerada “parte” en el procedimiento o deberá ser reconocido como tal
por la agencia administrativa de que se trate.20
Con el establecimiento de esta norma objetiva
se evita cualquier problema o confusión. Solo se le requiere a la parte
verdaderamente interesada que radique este escrito. Estamos seguros de que el
que tenga verdadero interés en el asunto no tendrá mayor objeción
a así hacerlo.
Con esta norma --clara, precisa y objetiva-- se evita
que las personas tengan que estar adivinando sobre: quién tiene
“ulterior interés” en el procedimiento; quién compareció a la vista pero tuvo
menor o mayor intervención en la misma; quién no ha demostrado interés; y, en
consecuencia, quién es, o no, “parte” en el mismo.
En resumen, disentimos por cuanto somos del
criterio que la “norma” que hoy establece el Tribunal en el presente caso es
una vaga y difícil de cumplir y seguir; norma jurisprudencial que de estar
plasmada en un estatuto sería declarada inconstitucional por razón de vaguedad.
La norma vaga y difícil de cumplir que establece el
Tribunal atenta, incluso, contra el derecho de una persona “a tener su día en
corte” ya que la misma obligará al peticionario en un recurso de revisión
judicial a incluir como “parte” a todo el mundo en caso de duda; situación que
puede resultar tan costosa y gravosa que efectivamente impida que éste pueda
sufragar el costo del procedimiento de revisión judicial.
FRANCISCO
REBOLLO LOPEZ
Juez
Asociado
Notas
al calce
1. Consulta número
96-71-0661-JPU.
2. En adelante nos referiremos a ellos como “los opositores”.
4. La resolución fue archivada en autos y notificada, entre otros, a los
opositores el 17 de junio de 1997. Véase, Alegato de la Junta, Anejo 3, págs.
81, 120, 123 y 125.
5. Dispone: “[...] Tal resolución deberá ser emitida y archivada en autos
dentro de los noventa (90) días siguientes a la radicación de la moción de
reconsideración. Si la agencia acoge la moción de reconsideración pero deja de
tomar alguna acción con relación a la moción dentro de los noventa (90) días de
ésta haber sido radicada, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para
solicitar la revisión judicial empezará a contarse a partir de la expiración de
dicho término de noventa (90) días salvo
que la agencia, por justa causa y dentro de esos noventa (90) días,
prorrogue el término para resolver por un período que no excederá de treinta
(30) días adicionales.”
6. La resolución fue
archivada en autos y notificada, entre otros, a los opositores, el 14 de
noviembre de 1997. Véase, Alegato de la
Junta, Anejo 1, págs. 8, 11, 13 y 51.
7. Archivada en autos y notificada el 13 de
abril de 1998.
10.
Schwartz, Administrative Law, 3rd. ed., Little, Brown and
Co., 1991, págs. 295-296.
13. Reglamento Núm. 5244 de 31 de mayo de 1995.
14. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 161
15. Es doctrina establecida que el amicus
curiae no puede convertirse en una parte del litigio. Hernández
Torres v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 974, 977 (1991).
17. Apéndice, págs. 63 y 84-85.
18. Véase, además, Ortiz Quiñones v.
A.R.P.E., Opinión de 9 de octubre de 1998, 98 T.S.P.R. 130, 98 J.T.S. 131.
20. La determinación sobre
si esa persona es, o no, “parte”, dependerá, naturalmente, de la decisión de la
agencia concernida sobre si permite, o no, su intervención en el procedimiento;
decisión que es revisable, tal como ocurrió en Rivera Ramos v. Morales
Blás, res. el 2 de noviembre de 1999, 99 TSPR 167. En aquel caso la Junta
de Planificación admitió al Sr. Acevedo Vilá como interventor, decisión que
revisamos concluyendo que el mismo no cumplía con los requisitos esbozados para
ser considerado interventor. En el caso de Morales Blás, ante, sin
embargo, la Junta le reconoció como tal interventor y sujeto a nuestra revisión
determinamos que efectivamente era acreedor de tal reconocimiento.
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