Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 076 FRENTE V. SECRETARIO DE JUSTICIA
2000TSPR076
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE
PUERTO RICO
Frente Unido Pro Defensa del
Valle de Lajas, et al.
Demandantes-Recurrentes
v.
Secretario de
Justicia;
Altavista, S.E. Representada
por su
Presidente Carlos
Meléndez, et al.
Demandados-Recurridos
Certiorari
2000 TSPR 76
Número del Caso: CC-1999-0084
Fecha: 25/05/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional IV
Juez Ponente: Hon. Angel F. Rossy García
Abogados de la Parte Recurrente:
Lcda. Elbia I. Vázquez Dávila
Lcdo. Angel L. Morales
Rodríguez
Lcdo.
Ismael Pagán Morales
Abogado de Altavista, S.E.:
Lcdo. Salvador Rivas Dominici
Abogados del Municipio de Lajas:
Lcdo. Nasser Taha Montalvo
Abogado del Departamento de Justicia:
Lcda.
Rosa Corrada
Materia: Acción Civil, Consulta de ubicación, Ley 277, 1999
ADVERTENCIA
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Opinión del Tribunal emitida por el Juez
Asociado señor Negrón García
San
Juan, Puerto Rico, a 25 de mayo de 2000
I
En mayo de 1994, Altavista S.E.
solicitó a la Junta de Planificación Variación o Dispensa para desarrollar una urbanización
de cerca de 424 residencias denominada Brisas de Lajas. Dicho proyecto se
construiría en la Finca Núm. 484, predio de 50.49 cuerdas ubicado en el Km. 3.5
de la Carr. Estatal 116 del Bo. Sabana Yeguas, Lajas, dentro del área denominada Distrito de Regadío del Valle de Lajas.
Esta propiedad perteneció a la
Corporación de Renovación Urbana y Vivienda (CRUV) desde diciembre de 1979,
cuando la adquirió por compra a la
WestLand Development, Inc., con la finalidad de dedicarla a vivienda pública. No
obstante, dicho objetivo no se materializó, por lo que, al dejar de existir la
C.R.U.V. -Ley Núm. 55 de 9 de agosto
de 1991-, pasó a formar parte de los activos de su Oficina de Liquidación de
Cuentas. El 19 de septiembre de 1994, esta Oficina concedió una opción de
compra a Altavista S.E. para el desarrollo de un proyecto de vivienda,
calificado como de interés social. El Director de la Oficina de Liquidación dio
su endoso para una consulta de ubicación, a los fines que Altavista iniciara
los trámites ante la Junta de Planificación.
Altavista
acompañó a su Solicitud de Variación o Dispensa, una “Memoria Descriptiva”
informando que: proponía desarrollar una primera etapa de 264 unidades de
vivienda en solares de 300 metros cuadrados y una segunda etapa de 150
viviendas adicionales; los terrenos no estaban zonificados y proponía un uso
correspondiente a un Distrito Residencia R-3; el proyecto no tendría impacto
ambiental significativo, ni crearía impacto en la infraestructura existente, y
se desarrollaría al amparo del Nuevo Programa de Viviendas a bajo costo, por lo
que catalogó como de interés social.
Acogida por la Junta de Planificación la solicitud de variación como una
consulta de ubicación,1 y con el propósito de dar cumplimiento a la
Ley sobre Política Pública Ambiental -Núm. 9 de 18 de junio de 1970-, ésta
suspendió todo los trámites para recibir el insumo de las agencias concernidas,
así como del Municipio de Lajas.
Luego de recibir los comentarios de las agencias consultadas, la Sra.
