Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2001
2001 DTS 016 SAN ANTONIO MARITME V. PUERTO RICO CEMENT 2001TSPR016
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
San Antonio Maritime,
Transcaribbean Maritime (Sr. Víctor González)
Demandante-Peticionario
v.
Puerto Rican Cement Co., Inc.
Demandada-Recurrida
Certiorari
2001
TSPR 16
Número
del Caso: CC-1999-854
Fecha:
16/febrero/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez
Ponente: Hon.
Dolores Rodríguez de Oronoz
Abogada
de la Parte Peticionaria: Lcda.
Maricarmen Ramos de Szendrey
Abogados
de la Parte Recurrida: Lcdo.
Juan A. Marqués Díaz
Lcdo. Samuel T. Céspedes
Lcdo. Carlos Fernández Lugo
Junta
de Calidad Ambiental: Lcdo.
David R. Bernier Velázquez
Lcdo.
Angel Rosario Santos
Lcdo.
Norman Velázquez Torres
Materia: Revisión Administrativa, Calidad
Ambiental, Permisos ARPE para despacho de cemento.
ADEVERTENCIA
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OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA
POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San
Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2001
El 28 de febrero de 1997 la
Junta de Calidad Ambiental (JCA) le expidió a los aquí peticionarios San
Antonio Maritime, Transcaribbean Maritime y Antilles Cement un permiso
temporero para la operación de una fuente de emisión, condicionado dicho
permiso a que los recurrentes continuaran
y culminaran los trámites administrativos que simultáneamente se realizaban en
la Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE), relativos los mismos a
la autorización para
la construcción y uso de un silo
para el despacho de cemento.
Posteriormente, el
18 de marzo siguiente, la
Puerto Rican Cement Company (PRCC)presentó ante la JCA una solicitud de
intervención, reconsideración y revocación de ese permiso. En aras de
justificar su solicitud de intervención, conforme lo dispuesto en la
Sección 3.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de
12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2155 et seq., y a la
Regla 11 de las Reglas de Procedimiento de Vistas Administrativas de la Junta
de Calidad Ambiental de Puerto Rico, Reglamento del Departamento de Estado Núm.
3672 del 19 de octubre de 1980, PRCC alegó que: (1) es un participante
en la industria de elaboración, distribución y venta de cemento en el mercado
de Puerto Rico y que, por lo tanto, tiene intereses que pueden ser adversamente
afectados con la eficacia del permiso temporero en controversia; (2) al momento
de solicitar intervención, no existían otros medios para proteger adecuadamente
su interés, pues debería agotar los remedios administrativos antes de acudir a
los tribunales; (3) su intervención era esencial para representar adecuadamente
sus intereses en el procedimiento; (4) su participación podía ayudar
razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento; (5) su
participación no dilataría el procedimiento, pues la misma era oportuna, además
del hecho de que no se había celebrado vista alguna en el caso; (6) PRCC
actuaría como portavoz de aquéllas entidades y personas interesadas en el fiel
cumplimiento de las leyes y reglamentos aplicables en protección del ambiente,
el ordenamiento y la planificación urbana e industrial; y (7) su intervención
aportaría información, pericia, conocimiento especializado y asesoramiento
técnico que asistiría a la JCA en la adjudicación del caso.
A raíz de dicha solicitud,
la JCA expidió una orden mediante la cual le requirió a los aquí recurrentes
que mostraran causa por la cual el permiso temporero no debía ser revocado. Con
ese fin se señaló una vista. En dicha vista, el oficial examinador que presidió
la misma, luego de escuchar los argumentos de la PRCC, del representante del
interés público de la JCA, y de San Antonio Maritime, denegó la solicitud de
intervención de PRCC.
La denegación de la
solicitud de intervención se fundamentó en que los intereses de PRCC son
“meramente económico[s]” y permitirle intervenir en los procesos ante la JCA la
“convertiría [a la JCA] en árbitro de dos entidades privadas, en disputa por
aspectos económicos; aspectos ajenos a las facultades que la ley otorga a la
JCA.”; concluyó además, el oficial examinador, que los intereses ambientales se
encontraban bien protegidos en el proceso administrativo. Por otro lado, se
señaló que permitirle intervención a la PRCC “resultaría en dilaciones e
inconvenientes para el proceso.”
De inmediato, se comenzaron los procedimientos
ante el mencionado oficial examinador sobre los méritos de la controversia
objeto del señalamiento, los cuales no concluyeron esa tarde, siendo señalados
para continuar tres días después.
De forma simultánea a los procedimientos
en la JCA, el aquí recurrente San Antonio Maritime gestionaba la obtención de
las autorizaciones requeridas de parte de ARPE. Esta agencia, el 18 de marzo de
1997, le envió a la JCA una determinación de Impacto Ambiental No Significativo
(DIA-N) como parte del procesamiento del anteproyecto de los comparecientes.
Junto a su DIA-N, ARPE le envió a la JCA el “formulario ambiental”, presentado
por San Antonio Maritime, en que consta toda la información de la naturaleza de
su operación, además del “Memorial Explicativo” pertinente. En dicha
comunicación, ARPE expresamente concluyó que “[e]l estudio de este proyecto nos
reveló que no es necesario que se prepare una Declaración de Impacto
Ambiental. Por lo antes señalado, esta agencia recomienda el procesamiento
normal de este proyecto.” (Enfasis suplido.)
