Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 029 PARTIDO V. ELA
2000TSPR029
Partido Acción
Civil
Peticionario
v.
Recurridos
Apelación
2000 TSPR 29
Número del Caso: AC-1999-0020
Fecha: 25/02/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Guillermo Arbona Lago
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Nelson Rosario Rodríguez
Lcdo. Roberto
Ariel Fernández
Abogado de la C.E.E.: Lcdo. Ramón L. Walker Merino
Oficina del Procurador General: Hon.
Gustavo A. Gelpí,
Procurador
General
Lcda. Karen
Pagán Pagán,
Procuradora
General Auxiliar
Abogado del Comisionado del PNP: Lcdo. José A. Carlo Rodríguez
ADVERTENCIA
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San Juan,
Puerto Rico, a 25 de febrero de 2000.
El Partido Acción Civil nos solicita
la revocación de una sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones en la
cual se sostuvo la constitucionalidad de los Arts. 3.001(3) y 3.002 de la Ley
Electoral, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según enmendada. 16 L.P.R.A. ss. 3101(3) y 3102.
Por considerar que dichas
disposiciones no adolecen de vicio constitucional alguno, confirmamos.
I
El 6 de octubre de 1998, el Partido
Acción Civil, una agrupación política
interesada en convertirse en un partido por petición para participar en las
elecciones del año 2000, presentó un recurso de sentencia declaratoria e injunction preliminar y permanente ante
el Tribunal de Primera Instancia, impugnando la constitucionalidad de los Arts.
3.001(3) y 3.002 de la Ley Electoral, Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977,
según enmendada, 16 L.P.R.A. ss. 3101(3) y 3102. Dichas disposiciones requieren
que las peticiones para inscribir un partido por petición sean juramentadas
ante notario público y presentadas ante la Comisión Estatal de Elecciones (en
adelante la C.E.E.) dentro del término de siete días de haberse tomado el
juramento en cuestión. Solicitó además, que la C.E.E. adoptara para la inscripción
del Partido Acción Civil como partido por petición los mismos requisitos
exigidos a los candidatos que interesan participar en las primarias internas de
los partidos políticos ya inscritos.1
El Tribunal de Primera Instancia desestimó la demanda incoada. Sostuvo
la constitucionalidad de los requisitos impuestos por los artículos 3.001(3) y
3.002 de la Ley Electoral, por considerar que las diferencias entre los
distintos requisitos de ley establecidos para la inscripción de un partido
político por petición y para los trámites primaristas de un partido ya
inscrito, responden a intereses válidos y legítimos del Estado. Concluyó que
para su inscripción como partido político por petición, el Partido Acción Civil
no podía exigir de la C.E.E. un trato igual al que se concede a los partidos ya
inscritos.
Inconforme con tal determinación, el Partido Acción Civil acudió ante el
Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Sometido el recurso, el Partido Acción Civil presentó una moción en
auxilio de jurisdicción solicitando se autorizara la recolección de endosos
utilizando notarios ad hoc designados
por la C.E.E. y que se ordenara a la C.E.E. recibir todos los endosos, aún
aquellos presentados luego del término de siete días establecido en ley. El
tribunal apelativo confirmó el dictamen recurrido.
Oportunamente, el Partido Acción Civil presentó ante nos recurso de
apelación, acompañado con una moción en auxilio de jurisdicción para que
dejásemos sin efecto el Artículo 3.001(3) de la Ley Electoral en cuanto al
requisito de que los endosos de inscripción sean juramentados ante notario
público. Acogimos el recurso de apelación como uno de certiorari, pero denegamos
la moción en auxilio de jurisdicción2.
En síntesis, el Partido Acción Civil alega que erraron los tribunales
sentenciadores: (1) al concluir que las disposiciones de la Ley Electoral
impugnadas no violan los derechos de asociación, expresión y al voto efectivo
bajo la doctrina de acceso a la papeleta; (2) al desestimar sumariamente la
demanda; (3) al desestimar la demanda
sin celebrar vista evidenciaria, ya que esto alegadamente violó sus derechos
constitucionales por no haberse cumplido con los requisitos del debido proceso
de ley procesal; (4) al concluir que no se viola la disposición constitucional
sobre Igual Protección de las Leyes al
exigir que sean abogados los que notaricen los endosos de los partidos por
petición.
Examinados los autos originales, así como los extensos alegatos y
escritos de todas las partes, resolvemos.
II
La correcta adjudicación de los hechos ante nos requiere que examinemos
y armonicemos el importante papel que juegan los partidos políticos en nuestra
jurisdicción, con la obligación de la Asamblea Legislativa de salvaguardar el
derecho a que los electores puedan ejercer su voto en el contexto de unas
elecciones justas y libres de fraude, confusión y caos.
La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico reconoce
expresamente la importancia de los partidos políticos dentro de nuestra
organización de gobierno, al establecer la fórmula de garantía de
representación minoritaria en la Legislatura. Art. III, Sec. 7, Const. E.L.A.; Silva v. Hernández Agosto, 118
D.P.R. 45 (1986). En el ejercicio de nuestra función adjudicativa, esta Curia
ha reconocido que los partidos políticos han asumido un rol cada vez más
extenso e importante en el funcionamiento cotidiano de los estados modernos, y
que existe una correlación entre el sistema de partidos y el ordenamiento
constitucional. Fuster
v. Busó, 102 D.P.R. 327 (1974).
La existencia de los partidos políticos en nuestra jurisdicción está
íntimamente ligada al derecho que tiene cada ciudadano de participar en el
proceso electoral, elemento base de nuestro sistema democrático, que surge del
derecho al voto, consagrado expresamente en nuestra Carta de Derechos. Art. II, Sec. 2, Const. E.L.A. En nuestro esquema de derecho
constitucional, el derecho al voto no tan sólo comprende el derecho del elector
a votar en las elecciones, sino que abarca el derecho a que se incluyan en las
papeletas las opciones que reflejan las corrientes políticas contemporáneas del
elector. Ortiz v. Barreto, 110 D.P.R. 84 (1980). El derecho al
voto, en su dimensión de participación política, comprende el derecho a formar
agrupaciones para participar en el proceso electoral.
Aunque es indudable el carácter fundamental del derecho a votar de una
manera determinada, y el derecho a formar agrupaciones para propósitos
políticos a través de una papeleta electoral, este derecho no es absoluto. Ramírez de Ferrer v. Mari Bras,
res. el 18 de noviembre de 1997, 144 D.P.R. (1997), Opinión concurrente del Juez Presidente señor Andréu
García; Véanse a modo ilustrativo Munro
v. Socialist Workers Party, 479
U.S. 189 (1986); Burdick v. Takushi, 504 U.S.___, 119 L.Ed.2d 245 (1992). Corresponde a la
Asamblea Legislativa, en el ejercicio del mandato constitucional impuesto por
el Art. VI, Sec. 4 de nuestra Constitución que preceptúa que "[s]e
dispondrá por ley todo lo concerniente al proceso electoral y de la inscripción
de electores, así como lo relativo a los partidos políticos y
candidaturas", determinar y reglamentar todo lo concerniente al proceso
electoral, inclusive los partidos políticos y candidaturas.
La facultad
concedida a la Asamblea Legislativa por el Art. VI, Sec. 4, aunque no es
absoluta, es amplia y abarcadora. P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero
Barceló, 110 D.P.R. 248 (1980).
Sólo así puede cumplir el Estado con su obligación de proteger la pureza
del proceso electoral. Es decir, la Asamblea Legislativa tiene la facultad y la
obligación de aprobar aquella reglamentación que, sin obstaculizar
innecesariamente el derecho al voto en todas sus dimensiones, propenda a la
realización de un proceso electoral justo, ordenado, libre de fraude, honesto e
íntegro. P.S.P., P.P.D., P.I.P.
v. Romero Barceló, supra; P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741 (1976); P.S.P. v. Com.
Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400 (1980). Bajo este poder, al reglamentar el acceso de los grupos,
candidatos o fórmulas a las papeletas, el Estado se coloca en una posición que,
por su naturaleza, tiene el efecto de restringir e imponer cargas sobre el
derecho a participar en el proceso electoral. Véase a modo ilustrativo, Tashjian v. Republican Party of
Connecticut, 479 U.S. 208 (1986).
Es dentro de este trasfondo constitucional que debemos analizar los
reclamos del Partido Acción Civil.