Astrid López de Victoria -funcionaria de Planificación responsable de la
preparación de las declaraciones de impacto ambiental-, los refirió a la Junta
de Calidad Ambiental. No obstante, Planificación no incluyó una comunicación de
la Autoridad de Energía Eléctrica en la que la agencia retiraba temporeramente
su endoso, hasta tanto se aumentara la capacidad de la subestación que sirve el
área de Lajas. Tampoco informó de las
observaciones y recomendaciones sometidas por el Dpto. de Agricultura, que objetaba la aprobación de la consulta porque
el proyecto afectaba grandemente el
desarrollo agrícola del área.2 En su carta,
López de Victoria, concluyó que con sujeción al cumplimiento de ciertas
condiciones, el proyecto no tendría impacto adverso significativo sobre los
recursos de agua, aire y
suelo, declaración de impacto
ambiental negativa. Solicitó a la Junta de Calidad Ambiental que
sometiera sus comentarios.
Con este trasfondo la Junta de Calidad Ambiental dictaminó que la Junta
de Planificación había cumplido con la fase de evaluar el posible impacto
ambiental de la acción propuesta, conforme el Art. 4(c) de la Ley Política
Pública Ambiental.
Así las cosas, la Junta de Planificación emitió una segunda extensión a
la Consulta, la cual aprobó el 8 de septiembre de 1994. Altavista prosiguió con los trámites ante
A.R.P.E. y una vez obtuvo el permiso de urbanización, comenzó la remoción de
terreno.
A la luz de estos antecedentes, una vez los vecinos del área y miembros
del Frente Unido Pro Defensa del Valle de Lajas se percataron del inicio de las
labores de remoción de terreno y advinieron en conocimiento de la existencia
del permiso de ubicación, instaron una acción de mandamus, interdicto y
sentencia declaratoria al amparo del Art. 20 de la Ley Política Pública
Ambiental.
Fundamentaron su acción en el alegado incumplimiento por parte la de las
Juntas de Planificación y Calidad Ambiental
de sus obligaciones de realizar
un análisis del impacto ambiental de la acción propuesta mediante una
Evaluación Ambiental (EA) o una Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
Respecto a la desarrolladora Altavista, alegaron que sometió información
tergiversada y errónea a la Planificación, fraccionó el proyecto para que
aparentara ser de menor tamaño y había comenzado la remoción de terrenos sin
tener los permisos arqueológicos necesarios.
El Tribunal de Instancia, Sala Superior de Mayagüez
(Hon. Vera Vera), tras la celebración de la correspondiente vista, emitió
sentencia dejando sin efecto el permiso de ubicación de la Junta de
Planificación, y toda actuación de A.R.P.E. Ordenó la Junta preparar y someter
a la Junta de Calidad Ambiental una Declaración de Impacto Ambiental y, por
último, emitió interdicto permanente contra Altavista para que se abstuviese de
efectuar cualquier acción a la luz de los permisos dejados sin efecto. Concluyó
dicho Tribunal que la Junta de Planificación, “tomó una decisión apresurada,
desinformada por sus propios actos, sin adecuada evaluación y ponderación de
las políticas públicas sobre manejo de suelos, en menosprecio de la autoridad
del Departamento de Agricultura sobre los terrenos del Distrito de Riego, sin
preocuparse por recibir los comentarios del Instituto de Cultura sobre los
recursos arqueológicos del área, sin la celebración de vistas públicas y sin
las notificaciones adecuadas a los interesados. Tal actuación constituye
incumplimiento de los deberes ministeriales que le impone la Ley 9, y además,
impidió que la Junta de Calidad Ambiental estuviera en posición de evaluar con
criterio informado la actuación que se proponía realizar la Junta de
Planificación.”
Inconforme, Altavista apeló al Tribunal de Circuito
de Apelaciones (Hons. Rossy García, Martínez Torres y Rodríguez García).