La JCA, por su parte, dirigió a ARPE un
documento en que hizo seis recomendaciones para mejorar los parámetros del
proyecto en controversia, y consignó su determinación de que ARPE había
cumplido con el requisito de evaluar su impacto ambiental, según requerido por
el Artículo 4 (c) de la Ley de Política Pública Ambiental. Emitida su carta de
comentarios a la agencia proponente, la JCA recibió y tramitó las solicitudes
de permisos regulares, o permanentes, de construcción y operación de fuentes de
emisión requeridas por San Antonio Maritime mediante las Reglas 203 y 204 del
Reglamento de Aire.
Así las cosas, para los días 18 y 23 de
abril de 1997, respectivamente, los aquí peticionarios San Antonio Maritime, et
als., ya tenían en su posesión los permisos regulares de construcción y
operación de fuentes de emisión número PFE-LC-65-0497-0475-I-II-C y
PFE-LC-65-0497-0482-I-II-O, culminando así los trámites dirigidos a la
obtención de los permisos permanentes.
Al comienzo de la continuación de la
vista para mostrar causa por la cual no debía revocarse el permiso de operación
temporero, San Antonio Maritime solicitó el archivo del procedimiento, pues
entendía que la concesión del permiso permanente tornaba en académicos todos
los procesos relativos al permiso temporero. Así lo recomendó el oficial
examinador, aprobándolo la JCA.
Inconforme, PRCC acudió el 6 de junio de
1997 ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante recurso de revisión
administrativa, y moción en auxilio de jurisdicción, en solicitud de que se
revocaran las decisiones de la JCA: del 17 de abril, aceptando la DIA-N de
ARPE; la del 18 de abril, expidiendo permiso condicionado; la del 23 de abril
expidiendo permiso de operación permanente; y la del 24 de abril de 1997,
aceptando las recomendaciones del oficial examinador de denegar la intervención
y decretar la academicidad del caso.
Mientras se llevaban a cabo los
procedimientos sobre el permiso temporero ante la JCA, el 3 de febrero de 1997,
la PRCC radicó ante ARPE una “Solicitud de investigación de querella,
97-79-A-363-SPQ”, denunciando la instalación, alegadamente ilegal, por parte de
San Antonio Maritime, de un silo en el Muelle 12. El 10 de febrero de 1997,
ARPE contestó dicha querella aduciendo falta de información para investigar el
caso.
El 4 de marzo de 1997 San Antonio
Maritime le informó a ARPE que instalaría el silo en controversia cerca del
Muelle 12; además, solicitó la evaluación del Formulario Ambiental ARPE 15.93,
para proceder a someter los planos certificados de construcción y entonces
obtener el permiso de uso de dicha agencia. El 7 de marzo de 1997, PRCC
presentó tres mociones ante ARPE, una en solicitud de investigación de querella
y oposición a solicitud de permiso de construcción; otra en solicitud de
intervención y; por último, una en solicitud de paralización de permiso de
construcción y uso de obra en auxilio de su jurisdicción.
Mediante estas tres mociones, PRCC
recalcó la inacción de ARPE sobre la querella original, de fecha 3 de febrero,
y solicitó la intervención en los procedimientos administrativos, en virtud de
la sec. 3.5 de la L.P.A.U., para sustentar sus planteamientos de que San
Antonio pretendía “legalizar” post hoc una estructura alegadamente
construida en incumplimiento de varias leyes, en particular la Ley de Política
Pública Ambiental; Ley Orgánica de la Administración de Reglamentos y Permisos,
Ley Núm. 76 del 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71 et. seq.; Reglamento
de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento de Planificación Núm. 4 del 16 de
septiembre de 1992; Ley de la Autoridad de los Puertos; y Ley de Muelles.
El 16 de abril de 1997, ARPE autorizó el
anteproyecto para la instalación del silo. Esta decisión se notificó el 6 de
junio de 1997. En consideración a tal resolución, el 18 de junio de 1997, la
PRCC apeló ante la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones,
en adelante, “JACL”. En este recurso, PRCC alegó, entre otras cosas, que
Administración de Reglamentos
y Permisos había errado al autorizar un anteproyecto de
construcción sin antes permitir la intervención solicitada, lo cual constituía,
a su juicio, una violación a las garantías constitucionales del debido proceso
de ley. La JACL resolvió desestimar la apelación instada por PRCC, al resolver
que ésta carecía de “legitimación activa” para intervenir en el procedimiento
administrativo ante ARPE, así como para instar la apelación ante la JACL.
Inconforme con esa determinación, PRCC
recurrió, nuevamente, al Tribunal de Circuito de Apelaciones, alegando esta vez
que había errado la JACL al determinar que PRCC carecía de “legitimación
activa” para presentar el escrito de apelación.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones
decidió consolidar los recursos de revisión de los procesos de la JCA y
de la JACL, concentrando su atención en la controversia común a ambos, esto
es, sobre si procedía o no la intervención de PRCC en los procedimientos ante
ambas agencias. Luego de los trámites de rigor correspondientes, el foro
apelativo intermedio procedió a dictar sentencia revocatoria de las
resoluciones recurridas, ordenando el reinicio de los procedimientos
adjudicativos para permitir la intervención de PRCC en los foros
administrativos.