III
El Partido Acción Civil alega que erró el
tribunal de instancia al dictar sentencia sumaria sin tomar en consideración
todos los hechos materiales no controvertidos por la parte demandada y sin
concederle la oportunidad de demostrar, mediante preponderancia de prueba, que
las disposiciones impugnadas son inconstitucionales en su aplicación.
La Regla 36 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 36, regula
todo lo concerniente a la sentencia sumaria. El propósito de dicho mecanismo es
aligerar la tramitación de los casos, permitiendo que se dicte sentencia sin
necesidad de celebrar una vista evidenciaria, cuando de los documentos no
controvertidos que se acompañan con la solicitud, y de la totalidad de los
autos, surge que no existe controversia sobre los hechos materiales, por lo
cual sólo corresponde aplicar el derecho.
Medina v. M. S. & D. Química P.R. Inc., 135 D.P.R. 716
(1994); Cuadrado v. Santiago, 126 D.P.R. 272 (1990).
Corresponde a la parte promovente demostrar
no tan sólo que no existe una controversia real sustancial sobre un hecho
material, sino que como cuestión de derecho, procede dictar la sentencia a su
favor. Pilot Life Ins. v. Crespo Martínez,
136 D.P.R. 624 (1994). El
tribunal puede dictar sentencia sumaria a favor de la parte en el litigio que
no solicitó dicho remedio si en autos constan fundamentos suficientes para
ello. Audiovisual Language, etc.
v. Natal Hermanos, res. el 15 de diciembre de 1997, 144 D.P.R.__ (1997).
Hemos destacado en el pasado que "[e]l
hecho de que una parte presente una moción de sentencia sumaria no es garantía
[de] que una vez se determine que ésta procede, necesariamente hay que resolver
a favor de quien la presentó". Consejo
de Titulares del Condominio Parkside, etc. v. MGIC Financial Corporation,
Inc., 129 D.P.R. 538 (1991). El tribunal debe analizar los hechos de la forma
más favorable a la parte que se opone a ella y emitir sentencia a favor de la
parte a la cual le asiste el derecho. Colegio
de Ingenieros v. A.A.A., 131 D.P.R. 735 (1992).
Según surge de los autos, el Partido Acción Civil radicó moción de
sentencia sumaria en la que reiteró los argumentos esbozados en la demanda y
enumeró los hechos expuestos en la demanda que alegadamente no fueron
controvertidos por los codemandados. Los codemandados se opusieron a que se
dictara sentencia sumaria. El tribunal de instancia, a base de los documentos y
de las admisiones de las partes, enumeró una serie de hechos materiales sobre
los que no existía controversia real sustancial. Procedió entonces a examinar
el derecho aplicable, y a formular las conclusiones de derecho pertinentes.
Determinó, que en virtud del derecho vigente en nuestra jurisdicción, procedía
declarar sin lugar la solicitud de sentencia sumaria presentada por el Partido
Acción Civil y dictar sentencia desestimando sumariamente la demanda.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones concluyó que el Tribunal de
Primera Instancia actuó correctamente al hacer uso del recurso de sentencia
sumaria. Al evaluar el recurso, el foro apelativo concluyó que los alegados
hechos en conflicto presentados por el Partido Acción Civil en apelación para
tratar de derrotar el dictamen sumario, constituyen más bien opiniones y conclusiones
particulares de la parte apelante. Dichas conclusiones y opiniones, al no estar
sustentadas con hechos específicos, no tienen valor probatorio y son
insuficientes para demostrar la existencia de lo que allí se concluye. Por no
constituir más que especulaciones no deben ser consideradas como hechos en el
procedimiento de sentencia sumaria, para determinar si en realidad existe
conflicto real sobre hechos materiales. Corp. Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, 117
D.P.R. 714 (1986).
Por considerar, como correctamente lo determinó el tribunal apelativo,
que el tribunal de instancia no estaba obligado a considerar las conclusiones y
opiniones del Partido Acción Civil como hechos materiales en controversia,
concluimos que el caso de autos cumple con los requisitos procesales y
sustantivos requeridos para un dictamen sumario. Por ende, no abusó de su
discreción el foro sentenciador al utilizar el mecanismo de sentencia sumaria
en el caso de autos.
Por otro lado, el Partido Acción Civil sostiene que el tribunal de
instancia incurrió en una violación a su debido proceso de ley procesal al
privarle de la oportunidad de establecer en una vista evidenciaria, la alegada
inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas en una vista evidenciaria.
No le asiste la razón.
En su vertiente procesal, la cláusula de
Debido Proceso de Ley le impone al Estado la obligación de garantizar que la
interferencia con los intereses de libertad y de propiedad del individuo se
haga a través de un procedimiento que en esencia sea justo y equitativo.
Anteriormente establecimos que el debido proceso de ley procesal no es un molde
riguroso que se da en el abstracto, pues su naturaleza es eminentemente
circunstancial y pragmática, no dogmática.
Cada caso exige una evaluación concienzuda de las circunstancias
envueltas. Quiles Rodríguez v. Superintendente de la Policía,
res. el 2 de noviembre de 1995, 139 D.P.R.__ (1995); Rivera Rodríguez &
Co. v. Lee Stowell Taylor, 133 D.P.R. 881 (1993); Fac. C. Soc.
Aplicads, Inc. v. C.E.S., 133 D.P.R. 521 (1993).
Para que entre en vigor la protección que
ofrece este derecho tiene que estar en juego un interés individual de libertad
o propiedad. Una vez cumplida esta exigencia, hay que determinar cuál es el
procedimiento exigido ("What process is due"). Rivera Santiago v. Srio. de
Hacienda, 119 D.P.R. 265, 274 (1987).
Para hacer dicha determinación es necesario analizar los siguientes
factores: (1) los intereses individuales afectados por la acción oficial; (2)
el riesgo de una determinación errónea que prive a la persona del interés
protegido mediante el proceso utilizado y el valor probable de garantías
adicionales o distintas; y (3) el interés gubernamental protegido con la acción
sumaria y la posibilidad de usar métodos alternos. Vélez Ramírez v.
Romero Barceló, 112 D.P.R. 716 (1982); Matthews v. Elridge, 424 U.S.
319, (1986). Dependiendo de las circunstancias, diversas situaciones pueden
requerir diferentes tipos de procedimientos, pero siempre persiste el requisito
general de que el proceso gubernamental debe ser justo e imparcial.
Nuestro ordenamiento procesal civil ha considerado que no se priva a los
litigantes de su derecho a un proceso justo e imparcial, cuando de cumplirse
con determinados requisitos y a petición de una parte, se demuestra al tribunal
que es innecesario la celebración de un juicio en su fondo. En tales supuestos,
por no existir controversia sobre los hechos materiales, no hay necesidad de
celebrar una vista evidenciaria para recibir o dilucidar la prueba. Nuestro ordenamiento provee el mecanismo de las las
Reglas 10.3 moción para que se dicte sentencia por las alegaciones) y 36
(sentencia sumaria) de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III R. 10.3 y 36,
para atender dichas situaciones.
En el caso ante nos, el foro de instancia consideró que por no haber una
controversia real sustancial en cuanto a los hechos materiales, no se requería
una vista evidenciaria, pues no había nada que dilucidar en su fondo. El propio
Partido Acción Civil así lo reconoció al invocar el mecanismo de sentencia
sumaria. Por no haber controversia
sobre los hechos materiales, no se violó el debido proceso de ley del Partido
Acción Civil al adjudicar el recurso sumariamente.
IV
El Partido Acción Civil alega que la disposición de la Ley Electoral que
exige que sean abogados los que notaricen los endosos de los partidos por
petición, mientras se permite que sean notarios ad hoc los que certifiquen los endosos de los miembros de los
partidos tradicionales que aspiran a convertirse en candidatos a primarias,
viola la cláusula constitucional sobre Igual Protección de las Leyes.
