Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 083 PUERTO RICO V. JUNTA
REGLAMENTADORA 2000TSPR083
EN EL
TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Puerto
Rico Telephone Company
Peticionaria
v.
Junta
Reglamentadora de
Telecomunicaciones
de Puerto Rico
Número del Caso: CC-1999-0068
Fecha: 12/junio/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez Ponente: Hon. Jeannette Ramos Buonomo
Abogados de Puerto Rico Telephone Company:
Fiddler,
González & Rodríguez
Lcdo.
Armando Martínez Fernández
Lcdo.
Eliseo Ortiz Rivera
Lcdo.
Miguel A. Díaz Rivera
Abogados de la Junta Reglamentadora:
Lcdo. Omar E.
Martínez Vázquez
Lcdo. José R.
Gaztambide
Abogados de Teléfonos Públicos:
Axtmayer, Adsuar,
Muñiz & Goyco, PSC
Lcdo. Danilo M.
Eboli
Lcdo. Edwin
Quiñones
Lcdo. Francisco A.
Rullán
Materia: Revisión de Decisión de Agencia
Administrativa
ADVERTENCIA
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San Juan, Puerto
Rico a 12 de junio de 2000
La Puerto Rico Telephone Company solicita la revisión de una resolución
emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante la cual el referido
foro intermedio apelativo determinó que la Ley 213 de 12 de septiembre de 1996,
27 L.P.R.A. sec. 265 et seq., le concedió a la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones de Puerto Rico (Junta Reglamentadora) todos los poderes
incidentales necesarios para cumplir con los propósitos de la referida Ley,
incluyendo la facultad de imponer nuevas tarifas máximas a determinada
compañía, una vez la mencionada Junta Reglamentadora determina que las tarifas
originales de dicha compañía no están basadas en costo, y por lo tanto son
ilegales.
El 8 de enero de 1998, la
compañía Teléfonos Públicos de Puerto Rico, Inc. (TPPR) presentó una querella
ante la Junta Reglamentadora contra la Puerto Rico Telephone Company (PRTC),
alegando que los cargos impuestos por la PRTC al servicio de interconexión de
teléfonos públicos violaban la Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico de
1996, 27 L.P.R.A. sec. 265 et seq, la Ley Federal de Telecomunicaciones de
1996, 47 U.S.C. sec. 251 et seq, y las Reglas de la Comisión Federal de
Telecomunicaciones.
El 11 de febrero de 1998, luego de celebrar la vista en sus méritos,
la Junta Reglamentadora motu proprio
emitió resolución enmendada, en la cual determinó que, conforme la prueba
presentada, algunos cargos de la PRTC, aplicables al servicio de interconexión de
teléfonos públicos, no estaban basados en costo y ordenó a ésta fijar unas
tarifas específicas para dichos servicios. Oportunamente, TPPR solicitó la
reconsideración de dicha resolución.1 Por su parte, la PRTC solicitó la
reconsideración parcial2 y se opuso a la solicitud de reconsideración
de la TPPR.
Acogidas ambas solicitudes de reconsideración, el 27
de mayo de 1998, la Junta Reglamentadora emitió resolución y orden en
reconsideración, en la cual, no obstante reconocer que su facultad para fijar tarifas
no era ilimitada, resolvió que sí tenía autoridad para revisar tarifas y
determinar si las mismas estaban basadas en costo. Determinó la Junta
Reglamentadora que lo procedente era cambiar la naturaleza precisa de las
tarifas por un “tope máximo”, ordenándole a la PRTC establecer unas tarifas de
servicios, basadas en costo, que no excedieran dicho tope. Expresó que así
actuaba ya que había presumido, erróneamente, que la PRTC establecería, motu proprio, tarifas basadas en costo.
Finalmente, la Junta Reglamentadora ordenó a la PRTC someter las nuevas tarifas
no más tarde del día 30 de junio de 1998, y dispuso que, de ser éstas más altas
que el tope máximo establecido por la Junta Reglamentadora, la PRTC podría
solicitar una revisión de los datos con apoyo en los costos. De ese ser el
caso, la Junta Reglamentadora revisaría permitiendo la participación de todas
las partes interesadas conforme a los procedimientos administrativos adoptados
en su Reglamento de práctica y procedimiento general.