De esa sentencia San Antonio Maritime
recurrió ante este Tribunal, sosteniendo que erró el Tribunal de Circuito de
Apelaciones en la sentencia que emitiera, pues:
“-No tenía jurisdicción para
acoger el recurso presentado contra determinaciones de la JCA porque se
presentó ya transcurrido el término jurisdiccional para revisar la denegatoria
de intervención;
-Decidió que el
procedimiento ante la JCA no se tornó académico con la obtención de los
permisos regulares (permanentes) para la construcción y operación de una fuente
de emisión de contaminantes;
-Resolvió que PRCC, por ser
competidora de las peticionarias, tiene derecho a intervenir en los
procedimientos para la obtención de permisos ambientales y de uso del equipo
operacional del nuevo negocio;
-Revocó la determinación
administrativa denegatoria de intervención sin tan siquiera enunciar el
estándar de revisión judicial aplicable a esas determinaciones discrecionales
de las agencias y sin concluir que las decisiones que revocó fueron
arbitrarias, irrazonables o en ejercicio abusivo de discreción;
-Ejerció su jurisdicción
sobre una materia en la que no la tenía y dejó sin efecto determinaciones
administrativas protegidas por la presunción de corrección, dándole a un error
en la determinación discrecional de denegar intervención, peso suficiente para
derrotar tal presunción;
-Ignoró y guardó silencio
sobre las objeciones y solicitudes de la parte recurrente las cuales se
fundamentaban en violaciones de la PRCC al reglamento del tribunal, con lo cual
incurrió en violación al Debido Proceso de Ley.”
Expedimos el auto. Estando
en posición de resolver el recurso radicado, procedemos a así hacerlo.
I
Como antesala a la dilucidación de
las controversias planteadas hemos de señalar que, contrario a lo alegado por
la parte peticionaria, PRCC acudió dentro del plazo legalmente establecido que
tiene una parte adversamente afectada para solicitar la revisión de una
decisión administrativa ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones.[1]
Conforme
anteriormente se expresara, el 15 de mayo de 1997 la JCA notificó una segunda
resolución mediante la cual acogió el informe del Oficial Examinador. En
aquella ocasión, por primera vez, apercibió a PRCC del derecho a recurrir en revisión de la misma.[2] El 6 de junio de 1997,
PRCC entabló el recurso de revisión de dicha determinación, en consideración de
la cual el tribunal apelativo emitió la sentencia recurrida.
Es norma claramente
establecida que los términos para solicitar la reconsideración o revisión de
las determinaciones adjudicativas hechas por una agencia administrativa comienzan
a decursar desde el momento en que se notifica a la parte del
archivo en autos de la copia de la orden o resolución de la agencia, y se le apercibe
de su derecho a solicitar la reconsideración o revisión con expresión de los
términos correspondientes. Carabani v. A.R.P.E., 132 D.P.R. 938
(1975). Además, la misma Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme dispone
que si la agencia decide denegar una solicitud de intervención en un
procedimiento adjudicativo notificará su determinación por escrito al
peticionario, los fundamentos para la misma y el recurso de revisión
disponible. 3 L.P.R.A. sec. 2156. En caso de que tal notificación no se
lleve a cabo en los términos ordenados por la ley, la misma carece de
eficacia. Esto es, no permite que tenga existencia jurídica oponible a la
persona perjudicada.
En conclusión, el primer
error imputado no fue cometido. De hecho, el recurso de PRCC fue instado dentro
del plazo requerido por la L.P.A.U. para una parte recurrir en revisión de una
determinación administrativa.
II
Los recurrentes plantean,
además, que la controversia resuelta por el Tribunal de Circuito de Apelaciones
con respecto a los procedimientos ante la Junta de Calidad Ambiental no era
justiciable, pues alegadamente la misma se tornó académica al expedirse, en un proceso
separado al relativo a la expedición de los permisos temporeros, un permiso
permanente que prácticamente hacía innecesaria la aplicación del permiso
temporero objeto de la impugnación de PRCC ante la JCA y, posteriormente, ante
el Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Con
relación a dicho planteamiento, el Tribunal de Circuito de Apelaciones expuso
que:
“Un caso no se torna académico cuando la secuencia de eventos o el
procedimiento haya sido tan acelerado o anómalo que pueda evadir la
adjudicación y la eventual revisión judicial. Asociación de Periodistas v. González,
127 D.P.R. 704 (1991). En el caso ante nos, a veinticuatro (24) horas de una
vista para revocar un permiso temporero se le negó la intervención al único
opositor y se le concedió un permiso permanente al querellado. Esta secuela de
eventos fue, como poco, acelerada y anómala. Al negar la intervención y emitir
el permiso permanente, la Junta de Calidad Ambiental circunvino un
procedimiento adjudicativo ya instado, obvió los derechos de P.R. Cement de
presentar evidencia para que el caso se adjudicara imparcialmente según el
expediente, L.P.A.U., supra, sec. 2151, de facto negándole a P.R. Cement el
derecho a revisión judicial. Además, una actuación administrativa cuya
corrección pueda cuestionarse no le impide a la agencia corregir posteriormente
su actuación, si de hecho fue incorrecta. Del Rey v. J.A.C.L., 107 D.P.R. 348
(1978). No cabe aquí hablar de academicidad alguna.” (Enfasis suplido.)