El Art. II, Sec. 7 de nuestra Constitución prohibe que se le niegue a
persona alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes3. La garantía de la igual protección de las leyes no prohibe o impide
que el Estado establezca clasificaciones para descargar adecuada y
eficientemente sus funciones, ni exige que se le dé un trato igual a todas las
personas, lo que prohibe es el trato desigual injustificado. San Miguel Lorenzana v. E.L.A.,
134 D.P.R. 405 (1993); Zachry International v. Tribunal Superior,
104 D.P.R. 267 (1975); P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, supra; Vélez v. Srio. de Justicia,
115 D.P.R. 533 (1984); P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631 (1984).
La cláusula de igual protección garantiza
que, tomando en consideración el propósito y alcance de la ley, individuos que
se encuentren en situaciones similares, sean tratados de modo similar por el
Estado. Berberena v. Echegoyen, 128
D.P.R. 864 (1991); Rotunda and Nowak, Treatise on Constitutional Law,
SS. 18.1-18.2 (1999). Antes de determinar el tipo de escrutinio a
aplicarse ante una alegada violación a la cláusula de Igual Protección de las
Leyes, el tribunal debe examinar, como requisito de umbral, si las personas
excluidas de la clasificación están igualmente situadas que aquellas que fueron
incluidas, o viceversa. Así, en Calo
Morales v. Cartagena Calo, 129 D.P.R. 102 (1991), al examinar la
aplicación del escrutinio estricto bajo la cláusula de Igual Protección de las
Leyes, en aquellas situaciones en que la clasificación impugnada es
inherentemente sospechosa, aclaramos: "Claro está, la aplicación de este
análisis parte de la premisa de que la ley está brindando un trato desigual a
personas similarmente situadas".4 Id. a
la pág. 133
Al considerar si dos personas están igualmente situadas, para propósitos
de la cláusula de Igual Protección de las Leyes, debemos examinar cuál es el
propósito del estatuto que se impugna. Examinado el propósito del estatuto,
corresponde determinar si la clasificación establecida por la Asamblea
Legislativa, al incluir a unas personas y excluir a otras, es razonable. Si en
el ejercicio de distinguir entre unas y otras personas, el estado aduce, en
virtud del objetivo que se persigue, razones legítimas que justifican la
clasificación, no se viola la garantía constitucional de Igual Protección de
las Leyes. Rotunda and Nowak, supra sec. 18.2. La prohibición de esta
cláusula no implica la exclusión de cualquier diferenciación entre las
personas, si tal diferenciación tiene una justificación objetiva y racional. Véase a modo ilustrativo, Katzenbach
v. Morgan, 384 U.S. 641, (1966); Railway Express Agency, Inc. v. New
York, 336 U.S. 106, (1949).
V
Nos corresponde examinar cuál es el propósito que persigue la Asamblea
Legislativa al establecer requisitos diferentes para la inscripción de
agrupaciones políticas como partidos por petición, de los establecidos para los
candidatos a primarias de partidos políticos ya inscritos. No hay duda de que
ambos tipos de requisitos, aunque diferentes, en esencia persiguen salvaguardar
el interés importante de proteger la integridad del proceso político de
candidaturas frívolas y fraudulentas, a la vez que aseguran que el proceso
electoral sea uno eficiente y libre de confusión.
Sin embargo, a diferencia del requisito de notarios ad hoc para juramentar las peticiones de inscripción de los
candidatos a primarias, el requisito legislativo de exigir la intervención de
un notario público para juramentar las peticiones de inscripción de los
partidos por petición, obedece además, a la necesidad de establecer un
mecanismo de inscripción que, gozando de la presunción de la fe pública
notarial, garantice al máximo la pureza del proceso. P.S.P., P.P.D. y
P.I.P. v Romero Barceló, supra.
Al hacer una distinción entre los requisitos a exigirse para la
inscripción de las agrupaciones políticas en proceso de inscripción como
partidos por petición, de aquellos que se exigen a los candidatos a primarias
de los partidos políticos ya establecidos, la Asamblea Legislativa responde a
unos intereses razonables y legítimos. Las
diferencias que existen entre las asociaciones políticas en proceso de
inscripción y los candidatos a primarias de los partidos políticos ya
establecidos, permiten y justifican que exista un trato diferente en cuanto a
los requisitos de juramento de las peticiones de inscripción de cada uno. Esta dicotomía en la reglamentación tiene su
razón de ser. Veamos.
La diferencia existente entre los partidos políticos y las agrupaciones
políticas en vías de inscripción ha sido reiteradamente reconocida por nuestra
jurisprudencia. No es hasta el momento en que la agrupación política ha
satisfecho todos los requisitos exigidos por las leyes electorales para su
inscripción, que se convierte en acreedora de un trato igual a los partidos
tradicionales. P.R.P. v E.L.A.,
115 D.P.R. 631 (1981)5.
Esta Curia ha reconocido la preeminencia de
los partidos políticos como vehículos que facilitan la organización y
efectividad de la participación colectiva de los individuos. Sánchez y Colón
v. E.L.A. II, 134 D.P.R. 503 (1993).
En nuestro sistema democrático los partidos políticos son
indispensables, están revestidos de poderes cuasi gubernamentales y constituyen
el vehículo de expresión ciudadana para canalizar pacíficamente las distintas
tendencias políticas e intereses de los varios sectores de opinión del país. P.R.P.
v E.L.A., supra. Es en
virtud de su carácter cuasi público, que se les otorga un subsidio a través del
fondo electoral para financiar sus actividades. P.S.P. v E.L.A., 107 D.P.R. 590 (1978).
Los partidos políticos deben cumplir con rigurosas normas electorales y
operan bajo un esquema diseñado para que el estado pueda supervisar y
fiscalizar sus actividades políticas, administrativas y financieras. A
diferencia de esto, las agrupaciones políticas que no son partidos políticos no
están sujetas a este tipo de escrutinio, por lo cual no pueden ser favorecidas con una asignación de fondos públicos. P.S.P.
v. E.L.A., supra.
Por su parte, el proceso de las candidaturas a primarias es uno mediante
el cual los electores de los partidos políticos nominan sus candidatos a cargos
públicos electivos. Art. 1.003(47) de
la Ley Electoral, 16 L.P.R.A. 3003 (47).
Es un proceso intrínsecamente propio de los partidos políticos
establecidos, los cuales, por su historial, ya han demostrado un apoyo
electoral.
Los aspirantes y candidatos a puestos electivos, al quedar certificados
mediante los endosos, no reciben subvención alguna de fondos públicos. La
certificación sólo les da derecho a aparecer en una papeleta junto a otros
aspirantes, para luego someterse al escrutinio público, primero en primarias, y
luego en las elecciones generales.
A diferencia de los candidatos a primarias, en los cuales el partido a
que pertenecen ya ha demostrado que disfruta del apoyo del electorado, las
agrupaciones políticas que interesan inscribirse como partidos, deben poder
demostrar que cuentan con suficiente base electoral6. El Estado puede, válidamente,
establecer unos requisitos para exigir una demostración preliminar de apoyo por
el electorado. Estos requisitos pueden
formularse como condiciones para aparecer en la papeleta electoral. Véase a
modo ilustrativo, Jenness v Fortson, 403 U.S. 431, 442 (1971).
El interés del Estado de cerciorarse de que se trate de una agrupación
política bona fide que cuenta con un
respaldo del electorado, es todavía más apremiante si consideramos que una vez
logran su inscripción como partido, las agrupaciones políticas participan del Fondo
Electoral, tienen derecho a un Comisionado Electoral y a tener representantes a
tiempo completo en las Juntas de Inscripción Permanente a cargo del erario
público. Ante esta realidad se justifica que el Estado establezca un proceso de
evaluación y certificación más estricto.
Un examen del Informe sometido por la Comisión de Gobierno de la Cámara
de Representantes sobre el P. de la C. 896, antecesor de la Ley Núm. 4 de 15 de noviembre de 1978, la
cual enmendó el Art. 3.001 de la Ley Electoral y añadió el requisito de que las
peticiones de inscripción de los partidos por petición fuesen juramentadas ante
un notario público, demuestra la preocupación de la Asamblea Legislativa
respecto a la participación en el Fondo Electoral:
"Un factor de gran importancia que debe
considerarse al aprobar este Proyecto, lo es la disposición de la Ley Electoral
vigente en lo referente al Fondo Electoral. Siendo dicho fondo parte del erario
público, hay que salvaguardar que la participación del mismo no le sea
entregada a partidos por petición que se hayan inscrito fraudulentamente, y por
el contrario, participe de él aquel partido que tenga el endoso de un sector
verdaderamente interesado y el cual inscribió legalmente un nuevo
partido." Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de 24 de octubre
de 1978.