En relación con dicha resolución y orden en reconsideración, el 26 de
junio de 1998, la PRTC presentó recurso de revisión ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones.3 En el mismo cuestionó la autoridad de la
Junta Reglamentadora para establecer topes máximos de tarifas, ordenar a la
PRTC establecer tarifas iguales o menores a dichos topes máximos, y crear un procedimiento de revisión de
tarifas en ausencia de una querella. La PRTC acompañó la solicitud de revisión
con una moción en auxilio de jurisdicción, la cual fue declarada con lugar,
ordenando el referido foro apelativo intermedio la suspensión de la resolución
emitida por la Junta Reglamentadora el 27 de mayo de 1998.4
El 18 de diciembre de 1998, el Tribunal de Circuito de Apelaciones
emitió resolución, mediante la cual determinó que la Junta Reglamentadora había
actuado dentro de los poderes amplios concedidos por la Ley 213, ante,
los cuales al ser interpretados liberalmente, según dispone la Ley, permiten
que la Junta Reglamentadora establezca los remedios necesarios para
cumplir con el propósito de dicha Ley. Es decir, resolvió que la Ley 213, ante,
otorga el poder a la Junta Reglamentadora para, una vez evalúe una querella y
determine que los cargos no están basados en costo, establecer las tarifas
basadas en costo, según la evidencia presentada, y ordenar a la compañía
modificar sus tarifas a unas iguales o menores a las establecidas por la Junta
Reglamentadora. En cuanto al procedimiento de revisión, en caso de querer
establecer tarifas mayores a los topes máximos, el foro intermedio apelativo
determinó que es una alternativa que la Junta Reglamentadora provee a la PRTC
dentro de la querella original, como modo alterno para resolverla.
Inconforme,
la PRTC acudió ante este Tribunal, vía certiorari, en revisión de dicha
resolución. Le imputó al foro intermedio apelativo haber errado:
A.
“...AL RESOLVER QUE LA JUNTA TIENE PODER PARA
ESTABLECER “TOPES MAXIMOS DE TARIFAS BASADAS EN COSTO” AL ADJUDICAR UNA
QUERELLA AL AMPARO DEL ART. III-7.”
B.
“...AL RESOLVER QUE EL PODER DE IMPONER TARIFAS
MAXIMAS EN EL CONTEXTO DEL ART. III-7 CONSTITUYE UNA FACULTAD “IMPLICITA E
INCIDENTAL” DE LA JUNTA.”
C.
“...AL RESOLVER QUE LA JUNTA NO ESTABA EJERCIENDO
FUNCIONES TARIFARIAS AL PRESCRIBIR LOS TOPES MAXIMOS EN CUESTION.”
Expedimos el auto de certiorari. Estando en condiciones de resolver el
mismo, procedemos a así hacerlo.
Antes
de analizar el asunto que hoy nos ocupa es menester que expongamos brevemente
la trayectoria histórica de las telecomunicaciones a nivel local y federal.
La Ley Federal de Comunicaciones de
1934 fue aprobada por el Congreso durante la gran depresión, para
principalmente proteger a los consumidores de la AT&T la cual, mediante una
política intensa de consolidación, había adquirido un monopolio de todos los segmentos
de la industria de las telecomunicaciones.5 Por varias décadas, la sociedad había percibido a la industria
telefónica como un “monopolio natural”, que no permitía la competencia, en la
que sólo existía un proveedor de servicio, y la que debía ser reglamentada para
beneficio de los consumidores.6
Con este objetivo en mente, la Ley
Federal de Comunicaciones de 1934 proveyó para la creación de la Comisión
Federal de Comunicaciones (FCC por sus siglas en inglés) cuyo propósito
primordial era regular el servicio telefónico interestatal. Específicamente, la
FCC regulaba los precios, y tomaba otras decisiones en protección del interés
público. Mientras que la FCC tenía jurisdicción para regular los servicios
interestatales, los servicios intraestatales eran regulados por las comisiones
estatales. Como resultado de esta ideología monopolística, muchos estados
permitieron que compañías locales adquirieran un monopolio de los servicios de telecomunicaciones.7
A través de los años, con el avance
en la tecnología, muchos comenzaron a retar la premisa básica de la teoría del
“monopolio natural”; como resultado de ello, dicha teoría comenzó a
deteriorarse, y comenzaron a surgir nuevas oportunidades para la competencia.8
Finalmente, en el 1996, el Congreso aprobó la Ley Federal de
Telecomunicaciones, ante. Mediante esta nueva ley se establece un régimen de
desreglamentación, dirigido a eliminar las barreras de la competencia, y a
abrir los mercados a la competencia.9 Para cumplir con este régimen, la Sección 253
de Ley Federal de Telecomunicaciones de 1996 prohibe a los estados legislar
para impedir que una entidad provea servicios interestatales o intraestatales.10 La
referida sección de ley elimina todas las franquicias de monopolios de las
compañías locales. Sin embargo, el Congreso estaba consciente que la
desreglamentación no sería suficiente para eliminar los monopolios locales, por
lo que, en la Sección 251, impuso obligaciones a los acarreadores de servicios
telefónicos, tales como, interconectarse con otros acarreadores.11
Además, prohibió a los acarreadores locales establecer condiciones
discriminatorias o prohibir la reventa
de los servicios de telecomunicaciones.12
Además de estas obligaciones aplicables a todos los acarreadores
locales, los acarreadores incumbentes, es decir, los que existían cuando se
aprobó la Ley de Telecomunicaciones en el 1996, ante, están obligados a
proveer a otras compañías, mediante tarifas justas y razonables, la
interconexión a su red.13
Como
resultado de la aprobación de la Ley Federal de Telecomunicaciones de
1996,ante, y luego de estudiar las necesidades de Puerto Rico en el área de las
telecomunicaciones, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley 213 de
12 de septiembre de 1996, mediante la cual se creó la Junta Reglamentadora de
las Telecomunicaciones y otorgó a ésta, los poderes y prerrogativas necesarias
para cumplir con el propósito legislativo de la misma. Es alrededor de la Ley
213, ante, en específico de los poderes que la misma otorga a la Junta Reglamentadora,
que gira la controversia del caso de autos.