En E.L.A. v. Aguayo, 80
D.P.R. 552 (1958), expresamos que un pleito es académico cuando la sentencia
que sobre el mismo se dictare, “[...] por alguna razón, no podrá tener efectos
prácticos.” Por otro lado, en Comisión de la Mujer v. Giménez, 109 D.P.R. 715
(1980), resolvimos que el concepto de lo “académico” en la litigación “recoge
la situación en que, aun cumplidos todos los requisitos de justiciabilidad, los
cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite judicial de una
controversia, tornan en académica o ficticia su solución.” Véase también Angueira
Navarro v. Junta de Libertad Bajo Palabra, res. el 11 de enero de 2000, 2000
TSPR 2. Al examinar la academicidad de un caso, debemos evaluar los eventos
anteriores, próximos y futuros, a fines de determinar si su condición de
controversia viva y presente subsiste con el transcurso del tiempo. Hon.
Charlie Rodríguez, Ex-parte, res. el 30 de junio de 1999, 99 TSPR 104.
Por otro lado, en Asociación de
Periodistas v. González Vázquez, 127 D.P.R. 704 (1991), citando al
Profesor Tribe, expusimos que “[u]na vez se determina que un caso es académico
los tribunales, por imperativo constitucional (ausencia de ‘caso o
controversia’) o por motivo de autolimitación judicial, deben abstenerse de
considerarlo en sus méritos. Sin embargo, aun ante la presencia de un caso
evidentemente académico, las complejidades de la doctrina nos llevan a
preguntarnos si existe alguna razón que mueva al tribunal a considerar tal caso
impregnado de academicidad.” (Enfasis suplido.)
Bajo ese tenor, se
han elaborado una serie de excepciones que, de estar presente alguna de
ellas, permiten que se considere un caso posiblemente académico, a saber:
“cuando se plantea una cuestión recurrente; si la situación de hechos ha sido
modificada por el demandado, pero no tiene características de permanencia; o
donde aspectos de la controversia se tornan académicos, pero persisten
importantes consecuencias colaterales”. Angueira Navarro v. Junta de
Libertad Bajo Palabra, ante.[3]
El caso que nos ocupa es uno
cuyo desarrollo procesal fue muy complejo y fragmentado. Mientras PRCC
participaba en la impugnación de la concesión de permisos temporeros ante la
JCA, en otro proceso independiente, sin la participación de PRCC, la JCA
concedió permisos permanentes sobre la misma materia. La finalidad del proceso
de impugnación de los permisos temporeros era su revocación, es decir tornarlos
ineficaces. Igual propósito persigue la PRCC a través de su reclamo con
relación a los permisos permanentes. Debido a ello, concluimos que,
independientemente de la academicidad de la acción de impugnación de la validez
de los permisos temporeros, en el caso ante nuestra consideración existe una
controversia viva y real, cuando menos, en cuanto a la validez de los permisos
permanentes.
Además, en consideración a la
rapidez y complicación con que, evidentemente, pueden sucederse los
acontecimientos en los procesos administrativos --como, efectivamente, ha
ocurrido en el caso que nos ocupa-- y al hecho de que tal realidad sería
causa para evadir la revisión judicial de la decisión administrativa, procede
resolver en los méritos la controversia central que plantea el presente recurso[4]; esto es, si resulta
jurídicamente correcto denegarle el derecho a intervenir a una persona, o
corporación, en un procedimiento administrativo en el cual está envuelta la
concesión de unos permisos por el mero hecho de que esa persona, o corporación,
es un competidor del peticionario de los permisos en controversia.
En fin, no estamos ante una
controversia cuya resolución deba ser rechazada por académica. No erró, en
consecuencia, el Tribunal de Circuito de Apelaciones al considerar el recurso
presentado ante su consideración.
III
En su tercer señalamiento de
error, la parte recurrente alega que PRCC no tenía derecho a intervenir en el
proceso adjudicativo de la orden de mostrar causa por la cual no debía
revocarse el permiso temporero, ni en el proceso de impugnación de la concesión
de los permisos permanentes, y que, por lo tanto, erró el Tribunal de Circuito
de Apelaciones al extenderle tal derecho. En defensa de su interés,
inicialmente, San Antonio Maritime argumenta que el proceso de impugnación en
cuestión no es un proceso adjudicativo[5],
sino de otorgación de permisos. Expone que la L.P.A.U. sólo concede el derecho
de intervención en los casos adjudicativos. De hecho, la ley se ocupa del tema
de la intervención solamente en su parte relativa a la regulación de los
procesos adjudicativos-administrativos.
La L.P.A.U. regula de forma
particular el procedimiento para la concesión de licencias, franquicias,
permisos, endosos y gestiones similares. Véanse 3 L.P.R.A. secs. 2181-84. El
propósito primordial de este proceso, es asegurar al público que sólo personas
calificadas y capacitadas realizarán ciertas actividades reguladas por una
agencia en particular. Para ello, la agencia administrativa facultada para
otorgar las licencias o permisos aprobará la reglamentación necesaria
especificando las calificaciones requeridas para la obtención de dichas
licencias o permisos. Demetrio Fernández, Derecho Administrativo y Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, 1993, sec. 1.4, pág. 56.
De conformidad con la
Sección 5.4 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2184, “[t]oda persona a la que una
agencia deniegue la concesión de una licencia, franquicia, permiso, endoso,
autorización o gestión similar tendrá derecho a impugnar la determinación de la
agencia por medio de un procedimiento adjudicativo, según se establezca en la
ley especial de que se trate y las secs. 2151 a 2168 de este título.” (Énfasis
nuestro.) Esto es, en caso de inconformidad con la determinación administrativa
en cuanto a la concesión de la licencia o permiso, la L.P.A.U. nos remite al
procedimiento adjudicativo. De ello resulta que el proceso adjudicativo no es
uno ajeno al de concesión de licencias, franquicias, permisos, endosos y
gestiones similares, sino uno estrechamente relacionado.