Ante lo anteriormente expuesto, concluimos que las agrupaciones
políticas que aspiran a convertirse en partidos por petición no están
igualmente situadas que los candidatos a primarias de los partidos políticos
establecidos. Existe una justificación legítima y objetiva para que el Estado
establezca unos requisitos más rigurosos para las peticiones de inscripción de
las agrupaciones políticas que aspiran a convertirse en partidos por petición,
que los requisitos establecidos para los candidatos a primarias.
La Asamblea Legislativa tiene un interés legítimo al exigir una
demostración prima facie de apoyo
electoral a las agrupaciones políticas que radican peticiones de inscripción, y
al establecer un mecanismo para garantizar la confiabilidad de dichas
peticiones. En nuestro ordenamiento, ese mecanismo es el juramento de dichas
peticiones ante un notario público, y la fe pública que la intervención de tal
funcionario otorga.
El Partido Acción Civil alega además, que durante la celebración del
plebiscito del 13 de diciembre de 1998, se
permitió a Pro E.L.A. juramentar los endosos requeridos para tener
acceso a la papeleta plebiscitaria y hacer campaña con fondos públicos como
representante de la libre asociación, ante los funcionarios autorizados por ley
para tomar juramentos y por notarios ad
hoc que fueron autorizados por la C.E.E.
Sobre esta alegación basta con señalar que los requisitos para
representación oficial de las opciones plebiscitarias, que fueron los
requisitos satisfechos por Pro E.L.A., fueron establecidos mediante ley
especial, Art. 10 de la Ley Núm. 249 de 17 de agosto de 1998, conocida como la
Ley del Plebiscito de 19987. El propósito de dicha ley fue viabilizar un proceso
eleccionario que atendiera la controversia sobre la condición política de los
habitantes de Puerto Rico con relación a los Estados Unidos. Art. 1 de la Ley
del Plebiscito de 1998. Fue en atención a la naturaleza especial del proceso
plebiscitario que la Asamblea Legislativa pautó los requisitos a cumplirse.
En el proceso eleccionario ordinario los partidos que han logrado acceso
a la papeleta presentan al electorado sus candidatos para regir el destino de
Puerto Rico. Dichos candidatos, de resultar electos, formarán parte de nuestro
gobierno por los próximos cuatro años.
El Estado tiene un interés legítimo en que dichos candidatos sean unos
que auténticamente representen los intereses del sector de la población que
depositó en ellos su confianza. Para
ello es necesario establecer unos requisitos estrictos que garanticen que el
proceso ha sido uno libre de fraude y corrupción. Configuraría una situación grave el que luego de haber resultado
electos ciertos candidatos, y de haber juramentado su puesto, se descubriese
que el partido que los auspició había sido inscrito fraudulentamente.
A diferencia de esto, el proceso plebiscitario, no es uno para elegir
candidatos, ni para establecer el gobierno de Puerto Rico. Por su naturaleza lo
que persigue es dar un acceso a las diversas ideologías existentes sobre cuál
debe ser el futuro político de Puerto Rico.
Debemos señalar que la Ley del Plebiscito de 1998, al igual que la Ley
Electoral, dio un trato diferente a las
agrupaciones que solicitaron representar una de las opciones de status, que
aquél dado a los partidos políticos establecidos. El Art. 10 de la Ley del
Plebiscito de 1998 disponía que la participación oficial de los partidos
políticos establecidos quedaba asegurada con la mera notificación escrita a la
C.E.E. dentro del término pautado en ley, por parte de sus organismos
directivos.
Por su parte, la oportunidad de participación de las otras agrupaciones
políticas, se reglamentó específicamente. En primer lugar, se dispuso que las
organizaciones políticas podrían solicitar que se les certificase para
representar oficialmente una opción, siempre y cuando dicha opción no estuviese
ya representada por un partido político. Además, para obtener tal
certificación, la agrupación debía de acreditar ante la C.E.E. que tenía
personalidad jurídica al momento de aprobarse la Ley del Plebiscito, y un
público y reconocido historial de defensa de la opción que pretendía
representar; someter ante la C.E.E. un número de peticiones de endosos
equivalentes a no menos del tres porciento (3%) de los electores que votaron en
el Plebiscito de 1993 por la opción de status que menos votos obtuvo en dicha
consulta; dichas peticiones podían ser juramentadas por los funcionarios
autorizados por ley para tomar juramentos y por aquellos que la C.E.E. así
autorizara. Ley Núm. 249 de 17 de
agosto de 1998, Art. 10(3).
Es decir, la Asamblea Legislativa optó por exigir a las agrupaciones que
interesaban participar en el plebiscito de 1998 en representación de una de las
opciones que no estuviese representada por un partido político, unos requisitos
distintos a los exigidos a los partidos políticos establecidos, y a los que se
exigen para la inscripción de partidos por petición para las elecciones
generales.
El argumento del Partido Acción Civil descansa en el hecho de que Pro ELA,
como agrupación política que representaba la opción de libre asociación fue
certificada para concurrir al plebiscito a través de juramentos con notarios ad hoc, y a su vez participó de los fondos especiales asignados para el
plebiscito. Respecto a este argumento
debemos señalar las diferencias entre la participación de una agrupación
política debidamente cualificada para defender una opción de status en los
fondos plebiscitarios y la participación de los partidos inscritos, ya sean los
principales o por petición, en el Fondo Electoral.
El Fondo Electoral es un fondo de carácter permanente que garantiza a
todos los partidos políticos, los principales y los por petición, una
participación para cada uno de $300,000.00 anuales en años no eleccionarios, y
de $600,000.00 en años eleccionarios.
Ley Electoral, Art. 3.023, 16 L.P.R.A. sec. 3116. Los fondos especiales
asignados a los partidos y agrupaciones cualificadas que participaron en el
plebiscito de 1998 consistieron de una asignación única y a corto plazo de
$2,000,000.00 a ser distribuida por partes iguales entre todos los partidos
políticos y las agrupaciones políticas cualificadas. Art. 30 de la Ley del Plebiscito de 1998, supra.
Por lo anteriormente expuesto respecto a la naturaleza del proceso
plebiscitario y al carácter de los fondos públicos asignados para dicho
proceso, concluimos que las agrupaciones políticas que aspiran a convertirse en
partidos por petición no están igualmente situadas que las agrupaciones
políticas que participan en un proceso plebiscitario. Existe una justificación
legítima y objetiva para que el Estado establezca unos requisitos más rigurosos
para las peticiones de inscripción de las agrupaciones políticas que aspiran a
convertirse en partidos por petición. Una vez reconocidas como partidos por
petición, dichas agrupaciones, tienen derecho a presentar candidatos a puestos
electivos en las elecciones generales, y a una participación anual sustancial
del Fondo Electoral.
VI
Por último, nos compete examinar la alegación del Partido Acción Civil
de que las disposiciones impugnadas violan los derechos de asociación,
expresión y al voto efectivo bajo la doctrina de acceso a la papeleta
electoral, y de que la legislación afecta su derecho a ser candidato a un
puesto público.
En primer lugar, debemos señalar que
aunque los derechos al voto y a asociación son de carácter fundamental,
y su ejercicio conlleva el derecho a votar de una manera determinada, tanto el
derecho a ser candidato a un cargo electivo, así como el comparecer como asociación
en la papeleta electoral, no son derechos fundamentales. García v. Luciano, 115 D.P.R.
628, (1984), P.P.D. v. Planadeball Poggy, 121 D.P.R. 570 (1988). Véanse además a modo
ilustrativo, Clements v. Flashing, 457 U.S. 957, 963 (1982), Munro v.
Socialist Workers Party, 479 U.S. 189 (1986); Burdick v. Takushi,
504 U.S.___, 119 L.Ed.2d 245 (1992).
Ante
el interés estatal de evitar el caos y la confusión electoral, los estados
tienen la facultad de reglamentar los requisitos necesarios para tener acceso a
la papeleta electoral. Sin embargo, tal
poder no es absoluto. Los mecanismos de reglamentación utilizados por el estado
no pueden tener el propósito de excluir a ciertas clases de candidatos y
partidos del proceso eleccionario. Es
decir, las disposiciones sobre acceso a la papeleta electoral no pueden
restringir de modo innecesario o discriminatorio las oportunidades de un
candidato o de una agrupación política a tener acceso al electorado, ni pueden
operar para excluir ciertos tipos de candidatos o partidos del proceso
electoral. Véase a modo ilustrativo, Lubin
v. Panish, 415 U.S. 709, 716 (1974).
