Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2001
2001 DTS 009 CASTRO V. DEPARTAMENTO DE JUSTICIA
2001TSPR009
EN EL
TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon.
Jaime L. Castro Gracia:
Hon.
Carlos Cabán Nieves
Demandantes-Peticionarios
v.
Departamento
de Justicia de P.R. y
José
Fuentes Agostini
Demandados-Recurridos
Certiorari
2001 TSPR 9
Número del Caso: CC-1999-705
Fecha: 23/enero/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional IV
Juez Ponente: Hon. Roberto L. Córdova Arone
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Carlos L. Lorenzo
Oficina del Procurador General: Lcdo. Héctor Clemente Delgado
Lcda. Rose Mary
Corchado Lorent
Materia: Denegatoria a los Beneficios del 32
L.P.R.A. 3085, Representación Legal, Asamblea Municipal, Ley Municipios Autónomos.
ADVERTENCIA
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Opinión
del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI
San Juan,
Puerto Rico, a 23 de enero de 2001.
Nos toca dilucidar cómo debe aplicarse la Ley Núm. 9 de 26 de noviembre de 1975, 32 L.P.R.A. 3085, en casos en que asambleístas municipales ejercen su voto con respecto a ordenanzas ante su consideración.
I
El
4 de mayo de 1998, la Asamblea Municipal de Aguada aprobó la Ordenanza Núm. 31,
serie 1997-98, para reglamentar la extracción de arena en el Municipio de
Aguada.[1]
Mediante esta ordenanza se decretó,
entre otros extremos, lo siguiente:
“Que cualquier proponente de un
permiso de extracción de arena, dentro de la extensión territorial del
municipio de Aguada, vendrá obligado a:
a.
Realizar una Declaración de Impacto Ambiental, según
el Artículo 4(c) de la Ley 9 del 18 de junio de 1970, conocida como “Ley de
Política Pública Ambiental”.
b.
Comparecer ante la Comisión de Salud, Calidad
Ambiental y Beneficencia de la Asamblea Municipal[,] presentar su propuesta,
proyecto, planes y propósitos dirigidos a realizar extracción de arena en el
territorio de Aguada.
c.
Obtener un endoso a manera de resolución de la
Asamblea Municipal y aprobado por el Alcalde de Aguada.
d.
Obtener una Patente Municipal y pagar los arbitrios
correspondientes a la realización de la actividad comercial en el Municipio de
acuerdo a las disposiciones y estatutos de ley aplicables, según disponga el
reglamento municipal correspondiente.
e.
Procurar y presentar una fianza emitida por una
Compañía de Seguros reconocida por la suma de un millón ($1,000,000) de
dólares, para cubrir cualquier daño que sufra la infraestructura municipal por
el paso de camiones y vehículos pesados durante la vigencia del permiso
otorgado. Esta póliza de seguro se hará
a nombre del Municipio de Aguada, Puerto Rico.”
Al
ocurrir los hechos de este caso, la empresa Cordeco Northwest Corp. (“Cordeco”)
era dueña de ciertos terrenos ubicados en Aguada. Por razón de la Ordenanza
referida, presentó una demanda ante el Tribunal Federal para el Distrito de Puerto
Rico contra los peticionarios en su capacidad tanto individual como
representativa, por la alegada violación de derechos civiles. Cordeco alegó que
debido a la aprobación de la Ordenanza Núm. 31, se había visto impedida de
extraer arena en el Municipio de Aguada, a pesar de tener los permisos que para
tales fines había expedido el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.
Adujo que la Asamblea Municipal de Aguada carecía de facultad legal para
aprobar reglamentación aplicable al negocio de extracción de arena, debido a
que tal facultad le correspondía al Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales.
Encarados con la acción referida,
los peticionarios –miembros de la Asamblea Municipal de Aguada- solicitaron
al Secretario de Justicia que les concediese los beneficios de representación
legal en cuanto a las acciones presentadas contra ellos en su carácter
personal. En cuanto a las acciones presentadas en su carácter oficial,
los peticionarios le informaron al Secretario de Justicia que la Asamblea
Municipal había asumido su representación legal.
El Secretario de Justicia denegó la
solicitud de los asambleístas. Determinó que los peticionarios actuaron fuera
del marco de sus funciones, debido a que, en su criterio, la Asamblea Municipal
no tenía autoridad legal para reglamentar el negocio de extracción de arena.
Los peticionarios acudieron entonces ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones para impugnar la decisión adversa del Secretario de Justicia, pero
dicho foro denegó el recurso de revisión.
Inconformes
con esta determinación, los peticionarios acudieron ante nos y, en lo
pertinente, plantearon la siguiente cuestión:
El Honorable Tribunal
de Circuito de Apelaciones erró al determinar que los peticionarios actuaron
fuera del marco de sus funciones.