Ante tal esquema, y siendo
el interés del proceso de concesión de licencias y permisos uno establecido con
el fin de proteger al público, procede que reconozcamos el derecho a
intervención en dicho proceso. Además, es indiscutible el hecho de que el
requerimiento de una demostración de causa por la cual no debían revocarse los
permisos, luego de haberse otorgado los mismos, con la posibilidad intimada de
decretar la revocación de dichos permisos, realmente es una iniciativa que da
lugar a un proceso adjudicativo, ya sea teniendo como parte actora o promovente
a la agencia o a PRCC. Es un proceso en el cual ha de adjudicarse si San
Antonio tiene o no derecho a retener la eficacia de los permisos concedidos por
la Junta de Calidad Ambiental para la construcción y operación de una fuente de
emisión. Claramente estamos ante un proceso adjudicativo. Procede, por lo
tanto, aplicar a dicho proceso las reglas relativas a la solicitud de
intervención contenidas en la L.P.A.U. y en los reglamentos administrativos
sobre procesos adjudicativos de las agencias concernidas en el asunto.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme define el concepto
“interventor” de la siguiente forma:
“‘interventor’” significa
aquélla persona que no sea parte original en cualquier procedimiento
adjudicativo que la agencia lleve a cabo y que haya demostrado su capacidad o
interés en el procedimiento.”
Debe señalarse que el
interventor ha sido, en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, elevado
a la calidad de parte una vez se le reconozca como tal interventor.[6]
De ahí que, por ejemplo, cuando en la sec. 4.2 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec.
2172, se dispone que “[u]na parte adversamente afectada por una orden o
resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos
por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente
podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones
[...]” (énfasis suplido), se le reconoce el derecho a los interventores a
solicitar la revisión judicial de la decisión administrativa en igualdad de
condiciones a las partes estrictamente formales.
Por su parte, la Sección 3.5
de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2155, dispone que:
“Cualquier persona que tenga
un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia podrá
someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para que se le
permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La agencia podrá conceder o denegar la
solicitud, a su discreción, tomando en consideración entre otros los siguientes
factores:
(a) Que el
interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento
adjudicativo.
(b) Que no
existan otros medios en derecho para que el peticionado pueda proteger
adecuadamente su interés.
(c) Que el interés del peticionario ya esté representado
adecuadamente por las partes en el procedimiento.
(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar
razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento.
(e) Que la participación del peticionario pueda extender
o dilatar excesivamente el procedimiento.
(f) Que el peticionario represente o sea portavoz de
otros grupos o entidades de la comunidad.
(g) Que el peticionario pueda aportar información,
pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría
disponible de otro modo en el procedimiento.
La agencia deberá aplicar
los criterios que anteceden de manera liberal y podrá requerir que se le someta
evidencia adicional para poder emitir la determinación correspondiente con
respecto a la solicitud de intervención.”
El profesor Demetrio
Fernández señala, como una de las diferencias entre nuestra legislación de
procedimiento administrativo uniforme y la federal sobre la misma materia, el
hecho de que la legislación federal guarda silencio sobre el derecho de
intervención en los procesos administrativos, mientras la nuestra se ocupa del
mismo expresamente.[7]
De hecho, expecíficamente se acentúa que nuestra ley le concede a cualquiera
que tenga un interés legítimo en el procedimiento adjudicativo el derecho a
intervenir.
El profesor Fernández,
siguiendo el tenor de la jurisprudencia federal, señala que:
“la frase [interés legítimo] no significa
que se posea una acción legitimada. El criterio central de la determinación de
si se posee legitimación es si la persona disfruta de un interés adversario en
el procedimiento. Ese no puede ser el criterio porque la agencia tiene un
ámbito de discreción amplio por lo flexibles que son sus procedimientos y
porque si le exigiéramos tal interés estaríamos llevando a cabo una incursión
en el terreno de lo que define a una parte. Específicamente se estaría tratando
al interventor como parte. Una parte puede carecer de legitimación activa para
participar en la revisión judicial, pero puede ser considerada como “agraviada”
e interesada en participar e intervenir en el proceso administrativo. La
diferencia reside en la laxitud del procedimiento administrativo vis-a-vis
el judicial.”[8]
Queda claro, entonces, que no
procede confundir los conceptos de “interés legítimo” y “legitimación activa”
en el campo administrativo. Ambos son conceptos distintos que exigen para su
verificación criterios distintos. Por otro lado, el contenido de la frase
“interés legítimo” contempla un gran abanico de posibilidades; el mismo puede
incluir o abarcar intereses tales como, ambientales, sociales, y económicos.
Sobre la procedencia de la
intervención cobijada con alegaciones de índole económica, Schwartz[9]
ha dicho que:
“[w]hat is true
of electrical interference is also true of economic injury. The operator of a
radio station has a right to be heard before the FCC grants a license to
operate another station in the community, even though there is no possibility
of electrical interference. The existing licensee suffers direct economic
injury in its competition with the new station for advertising revenue. Nor,
under Philco Corp. v. FCC, need the adverse economic effect be suffered by a
broadcast competitor. Philco was not a broadcaster, but a manufacturer of radio
and electronic equipment. In this business it competed with Radio Corporation
of America, the sole stockholder of National Broadcasting Co., which operated
broadcast stations. Philco was held to have a right to be heard before the FCC
granted renewal of two NBC station licenses, where the stations were operated
to give RCA competitive advertising advantages. The notion of “party in
interest,” said the court, should be construed to permit those seriously
affected to participate in the administrative proceeding. The competitor is
adversely affected by and is a party in interest in agency orders affecting the
matters to which the competition relates.”[10] (Notas al calce omitidas.)