En Sánchez y Colón v. E.L.A. I, 134 D.P.R. 445, 450
(1993), examinamos el delicado balance entre el derecho fundamental al sufragio
y el interés del Estado en reglamentar su ejercicio, y llegamos a la conclusión
que el proceso de análisis es el de estudiar las circunstancias particulares de
cada caso. No existe un criterio rígido
e invariable que deba ser utilizado en este tipo de análisis judicial.
La jurisprudencia federal relacionada a la doctrina de acceso a la
papeleta ha elaborado el escrutinio a aplicarse cuando se alega que alguna
disposición del Estado restringe a un candidato, o a una asociación, el acceso
a la papeleta electoral. Dicha jurisprudencia fue objeto de análisis en Sánchez
y Colón v. E.L.A. II, 134 D.P.R. 503 (1993)(Opinión de Conformidad
del Juez Presidente señor Andréu García).
En aquellos casos en que se impugna
la constitucionalidad de una ley que reglamenta el acceso a la papeleta electoral,
no se impone automáticamente a los tribunales el deber de aplicar un escrutinio
estricto. El someter automáticamente cada disposición electoral al escrutinio
estricto le ataría las manos a los estados en su interés de reglamentar para
garantizar que las elecciones se lleven a cabo de forma equitativa y eficiente.
Véanse a modo ilustrativo Bullock v. Carter, 405 U.S. 134 (1972); Anderson
v. Celebrezze, 460 U.S. 780 (1983); Burdick v. Takushi, supra.
Ante un reclamo de inconstitucionalidad al amparo de la doctrina de
acceso a la papeleta, corresponde al Tribunal, en primer lugar, determinar si
la restricción es severa, irrazonable o discriminatoria, y examinar la
naturaleza y magnitud del daño alegado y la dimensión del perjuicio ocasionado. Si se determina que la restricción es
severa, irrazonable o discriminatoria, se sujeta la reglamentación al
escrutinio estricto.
Al amparo de la doctrina de acceso a la papeleta se entiende que es
severa aquella restricción que tiene el efecto de hacer imposible que todo
nuevo candidato o asociación política pueda tener acceso a la papeleta
electoral. La pregunta que debe contestarse es si un candidato que ejerce una
diligencia razonable, puede satisfacer los requisitos impuestos por el Estado.8 Véanse a modo ilustrativo Storer
v. Brown, 415 U.S. 724 (1974); Jennes v. Fortson, supra; Norman
v. Reed, 502 U.S.__, 116 L.Ed.2d 711 (1992).
En aquellos casos en que la restricción impuesta por el estatuto es
razonable y no discriminatoria, se aplica el estándar de balance de intereses.
En este proceso se evalúan los intereses gubernamentales que justifican la
imposición de la restricciones impugnadas, y se sopesan frente a la naturaleza
y magnitud de los daños alegados por los demandantes a sus derechos al voto y
libre asociación. Luego se procede a
determinar si los intereses gubernamentales aducidos por el estado para adoptar
la reglamentación son legítimos, y si la importancia de esos intereses
justifica la imposición de la reglamentación impugnada. Dentro de este análisis,
un interés importante del Estado sería suficiente para sostener la validez
constitucional de la reglamentación. Sánchez y Colón v. E.L.A. II,
supra; Anderson v. Celebrezze, supra; Burdick v. Takushi,
supra.
Nos corresponde pues, identificar y evaluar cuál es la naturaleza y
magnitud de los daños alegados por el Partido Acción Civil, y determinar si las
restricciones impuestas por los artículos de la Ley Electoral impugnados son
irrazonables o discriminatorias. De determinar que dichas restricciones son
razonables y no discriminatorias, debemos evaluar los intereses gubernamentales
que justifican la imposición de la reglamentación, pesándolos frente a los
daños al derecho al voto y a la libre asociación alegados por el Partido Acción
Civil.
El Partido Acción Civil alega que ambas disposiciones impugnadas son
extremadamente onerosas, irrazonables y discriminatorias e imposibles de
cumplir, y que responden a una oligarquía de partidocracia. Alega que debido a
dichas disposiciones, se le hará imposible cumplir, en el término requerido,
con el número de endosos que debe presentar ante la C.E.E. para lograr su
inscripción como un partido por petición.
Alega, además, que el requisito de juramento ante notario le pone trabas
innecesarias a su derecho de acceso a la papeleta electoral y supedita la
creación de los partidos políticos a la clase de abogados. Aduce que el
requisito de juramento ante notario limita el número de endosos que pueden
recolectar, dada el número limitado del total de abogados en nuestra jurisdicción.
Expone que ningún abogado está dispuesto a salir de su oficina para recolectar
endosos, porque lo que recibe por cada endoso es un $1.00 lo cual le representa
una pérdida.9 Aduce también que dicho requisito le impone
hacer primero una campaña para reclutar notarios para luego reclutar electores,
lo cual le resulta muy costoso.
Respecto al requisito de tener que someter los endosos juramentados a la
C.E.E. dentro de un término de siete días, el Partido Acción Civil alega que es
un término oneroso e irrazonable por ser un término demasiado corto para hacer
los informes requeridos, sacar copias, confrontar el endoso con las listas
electorales y llevarlos a la C.E.E.
No hay duda que las alegaciones del Partido Acción Civil demuestran que
las disposiciones impugnadas hacen más difícil el que una agrupación política
que desea tener acceso a la papeleta elctoral logre ser reconocida como partido
por petición. Sin embargo, no podemos
coincidir con su alegación de que los requisitos impuestos hacen imposible que
una agrupación política logre su inscripción.
En Puerto Rico, al día de ayer10, existen 6,735 notarios públicos
distribuidos a través de toda la isla. Además, la historia nos demuestra que en
1984, teniendo que cumplir con los mismos requisitos ahora impugnados por el
Partido Acción Civil, el Partido Renovación Puertorriqueña logró su
inscripción.
Un análisis de las disposiciones
impugnadas demuestran, en primer lugar, que dichas disposiciones impugnadas no
son discriminatorias. Las mismas aplican por igual a toda aquella agrupación
política que aspire a concurrir en la papeleta electoral como partido por
petición, independientemente de su ideología política o social.
En cuanto a la razonabilidad de las restricciones, debemos examinar
cuáles son los intereses que el Estado quiere adelantar a través de su
imposición, si dichos intereses son
legítimos y si su importancia justifica la imposición de la reglamentación
impugnada. Analicemos cada restricción independientemente:
A.
El requisito de que las peticiones de
inscripción sean juramentadas ante notario:
La Ley Núm. 4 de 15 de noviembre de 1978, enmendó el Artículo 3.001 de
la Ley Electoral, y añadió el requisito de que las peticiones de inscripción de
los partidos por petición fuesen juramentadas ante un notario público. La razón
de dicha enmienda quedó plasmada en el Informe de la Comisión de Gobierno del
Senado de P.R. respecto al P. de la C. 896:
Por inadvertencia, al considerarse y aprobarse la
vigente Ley Electoral, no se incluyó el requisito de que las peticiones para
inscribir partidos por petición fuesen juradas y ahora se pretende corregir
dicha omisión, adicionando la palabra jurada en los casos en que se hace
referencia a las peticiones de inscripción. Con ello subsanamos una laguna
existente, siguiendo la tradición en los procesos de inscripción de los
partidos por petición.
.......................................
El
requisito de juramentación [sic] de las peticiones de inscripción de los
partidos por petición establece una garantía de la veracidad de la intención
del elector expresada en la petición, y se protege la pureza en el
procedimiento de inscripción de partidos. Ello permite, además, que pueda
sancionarse cualquier acto ilegal por parte de la persona que toma el
juramento. In Re Jorge
Luis Landín y José Aulet. Opinión de 13 de abril de 1978.
Nuestra historia política está llena de ejemplo[sic]
con relación a partidos que, o no lograron inscribirse, o que de haberlo hecho,
no mantuvieron su status por mucho tiempo, demostrándose así que carecían de la
solidez y trascendencia deseables en un sistema democrático sólido y estable,
como lo es el de Puerto Rico... Informe de la Comisión de Gobierno del Senado
del 3 de noviembre de 1978.
Por su parte, el Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de
Representantes resumió el interés del Estado al exigir la intervención de los
notarios:
La solicitud de un juramento en
las peticiones de inscripción de un partido por petición establece
una fe pública de la veracidad de la
intención del elector de crear un nuevo Partido que representará el interés político de un sector del Pueblo de Puerto
Rico, y garantiza la pureza del procedimiento. Informe de la Comisión de
Gobierno de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 896, 24 de octubre
de 1978.
