Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 139 ORTIZ V. JUNTA PLANIFICACION 2000TSPR139
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
José O. Ortiz y Gómez y otros
Peticionarios
v.
Junta de Planificación de P.R.
Recurrida
______________________________
Richard Clairborne Durham
Recurrido
v.
Junta de Planificación de P.R.
Peticionaria
Sr. José Ortiz y Gómez y otros
Certiorari
2000 TSPR 139
Número del Caso: CC-1997-0110 y CC-1997-0119
Fecha: 26/09/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Andrés E. Salas Soler
Abogados de José Orlando Ortiz:
Lcdo. Daniel Martínez
Oquendo
Lcdo. José R. Gómez Alegría
Abogadas de la Junta de Planificación:
Lcda. Gloria M. Soto Burgos
Lcda. Everlidys Rodríguez
Pacheco
Abogado de Richard Clairborne Durham:
Lcdo. Orlando
Martínez Sotomayor
Materia: Revisión de Decisión
de Agencia Administrativa, Zonificación
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
_____________________________
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Naveira de
Rodón.
San Juan, Puerto Rico a 26 de
septiembre de 2000
Hoy nos toca decidir si a una consulta de
ubicación para un desarrollo residencial extenso que se intenta llevar a cabo
en una finca de más de diez (10) cuerdas ubicada en un Distrito R-O, le es de
aplicación las Secs. 4.05 y 4.06 del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico
o las Secs. 95.00, 97.00 y 97.02 de dicho Reglamento. De ser de aplicación estas últimas secciones, debemos determinar
si al amparo de la Sec. 97.02(3) es mandatorio que la Junta de Planificación de
Puerto Rico celebre una vista pública con notificación a los dueños de terrenos
circundantes y, a tenor con el Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de
la Junta de Planificación, sec. 8.01, publique un aviso de prensa en un
periódico de circulación general en Puerto Rico.
Estamos
ante dos (2) recursos consolidados, uno presentado por la Junta de
Planificación de Puerto Rico (Junta) y otro por Gómez, Piñero & Asociados y
el Sr. José Orlando Ortiz. Ortiz v. Clairborne Durham,
CC-97-110; Clairborne Durham v. Junta, CC-97-119. En ambos se solicita que
revoquemos una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones
(Tribunal de Circuito), el 14 de enero de 1997. Con el propósito de evaluar dichos recursos le concedimos un término
a las partes para que se expresaran. Con el beneficio de sus comparecencias procedemos a resolver.
A continuación exponemos un breve resumen de los
hechos pertinentes.
I
El 21
de diciembre de 1994 la firma Gómez, Piñero y Asociados presentó ante la Junta,
una consulta de ubicación para un proyecto residencial multifamiliar de
doscientas ochenta y cuatro (284) unidades de vivienda, distribuidas en once
(11) edificios multipisos.1
El proyecto se llevaría a cabo en dos (2)
fincas, una con cabida de 6.54 cuerdas y la otra con cabida de 10.71 cuerdas. Ambas están localizadas en la Carretera
Estatal Núm. 845, Km. 1.00, en el Barrio Sabana Llana del Municipio de San
Juan. Consulta Núm. 94-17-1336 (Consulta).
Los terrenos son propiedad del Sr. José Orlando Ortiz y están
comprendidos dentro de un Distrito R-O, según el Mapa de Zonificación vigente
para San Juan. El 8 de junio de 1995 la
Junta aprobó la Consulta, la Resolución fue archivada en autos y notificada a
las partes el 24 de julio de 1995. En
ésta se hizo constar que se utilizarían los parámetros de diseño conformes a un
Distrito R-3. Por no ser parte en el
procedimiento de Consulta, al Sr. Richard Clairborne Durham, quien es dueño de
una finca que queda rodeada por la finca con cabida de 6.54 cuerdas del señor
Ortiz, no se le notificó esta Resolución.