Partiendo del reconocimiento
de la amplitud de contenidos del concepto que nos ocupa, el Tribunal de
Circuito de Apelaciones expresó no albergar dudas:
“[...] de que P.R. Cement tiene un
“interés legítimo” y suficiente para intervenir en el procedimiento agencial.
Como participante en la industria de elaboración, distribución y venta de
cemento en Puerto Rico, P.R. Cement tiene un derecho de intervenir cuando
objeta un permiso temporero o permanente de un competidor por alegada violación
a los requisitos reglamentarios del ordenamiento en cuestión, sean éstos
ambientales, de zonificación, o de cualquier otra índole.”
El foro apelativo intermedio
consideró que la intervención de PRCC ante los foros administrativos podía
aportar información que redundaría en una correcta adjudicación, además de que
dicha participación no amenaza la razonable celeridad del proceso. Debe
señalarse que tales observaciones son refrendadas por el mandato legislativo,
administrativo y doctrinal de adjudicar una petición de intervención de forma
liberal.
Los peticionarios, sin
embargo, insisten en que un interés económico en atención a la realidad
competitiva del mercado de consumo de cemento, no es un interés suficiente que
justifique la concesión de una petición de intervención en este caso; sostienen
además que cualquier reclamo sobre materia ambiental presumiblemente ha de quedar bien atendido con la exclusiva
presencia en el proceso del representante del interés público en la JCA.
No tienen razón los
peticionarios. Realmente, la PRCC cumplió, en términos generales, con los
criterios que la L.P.A.U. y la reglamentación aplicable exigen se deben tener
en cuenta para dilucidar peticiones de intervención.[11]
El interés económico de un competidor preocupado por una justa y legal competencia en el mercado es, sin duda, un
interés que no queda descartado por el concepto de “interés legítimo” que sirve
de antesala a cualquier solicitante de intervención en los procesos
adjudicativos de una agencia administrativa. Cabe preguntarse si, de ordinario,
existe alguien con mayor interés y mejores recursos que un competidor para
señalar las irregularidades productoras de daño ambiental provocadas por otro
participante del mismo mercado.[12]
Es de conocimiento general
que la JCA tiene como objetivo y finalidad principal la protección de la
calidad ambiental de Puerto Rico y sus recursos deben ir siempre dirigidos al
logro de esa meta. En el caso que nos ocupa la intervención de PRCC en dicho
procedimiento, y la aportación que ésta puede hacer en el mismo, es un recurso
que puede servir de gran ayuda a la J.C.A. a resolver conforme los mejores
intereses del pueblo de Pueblo Rico en materia de calidad ambiental.
Aplicando tales guías a la
solicitud de intervención de PRCC, concluimos que:
-PRCC está obligado a agotar
los remedios administrativos en protección de sus intereses, por lo que su
intervención es realmente un paso necesario para la tramitación definitiva de
su reclamo;
-el interés de competidor
económico de PRCC no quedaría representado, ni igualado, adecuadamente por
parte alguna en el procedimiento administrativo si no se le permitiera
intervenir;
-la participación de PRCC
podría ayudar a preparar un expediente más completo del procedimiento;
-nada indica que en definitiva
la participación de PRCC pueda extender o dilatar excesivamente el
procedimiento;
-PRCC, además de ser un
competidor económico en el mercado de venta de cemento en Puerto Rico, expone
su preocupación legítima por que se cumplan las normas de protección ambiental
en su industria;
-PRCC, indudablemente,
podría aportar información, pericia, conocimientos especializados y
asesoramiento técnico que, aunque presumiblemente también los posee la JCA,
serían puestos en función movidos por un interés de corte adversativo que, de
ordinario, es herramienta útil para un más certero análisis de los asuntos bajo
estudio.
No hay duda que, de
ordinario, los tribunales miramos con deferencia tanto las determinaciones
fácticas de las agencias administrativas, como las interpretaciones que de la
ley cuya administración le fue encomendada por la Legislatura efectúan las
agencias administrativas en sus procedimientos adjudicativos. En este último
caso se presume que la agencia posee un conocimiento especializado en los asuntos
encomendádoles por el legislador, por lo que nuestra función revisora se limita
a determinar si la interpretación o actuación administrativa fue razonable, a
la luz de las pautas trazadas por el legislador. Com. Seguros P.R. v. Gen.
Accident Ins. Co., 132 D.P.R. 543 (1993). Cuestiones de derecho que no
involucren interpretaciones efectuadas dentro de la zona de especialización de
la agencia son revisables en toda su extensión. Rivera Rentas v. A & C
Development Corp, res. el 26 de nov. de 1997, 144 D.P.R.___ (1997).