En Puerto Rico, los notarios son los funcionarios encargados de
garantizar la autenticidad de las firmas hechas ante sí, mediante la fe pública
notarial. Art. 2 de la Ley Notarial, 4
L.P.R.A. sec. 2002. La intervención del
notario otorga una presunción de veracidad a los documentos en que interviene.
Al exigir la intervención de un notario, la Asamblea Legislativa optó por
garantizar la confiabilidad de las peticiones mediante la participación de los
únicos funcionarios investidos por el Tribunal Supremo para garantizar con el
ministerio de la fe pública aquellos documentos que juramenten. In re:
Notaría de la Lic. Lynette Algarín Otero, 117 D.P.R. 365 (1986).
Los notarios, como únicos funcionarios capacitados para la dación de fe
notarial, tienen la obligación de cumplir estrictamente con lo preceptuado en
la Ley Notarial. Deben ser exigentes y
abstenerse de dar fe si la persona que va a otorgar la declaración jurada no ha
comparecido personalmente, o si los hechos que se suscriben son inconsistentes
con la verdad. In re Sánchez Ruiz,
105 D.P.R. 848 (1977); In re: Fred H. Martínez, res. el 12 de abril de
1999, 99 TSPR 53.
La práctica notarial está rigurosamente reglamentada en nuestra
jurisdicción. Los testimonios o
declaraciones de autenticidad bajo la fe pública están reglamentados por los
Artículos 56 a 60 de la Ley Notarial, 4 L.P.R.A. sec. 2091 y sigs, y por las
Reglas 64 a 73 del Reglamento Notarial, 4 L.P.R.A. Ap. XXIV R. 64 a 73. La ley y el Reglamento requieren que se
registren en el Registro de Testimonios y que se informen en el Indice Mensual
que debe rendir todo notario. El
notario tiene la obligación de hacer constar tanto en el testamento como en el
Registro de Testimonios, su conocimiento personal del firmante o, en su
defecto, la utilización de los medios supletorios del Art. 17 de la Ley
Notarial. El Registro de Testimonios es
revisado por los Inspectores de Protocolo para asegurar que el notario ha
cumplido rigurosamente con lo dispuesto por la ley.
Por su parte, además de las disposiciones de la Ley Notarial, el Canon
35 de Etica Profesional, 4 L.P.R.A. Ap. IX C. 35, impone a los abogados la
obligación de "ajustarse a la sinceridad de los hechos [ ... ] al redactar
afidávit u otros documentos". In re: Rivero Arvelo y Ortiz Velázquez,
132 D.P.R. 849 (1993); In re: Chaar Cacho, 123 D.P.R. 655 (1989). De incumplir con las disposiciones de la Ley
Notarial o de los Cánones de Etica Profesional, el notario se expone a severas
sanciones disciplinarias.
Es un hecho incontrovertido que el Estado no cuenta con suficientes
funcionarios para fiscalizar la legitimidad del proceso de los endosos para
nuevos partidos. La Asamblea Legislativa ha requerido la intervención de los
notarios, únicos funcionarios autorizados para actuar a base del ministerio de
la fe pública, como un cedazo inicial que otorgue una presunción de veracidad a
los endosos así obtenidos.
La
intervención del notario responde además al interés apremiante del estado de
garantizar la pureza del proceso electoral, dado el historial de fraude y
corrupción electoral vivido en Puerto Rico.
La práctica popularmente conocida como vaciado de listas, documentada en
nuestra historia política durante la inscripción del Partido Acción Cristiana
en la década de los sesenta, justifica el requisito de juramento ante
notario. In re: Jorge Luis Landín y
José Aulet, 107 D.P.R. 103 (1978);, In re: María Luisa Ramos, 86
D.P.R. 125 (1962 ); P.S.P. v. Romero, 110 D.P.R. 248 (1980).11
Tomando en consideración que las
peticiones de endoso son el instrumento a través del cual, una vez obtenido el
número requerido por ley, una agrupación política queda inscrita como partido,
con todas las prerrogativas que la ley reconoce, como lo es la participación en
el Fondo Electoral, y que el notario es el único funcionario investido con la
fe pública, es forzoso concluir que el requisito de la intervención de un
notario en el juramento de dichos endosos, es, a la luz de nuestro historial de
fraude y corrupción electoral, un requisito razonable y legítimo.
Concluimos
también que los intereses del estado de garantizar la integridad del proceso
electoral, de garantizar que las firmas en los endosos de inscripción sean
confiables y de exigir que las agrupaciones políticas que pretenden tener
acceso a la papeleta electoral demuestren tener el apoyo del electorado, son
intereses legítimos y de primordial importancia. No albergamos duda de que la importancia de dichos intereses
justifica la imposición de la disposición impugnada.12
B.
El requisito
de que las peticiones de inscripción sean presentadas ante la C.E.E. dentro de
siete días de su juramento:
El Partido Acción Civil aduce que se le hace imposible presentar ante la
C.E.E. la petición original y dos copias de cada endoso, así como preparar los
informes de las peticiones a presentarse, con sus respectivas copias dentro del
término de siete días. No nos persuaden sus argumentos.
El Código Electoral de 1974, según enmendado, predecesor de nuestra
actual Ley Electoral establecía que el término de radicación de las peticiones
de inscripción sería de 72 horas, con la posibilidad de que se concediera una
prórroga de 48 horas, de ameritarlo las circunstancias. La Asamblea Legislativa
enmendó dicha disposición para extender el término a siete días. Consideramos que el término de siete días
concedido por el Art. 3.002 es razonable, es posible su cumplimiento, y
responde a un interés legítimo del Estado.
El requisito de que las peticiones de inscripción juramentadas sean
presentadas ante la C.E.E. dentro de siete días de su otorgamiento responde al
interés del Estado de evitar la acumulación de múltiples peticiones de
inscripción cerca de la fecha límite para inscribir los partidos. Además,
ofrece la oportunidad de que la C.E.E. pueda notificar a la agrupación en
proceso de inscripción, el número de inscripciones validadas, con tiempo
suficiente para que pueda subsanar los defectos de las rechazadas. Dichos
intereses son legítimos y razonables.
Para garantizar un examen adecuado de los endosos sometidos, dentro de
los limitados recursos que tiene la C.E.E., es necesario un mecanismo que
permita un examen gradual de las peticiones, para determinar si las mismas han
sido debidamente perfeccionadas. La Asamblea Legislativa escogió el término de
siete días, lo cual no es irrazonable, ni excesivamente oneroso.
Ante las alegaciones el Partido Acción Civil de que tiene que someter
97,784 peticiones, se justifica ampliamente el requisito de los siete días como
un mecanismo para lograr que la C.E.E. puede examinar, en periodos graduales y
sucesivos, la validez de los endosos sometidos.13
VII
Nos
corresponde antes de concluir, hacer unos últimos señalamientos.
Si bien es cierto que el proceso de inscripción de
una agrupación política no debe estar rodeado de condiciones y requisitos tales
que en la práctica se impida la organización legal de un partido político,
frustrándose así la expresión de un núcleo de la ciudadanía, y con ello
atentándose contra la esencia misma de la democracia, Partido Popular v.
Gallardo, 56 D.P.R. 706 (1940), no debemos olvidar que en el ejercicio
de su facultad constitucional para regular el proceso eleccionario, la Asamblea
Legislativa tiene la facultad de establecer requisitos razonables y no
discriminatorios para la inscripción de nuevos partidos. Independienemente de
nuestra posición personal sobre las ventajas o desventajas que para nuestro
ordenamiento democrático supone la concurrencia de una multiplicidad de partidos a la papeleta electoral, nuestra
función en este caso se limita a determinar si las disposiciones impugnadas son
inconstitucionales.
En el ejercicio de su facultad para regular el proceso eleccionario, la
Asamblea Legislativa, ha ido, a través de los años, enmendando la Ley Electoral
y liberalizando los requisitos de inscripción de nuevos partidos y candidatos
independientes14.