El 9 de
agosto de 1995, el señor Clairborne Durham compareció ante la Junta y pidió la
reconsideración.2 Mediante Resolución de 29 de septiembre,
notificada a las partes el 17 de octubre de 1995, la Junta denegó la
reconsideración.3 Esta Resolución tampoco le fue notificada al
señor Clairborne Durham. No obstante,
éste se enteró del dictamen y volvió a solicitar reconsideración el 27 de
octubre.
El 10 de noviembre de 1995 la Junta denegó la
reconsideración. Esta Resolución fue
archivada en autos y notificada el 1 de diciembre. Esta vez se le notificó la Resolución al señor Clairborne Durham.
Inconforme
con esta determinación, el 2 de enero de 1996, el señor Clairborne Durham
presentó un recurso de revisión ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan. A tenor con el
Art. 9.004 de la Ley Núm. 248 de 25 de diciembre de 1995, dicho recurso fue
referido, mediante Orden Administrativa de 19 de junio de 1996, al Tribunal de
Circuito de Apelaciones (Tribunal de Circuito). En su recurso de revisión alegó: que era dueño de una finca que
colinda con los predios en los que se pretende construir el antes mencionado
proyecto; que estos terrenos están localizados en un área zonificada como
Distrito Residencial R-O4; y que el proyecto excede por mucho la densidad
poblacional permitida por la zonificación existente. Argumentó que por tratarse de una solicitud de variación, tanto
el proponente como la Junta tenían que haberle notificado la solicitud de
cambio de zonificación, ya que él era un colindante dentro de la distancia
radial de sesenta (60) metros del área de la propuesta rezonificación.
Luego
de haber analizado el planteamiento de todas las partes el Tribunal de Circuito
dictó una sentencia mediante la cual revocó la determinación de la Junta. Entendió que el proyecto de desarrollo que
se pretendía conllevaba un cambio de Zonificación y, por lo tanto, era de
aplicación la Sec. 4.06, del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento
de Planificación Núm. 4, de 16 de septiembre de 1995 (Reglamento de
Zonificación), que requiere notificación a los colindantes. Le ordenó a la Junta notificar a los
colindantes y cumplir con la Sec. 4.06 del Reglamento de Zonificación.
Inconforme
con esta determinación tanto la Junta como el señor Ortiz presentaron
peticiones de certiorari ante este Tribunal.
En su recurso el señor Ortiz planteó que el Tribunal de Circuito erró al
resolver que en los casos de desarrollo extenso que se tramitan a tenor con lo
dispuesto en la Sec. 97 del Reglamento de Zonificación, que conlleven la
eventual rezonificación del predio, es de aplicación lo dispuesto en la Sec.
4.06 de dicho Reglamento. También
planteó que dicho tribunal erró al asumir jurisdicción, ya que, la moción de
reconsideración del señor Clairborne Durham ante la Junta fue presentada fuera
del término establecido por ley.
De otra parte, la Junta alegó en su recurso que
el Tribunal de Circuito erró al concluir que el proyecto de desarrollo extenso
requería un cambio de zonificación porque se variaba ampliamente la utilización
de los espacios. Alegó, además, que
dicho tribunal erró al determinar que se requería notificación a los
colindantes por imperativo del debido proceso de ley o permitir su intervención,
por tratarse de un caso en que se pretende establecer una zona residencial de
alta densidad en un Distrito R-O.
II
Constitucionalmente
hemos reconocido la importancia que para el Pueblo representa la ordenada y
adecuada utilización de nuestros escasos terrenos y recursos naturales. Véase
Art. VI, Secs. 14 y 19, Const. E.L.A., L.P.R.A. Tomo 1. La Junta es la agencia administrativa a
quien se le ha encomendado la ingente labor de velar por la adecuada
utilización de nuestros terrenos, preparando y adoptando Planes de Uso de
Terrenos y Mapas de Zonificación. Éstos representan la forma visual y práctica
que tiene la Junta “para llevar a cabo sus funciones dentro de una sociedad y
un gobierno cada vez más complejos, un sistema abierto que confronta innumerables
presiones como resultado de necesidades y aspiraciones conflictivas y que
experimenta cambios sociales acelerados dentro de su escala reducida, escasez
de terreno y recursos naturales, alta densidad poblacional y un ecosistema
frágil.” Luan investment Corp. v Román, 125 D.P.R.