Los tribunales, sin embargo,
no debemos avalar aquellas situaciones en que la interpretación administrativa
resulta irrazonable e inconsistente con el propósito legislativo[13],
la misma afecta derechos fundamentales o conduce a la comisión de injusticias. Calderón
et al v. Adm. De los Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992). Véanse
también: Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, Editorial Forum, 1993, páginas 5044-550;
De Jesús v. Depto. de Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407 (1989); Srio. D.A.C.O.
v. Junta de Condómines, 121 D.P.R. 807 (1988); Comisionado de Seguros de Puerto
Rico v. Antilles Insurance Company, res. el 2 de abril de 1998, 98 TSPR 39.[14]
Debe mantenerse
presente, además, que la denegatoria a intervenir en un procedimiento
administrativo es una cuestión de derecho que es revisable en
toda su extensión. Además, la determinación sobre el derecho a intervenir no
es una cuestión dentro de la zona de especialización de la JCA. Se trata de una
interpretación estatutaria que no incide en la pericia administrativa.
Como ya hemos
señalado, en este caso no podemos brindar deferencia a la interpretación
hecha por la Junta de Calidad Ambiental con respecto a la petición de intervención
presentada por PRCC. La interpretación o posición que ha adoptado dicha
agencia, en esta ocasión, resulta ser irrazonable, arbitraria e inconsistente
con los propósitos legislativos expuestos con respecto al derecho de
intervención. No erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones en este
aspecto de su decisión. Procedía concederle intervención a PRCC en los
procesos de impugnación de los permisos concedidos a SAM, tanto en relación con
los de carácter temporero como los permanentes.
IV
Por otro lado, y en
lo referente a la solicitud de intervención de PRCC ante ARPE y JACL, en
apelación de la determinación de ARPE de conceder los permisos permanentes de
construcción y uso solicitados por SAM, somos del criterio que, bajo el
razonamiento antes expuesto, claramente se erró al no concederlas.
Debe recordarse que
en Asociación de Residentes Parque Montebello, v. Montebello
Development Corp., res. el 2 de mayo de 1995, 138 D.P.R.___ (1995), nos
enfrentamos a un litigio en el cual una Asociación de Residentes, afectada por
una resolución de ARPE, y la cual no había participado en el proceso original,
le solicitó a dicha agencia que permitiera su intervención para impugnar la
resolución en controversia; en la alternativa solicitó que se permitiera su
participación en reconsideración. ARPE denegó tal petición. Ante el reclamo
de la Asociación de Residentes resolvimos que procedía concederle lo solicitado.
Citamos in extenso:
“Procede revocar. La Ley Núm. 170 (3 LPRA sec. 2101 et seq.),
aplica “a todos los procedimientos administrativos conducidos ante todas las
agencias que no están expresamente exceptuados por el mismo.” 3 LPRA sec. 2103,
(énfasis suplido). Véase, Ortiz Serrano
v. González Rivera, 92 CDT 143, res. en 27 de octubre de 1992. Como tal A.R.P.E. está incluida. 3 LPRA sec.
2102(a).
A tono con ese mandato legal, en
mayo de 1989 entró en vigor el Reglamento de Procedimiento Adjudicativo de
A.R.P.E. extensivo “a todos los Procedimientos adjudicativos conducidos ante la
Administración relacionados con: (1) Solicitudes de Permisos Para la
construcción, reconstrucción, alteración, ampliación, traslado, demolición y
uso de edificios o estructuras; o para el uso y desarrollo de terrenos: o para
la instalación de rótulos o anuncios. ...” (Sec. 1.04) -énfasis suplido-. Dispuso
además, que “[l]a parte adversamente afectada por una resolución u orden
parcial o final podrá, dentro del término de treinta (30) días desde la fecha
de la notificación de la resolución u orden, presentar una moción de
reconsideración...” (Sec. 21.01). “Parte” es “[t]odo proponente, interventor o
aquella persona a quien se dirija específicamente la acción de la
Administración.” Sec. 2.01(12) Reglamento Adjudicativo de A.R.P.E. Bajo la Ley
Núm. 170, “’Parte’ significa toda persona o agencia autorizada por ley a quien
se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha
acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya
radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea
designada como parte en dicho procedimiento.” (3 LPRA sec. 2102).
Naturalmente, la intervención es
el mecanismo procesal para que una persona, que no fue parte original en un
procedimiento, pueda defenderse de la determinación administrativa. Mediante éste “cualquier persona que tenga
un interés legítimo en este procedimiento adjudicativo podrá someter una
petición por escrito debidamente fundamentada para que se le permita
participar.” Sec. 4.01., Reglamento
Adjudicativo A.R.P.E.
[...]
La cuestión es crucial. Estos
residentes tienen un interés legítimo en el remanente de los terrenos, y una
expectativa seria sobre el uso y destino de las facilidades vecinales
originales, Como tales, no podían ser ignorados. Como adquirentes y residentes
en la urbanización indirectamente sufragaron esos terrenos.
[...]
Por los fundamentos expuestos,
se dictará Sentencia revocatoria. Se ordenará a A.R.P.E. que permita la
intervención de la Asociación de Residentes, y previa vista evidenciaria,
adjudique en reconsideración sus reclamos.” (Notas al calce omitidas).
Igual solución se
impone en el caso de autos. En lo que respecta a la JACL, en la Regla 4(e) de su Manual de
Reglas de Procedimiento Adjudicativas, se define el concepto “interventor” como
“la persona o grupo de personas que no hayan sido parte original en el
procedimiento administrativo y que hayan demostrado su capacidad o interés
en el caso.” (Énfasis suplido.)