Aclarado lo anterior es
menester que expongamos los preceptos básicos que rigen en nuestro ordenamiento
jurídico en torno a las decisiones administrativas.
La revisión judicial de las decisiones administrativas comprende tres
aspectos: (1) la concesión del remedio apropiado, (2) las determinaciones de
hechos y (3) las conclusiones de derecho del organismo administrativo. Véanse,
LPAU, sec. 4.5, 3 L.P.R.A. § 2175 (1992); Reyes Salcedo v. Policía de
Puerto Rico, res. el 13 de mayo de 1997, 143 D.P.R. ____ (1997); Demetrio
Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme sec. 9.3, en la pág. 521 (1993).
Al ejercer su función, el
tribunal debe examinar primero si la actuación del organismo administrativo se
ajusta al poder que le ha sido delegado, Viajes Gallardo v. Clavell,
131 D.P.R. 275 (1992); Hernández Denton v. Quiñones Desdier, 102 D.P.R.
218, 223-24 (1974), pues de lo contrario su actuación sería ultra vires y, como
consecuencia, nula. Véase, Fuertes v. Administración de Reglamentos y
Permisos, 134 D.P.R. 947 (1993); P.S.P. v. Com. Estatal de
Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980); Del Rey v. J.A.C.L., 107
D.P.R. 348, 355 (1978); E.L.A. v. Rivera, 88 D.P.R. 196, 199
(1963); Infante v. Tribunal Examinador Médicos, 84 D.P.R.
308, 314 n. 5 (1961).
En relación con las
determinaciones de hechos de la agencia, la sección 4.5 de la LPAU establece
que éstas deben ser sostenidas por el tribunal revisor siempre que estén
basadas en “evidencia sustancial” contenida en el expediente administrativo. 3
L.P.R.A. § 2175 (1992); véase, además, Metropolitana, S.E. v. Administración
de Reglamentos y Permisos, res. el 10 de abril de 1995, 138 D.P.R.____
(1995). Esta disposición recoge estatutariamente la norma jurisprudencial que
establece que, de ordinario, los tribunales no deben intervenir con las
determinaciones de hechos de un organismo administrativo si éstas encuentran
apoyo en prueba suficiente que surja del récord considerado en su totalidad.
Véase, Metropolitana, S.E. v. Administración de Reglamentos y
Permisos, ante; Facultad para las Ciencias Sociales Aplicadas, Inc.
v. Consejo de Educación Superior, 133 D.P.R. 521 (1993); Rodrigo
v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 151, 154 (1973); López v. Junta
de Planificación, ante; Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo,
74 D.P.R. 670, 686-87 (1953). El propósito de la regla de evidencia sustancial
aplicable a las determinaciones de hechos es “evitar la sustitución del
criterio del organismo administrativo en materia especializada por el criterio
del tribunal revisor”. Reyes Salcedo v. Policía de Puerto Rico,
supra, en la pág. 959; véase además, López v. Junta de Planificación,
ante; Ledesma v. Tribunal de Distrito, 73 D.P.R. 396, 401
(1952).
Las conclusiones de derecho de la agencia, distinto de las
determinaciones de hechos, pueden ser revisadas "en todos sus aspectos por
el tribunal", LPAU, sec. 4.5, 3 L.P.R.A. § 2175 (1992), sin sujeción a
norma o criterio alguno. Véase, Miranda v. Comisión Estatal de
Elecciones, ante. Esto no significa, sin embargo, que al ejercer su función
revisora, el tribunal pueda descartar libremente las conclusiones e interpretaciones
de la agencia, sustituyendo el criterio de ésta por el propio. Al contrario,
hemos reiterado consistentemente--antes y después de la vigencia de la
LPAU--que, de ordinario, los tribunales deben deferencia a las interpretaciones
y conclusiones de los organismos administrativos. Véase, Metropolitana, S.E.
v. Administración de Reglamentos y Permisos, ante; Facultad para Las
Ciencias Sociales Aplicadas, Inc. v. Consejo de Educación
Superior, ante; Fuertes v. Administración de Reglamentos y
Permisos, ante; Viajes Gallardo v. Clavell, ante.14 Esta
deferencia responde al reconocimiento de que “las agencias administrativas son
instrumentos necesarios para la interpretación de la ley”. Miranda v. Comisión
Estatal de Elecciones, ante.
