Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 059 NADAL V. DEPARTAMENTO 2000TSPR059
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Rafael A. Nadal Arcelay
Recurrente
v.
Departamento de Recursos
Naturales y Ambientales
Recurrido
Certiorari
2000 TSPR 59
Número del Caso:
AC-1997-0035
Fecha: 07/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VII
Juez Ponente: Hon. Guillermo Arbona Lago
Abogada de la Parte Recurrente: Lcda.
Mayra J. Serrano Borges
Abogada de la Parte Recurrida: Cancio,
Nadal, Rivera & Díaz
Lcda. Sara E. Tolosa Ramírez
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PER
CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 7 de abril de 2000.
El
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, (“D.R.N.A.”) solicita la
revisión de una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones que
revocó una multa administrativa impuesta al Sr. Rafael Nadal Arcelay, por
considerar que la disposición estatutaria bajo la cual impuso dicha multa
adolecía del defecto de vaguedad.
Por
considerar que un análisis estatutario de las disposiciones impugnadas
sostienen la imposición de la multa, revocamos.
El 18 de junio de 1994, el Lcdo.
Rafael Nadal Arcelay se encontraba en posesión y uso de una lancha Bertran de
cuarenta y dos (42) pies de eslora en el sector conocido como Cayo Luis Peña
del Municipio de Culebra, cuando el guardia Félix Astor le expidió un boleto,
imponiéndole una multa de mil doscientos dólares ($1,200.00) por no haber
renovado el certificado de inscripción de la embarcación, según lo dispone el
artículo 18 de la Ley Núm. 48 de 26 de junio de 1986, 12 L.P.R.A. sec. 1395
(b).
El
Lcdo. Nadal Arcelay impugnó la expedición del boleto ante el D.R.N.A., alegando
que la embarcación tenía un certificado de inscripción vigente expedido por el
Servicio de Aduanas Federal y por la Guardia Costanera.
El
8 de junio de 1995, después de haberse celebrado una vista administrativa, el
D.R.N.A. emitió resolución mediante la cual concluyó que el certificado de
documentación de la Guardia Costanera no constituía un certificado de
inscripción a los efectos de ley, y no le eximía del pago de derechos al
Estado. El Oficial Examinador redujo la
cuantía de la multa administrativa de mil doscientos dólares ($1,200.00) a mil
dólares ($1,000.00), en atención a que el Lcdo. Nadal Arcelay no era el dueño
de la embarcación y había hecho algunos trámites para renovar la inscripción.
El licenciado Nadal
Arcelay solicitó reconsideración, la cual fue declarada sin lugar. Oportunamente presentó un recurso de
revisión ante el Tribunal de Primera Instancia. Después de algunos incidentes procesales ante dicho Tribunal, el
recurso fue trasladado al Tribunal de Circuito de Apelaciones de conformidad
con el Artículo 9.004 de la Ley de la Judicatura de 1994, según enmendada.
El Tribunal de Circuito de
Apelaciones dictó sentencia revocando la multa administrativa impuesta por el
D.R.N.A., por considerar que la misma fue impuesta en virtud de unas
disposiciones que carecen de parámetros suficientes para guiar de forma
uniforme la imposición de la multa.
Determinó el Tribunal Apelativo que, al así proceder, el D.R.N.A. actuó
en contravención a la prohibición constitucional que garantiza el debido
proceso de ley y la igual protección de las leyes, por lo que la imposición de
la multa constituyó un acto nulo en derecho.
Habiendo examinado el expediente del
caso y los alegatos de las partes, resolvemos.
II
La Ley Núm. 48 del 27 de junio de
1986, 12 L.P.R.A. secs. 1391-1397e, tiene el propósito de reglamentar el uso
recreativo de los balnearios y establecer medidas de seguridad con respecto a
las embarcaciones que naveguen en aguas del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. El
Art. 16 de dicha ley, 12 L.P.R.A. sec. 1395, impone el requisito de numeración
e inscripción en el D.R.N.A. de las embarcaciones de motor que se encuentren en
las aguas territoriales de Puerto Rico.
La numeración y registro conlleva el pago de derechos conforme a la
clasificación que establece el Artículo 17 de la Ley Núm. 48, 12 L.P.R.A. sec.
1395a, el cual en lo pertinente reza:
El dueño de toda
embarcación o nave según se define en este Capítulo, que deba estar numerada y
registrada, radicará una solicitud en el Departamento para que se le asigne un
número en los formularios que a esos efectos suministrará el Departamento y que
estarán disponibles al solicitante.
La
solicitud deberá estar acompañada del correspondiente pago de derechos al
Secretario de Hacienda de Puerto Rico.