El 5 de noviembre de
1999, decidimos revisar la referida sentencia del foro apelativo, dictada el 16
de agosto de 1999, por lo cual expedimos el recurso de certiorari solicitado
por los asambleístas del Municipio de Aguada. Luego de procurar y obtener una
prórroga, los peticionarios presentaron su alegato el 15 de julio de 2000; y el
Procurador General compareció el 10 de agosto de 2000 y nos pidió que
aceptáramos un escrito previo suyo como su alegato, a lo cual accedimos el 15
de septiembre de 2000. Con el beneficio de los criterios de ambas partes,
pasamos a resolver.
II
La
Ley Núm. 9 de 26 de noviembre de 1975 (Ley Núm. 9), que enmendó la Ley Núm. 104
de 29 de junio de 1955 (Ley Núm. 104), establece que un funcionario o empleado
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (“E.L.A.”), que sea demandado en daños
y perjuicios en su carácter personal por actos u
omisiones incurridos dentro del marco de sus funciones que constituyan violaciones
a los derechos civiles de los demandantes y que no tenga disponibles los
beneficios de la Ley Núm. 104, puede solicitar
que el Estado le provea representación legal y pague la
sentencia que en su día pueda recaer, Artículo 12 de la Ley Núm. 104, según
enmendado por la Sección 7 de la Ley Núm. 9, 32 L.P.R.A. sec. 3085.
El “Reglamento Sobre Representación
Legal y Pago de Sentencia bajo la Ley de Reclamaciones y Demandas contra el
Estado”, Reglamento Núm. 4071, aprobado el 8 de septiembre de 1989, fija los
procedimientos que regirán la concesión de los beneficios de representación
legal y pago de sentencia que proveen las leyes Núm. 9 y Núm. 104, supra.
El Artículo VII del Reglamento
referido establece que el Secretario de Justicia o la persona designada por
éste evaluará la solicitud a los efectos de determinar si el solicitante es
elegible para que se le concedan los referidos beneficios. En este caso, el
Secretario de Justicia determinó que los peticionarios no eran elegibles para
los beneficios solicitados, por entender que éstos actuaron fuera del marco de
sus funciones. El foro apelativo ratificó esta decisión. Por ende, nos toca
resolver si en efecto, para los fines de la Ley Núm. 9 referida,
los peticionarios actuaron fuera del marco de sus funciones como para que se le
negara el beneficio de representación legal con respecto a la acción que se
trajo en su contra en su carácter personal.
En Felicita García v. E.L.A.,
res. el 13 de octubre de 1998, 146 D.P.R. ___, 98 T.S.P.R. 131, 98 JTS 133, en la pág. 148, nota al calce
Núm. 9, expresamos lo siguiente:
Se debe señalar que uno de los
propósitos seguidos por el legislador al promulgar la Ley Núm. 9 fue el
proteger a los funcionarios o empleados públicos que son demandados en el foro
federal en su capacidad personal. Por
ejemplo, esta situación ocurre cuando los funcionarios o empleados públicos
actúan so color de autoridad estatal y violan los derechos civiles de una o
varias personas. Véase 42 U.S.C.A. sec.
1983. En este caso, la Enmienda XI de
la Constitución de los Estados Unidos prohibe que se demande a un estado en los
tribunales federales. Se ha resuelto
que esta protección constitucional se extiende al Estado Libre Asociado de
Puerto Rico. Font v. Dapena Yordan,
763 F. Supp. 680 (1991). Aparte de
esto, en la definición de lo que es una “persona” para efecto de la Sec. 1983
no se incluyen los estados, territorios ni el E.L.A. Will v.
Michigan Dept. of State Police,
491 U.S. 58 (1988); Sheldon H. Nahmod, Civil Rights and Civil Liberties
Litigation: The Law of Section 1983,
sec. 1.06, págs. 13-14. Si la
Ley Núm. 9 no existiera, los funcionarios o empleados públicos estarían
desprovistos de toda protección cuando son demandados en los foros federales
por actuaciones dentro del marco de sus funciones oficiales.
En
la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 9 se expresa lo siguiente:
[Las] demandas, en ocasiones, pueden
radicarse [sic] no solamente contra instrumentalidades del Gobierno sino también contra funcionarios
gubernamentales en su carácter personal, aun cuando las acciones motivo de la
demanda se lleven a cabo en el estricto y legal cumplimiento de las
obligaciones que le imponen las leyes que tiene la obligación de
administrar. El Estado Libre Asociado
de Puerto Rico reconoce que es de su obligación el asumir cualquier
responsabilidad de carácter económico con motivo de indemnizaciones impuestas
por un tribunal con jurisdicción a cualquier funcionario o empleado público
cuando esto ocurra como consecuencia de una acción administrativa tomada de
buena fe, dentro de las disposiciones legales vigentes y dentro del marco de
sus funciones.