Las conclusiones de derecho del organismo administrativo, claro está,
deben estar sujetas al mandato de la ley y, en la medida que lo hagan, deben
ser sostenidas por el tribunal revisor. Véase, Código Civil de P.R., Art. 14,
31 L.P.R.A. § 14 (1993); Román v. Superintendente de la Policía,
ante; Cotto Guadalupe v. Departamento de Educación, res. el 15 de
junio de 1995, 138 D.P.R.___ (1995); Cía. Azucarera Toa v. Com.
Serv. Público, 71 D.P.R. 212
(1950). En los casos marginales o dudosos, la interpretación de un estatuto por
la agencia encargada de velar por su cumplimiento merece deferencia sustancial,
aun cuando esa interpretación no sea la única razonable. De Jesús v. Dpto.
de Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407, 418 (1989); Vázquez v. A.R.P.E.,
ante.15
Esa interpretación se debe ajustar “al fundamento racional o fin
esencial de la ley y la política pública que la inspira[n]”. Industria
Cortinera, Inc. v. Puerto Rico Telephone Co., 132 D.P.R. 654 (1993)
(citas omitidas); véase además, Código Civil de P.R., Art. 19, 31 L.P.R.A. § 19
(1993); Comisionado de Seguros de Puerto Rico v. General Accident
Ins. Co., ante; Vázquez v. A.R.P.E., ante; A.R.P.E. v.
Ozores Pérez, ante; Esso Standard Oil v. A.P.P.R., 95
D.P.R. 772, 785 (1968); Coll v. Picó, 82 D.P.R. 27, 33 (1960); Debién
v. Junta de Contabilidad, 76 D.P.R. 96, 105 (1954).
IV
La validez constitucional de la delegación de poder adjudicativo a una
agencia administrativa es un principio firmemente establecido en nuestro
ordenamiento. López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219, 230
(1987). En su función adjudicativa, las agencias administrativas deciden
controversias mediante la aplicación de las normas de derecho vigentes a los
hechos específicos del caso. Hernández Denton v. Quiñones Desdier,
ante.
Al interpretar el alcance de los poderes delegados a la agencia
administrativa, no debemos limitar el análisis a una interpretación restrictiva
del estatuto habilitador. Lebrón Lugo v. EL Comandante Operating Co.
Inc., res. el 14 de mayo de 1999, 99 TSPR 74. “La cuestión que nos ocupa
debe examinarse dentro del amplio marco del desarrollo del derecho
administrativo y de las nuevas corrientes en la administración de la justicia.
Es a veces difícil extraer el significado de un estatuto ateniéndonos tan sólo
a sus términos escuetos, sin referencia a las circunstancias, advertibles por
los tribunales, que lo producen.” Hernández Denton v. Quiñones
Desdier, ante.
La correcta solución del presente caso hace necesario que
reseñemos brevemente algunos postulados de hermenéutica legal. Como es sabido,
las diferentes secciones de un estatuto deben ser interpretadas las unas con
las otras, esto es, en conjunto, como un todo armónico y efectivo, y no
separadas o aisladamente. Pueblo en interés del menor L.R.R., 125 D.P.R. 78 (1989);
A.R.P.E. v. Ozores Pérez, ante. Al evaluar determinado estatuto, tenemos el
deber de interpretar las disposiciones de forma armoniosa, esto para no llegar
a resultados absurdos. PARDAVCO, Inc. v. Secretario de Hacienda, 104 D.P.R. 65
(1975). Por último, en el caso Zambrana Maldonado v. E.L.A., 129 D.P.R. 740,
señalamos que:
“[...] Es por eso que el análisis de una ley debe hacerse teniendo
en mente los fines que ésta persigue y de forma tal que la ley se ajuste a la
política pública que la inspira. En el proceso de interpretación no debemos
desvincularla del problema cuya solución persigue, pues tenemos ‘el deber de
hacer que el derecho sirva propósitos útiles y evitar una interpretación tan
literal que lleve a resultados absurdos’. Pacheco v. Vargas, Alcaide, 120
D.P.R. 404, 409 (1988). Véanse: Passalacqua v. Mun. de San Juan, 116 D.P.R. 618
(1985); R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las
leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, Caps. 36, 39 y 40.”