533, 547 (1990).
En la
Introducción del Reglamento de Zonificación se expresa que:
[m]ediante la
zonificación se establecen las normas esenciales sobre cómo y donde deben
ubicarse las múltiples actividades sociales y económicas de Puerto Rico. A través de este proceso se clasifican los
terrenos en zonas y distritos y se establecen para cada uno disposiciones
específicas sobre el uso de los terrenos y sobre las obras y estructuras a
permitirse.5
Reconociendo
la necesidad de armonizar el deber del Gobierno de garantizar una adecuada
utilización de los terrenos en Puerto Rico con el derecho de los ciudadanos al
disfrute de su propiedad privada en una sociedad democrática, el Art. 23(a) de
la Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975, según enmendada, 23 L.P.R.A. sec.
62v(a), específicamente dispone “que es política pública del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico fomentar la participación de la ciudadanía en el
proceso de planificación de Puerto Rico.”
A estos fines le impone a la Junta el deber de proveer “a la ciudadanía
de toda aquella información necesaria que coloque a todo ciudadano en una
posición de igualdad para su participación efectiva en los procesos de
planificación.”
Con
relación al uso de terreno, y precisamente para armonizar los derechos de
propiedad de los ciudadanos y el poder de reglamentación del Estado, el Art. 14
de la Ley Núm 75, supra, 23 L.P.R.A. sec. 62m, específicamente establece que
“[t]oda obra o proyecto a ser realizado por cualquier persona o entidad deberá
estar de acuerdo con las recomendaciones de los Planes de Usos de Terrenos”,
según éstos aparecen en el Reglamento y los Mapas de Zonificación. En Montoto v. Lorie, Op. de 11
de marzo de 1998, 145 D.P.R.___ (1998), 98 JTS 25 a la pág. 661, reconocimos,
dentro del contexto de una solicitud de rezonificación que, en lo posible,
“[n]uestra realidad social obliga al Estado a salvaguardar la zonificación
existente.” Esta norma de derecho le
provee al ciudadano la seguridad de que no se harán cambios que afecten su
derecho propietario a sus espaldas, sin su conocimiento y sin brindarle la
oportunidad de exponer su opinión sobre el cambio propuesto.
Una
consulta de ubicación es un procedimiento que se lleva a cabo ante la Junta
“para que ésta evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime
pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos
ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas pero que
las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren. Esta consulta se identifica como pública o
privada dependiendo de quién la origine e incluye los proyectos de desarrollo
extenso a considerarse bajo las disposiciones de las Secs. 95.00, 96.00, 97.00
[del] Reglamento [de Zonificación].”6
De otra
parte, un desarrollo extenso residencial es un desarrollo “para veinte (20) o
más familias o solares en pueblos o áreas con una población urbana censal menor
de diez mil (10,000) personas: treinta (30) o más familias o solares en pueblos
o áreas con una población urbana censal de entre diez mil (10,000) a cuarenta
mil (40,000) personas conforme a los resultados del último Censo Poblacional, o
el desarrollo de facilidades comerciales industriales, institucionales o
recreativas que excedan veinte mil (20,000) pies cuadrados de construcción o en
terrenos que excedan cuatro mil (4,000) metros cuadrados.” Reglamento, supra, Sec. 2.01.
Cuando
la Junta evalúa un proyecto de desarrollo residencial extenso viene obligada a
tomar en consideración, entre otros, el siguiente factor: la conformidad del
uso propuesto con el Plan de Uso de Terrenos hasta donde este haya sido
adoptado y estudiado para la zona de que se trate. Sec. 95.03,1 del Reglamento de Zonificación.
Es con
estas normas y principios generales en mente que debemos analizar los planteamientos
de las partes.
III
Por
tratarse de un planteamiento de naturaleza jurisdiccional discutiremos, en
primera instancia, la alegación de falta de jurisdicción por haberse presentado
la moción de reconsideración tardíamente ante la Junta.