....
...Con la adopción de esta medida se
sume una responsabilidad ineludible para la protección de la integridad del
servicio público.
El Artículo 12 de la Ley Núm. 104,
establece los requisitos para que un funcionario sea elegible para obtener los
beneficios de representación legal y, posteriormente, el pago de sentencia:
(a)
que sea demandado en daños y perjuicios en su carácter
personal;
(b)
que la causa de acción se fundamente en alegadas
violaciones a los derechos civiles del demandante debido a actos u omisiones
incurridos de buena fe, en el curso de su trabajo y dentro del marco de sus
funciones.
El Artículo V del Reglamento Núm.
4071, añade los siguientes requisitos:
(1) los hechos que
dan lugar a la demanda no constituyan delito; (2) no constituyan negligencia
inexcusable, y; (3) no sean contrarios a un estado de derecho establecido
jurisprudencialmente mediante sentencia final y firme.
El solicitante debe cumplir con cada
uno de los requisitos mencionados. En este caso, como hemos señalado, la
condición en controversia es si los funcionarios actuaron dentro del marco de
sus funciones.
No cabe duda que el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales
es la agencia con jurisdicción para regular y fiscalizar las actividades de
extracción de materiales de la corteza terrestre. La “Ley de Arena, Piedra y
Grava”, Ley Núm. 132 de 25 de junio de 1968, según enmendada, 28 L.P.R.A. secs.
206 et seq., delimita el alcance de esa jurisdicción. El Departamento de
Recursos Naturales promulgó el “Reglamento para Regir la Extracción de
Materiales de la Corteza Terrestre”, Reglamento Núm. 2305, del 10 de octubre de
1977, el cual detalla los procedimientos para la otorgación y renovación de los
permisos de extracción de este tipo de materiales. Véase Díaz v. Depto. Rec.
Nat., op. y sentencia del 26 de enero de 1999, 147 D.P.R. ___, 99 T.S.P.R.
7, 99 JTS 6.
Debido a que el Departamento de
Recursos Naturales es la agencia con jurisdicción para reglamentar la
extracción de arena, y a que esta competencia no parece haber sido transferida
al Municipio de Aguada conforme al Artículo 14.003 de la Ley de Municipios
Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4653, podría
ser que la Ordenanza Núm. 31, serie 1997-98, sea susceptible de ser declarada
nula judicialmente.[2]
Sin
embargo, lo anterior no resuelve la controversia de este caso. Los
peticionarios argumentan que independiente- mente de que la referida ordenanza
fuese válida o no, la función fundamental de un asambleísta es “votar” sobre
toda medida que se presente ante el cuerpo legislativo al cual pertenece. Por
lo tanto, sostienen que no se puede concluir que un asambleísta municipal actúa
fuera de sus funciones al emitir su voto para aprobar una ordenanza, aunque la
ordenanza en sí pueda ser anulable.
Consideramos que los peticionarios
tienen razón. Lo determinante en este
caso no es la validez o invalidez de la referida Ordenanza, sino si los
peticionarios desempeñaron una de las responsabilidades esenciales de su cargo
al emitir su voto con respecto a un proyecto ante su consideración. No puede
haber duda de que la acción de votar a favor o en contra de una medida ante la
consideración de la Asamblea Municipal es una de las funciones fundamentales
del asambleísta. Véanse Artículos 5.004, 5.005, 5.006 y 5.007 de la Ley Núm.
81, supra, 21 L.P.R.A. secs. 4204-4207. No debe confundirse la
responsabilidad del asambleísta de votar a favor o en contra de una medida, con
la legalidad en sí de la medida. Aunque los asambleístas, al igual que los
legisladores, deben pasar juicio razonable sobre la validez jurídica de lo que
se les propone, su derecho como representantes electos del pueblo a votar con
respecto a las medidas que se traen ante su consideración no puede estar sujeto
a que al emitir tales votos tengan certeza legal sobre la validez de las
medidas en cuestión. Exigir tan difícil condición tendría un efecto congelante
(“chilling effect”) sobre la función legislativa, que devastaría la democracia
representativa, sobre todo con respecto de aquellos representantes del pueblo
que no son expertos en asuntos constitucionales. Dicho de otra forma, el
fundamental derecho del asambleísta o el legislador a emitir su voto sobre una
medida, en representación de quien lo eligió, incluye la posibilidad de
equivocarse de buena fe. Por ello, no puede ser que cada vez que su error se
compruebe judicialmente, se decida necesariamente también que el asambleísta o
legislador actúo fuera del marco de sus funciones.