Tomando en consideración los
principios de hermenéutica jurídica antes expuestos y las normas de derecho
previamente reseñadas, pasemos a interpretar, a tenor con las mismas las
disposiciones de la Ley Núm. 213.
V
Por estar íntimamente relacionados entre sí,
procedemos a discutir, de manera conjunta, los tres errores señalados. La
controversia ante nuestra consideración se circunscribe a determinar si la
Junta Reglamentadora tiene poder para establecer tarifas máximas, basadas en
costo, y ordenar a la PRTC establecer unas tarifas iguales o menores a las
determinadas por la Junta Reglamentadora.
La
controversia en el caso de autos gira alrededor de la Sección 269(f) de la Ley
213, ante, la cual dispone lo siguiente:
“(a) Toda compañía de telecomunicaciones
tendrá que someterle a la Junta una relación de sus precios y cargos y cada vez
que efectúe un cambio en éstos, tendrá que someterlos simultáneamente con su
implantación en el mercado.
(b) La Junta podrá, a solicitud de parte
interesada y, mediante una querella, evaluar si los precios y/o cargos
establecidos no están basados en su costo, violentando así el principio de una
justa y sana competencia. A estos fines, la Junta podrá solicitar de la
compañía de telecomunicaciones querellada toda la información pertinente a los
precios o cargos establecidos por ella. Esta información estará a la
disposición de la parte querellante, excepto que la Junta mantendrá en bases
confidenciales y para uso exclusivo de ella aquel material que sea necesario
para proteger información propietaria, secretos comerciales o de negocio, según
se establece en la sec. 267f de este Capítulo.
(c) La Junta tendrá un máximo de 30 días
para adjudicar querellas bajo esta sección. No obstante, la Junta podrá, a
solicitud de la compañía de telecomunicaciones querellante, ordenar una
suspensión de la aplicación de los precios y/o cargos en cuestión, hasta tanto
se resuelva la querella en sus méritos. Toda solicitud para suspender la
aplicación temporal de los precios y/o cargos impugnados tendrá que adjudicarse
dentro de un plazo no mayor de 5 días a partir de la fecha de radicación de la
solicitud al efecto.
(d) Cuando la Junta determine que la
estructura de precios y/o cargos no está basada en costos, la Junta podrá
ordenar la suspensión permanente de tales precios y cargos y además imponer
multas administrativas hasta un máximo de veinticinco mil (25,000) dólares por
cada violación a este Capítulo. En el caso de una violación continua, cada día
que transcurra constituirá una ofensa por separado, pero el total de la multa
impuesta no excederá de doscientos cincuenta mil (250,000) dólares en ningún
caso.” 27
L.P.R.A. sec.269f.
La PRTC plantea en su
alegato que la Junta Reglamentadora esta limitada, al resolver una querella, a
lo estrictamente establecido en el artículo antes transcrito; en otras palabras, sostiene que el hecho de que la Junta
Reglamentadora tenga poderes para determinar si una tarifa está, o no, basada
en costo en una controversia entre dos compañías, no conlleva el poder
implícito de determinar unos topes máximos de tarifas ya que ese poder es tan
trascendental y de tanto impacto económico que no puede presumirse por
implicación de otro poder, y que el procedimiento de revisión que pretende
celebrar la Junta Reglamentadora es ilegal.
Por otro lado, la TPPR y la Junta Reglamentadora, alegan que un
análisis de la Ley 213, ante, y las normas de hermenéutica legal, revela que la
Junta Reglamentadora sí tiene poder para establecer topes máximos de tarifas
basadas en costos; que la función de eliminar y prohibir tarifas
anticompetitivas y establecer tarifas máximas es esencial para que se cumpla el
mandato legislativo, esbozado en la Ley 213, de asegurar la existencia de un
ambiente competitivo en el campo de las telecomunicaciones; y que el negarle el
poder de establecer topes máximos de tarifas a la Junta Reglamentadora
derrotaría el propósito de la Ley 213, ante.
La Junta Reglamentadora de las
Telecomunicaciones fue creada con el propósito de reglamentar los servicios de
telecomunicaciones en Puerto Rico, y además, para dar cumplimiento y
administrar la Ley 213. 27 L.P.R.A. sec.267. En virtud de tales propósitos, se
le concedió poderes para
adoptar, promulgar, enmendar y derogar aquellas reglas, órdenes y reglamentos según
entienda sea necesario y propio al ejercicio de sus facultades y el desempeño
de sus deberes. 27 L.P.R.A. sec. 267f. Específicamente se le confirió
autoridad a la Junta Reglamentadora para adoptar “la reglamentación necesaria
para requerirle al acarreador de servicio conmutado local incumbente que provea
servicios y acceso a sus instalaciones a cualquier compañía de
telecomunicaciones certificada que lo solicite en cualquier punto de su red
donde sea técnicamente viable y en forma segregada (unbundled), incluyendo
cualquier característica, función y capacidad de su red, mediante el pago de
cargos determinados a base de su costo real y una ganancia como la prevista en
la Ley Federal de Comunicaciones y bajo condiciones razonables, no
discriminatorias y acordadas mutuamente entre las partes”. 27 L.P.R.A. 269a. (Enfasis suplido.)