A la luz de lo establecido en Asoc.
Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 D.P.R. 412, 420 (1995),
concluimos que no le asiste la razón a los peticionarios. En dicho caso expresamos que “la
intervención es un mecanismo procesal para una persona, que no fue parte
original en un procedimiento, pueda defenderse de la determinación
administrativa”. Con respecto al
término para solicitar la reconsideración puntualizamos que si bien es de
naturaleza jurisdiccional, no podemos olvidar que éste aplica sólo a quienes son
formalmente parte. La doctrina esbozada
en dicho caso es de aplicación al caso de autos.
Alegan los peticionarios además que, por
tratarse de un desarrollo residencial
extenso, y no estar dentro de los parámetros de la Sec. 4.05 del Reglamento de
Zonificación, no se necesitaba llevar a cabo una rezonificación. Ello, a pesar de que el proyecto que se iba
a realizar en un área clasificada como Residencial R-O, excede por mucho la
densidad permitida en esta zonificación.
Plantean además, que no es de aplicación a la situación ante nuestra
consideración la Sec. 4.06 del Reglamento.
Entienden además, que por ser un desarrollo residencial extenso es de
aplicación la Sec. 97.02 del Reglamento de Zonificación. Este inciso dispone:
Se celebrará vista pública con
notificación a los dueños de los terrenos circundantes cuando el desarrollo
residencial extenso tenga acceso a una calle municipal a la que den frente más
de diez (10) estructuras residenciales en una distancia de doscientos cincuenta
(250) metros, medidos desde las entradas al proyecto, y siempre que la densidad
propuesta sea mayor que la del área circundante. (Énfasis nuestro.)
Interpretan también, que el inciso 3 de dicha
sección dispone que sólo será mandatoria la celebración de vista pública cuando
se dan los dos factores que allí se esbozan.
No les asiste la razón a los peticionarios en su
análisis del derecho aplicable. Veamos.
En el caso de autos, el peticionario señor Ortiz
solicitó una consulta de ubicación, ya que el proyecto que deseaba llevar a cabo, proponía usos de
terrenos no permitidos ministerialmente
de acuerdo a su zonificación. Sec.
2.01, Reglamento de Zonificación. A
tenor con las disposiciones de la Sec. 4.05 del Reglamento de Zonificación, por
su tamaño, tampoco cualificaba para un cambio de zonificación. Ahora bien, el proyecto sí cualificaba como
uno de desarrollo residencial extenso de acuerdo con las Secs. 95.00 y 97.00
del Reglamento.
El inciso 3 de la Sec. 95.02, del Reglamento de
Zonificación, en relación a proyectos de desarrollo residencial extenso
establece dos (2) circunstancias en las cuales es mandatorio que la Junta
celebre vistas públicas con notificación a los dueños de terrenos
circundantes. La primera es cuando el proyecto
tenga acceso a una calle municipal bajo las condiciones allí descritas. Y, la segunda, que es de aplicación al caso
de autos, siempre que la densidad propuesta sea mayor que la del área
circundante. Esta interpretación no
solo le insufla vida a la política pública de “fomentar la participación de la
ciudadanía en el proceso de planificación” esbozada en la propia Ley Orgánica
de la Junta de Planificación de Puerto Rico, 23 L.P.R.A. sec. 62v, sino que
establece un balance entre el poder del estado para velar por la adecuada
utilización de los terrenos y el derecho de los ciudadanos al libre disfrute de
sus propiedades. Además, fomenta la
confianza del Pueblo en que las zonificaciones de las áreas donde tienen sus
hogares no serán alteradas a sus espaldas y sin brindarles la oportunidad de
que los funcionarios públicos a cargo del proceso tomen en consideración sus
puntos de vista.