Es por lo anterior que el Artículo 5.004 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, establece que “[l]os asambleístas gozarán de inmunidad
parlamentaria por sus votos y expresiones en las sesiones ordinarias o
extraordinarios de la [Asamblea] o en cualquier reunión de las comisiones de
ésta debidamente celebrada.”
El Tribunal de Circuito de
Apelaciones no consideró el efecto sobre la controversia del caso de autos del
Art. 5004 referido porque los peticionarios supuestamente se limitaron a
señalarlo, sin discutirlo. Sin embargo,
es una norma reiterada que “[e]n aras de impartir justicia un tribunal
apelativo tiene la facultad inherente para considerar y resolver errores
patentes que surjan de un recurso aun cuando los mismos no hayan sido
levantados por las partes.” Hernández
v. Espinosa, op. y sentencia del 3 de abril de 1998, 145 D.P.R. ___, 98
T.S.P.R. 40, 98 JTS 41; López Vicil v. I.T.T. Intermedia, res. el 4 de
abril de 1997, 142 D.P.R. ___, 97 JTS 42; Ríos Quiñones v. Adm. Servs.
Agrícolas, res. el 20 de mayo de 1996, 140 D.P.R. ___, 96 JTS 71; Rodríguez
Cruz v. Padilla, 125 D.P.R. 486 (1990); Ab Intestato Marini Pabón,
107 D.P.R. 433; Dávila v. Valdejuly, 84 D.P.R. 101 (1961). El Tribunal
de Circuito de Apelaciones debió haber considerado el alcance y efecto del
referido Art. 5004. De haberlo hecho, hubiese comprobado la intención
legislativa de eximir de responsabilidad a los asambleístas municipales por
errores en casos como el de autos, lo que evidentemente le daría apoyo y
respaldo a la noción de que debía extendérsele a estos asambleistas el
beneficio de la Ley Núm. 9 referida, para darle así eficacia a su inmunidad
parlamentaria. Quizás entonces no hubiese errado al resolver que los asambleístas
en el caso de autos actuaron fuera del marco de sus funciones al cumplir con el
deber y el derecho que tenían de votar en torno a la ordenanza en cuestión.
Erró el foro apelativo. Los
asambleístas actuaron aquí dentro del marco de sus funciones, por lo que eran
elegibles para recibir los beneficios de la Ley Núm. 9.
III
Los
peticionarios aceptaron una oferta de transacción en el pleito en su contra que
Cordeco presentó en el tribunal federal. Aceptaron dicha transacción alegadamente
por la carga económica que representó tener que litigar en dicho foro sin la
ayuda del Estado. Dichos peticionarios, con un gran sentido de responsabilidad
nos informaron sobre la transacción referida, y nos alertaron sobre la
posibilidad de que su recurso ante nos se hubiese tornado académico.
El Procurador General entonces
compareció ante nos “en oposición a la academicidad del recurso”. Nos indicó
que la transacción referida no se extendía a las consecuencias colaterales del
pleito federal. Señaló, con razón, que quedaba por decidirse si el Estado
estaba obligado a reembolsarle a los peticionarios los honorarios
de abogados y las costas en que incurrieron por razón de la referida litigación
federal antes de ser transigido el pleito.
Tiene razón el Procurador General.
El caso ante nos no se ha tornado académico, porque existen consecuencias
colaterales por atender. Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, 135
D.P.R. 406 (1994); El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115
(1988).
IV
Por los fundamentos expuestos, se
dicta sentencia y se revoca el dictamen del foro apelativo en el caso de autos.
Además, se le ordena al Secretario de Justicia a reembolsarle a los
peticionarios los gastos, costas y honorarios de abogado que razonablemente hayan
incurrido para defenderse en el Tribunal Federal de la acción en su contra en
carácter personal presentada por Cordeco; y los incurridos en la
tramitación del recurso ante nos.[3]
JAIME B. FUSTER BERLINGERI
JUEZ ASOCIADO
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 23 de enero de 2001.
Por los fundamentos expuestos en la
Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente sentencia, se
revoca el dictamen del Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional
IV de Aguadilla-Mayagüez, en el caso de autos.
Además, se le ordena al Secretario
de Justicia a reembolsarle a los peticionarios los gastos, costas y honorarios
de abogado que razonablemente hayan incurrido para defenderse en el Tribunal
Federal de la acción en su contra en carácter personal presentada
por Cordeco Northwest Corporation; y los incurridos en la tramitación del
recurso ante nos.
Lo pronunció, manda el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribuna Supremo. El Juez Asociado señor Rivera
Pérez concurre sin opinión. El Juez Presidente señor Andréu García y el Juez
Asociado señor Rebollo López no intervinieron.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo
Notas al calce