Para complementar sus poderes
adjudicativos, la Asamblea Legislativa otorgó a la Junta Reglamentadora la
facultad de “[i]mponer multas administrativas razonables por violaciones a este
Capítulo, sus reglamentos y órdenes; hasta un máximo de veinticinco mil
(25,000) dólares por violación. También la autorizó a “[o]rdenar el cese de
actividades o actos en violación de cualquier disposición de este Capítulo, o
los reglamentos de la Junta Reglamentadora y [o]rdenar que se realice
cualquier acto en cumplimiento de las disposiciones de este Capítulo o los
reglamentos de la Junta.” 27 L.P.R.A. 267f. (Enfasis
suplido.)
Además, la Ley 213, ante, dispone que “[l]a
Junta Reglamentadora tendrá jurisdicción primaria sobre los servicios de
telecomunicaciones, sobre todas las personas que rindan estos servicios dentro
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
y sobre toda persona con interés directo o indirecto en dichos servicios
o compañías”. 27 L.P.R.A. 267e. Como guía de
interpretación, la Sección 271i de la
Ley 213, ante, establece que “[l]as disposiciones de este Capitulo serán
interpretadas liberalmente para poder alcanzar sus propósitos...”.
Al
amparo de estas disposiciones de la Ley que crea la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones de Puerto Rico, somos del criterio que dicha Junta
Reglamentadora no sólo tiene encomendada la función de determinar si una tarifa
esta o no basada en costo, sino, además, tiene poderes amplios sobre el
particular, incluyendo el de ordenar a una compañía, luego de haberse celebrado
el procedimiento adjudicativo y de determinar que dicha compañía ha violado la
ley, modificar sus tarifas a unas iguales o menores a unas tarifas basadas en
costo determinadas por la Junta Reglamentadora, según la evidencia presentada.
Las facultades que su Ley Orgánica le confiere, de modo amplio y patente sobre
el particular, incluyen la potestad de emitir resoluciones como la que se
impugna en el caso de autos.
Aparte de los poderes expresos que tiene la
Junta Reglamentadora para actuar como lo hizo en el caso de autos, esa agencia
tiene también “todos los poderes adicionales implícitos e incidentales que sean
apropiados y necesarios para efectuar y llevar a cabo, desempeñar y ejercitar
todos los poderes antes mencionados y para alcanzar los propósitos de este
Capítulo, sujeto al sobreseimiento de dichos poderes por legislación federal o
reglas de la Comisión Federal de Comunicaciones”. 27 L.P.R.A. 267i.
La aludida facultad inherente de las
agencias administrativas ha sido ampliamente reconocida tanto por tribunales
federales como estatales de Estados Unidos.
Véase, GEMSCO, Inc. v. Walling, 304 U.S. 244 (1944); Steuart
& Bro. v. Bowles, 322 U.S. 318 (1943); Mattes v. U.S., 721 F.2d 1125 (1983); Boffa
v. Dpt. of Public Aid, 522 NE 644 (1988); Motor Truck Transfer, Inc.
v. Southwestern Transp. Co., 197 Ark. 346, 122 S.W.2d 471 (1938); Drysdale
v. S.U.N.Y., 60 Misc.2d 180, 302 N.Y.S.2d 882.
Este Tribunal ha reconocido, y reiterado,
que los organismos administrativos tienen facultad inherente para
reajustar sus órdenes y resoluciones de acuerdo con lo que la justicia y la
razón dicten. Aponte Correa v. Policía de P.R., res. el 5 de diciembre
de 1996, 142 D.P.R.___ (1996); Ramos
Santiago v. F.S.E., 125 D.P.R. 596 (1990); Martínez v. Tribunal
Superior, 88 D.P.R. 717 (1961).