Como parte de la reforma electoral de 1983 se enmendó el Art. 3.001 de
la Ley Electoral, 16 LPRA 3101, para eliminar el requisito de dispersión.15
Surge de un examen del esquema electoral vigente en
nuestra jurisdicción que en Puerto Rico, un nuevo partido político puede
constituirse durante cualquier momento. El periodo de inscripción para nuevos
partidos abarca todo el año natural, excepto el periodo de junio a noviembre de
los años de elección general. Entre las disposiciones vigentes que regulan las
inscripciones de nuevos partidos, hay algunas especialmente diseñadas para
facilitar la inscripción de nuevas agrupaciones políticas: se exime del sello
de $3.00 de asistencia legal en los juramentos de peticiones de inscripción,
Art. 1 de la Ley 126 de 12 de agosto de 1996, 16 L.P.R.A. 3028; y además, la
C.E.E. paga a la agrupación promotora $1.00 por cada petición notarizada válida
como honorarios de abogado. Art.
3.0001(3) de la Ley Electoral, 16 L.P.R.A. sec. 1301(3). Dentro de nuestro esquema electoral existen
también otras alternativas, además de los partidos por petición, para tener
acceso a la papeleta electoral: la candidatura independiente y el voto directo.
Art. 4.027 de la Ley Electoral, 16 L.P.R.A. 3177, y Art. 5.11 de la Ley
Electoral, 16 L.P.R.A. sec. 3211.
Examinadas las disposiciones impugnadas por el Partido Acción Civil,
concluimos que las mismas no violan la doctrina de acceso a la papeleta
electoral. Dichas disposiciones no son discriminatorias, ya que imponen los
mismos requisitos a toda asociación política que aspira a convertirse en un
partido por petición, independientemente de la ideología o ideales que
sustente. Las disposiciones impugnadas,
aunque imponen una carga al Partido Acción Civil, la misma no es tan severa
como para imposibilitar que una agrupación política que demuestre un grado de
diligencia razonable logre acceso a la papeleta electoral.
Respecto a las alegaciones de que el Partido Acción Civil ha recibido un
trato desigual respecto a los candidatos a primarias de los partidos
tradicionales, y a las agrupaciones políticas en el proceso plebiscitario,
concluimos que las agrupaciones políticas que aspiran a inscribirse como
partidos por petición para participar en las elecciones generales, no están
igualmente situadas que los candidatos
a primarias de los partidos políticos y las agrupaciones políticas que
concurrieron al pasado plebiscito.
Las disposiciones impugnadas constituyen un ejercicio razonable de la
discreción del poder legislativo para adelantar intereses legítimos y de
singular importancia. El objetivo de garantizar un proceso electoral justo y
libre de fraude justifica la imposición de dichos requisitos al Partido Acción
Civil.
Corresponde a la Asamblea Legislativa, y no a este Tribunal, modificar,
de estimarlo necesario, los requisitos para inscripción de un partido por
petición. Dicha facultad es de rango constitucional, Const. de P.R., Art. VI,
Sec. 4, y como tal merece nuestra mayor
deferencia.
Se dictará la Sentencia correspondiente.
Federico
Hernández Denton
Juez Asociado
San Juan,
Puerto Rico, a 25 de febrero de 2000.
Por los fundamentos expresados en la
Opinión que antecede, los cuales se hacen formar parte integral de la presente,
se confirma la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones que sostuvo la
constitucionalidad de los Arts. 3.001(3) y 3.002 de la Ley Electoral, Ley Núm.
4 de 20 de diciembre de 1977, según enmendada.
16 L.P.R.A. 3103(3) y 3102.
Así
lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal
Supremo. El Juez Asociado señor Negrón
García emitió Opinión Disidente. La
Juez Asociada señora Naveira de Rodón y el Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri disienten sin opinión escrita.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo
Opinión Disidente del Juez Asociado señor
Negrón García
San Juan, Puerto Rico, a 25 de febrero de 2000
“Nadie sostendría que se deben poner
obstáculos indebidos en el camino de un movimiento político nuevo y responsable
que desee incluir sus candidatos en
la papeleta electoral
para que el público los evalúe.
Por otro lado, ningún observador político serio defendería el derecho de los
‘partidos’ frívolos y oportunistas a confundir la papeleta y el electorado. El
problema es determinar si el miedo de los que se oponen [a los partidos
nuevos], porque esto amenazaría la agradable ‘estabilidad’ del actual sistema,
está justificado’”. M. Pabón, Los
Derechos y los Partidos Políticos en la Sociedad Puertorriqueña, Ed. Edil,
San Juan, 1968, pág. 110.
I
La
subordinación del orden político a los derechos del hombre y el asegurar la
libre participación del ciudadano en las
decisiones colectivas -Preámbulo, Constitución E.L.A.-, se torna
ilusoria cuando se imponen obstáculos onerosos al acceso individual a las
urnas, al derecho de asociación y a formar agrupaciones y candidatos. Ortiz
v. Barreto, 110 D.P.R. 84 (1980); P.S.P. v. C.E.E., 110
D.P.R. 400 (1980); García Passalacqua v. Tribunal Electoral, 105
D.P.R. 49 (1976).
La incuestionable facultad de la Asamblea Legislativa para reglamentar
estos derechos no es absoluta: la
igualdad en el trato es requisito sine qua non para validar el proceso
mismo. Giménez v. J.E.E., 96 D.P.R. 943 (1968); P.R.P.
v. E.L.A., 115 D.P.R. 631, 638 (1984). Si de su faz o en la práctica, la
legislación es irrazonablemente onerosa e inhibe sustancialmente la génesis de
nuevos partidos, o crea situaciones de
inferioridad, los tribunales bajo el escrutinio
judicial estricto tienen el deber de reivindicar el derecho al voto, asociación, e igualdad electoral. Si se inmola el
principio igualitario que debe regir en cualquier proceso electoral manteniendo o introduciendo reglas
distintas y más onerosas -disminuyendo así el potencial real del ciudadano a
organizarse para colectivamente participar en el proceso político (sin que el
Estado pueda oponer y demostrar interés apremiante)- nuestra responsabilidad
judicial es descartarla en abono de los derechos
constitucionales fundamentales envueltos.
La meta del P.A.C. de figurar en
la papeleta electoral como opción político partidista en las próximas
elecciones queda frustrada con la respetable opinión mayoritaria.
II
El requisito
de exclusiva juramentación de peticiones
de endoso ante notario público establecido por el Art. 3.001(3) de la Ley
Electoral,16 Ley Núm. 4 de 15 de noviembre de 1978, se
justificó a base de la percepción de la Asamblea Legislativa de “cumplir con una tradición en nuestro proceso de
inscripción de partidos por petición”. (Informe Cámara de Representantes, 24
de octubre de 1978).
La historia
de la Ley Electoral original desde el año 1919 hasta el Código Electoral de
1974 y la Ley Electoral de 1977, no avala la conclusión legislativa y
existencia de esa “tradición”. El requisito de “exclusividad notarial” fue establecido en el 1978. En el entorno electoral puertorriqueño la realidad legal
siempre había sido más amplia: jurar ante cualquier funcionario autorizado por
ley y jueces; incluso en la década de 1960 se añadió a los Presidentes de las
Juntas Locales de Elecciones.
La imposición legislativa actual de que sólo ante notarios puedan juramentarse las inscripciones, es una
clara restricción frente al fácil acceso a esos otros recursos humanos de
funcionarios idóneos, disponibles a través de la isla por tarea completa en
oficinas públicas.
Reclutar únicamente abogados notarios para que, por la módica suma de $1.00
por petición, echen a un lado la práctica de la abogacía y concentren sus
labores en este tipo de actividad inscripcionaria es oneroso. Recordamos
también la responsabilidad que conlleva radicar en la Secretaría de la Comisión
Estatal informes notariales cada quince (15) días -conteniendo una relación de
las peticiones de inscripción que han notarizado (Sec. 3.3 del Reglamento para
la Inscripción de Partidos por Petición)-, labor que aumenta al preparar sus
Registros de Testimonios e Índices Mensuales y Anules requeridos por la Ley
Notarial.
La razón
legítima del requisito de exclusividad
notarial que aduce el Estado -evitar candidaturas fraudulentas y frívolas-,
a base de que las firmas en las peticiones sean confiables y que las
agrupaciones políticas tengan apoyo del electorado, se garantizaban sin afixiar
el nacimiento de nuevos partidos.