De otra parte, el Reglamento para Procedimientos
Adjudicativos de la Junta de Planificación de 21 de marzo de 1995 (Reglamento
de Procedimientos Adjudicativos), Sec. 2.00, 27, define vistas públicas como
unas “para considerar consultas de ubicación u otra acción adjudicativa de la
Junta en todos los casos en que se disponga por ley o reglamentación o para
aquellos casos en que la Junta lo estime pertinente.” La Sec. 8.00 de dicho Reglamento, a su vez dispone que “[s]i se
tratare de una vista pública, la Junta publicará un aviso de prensa en un
periódico de circulación general en Puerto Rico con no menos de quince (15)
días de antelación a la fecha de la vista.”
En el caso de autos se trataba de una consulta
de ubicación de un desarrollo residencial extenso para la cual el Reglamento de
Zonificación exige se lleven a cabo vistas.
La Junta venía obligada a publicar un aviso en la prensa. No cumplió con este importante
requisito. Más aún, ni siquiera le
notificó a los colindantes ni les permitió comparecer como interventores.
Por las razones antes expuestas se expiden los
autos de certiorari solicitados. Y,
conforme a los fundamentos anteriormente enunciados, se confirma la
determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones de revocar la
determinación de la Junta de Planificación de aprobar la consulta de ubicación
solicitada y de no permitir la intervención del señor Clairborne Durham en el
proceso de consulta. Además, se ordena
a que, una vez sea devuelto el caso a la Junta, se continúen los procedimientos
de forma compatible con lo aquí resuelto.
Miriam
Naveira de Rodón
Juez
Asociada
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 26 de
septiembre de 2000
Por las razones expuestas en la Opinión que antecede,
la cual se hace formar parte integral de la presente, se expiden los autos de
certiorari solicitados. Y, conforme a
los fundamentos anteriormente enunciados, se confirma la determinación del
Tribunal de Circuito de Apelaciones de revocar la determinación de la Junta de
Planificación de aprobar la consulta de ubicación solicitada y de no permitir
la intervención del señor Clairborne Durham en el proceso de consulta. Además, se ordena a que, una vez sea devuelto
el caso a la Junta, se continúen los procedimientos de forma compatible con lo
aquí resuelto.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El
Juez Asociado señor Rebollo López no intervino. El Juez Asociado señor Hernández Denton está inhibido.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
Notas al
calce
1. Mediante Resolución de
12 de agosto de 1996, la Junta aprobó una enmienda a la consulta de ubicación autorizando
la construcción de “solamente nueve (9) estructuras con una altura máxima una
de ellas de once pisos.”
2. El
señor Clairborne Durham alegó que se enteró del proyecto porque el señor Ortiz
informalmente le indicó de la Consulta y su aprobación. Entonces él inmediatamente solicitó la
reconsideración ante la Junta.
3. La
Junta determinó que el señor Clairborne Durham solicitó la reconsideración en
comunicación de 9 de agosto de 1995.
Sin embargo, ésta no se recibió en la Junta hasta el 15 de agosto, por
lo que se presentó fuera del término establecido por ley. Véase, Sec. 3.15 de la Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. secs. 2101 et seq.
4. La Sec. 10.01 del Reglamento de Zonificación dispone, en lo aquí
pertinente, que:
Este distrito especial de baja densidad poblacional, con un solar mínimo
de ocho mil (8,000) metros cuadrados, se establece para facilitar el control de
la expansión o crecimiento urbano; proteger la utilidad de las vías arteriales;
proteger áreas que requieran la preservación de su flora y fauna por su
importancia económica, ecológica o científica; y proteger el disfrute y
preservación de recursos de interés público tales como rasgos topográficos,
bosques, arboledas, paisajes, formaciones geológicas, manantiales, quebradas,
ríos, lagos, lagunas, fuentes naturales de agua mangles, yacimientos minerales
o playas.
5. El
Reglamento de la Junta es el instrumento que se utiliza “para clasificar y designar
terrenos en zonas y distritos y la aplicación en cada zona o distrito de normas
sobre el uso de terrenos y sobre las obras y estructuras a permitirse.” Sec.
2.01 del Reglamento.
6. Sec. 2.01 del Reglamento
de Zonificación. Definición similar se
establece en la Sec. 2.00,6 del
Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación de 21
de marzo de 1995.
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