Por otro lado, hemos expresado que la exposición de motivos
de una ley, generalmente recoge el propósito que inspiró su creación. Una
lectura de la misma revela que la intención del legislador, al aprobar la
citada Ley 213, era que la agencia tuviera poderes amplios para corregir la
conducta anticompetitiva de las compañías. La exposición de motivos de la ley aquí
en controversia expresamente dispone que:
“La Junta que crea esta legislación operara en forma independiente,
dotada con la capacidad y los poderes necesarios para asegurar, facilitar y estimular
la construcción y desarrollo de las facilidades de todas las ramas de las
Telecomunicaciones en Puerto Rico, promoviendo la competencia justa y efectiva,
y detectando y corrigiendo conducta anticompetitiva, a fin de fortalecer esta
industria y, por ende, el desarrollo socioeconómico de la ciudadanía en
general.” Exposición de Motivos de la Ley 213, ante. (Enfasis suplido.)
No hay duda de que la intención de la legislatura, al crear
la Junta, no fue únicamente que la Junta Reglamentadora detecte conducta
anticompetitiva, sino que también para que corrija la misma. En el caso de
autos eso es lo que esta tratando de
hacer la Junta Reglamentadora: corregir la conducta anticompetitiva de
la PRTC. Dicho de otra forma, el establecimiento de un “tope” por la Junta en
el presente caso no es otra cosa que la acción correctiva de fijar una tarifa,
a base de costo, que la Junta entiende es la apropiada y necesaria en
protección del bienestar general de la industria de telecomunicaciones y, por
ende, de la ciudadanía puertorriqueña; propósito que precisamente era el que
perseguía la Asamblea Legislativa al aprobar la Ley 213.
En conclusión, nada en nuestro ordenamiento jurídico exige
que el poder para dictar una orden, como la del caso de autos, tiene que ser expresamente
delegado a una agencia. Todo lo contrario, nuestro ordenamiento permite la
delegación del poder de adjudicar en términos amplios y generales, y sería
absurdo exigirle a la legislatura que incluya en las leyes habilitadoras de las
agencias todas las posibles órdenes que una agencia puede dictar para que se
entienda delegado dicho poder.
En el caso de autos, la delegación del poder de adjudicar, y
en específico el poder de emitir ordenes para exigir el cumplimiento de la Ley
213, ante, se hizo en términos amplios y generales; ello nos obliga a concluir
que la orden emitida en el caso de autos fue hecha dentro del poder delegado.
Decidir lo contrario distorsionaría la doctrina de la delegación de poderes a
las agencias.
Finalmente, la PRTC cuestiona la validez del procedimiento
de revisión que celebraría la Junta Reglamentadora en caso de que las tarifas
nuevas sometidas por la PRTC sean mayores al tope máximo establecido por la
Junta Reglamentadora. No tiene razón. Esta “continuación” del procedimiento de
revisión de la tarifa, que en su día presente la PRTC, no es otra cosa a
nuestro juicio que la concesión de un debido proceso de ley que garantiza, al
máximo, que el tope tarifario establecido por la Junta Reglamentadora no sea
uno arbitrario.
Es menester aclarar que en el caso de autos, la orden de la
Junta Reglamentadora es claramente de naturaleza parcial porque dispone de un
aspecto específico de las cuestiones ante su consideración y no pone fin a la
controversia total de la querella que se esta ventilando en dicho foro
administrativo. Al emitir la resolución y orden enmendada, la Junta
Reglamentadora no ha resuelto, con carácter de finalidad, la querella que tiene
ante su consideración. La resolución recurrida conlleva que se continuarán los procedimientos
administrativos. En el caso de autos, no es necesario una nueva querella, pues
el procedimiento de revisión sería la continuación de los procedimientos
adjudicativos originados por la querella presentada por TPPR.
En cuanto a permitir la participación de personas
interesadas en el procedimiento de revisión, lo que también es cuestionado por
la PRTC, la L.P.A.U. en su Sección 2155 dispone que “[c]ualquier persona que
tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia podrá
someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para que se le
permita intervenir o participar en dicho procedimiento”. 3 L.P.R.A. sec.2155.
Por su parte, el Reglamento de práctica y procedimiento general aprobado por la
Junta Reglamentadora en el 1997, en la Sección 8 también provee para la
intervención de cualquier persona que desee participar en cualquier
procedimiento adjudicativo. En ambos casos la concesión o negatoria de la
petición de intervención queda a discreción de la agencia. 3 L.P.R.A. sec.2155.
Por lo tanto, el que la agencia permita la participación de personas
interesadas no es ilegal.
Por todo lo
anterior, concluimos que la Junta Reglamentadora actuó dentro de la autoridad
que le otorga la Ley 213, ante, al establecer unos topes tarifarios máximos,
luego de celebrar una vista y evaluar la evidencia presentada en la misma, y
ordenar a la PRTC modificar sus tarifas a unas iguales o menores a las
establecidas por la Junta Reglamentadora. Del
mismo modo, por ser una
resolución y orden interlocutoria, el procedimiento de revisión establecido por
la Junta Reglamentadora es parte de la querella original por lo que no es
necesario la presentación de una nueva querella, y el mismo no es ilegal.