La Sec. 6.1
del propio Reglamento para la Inscripción de Partidos por Petición fija un
proceso de convalidación de peticiones en la Sección de Validaciones de la Comisión Estatal, donde sus
funcionarios pasan juicio sobre “la corrección, legalidad y validez” de cada
petición y las revisan contra los récords y archivos de la Comisión. Entre los
fundamentos para rechazar una petición de inscripción está que “la firma del
peticionario [sea] incompatible con la que aparece en su petición de
inscripción como elector”. Sec. 4.7 (f). Distinto a la tesis mayoritaria, para
la Comisión Estatal, un endoso debidamente notarizado no goza totalmente de
presunción de corrección y legitimidad.
No
albergamos duda de que ante el rechazo mayoritario a un mecanismo alterno que
permita que las firmas de las peticiones de endosos sean también ante los funcionarios de las Juntas de Inscripciones
Permanentes de cada municipio,17 el requisito de
exclusividad notarial establecido por el Art. 3.001 (3) de la Ley Electoral, es
inconstitucional: existen medios menos onerosos para salvaguardar los intereses
del Estado.
La decisión de hoy es un ejemplo judicial claro en
que la Partidocracia prevalece sobre la Democracia.
ANTONIO S. NEGRÓN GARCÍA
Juez Asociado
Notas al calce
1. El Art. 4.011 de la Ley Electoral, 16
L.P.R.A. sec. 3161, dispone que dichas peticiones sean juramentadas ante los
funcionarios autorizados por ley para tomar juramentos, y ante cualquier
elector autorizado por la C.E.E. para llevar a cabo esa función a petición de
cada candidato en primarias.
2. Posteriormente a la expedición del certiorari el Partido Acción Civil
presentó tres mociones en auxilio de jurisdicción, las cuales fueron denegadas.
Resoluciones del Tribunal Supremo de Puerto Rico de 4 de agosto de 1999, de 27
de octubre de 1999 y de 4 de enero de 2000.
3. La Sección 7 del Art. II de la Constitución
de Puerto Rico establece que "[n]inguna persona será privada de su
libertad o propiedad sin el debido proceso de ley, ni se negará a persona
alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes".
4. Véase además R.
Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico,
1078 (1988):"La [C]onstitución debe reconocer derechos iguales a los
ciudadanos cuando ellos son iguales y derechos desiguales cuando ellos son
desiguales."
5. En particular, la
jurisprudencia federal ha establecido que, en cuanto a los requisitos de
inscripción impuestos por el estado, las agrupaciones políticas que aspiran a
convertirse en partidos nuevos, así como las personas que aspiran a ser
candidatos independientes, no están similarmente situados que los partidos
establecidos. Véase a modo ilustrativo Clements
v. Flashing, 457 U.S. 957, (1982).
6. La preocupación de
la Asamblea Legislativa por asegurarse de que el proceso electoral quede
abierto a organizaciones políticas bona
fide ha sido consistente. El
Informe de La Comisión de Gobierno del Senado de 3 de noviembre de 1978,
respecto al P. de la C. 896, antecesor de la Ley Núm. 4 de 15 de noviembre de
1978, la cual enmendó el Artículo 3.001 de la Ley Electoral para añadir el
requisito de que las peticiones de inscripción de los partidos por petición
fuesen juramentadas ante notario público, así lo refleja:
"Un partido político que
pudo inscribirse como partido por petición para participar en las elecciones
generales de 1976, no necesita de la estricta garantía de que sus
peticiones de inscripción para
participar en las elecciones generales de 1980 sean juramentadas ante Notario
Público, bastando, para que se cumpla efectivamente el propósito de la ley, con
que sus peticiones sean juramentadas ante electores autorizadas [sic] por la
Comisión Estatal de Elecciones para esos fines. El esfuerzo que conlleva el
inscribir nuevamente un partido político en el periodo posterior a unas
elecciones generales en las que dicho partido perdió su personalidad jurídica
como tal, es hecho demostrativo de que se trata de una agrupación política bona
fide.
No obstante entendemos que debe
mantenerse el requisito de que las peticiones sean juramentadas ante notarios
públicos en el caso de los partidos que por primera vez se encuentran en
proceso de inscripción, salvaguardándose así la pureza del procedimiento, y
garantizándose que dichos partidos son agrupaciones políticas bona fide."
7. El Art. 6 de la Ley
del Plebiscito estableció que las disposiciones de la Ley Electoral serían
aplicables al proceso plebiscitario en todo aquello para lo cual la ley
especial del plebiscito no hubiese dispuesto un régimen distinto. Esto es
congruente con el Art. 7.0001 de la Ley Electoral, 31 L.P.R.A. sec. 3301, que
dispone que las celebraciones de referéndum o plebiscito se regirán por la ley
especial que para dicho propósito se apruebe.
8. Las cortes federales inferiores, al analizar
la onerosidad de las restricciones impuestas utilizan lo que se conoce como
el enfoque total ("totality
approach"). Esto conlleva considerar la carga impuesta por la disposición
impugnada pero teniendo en cuenta la totalidad del esquema electoral estatal. McLaughlin v. North Carolina Bd. Of Elections, 65 F.3d 1215 (4th Cir. 1995); Schulz
v. Williams, 44 F. 3d 48 (2d Cir. 1994).
9. Los notarios reciben de la C.E.E. un dólar por cada petición notarizada
válida, como honorarios por su gestión.
Art. 3.0001(3) de la Ley Electoral, 16 L.P.R.A. sec. 1301(3).
10. 24 de febrero de 2000.
11. A través de nuestra historia electoral, los
estatutos penales contra el fraude electoral han sido inefectivos como medida
de prevención contra el fraude. P.S.P. v. Romero, 110 D.P.R. 248
(1980).
12. El requisito de que
las papeletas de inscripción de un partido sean notarizadas fue validado en la
jurisdicción federal en American Party of Texas v. White, 94 S. Ct. 1296
(1976).
13. Un requisito similar fue validado en Matthews
v Morris, 515 F. Supp. 935, 649 F. 2d 280 (4 Cir.1981).
14. Tomamos
conocimiento judicial de la
presentación del P. de la C. 2438 de 24 de marzo de 1999, para enmendar los
Art. 3.001(3) y 3.002 de la Ley Núm. 4 de 20 de diciembre de 1977, según
enmendada, conocida como la Ley Electoral, para establecer que los partidos por
petición puedan radicar ante la C.E.E. peticiones juradas, además de ante
notarios públicos, ante cualquier funcionario o empleado de la C.E.E.
autorizado por ésta para llevar a cabo esa función y para extender el término
para someter dichas peticiones ante la C.E.E. de 7 a 15 días.
En relación a dicho
proyecto, el Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara, recomendó
aumentar el pago a los notarios de $1.00 a $2.00, bajar la cantidad de
peticiones de inscripción a un 4%, extender el término de 7 a 15 días, y que
las peticiones puedan ser juramentadas tanto ante notarios públicos, como por
funcionarios y empleados de las Juntas de Inscripción Permanente, autorizados
por la C.E.E. para llevar a cabo esa función.
15. Hasta 1983, para inscribir un partido por
petición, se requería la presentación de peticiones juradas en un número no
menor de 5% del total de votos para el cargo de gobernador en la elección
precedente y que ese 5% se distribuyera geográficamente entre, por lo menos, la
mitad más uno de los precintos electorales.
16. Reza:
“Se
considerará como ‘Partido por Petición’ a cualquier agrupación de ciudadanos
que, con el propósito de figurar en la papeleta electoral de unas elecciones
generales, en o antes del primero de junio del año de elecciones se inscriba
como partido político, mediante la radicación ante la Comisión de peticiones
juradas al efecto, ante notarios
públicos admitidos al ejercicio de la notaria,..., quienes percibirán de la
Comisión Electoral un (1) dólar por cada petición notarizada válida como
honorarios, suscritas por un número
de electores no menor del cinco (5) por ciento del total de votos depositados
para todos los candidatos al cargo de Gobernador en la elección precedente....”
17. Estas Juntas llevan a cabo un
proceso continuo de inscripciones,
transferencias y reubicaciones de electores, asuntos en que tiene que
prevalecer la pureza electoral. Su capacidad y disponibilidad a tiempo completo
y la autenticación de la firma -avalada por certificaciones emitidas por sus
funcionarios- logran los mismos propósitos legislativos.
Este
mecanismo supletorio es adicional al uso
de los notarios y en términos históricos más afín con lo que ha sido la
“tradición” respecto a las inscripciones de nuevos partidos. Alivia la
onerosidad del reclutamiento de abogados notarios como única vía legal disponible en la autenticación de firmas.
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