Oportunamente, dicho foro dictó sentencia. Resolvió que la Declaración de
Impacto Ambiental Negativa sometida por la Junta de Planificación, era adecuada
y suficiente, por lo que incidió Instancia al sustituir el criterio de la
Junta. Expuso su criterio de que la ausencia de endoso del Instituto de Cultura
no tenía el efecto de anular los permisos impugnados ni que la existencia de
yacimientos arqueológicos, per se, impedía el desarrollo del proyecto
Brisas de Lajas. Así, modificó el dictamen de instancia y suspendió la eficacia
de los permisos y consultas aprobados por la Junta de Planificación y A.R.P.E.
autorizando el proyecto, hasta tanto se cumpliera con los requerimientos y la
recomendación del Instituto de Cultura. Por tal razón dejó en vigor el
interdicto permanente que paralizó las obras, en particular la remoción de los
terrenos.
A solicitud del Frente Unido Pro Defensa del Valle de
Lajas, revisamos.3
II
La aprobación de la Ley Núm. 277 de 20 de agosto de 1999,
hace innecesario evaluar los errores planteados por el Frente Unido Pro Defensa
del Valle de Lajas. Veamos.
“A medida que transcurren los años, el aumento en la
población y la demanda por áreas para desarrollo urbano obligan a las agencias
reguladoras a trabajar en mayor coordinación para garantizar que las tierras
con potencial agrícola sean preservadas para dichos fines exclusivamente. Es de
conocimiento que el Valle de Lajas, por su topografía llana y de fácil manejo
constituye un gran atractivo para desarrollos residenciales, comerciales,
industriales, turísticos y recreativos. Sin embargo, una planificación adecuada
de las actividades agrícolas en todo el Valle de Lajas y un eficiente
mantenimiento y operación del sistema de riego puede convertir estos terrenos
en el granero de Puerto Rico, ya que son ideales para las siembras de maíz,
arroz, habichuelas y sorgo, entre otras cosechas.
La preservación de los terrenos del Valle de Lajas
para el desarrollo agrícola requiere del establecimiento de una política pública enérgica que contribuya al
cumplimiento de estos propósitos, y conlleva el establecimiento de una
zonificación especial y claramente definida. También es necesario que se
fomente el establecimiento de nuevas empresas agrícolas que contribuyan al
desarrollo económico de la zona y por consiguiente, a la creación de empleos en
este sector de la economía. Con la
zonificación agrícola de estos terrenos se evitará el desarrollo desarticulado
de otras empresas o desarrollos no agrícolas y se garantizará la preservación
de estos terrenos para generaciones futuras.” Exposición de motivos, Ley
Núm. 277 de 20 de agosto de 1999. Énfasis nuestro.
Bajo la Ley Núm. 277 la Asamblea Legislativa
reconoció expresamente la importancia agrícola de los terrenos que componen el
Valle de Lajas. Con el fin de continuar el desarrollo de la agricultura en esa
región declaró el Valle de Lajas reserva
agrícola. Art. 1.
A esos efectos se
ordenó a la Junta de Planificación,
en coordinación con el Dpto. de Agricultura, adoptar una Resolución de
Zonificación Especial que reserve y destine las fincas a la producción y
desarrollo agrícola. Los siguientes terrenos deberán ser incorporados en dicha
zonificación: los predios que actualmente tienen acceso a riego; aquellos que en
el futuro puedan tenerlo y se identifiquen como de valor agrícola; y los que
colinden con los identificados como de valor agrícola y sirvan de zonas de
amortiguamiento.4
Por otro lado, la aprobación de consultas de
ubicación y la otorgación de permisos de construcción o uso que estén en
contravención con la declaración legislativa del Valle, como reserva agrícola,
quedaron vedados. (Art. 3).
Por último, el Art. 6 establece una cláusula transitoria para el cese de toda actividad no agrícola, que
en lo pertinente lee:
“Cualquier actividad no agrícola existente ubicada en
terrenos de uso agrícola o que afecten
adversamente la actividad agrícola dentro de la Reserva, deberá cesar
dentro de los dos (2) años de aprobada la Resolución de Zonificación Especial; disponiéndose que toda actividad no
agrícola a la que cualquier agencia reguladora hubiese concedido permiso
para su ubicación, construcción, uso o aprovechamiento y que no hubiese
comenzado y completado la actividad para la cual recibiera tal aprobación, deberá
cesar de inmediato y todo permiso otorgado será revocado, sujeto a justa
compensación....” Énfasis nuestro.