Los derechos a pagar se determinarán de acuerdo con la clase de
embarcación, según clasificadas en la siguiente tabla:
CLASIFICACION DE
EMBARACACIONES O NAVES
CLASE TAMAÑO TARIFA
clase 1 Menos de 16 pies de
largo-------------------$25
clase 2 16 pies o más, pero menos de 22 pies-----50
clase 3 22 pies o más, pero menos de 30 pies----100
clase 4 30 pies o más, pero menos de 40 pies----200
clase 5 40 pies o más, pero menos de 65 pies----300
clase 6 65 pies o
más--------------------------------------400
El
Art. 25 de la Ley Núm. 48 establece que toda persona que no inscriba su
embarcación, no renueve la inscripción o deje de notificar el cambio de dueño
dentro de los términos dispuestos en la ley “estará sujeta a una multa
administrativa no mayor del derecho de registro anual de dicha embarcación
multiplicado por cuatro (4)”. 12 L.P.R.A. secs. 1395i.
Por
su parte, la Sección 28 del Reglamento de Inscripción de Embarcaciones de Motor
y Reglas Generales de Seguridad del 11 de marzo de 1988, aprobado por el
Secretario del Departamento de Recursos Naturales de conformidad con la Ley
Núm. 48, supra, dispone que
las violaciones del Art. 25 de la Ley Núm. 48 serán punibles
administrativamente según lo dispone dicho artículo.
En el caso
de autos, al licenciado Nadal Arcelay se le impuso una multa administrativa de
mil doscientos dólares ($1,200.00), equivalente al derecho de registro anual de
una embarcación clase 5, de cuarenta y dos (42) pies de eslora, cuya tarifa es
de trescientos dólares ($300.00), multiplicada por cuatro (4).
El
Tribunal de Circuito de Apelaciones al examinar las disposiciones de ley
impugnadas concluyó que, a tenor con lo establecido por el Art. 25 de la Ley
Núm. 48, el ámbito de pena mínima a máxima era uno muy amplio, de un mínimo de
un dólar ($1.00) a un máximo de mil doscientos dólares ($1,200.00), y que al no
existir criterio en la ley o en el reglamento para efectuar una gradación
uniforme, cada uno de los jueces administrativos podía adjudicar una misma
situación de hechos en forma muy dispar, lo cual propiciaba una aplicación
arbitraria y discriminatoria de la ley.
El Tribunal añadió que por no haberse promulgado normas que regulen la
amplia discreción de la agencia, el ejercicio de los poderes administrativos se
llevaba a cabo a base de consideraciones caso por caso, y no en función de ley
o reglamento igual para todos, lo cual hacía que las disposiciones impugnadas
adolecieran del defecto constitucional de vaguedad.1
En su recurso el Procurador General señala que erró el Tribunal de
Circuito de Apelaciones al decretar inconstitucional por vaguedad el Art. 25 de
la Ley Núm. 48 de 26 de junio de 1986, 12 L.P.R.A. sec. 1395i y la sección 28
del Reglamento promulgado a tenor con la misma.2
Sostiene que tanto la Ley Núm. 48, supra,
como el Reglamento tienen estándares que guían la discreción administrativa y
no adolecen de vaguedad.
Es
principio de hermenéutica firmemente establecido, que el poder judicial debe
esforzarse por lograr interpretaciones congruentes y compatibles con el
mantenimiento de la constitucionalidad de una ley. Banco Popular de Puerto
Rico v. Municipio de Mayagüez, 126 D.P.R. 653 (1990); P.R.P
v. E.L.A., 115 D.P.R. 631, 642 (1984); Milán Rodríguez v. Muñoz,
110 D.P.R. 610, 618 (1981); Mari Bras v. Alcaide, 100 D.P.R. 506,
513 (1972).
Es
también una norma jurisprudencial de autolimitación judicial, que no se
considerará el aspecto constitucional de una ley cuando se puede resolver un
asunto mediante un análisis estatutario.
P.P.D. v. Admor. General
de Elecciones, 111 D.P.R. 199, 243 (1981); Pacheco
v. Srio. Instrucción Pública, 108 D.P.R. 592, 601 (1979). Si al adoptarse una interpretación literal y
rigurosa del estatuto se plantean interrogantes y objeciones de carácter
constitucional, el tribunal atemperará el estatuto, si ello fuere posible. P.S.P.
v. Comisión Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 429 (1980). Es a la luz de estos principios de
hermenéutica y de autolimitación judicial que debemos evaluar si la
determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones fue correcta.
Entendemos
que existe una interpretación del Art. 25 de la Ley Núm. 48, supra, según la cual es
innecesario considerar su aspecto constitucional. El texto que dice: “...estará
sujeta a una multa administrativa no mayor del derecho de registro anual de
dicha embarcación multiplicado por cuatro (4)” puede leerse e
interpretarse, sin violentar el texto y el propósito de dicho estatuto, para
que se entienda que estará sujeta a una multa administrativa que será
equivalente al derecho de registro anual de dicha embarcación multiplicado por
cuatro (4).
Esta lectura nos parece razonable. Más aun, un examen de la enmienda que sufrió
el Art. 25 por la Ley Núm. 6 de 6 de enero de 1998, nos demuestra que ésta es
la interpretación que el legislador tenía en mente. El Art. 25, según enmendado dispone:
Toda persona que en violación a las disposiciones de
este subcapítulo, no inscriba su embarcación o nave, o vehículo de navegación,
no renueve el marbete o deje de notificar el cambio de dueño dentro de los
términos dispuestos en este capítulo estará sujeto a una multa
administrativa que será equivalente a la suma del derecho de registro anual de
dicha embarcación o nave, o vehículo de navegación multiplicado por cuatro (4).