Luego, en la Regla
4(i) se define “parte afectada” como la “persona que ve afectado su interés
personal o pecuniario por la actuación, determinación o Resolución de
ARPE.” Más adelante, en la Regla 4 (j) define “parte interesada” como “persona
natural o jurídica cuyo interés puede verse afectado por la decisión final
del caso.” (Énfasis suplido.)
Resulta obvio que el
propio reglamento de la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y
Lotificaciones reconoce expresamente el interés pecuniario como uno
justificativo para conceder intervención a una persona en un procedimiento
adjudicativo de apelación por una determinación de ARPE. Es tal la
importancia que a dicho interés se le reconoce en dicho reglamento que la
persona que lo posea adviene a la categoría de “parte afectada”. Es evidente,
por la letra clara del reglamento mismo, que la JACL erró al denegarle
intervención a PRCC en el proceso apelativo instado. Mucho más errónea fue
la denegatoria del derecho a la intervención utilizando para ello la
perspectiva rígida del análisis aplicable al estudio de la legitimación activa.
Ya hemos dicho que el concepto “intervención” es uno distinto del de
“legitimación”; equipararlos conduce a errores como el aquí señalado.
No vemos razón
alguna, sin embargo, para dejar sin efecto, en esta etapa de la
controversia, la concesión de los permisos impugnados. No estamos, en
estos momentos, en posición de adjudicar en los méritos la procedencia o no
de los permisos; razón por la cual entendemos que erró el Tribunal de Circuito
de Apelaciones al revocar la concesión de dichos permisos. Lo correcto
habría sido permitir la intervención de PRCC en los procesos de impugnación de
los permisos mediante reconsideración, tal como ordenáramos en Montebello, ante.
V
Por último, San
Antonio Maritime alega que procede revocar la sentencia del Tribunal de
Circuito de Apelaciones, alegando que dicho tribunal erró al no expresarse
sobre las objeciones y solicitudes de esa parte con respecto a la admisión de
cierta prueba documental e ilustrativa que sometiera PRCC ante ese tribunal y
la cual no había sido incluida en el expediente del proceso adjudicativo
administrativo. No tiene razón.
Nada indica que el
ofrecimiento de dicha prueba de parte de PRCC haya sido un factor decisivo o
sustancial en la sentencia cuya revocación se solicita. Mucho menos cuando lo
que el Tribunal de Circuito de Apelaciones dilucidó en la sentencia recurrida
fue lo referente al derecho de PRCC a intervenir en los procesos
administrativos ante la JCA, ARPE y la JACL.
La prueba en
controversia no se relaciona con ese particular. Dicha prueba iba
dirigida a cuestionar sustantivamente la legalidad de la actuación de la JCA
que modificó el permiso de operación objeto del presente recurso y, por otro
lado, a demostrar la supuesta violación, por parte de SAM, de lo ordenado por
la JACL que, de hecho, le negó el derecho de intervención a PRCC ante su foro. Además,
en todo momento PRCC aclaró que dichos documentos no eran parte del expediente
de los procedimientos adjudicativos en controversia; es decir, no indujo a
error al tribunal apelativo intermedio con su ofrecimiento.
No hay indicio alguno de que el
Tribunal de Circuito de Apelaciones haya considerado la prueba en controversia.
De hecho, con independencia de dicha prueba, el resultado al que llegó dicho
foro judicial no habría sido distinto pues la prueba en controversia realmente
no era relativa a la adjudicación de si procedía o no la intervención de PRCC
en el proceso administrativo, lo cual fue el único asunto adjudicado por
el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el caso de autos.
VI
Por los fundamentos
antes expuestos procede confirmar parcialmente la sentencia del Tribunal
de Circuito de Apelaciones en cuanto se resuelve que PRCC tiene derecho a
intervenir en los procedimientos administrativos adjudicativos de impugnación
de los permisos permanentes expedidos por la JCA y ARPE en favor de la parte
recurrente, San Antonio Maritime. En lo referente a la solicitud de
intervención mediante apelación ante la JACL, igualmente resolvemos que
procedía su concesión. Se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito
de Apelaciones en cuanto la misma dejó sin efecto los permisos impugnados por
PRCC; esto es, los mismos retendrán su eficacia hasta tanto se dilucide
el reclamo de esa corporación, en reconsideración, ante las agencias
concernidas por esta controversia.
Se dictará Sentencia
de conformidad con lo expresado.
FRANCISCO
REBOLLO LOPEZ
Juez
Asociado
SENTENCIA
San
Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2001
Por los fundamentos
expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de
la presente, se dicta Sentencia confirmando parcialmente la sentencia
del Tribunal de Circuito de Apelaciones en cuanto la misma resuelve que PRCC
tiene derecho a intervenir en los procedimientos administrativos adjudicativos
de impugnación de los permisos permanentes expedidos por la JCA y ARPE
en favor de la parte recurrente, San Antonio Maritime.
En lo referente a la
solicitud de intervención de PRCC, mediante apelación ante la JACL, igualmente
resolvemos que procedía su concesión, razón por la cual procede la confirmación,
a esos efectos, de la referida sentencia.
Se revoca la
sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones en cuanto la misma dejó sin
efecto los permisos impugnados por PRCC; esto es, los mismos retendrán su
eficacia hasta tanto se dilucide el reclamo de esa corporación, en
reconsideración, ante las agencias concernidas por esta controversia.
Así lo pronunció, manda el
Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados
señora Naveira de Rodón y señor Fuster Berlingeri concurren en el resultado sin
opinión escrita. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no interviene.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
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ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento
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proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
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