La finca en la que se propone el proyecto en
controversia es parte del Distrito de Regadío del Valle de Lajas, iniciado como
parte de las disposiciones de la Ley Núm. 23 del 27 de agosto de 1952, 22
L.P.R.A. sec. 341, et seq. Esta ley estableció el Sistema de Riego del
Proyecto Suroeste de Puerto Rico, conocido como el Proyecto del Valle de Lajas.
La ley ordenó que se preparara una lista de los terrenos seleccionados para
formar parte permanente del Distrito de Regadío, la que contendría una
descripción de cada predio o subdivisión de terrero incluido en el Distrito, el
nombre del propietario, y haría preparar un mapa o mapas a escala mostrando
cada uno de los predios. Dicha lista y los mapas se presentarían en la Oficina
del Secretario de Hacienda “y desde esa fecha los terrenos incluidos en ellas
constituirían legal y permanentemente el Distrito de Regadío”. 22 L.P.R.A. sec.
368.
La Ley adscribió al Secretario de Agricultura la
responsabilidad del desarrollo agrícola del Valle de Lajas y sus terrenos.
Dispuso, además, que podría hacerse la exclusión de un predio de terreno del
Distrito cuando “se determinase por el Secretario de Agricultura que han dejado
de tener utilidad para fines agrícolas o por cualquier otra razón en beneficio
del mejor del Distrito de Regadío...” 22 L.P.R.A. sec. 368.
Según la prueba desfilada ante el Tribunal de
Instancia, hoy el Distrito es de 20,249.90 cuerdas del total de cuerdas que
comprende todo el Valle de Lajas, y de estas, el 61% están localizadas en el
municipio de Lajas. El Sistema de Riego incluye el embalse del Río Loco en
Yauco, que sirve de lago regulador; 21 millas del canal principal de riego; 43
millas de canales de riego laterales; y 300 compuertas para entregar las aguas
de riego a las distintas fincas. El sistema de desagüe se compone de 64 millas
de canales principales y secundarios, que proveen avenamiento a las fincas y
recogen el exceso de las aguas de lluvia y las aguas sobrantes del riego para
conducirlas al mar.
Uno de los predios incluido dentro del Distrito de
Riego lo es la Finca 484, que tiene una toma de agua para riego con el número
L8421. Era operada para siembra de caña de azúcar hasta 1987. La propiedad
tiene acceso directo, en su punto de colindancia noroeste, con un lateral de
riego –canal secundario hecho en
cemento que lleva agua a los predios del riego y desde ahí se toma agua para el
riego. Además, en toda su colindancia sur, está bordeada por canales de
desagüe, construidos por el Sistema de Riego. Toda la colindancia este corre
paralela a la Quebrada Mondongo, área convertida también en canal de desagüe.
Los terrenos cercanos a la Finca 484 están siendo
usados intensivamente para propósitos agrícolas: siembra de pastos para
pastoreo y heno; crianza de caballo de carrera y paso fino; siembra de
pimientos, ajíes, etc. Hacia al oeste existen amplias fincas de caña de azúcar.
Bajo la Resolución de Zonificación Especial ordenada
por la Asamblea Legislativa, la Finca 484 quedará reservada y destinada a la
producción y desarrollo agrícola, pues es un predio que tiene actualmente
acceso al riego.5
El inequívoco mandato Legislativo
de la Ley Núm. 277 dispone del caso. Siguiendo la letra de su Art. 6, toda
actividad no agrícola, desarrollo residencial, Urb. Brisas de Lajas, a la que
cualquier agencia reguladora (Junta de Planificación y A.R.P.E.) hubiese
concedido permiso para su ubicación, construcción, uso o aprovechamiento que no
hubiese comenzado y completado la actividad para la cual recibió tal aprobación6 debe cesar
de inmediato y todo permiso otorgado se revoca, sujeto a justa compensación.