La interpretación que adoptamos es cónsona
con nuestra jurisprudencia anterior que ha reconocido que una legislación posterior
puede ser considerada para interpretar propiamente el alcance de la legislación
anterior. R.E. Bernier, Aprobación e
interpretación de las leyes en Puerto Rico, México, Ed. Cultura, 1963, pág.
123, citado con aprobación en Morales v. Adm. Sistemas de Retiro,
123 D.P.R. 589 (1989).
IV
De un examen
del recurso de revisión surge que el licenciado Nadal Arcelay nunca planteó en
su recurso de revisión la inconstitucionalidad del Art. 25 de la Ley Núm. 48, supra,3 y que fue el Tribunal
de Circuito de Apelaciones el que motu
proprio abordó el planteamiento de constitucionalidad.
El tribunal apelativo hizo una lectura mecánica del texto y determinó
que, de acuerdo al estatuto, el ámbito de multa a imponerse variaba desde un
mínimo de un dólar ($1.00) a un máximo de mil doscientos dólares ($1,200.00),
por lo cual el estatuto adolecía de vaguedad.4 Al así actuar, el
Tribunal de Circuito de Apelaciones no consideró si existía una interpretación
del estatuto que, sin violentar su lectura y propósito, salvara su
constitucionalidad. Obvió de este modo
la norma reconocida de hermenéutica que dispone que el que un estatuto requiera
interpretación, no quiere decir que adolece necesariamente de vaguedad. Vélez v. Srio. de Justicia,
115 D.P.R. 533, 544 (1984).
Consideramos
que era innecesario juzgar la constitucionalidad de las disposiciones
impugnadas, por existir un fundamento alterno que permitía disponer del
caso. Díaz Aponte v. Comunidad
San José, Inc., 130 D.P.R. 782 (1992).
Un análisis de las disposiciones impugnadas nos lleva a concluir que es
factible hacer un ejercicio de interpretación estatutaria que, siguiendo las
normas de hermenéutica y de autolimitación judicial, nos lleve a leer el texto
impugnado en el sentido de que se entienda que la multa administrativa será
equivalente al derecho de registro anual de dicha embarcación multiplicado por
cuatro (4).
Al así resolver reiteramos el principio elemental de interpretación
estatutaria de que cuando la validez de una ley está en entredicho y existen
dos posibles interpretaciones, una de las cuales sería inconstitucional, los
tribunales debemos adoptar la interpretación que sostendría su validez
constitucional. Ramirez de Ferrer
v. Mari Bras, res. 10 de abril de 1997, 144 D.P.R. ____ (1997).
Por los fundamentos anteriormente
expuestos, se revoca la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se
sostiene la legalidad de la multa impuesta.
Se dictará la Sentencia correspondiente.
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 7 de abril de 2000.
Por
los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar
parte integral de la presente, se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito
de Apelaciones y se sostiene la legalidad de la multa impuesta.
Lo acordó el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no intervino.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo
NOTAS AL
CALCE
1. El Tribunal de Circuito de Apelaciones llegó a
dicha conclusión aplicando la norma de Soto
v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R. 477 (1982). Debemos señalar que la doctrina del caso de Soto, supra, no es de aplicación
al caso de autos. En dicho ocasión
resolvimos que por tratarse de legislación que sustraía del escrutinio público
determinados documentos ligados a la fase investigativa de los sucesos del
Cerro Maravilla, hacían falta normas claras y precisas que guiaran la
discreción administrativa. Determinamos
que la disposición impugnada debía interpretarse restrictivamente a favor del
derecho del pueblo a mantenerse informado, y que por tratarse de una
disposición íntimamente relacionada con la libertad de expresión y el libre
flujo de ideas, era aplicable un análisis del escrutinio estricto. A diferencia de Soto, el caso de
autos trata de la reglamentación de una actividad de carácter socio-económico.
2. Tomamos
conocimiento judicial de que los Artículos 16, 17, 18, 19 y 25 de la Ley Núm.
48 fueron enmendados por la Ley Núm. 6 de 6 de enero de 1998.
3. En su recurso ante dicho foro, Nadal Arcelay se
limitó a señalar que la Resolución de la Agencia había sido emitida en
contravención a la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme y que el
D.R.N.A. le había impuesto una multa desproporcionada a la conducta
constitutiva de infracción. Argumentó que el tribunal tenía amplia discreción
para reducir la multa, tomando en consideración los factores atenuantes en su
caso.
Cabe señalarse que, lo determinante en la
imposición de multas administrativas es que el estatuto establezca un tope
máximo de la penalidad y no tiene que establecerse necesariamente un
mínimo. Véase Butz v. Glover Livestock Comissión Co. Inc., 411 U.S.
182, 185-186 (1973).
4.
Véase también la Sec. 7.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3
L.P.R.A. sec. 2201. Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo, Ed. Fórum 1993, págs.
106-107.
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