Por los
fundamentos antes expuestos, procede la confirmación de la resolución dictada
por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el presente caso.
Se dictará Sentencia
de conformidad.
RANCISCO REBOLLO LÓPEZ
Juez Asociado
SENTENCIA
San
Juan, Puerto Rico a 12 de junio de 2000
Por los fundamentos
expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de
la presente, se dicta Sentencia confirmatoria de la resolución emitida por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones en el presente caso.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal. Los Jueces Asociados señor Negrón García
y señor Corrada del Río inhibidos.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del
Tribunal Supremo
Notas al calce
1. TPPR solicitó la reconsideración del método utilizado por la Junta para
determinar si los cargos estaban basados en costo.
2. PRTC cuestionó, entre otras cosas, la autoridad de la Junta para fijar
tarifas.
3. En Junta Examinadora de Tecnólogos Médicos v. Anneris Elías y
otros, res. el 26 de noviembre de 1997, 144 D.P.R. ____ (1997), resolvimos
que la revisión judicial de decisiones administrativas se limita a órdenes o
resoluciones finales de las agencias administrativas. Ahora bien, resolvimos también que una resolución administrativa,
aunque interlocutoria o parcial, es susceptible de revisión judicial cuando se
trate de una actuación ultra vires, sin jurisdicción, del foro administrativo.
En el
presente caso la actuación de la Junta que ha sido impugnada judicialmente no
es una decisión final de esa agencia, que adjudique de modo concluyente los
asuntos substantivos en cuestión. Pero, dado que el planteamiento traído por la
PRTC es que la Junta actuó ultra vires, por ser una cuestión estrictamente de derecho
procede la revisión judicial de la misma.
4. Luego de las partes presentar sus respectivos alegatos, el foro
intermedio apelativo ordenó a las partes presentar memorandos de derecho
relacionados con el historial legislativo de la Ley de Telecomunicaciones de
Puerto Rico. Además, el tribunal permitió la participación de tres (3)
compañías de larga distancia como amicus curiae y la oposición de TPPR a la
solicitud de revisión de la PRTC. El 9 de diciembre de 1998, el Tribunal de
Circuito de Apelaciones celebró una vista oral con el propósito de conocer mas
a fondo los argumentos de las partes.
5. Kerf and Geradin, CONTROLLING MARKET POWER IN TELECOMMUNICATIONS:
ANTITRUST VS. SECTOR SPECIFIC REGULATION AN ASSESSMENT OF THE UNITED STATES, NEW
ZEALAND AND AUSTRALIAN EXPEERIENCES, 14 Berkeley Tech. L.J.919 (1999).
6. BREAKING UP THE LOCAL TELEPHONE MONOPOLIES: THE LOCAL COMPETITION
PROVISIONS OF THE TELECOMMUNICATIONS ACT OF 1996, 39 B.C.L. REV. 151 (1997).
7. Véase nota 6.
8. Véase nota 6 y 7.
9. Véase nota 6.
10. 47 U.S.C. sec. 253(a).
11. 47 U.S.C. sec. 251.
12. 47 U.S.C. sec. 251(b)(1).
13. 47 U.S.C. sec. 251
(c)(2)(B)
14. Véase, además: Vázquez
v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 523-24 (1991); A.R.P.E. v. J.A.C.L.,
124 D.P.R. 858, 864 (1989); M & V Orthodontics v. Negdo. Seg. Empleo, 115 D.P.R. 183, 189 (1984); Rubin Ramírez
v. Trías Monge, 111 D.P.R. 481, 484-85 (1981); Murphy Bernabe v. Tribunal
Superior, 103 D.P.R. 692 (1975); Quevedo Segarra v. J.A.C.L.,
102 D.P.R. 87, 96 (1974); Román v. Superintendente de la Policía,
93 D.P.R. 685, 690 (1966); Reyes v. Junta de Planificación, 79
D.P.R. 620, 629 (1956); Ledesma v. Tribunal de Distrito, ante.
15. Véase, además, Álvarez Cintrón v. Junta de Directores del
Condominio Villa Caparra Executive, res. el 17 de mayo de 1996, 140
D.P.R.___ (1996); Ríos Colón v. Corporación del Fondo del Seguro del
Estado, res. el 11 de octubre de 1995, 139 D.P.R.___ (1995); Comisionado
de Seguros de Puerto Rico v. General Accident Ins. Co., 132 D.P.R.
543 (1993); Asoc. Médica de P.R.
v. Cruz Azul, 118 D.P.R. 669, 678; A.R.P.E. v. Ozores Pérez,
116 D.P.R. 816, 821 (1986); Tormos & D.A.C.O. v. F.R. Technology,
116 D.P.R. 153, 160-61 (1985).
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