Se dictara la correspondiente
sentencia.
ANTONIO S.
NEGRÓN GARCÍA
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 25 de mayo de 2000
Por los fundamentos expuestos
en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente,
se dicta Sentencia confirmando la del Tribunal de Circuito de Apelaciones que
mantuvo en vigor el interdicto permanente paralizando las obras del proyecto
Brisas de Lajas, aclarando que en virtud de la Ley Núm. 277 de 20 de agosto de
1999, queda además revocado cualquier permiso otorgado por la Junta de
Planificación y A.R.P.E. relativo a dicho proyecto.
Lo pronunció, manda el Tribunal
y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señores
Fuster Berlingeri y Corrada del Río no intervinieron.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
Notas al calce
1. Toda
vez que el proyecto ubicaba en un área no zonificada, la Junta de Planificación
determinó que el mismo debía ser tramitado mediante una consulta de ubicación.
Resolución 8 de septiembre de 1994.
2. Para la fecha en que la Junta de
Planificación sometió los comentarios a la Junta de Calidad Ambiental, no se
había recibido la posición del Instituto de Cultura Puertorriqueña, Programa de
Arqueología, el cual había notificado a Planificación que la información
provista sobre ubicación y características del proyecto eran insuficientes para
determinar si el desarrollo podría impactar recursos culturales. Requirió que previo a cualquier movimiento
de tierras se sometiera cierta información adicional.
3. Discute los siguientes
señalamientos:
“ERROR NÚMERO 1. Erró el
Honorable Tribunal Apelativo al restarle validez e importancia y descartar
todas las determinaciones de hechos señaladas por el Tribunal de Instancia y que
sirvieron de base para sostener que bajo la Ley de Política Pública Ambiental
(Ley. No.9, 18 de junio de 1970) en adelante Ley 9, la Junta [de] Planificación
venía obligada a preparar una Declaración de Impacto Ambiental antes de aprobar
el permiso sobre consulta de ubicación.
ERROR NÚMERO 2. Erró el
Honorable Tribunal Apelativo al sostener que el Tribunal de Instancia sustituyó
su criterio por aquel de la agencia (Junta de Planificación) cuando del récord
surge que la Junta de Planificación se desvió del trámite dispuesto por la Ley
de Política Pública Ambiental y su Reglamento.
ERROR
NÚMERO 3. Erró el Honorable Tribunal Apelativo al determinar que por ser un
área no zonificada de acuerdo a los Mapas de Zonificación de Junta de
Planificación, carece de valor el hecho irrefutable que dicho terreno esta
comprendid[o] dentro de un área de manejo especial bajo el Distrito de Riego
del Valle de Lajas.”
4.
La Zonificación Especial deberá ser promulgada
por la Junta de Planificación no más tarde de dos (2) años después de aprobada
la ley.
5. Art. 2: “La Junta de Planificación, en
coordinación con el Departamento de Agricultura, deberá llevar a cabo todos los
estudios necesarios de las fincas comprendidas dentro del denominado Valle de
Lajas, para el ordenamiento de esos terrenos mediante promulgación y adopción
de una Resolución de Zonificación Especial, a los fines de reservar y destinar
las fincas del referido Valle a la producción y desarrollo agrícola. Para este
propósito, podrá requerir a todo ente gubernamental o privado, apoyo pericial o
de campo. En la Zonificación Especial
deben estar incluidas además de las tierras que actualmente tienen acceso a
riego, aquellas que en el futuro puedan tenerlo y se identifiquen como de
valor agrícola. De igual forma, aquellas tierras que colinden con las
identificadas como de valor agrícola y que sirvan de zonas de amortiguamiento
deberán ser incorporadas en la Zonificación Especial.”
6. El
proyecto fue paralizado por el Tribunal de Instancia e1 28 de mayo de 1996,
antes que se terminara la fase de remoción de terreno y relleno.
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