Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2001
2001
DTS 041 PUNTA DE ARENA V. JUNTA DE SUBASTAS 2001TSPR041
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Punta de Arenas Concrete, Inc.
Peticionaria
v.
Junta de Subastas, Municipio de
Hormigueros
Recurrida
Certiorari
2001
TSPR 41
Número
del Caso: CC-2000-802
Fecha:
30/marzo/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional IV
Panel
integrado por su Presidenta, la Juez López Vilanova y los Jueces Córdova Arone
y Escribano Medina
Abogado
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Gabriel García Maya
Abogados
de la Parte Recurrida: Lcdo.
Carlos J. Córdova Vélez
Materia:
Impugnación de Adjudicación de Subasta, Notificación de Adjudicación.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión del Tribunal
emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 30 de marzo de 2001.
Este
Tribunal decidió en L.P.C.&D. v. Autoridad de Carreteras que para
que una notificación de adjudicación de una subasta de una agencia
gubernamental sea válida la misma debe incluir los fundamentos en los que se
basó la decisión tomada por la Junta de Subastas. L.P.C.&D. v. Autoridad
de Carreteras y Transportación, res. el 27 de diciembre de 1999, 99 TSPR 185. En este caso se nos plantea la interrogante
de si este requisito se extiende también a las subastas celebradas por los
municipios. Por entender que el debido
proceso de ley requiere que se incluyan en la notificación los fundamentos en
que se basa la Junta de Subastas al adjudicar, decidimos que este requisito le
aplica también a los municipios y revocamos la decisión del Tribunal de
Circuito de Apelaciones.
I.
El
28 de abril de 2000, la Junta de Subastas del Municipio de Hormigueros (en
adelante "Junta") publicó un aviso para la subasta 00-14, Renglón 17
- "Suministro de Hormigón Pre-mezclado," a celebrarse el 10 de mayo
de 2000, a las 10:00 a.m. en el salón de actos de la Asamblea Municipal de
Hormigueros.
El
3 de mayo de 2000, Punta Arenas Concrete, Inc. (en adelante "Punta
Arenas"), sometió toda la información requerida para formar parte del
Registro de Licitadores. También
sometió una oferta, junto con todos los documentos referidos. Además de Punta Arenas, también presentaron
ofertas otros dos licitadores:
Hormigonera Mayagüezana, Inc., y Concretera del Oeste, Inc.
Surge
del expediente, y concede la parte recurrida, que Hormigonera Mayagüezana fue
la compañía que más alto cotizó en todos los renglones, excepto en uno. No obstante, mediante resolución emitida el
15 de junio de 2000, la Junta notificó a los licitadores su determinación de
adjudicar la subasta a dicha compañía, advirtiéndoles de su derecho a solicitar
revisión judicial.
Inconforme
con dicha determinación, recurrió Punta Arenas al Tribunal de Circuito de
Apelaciones, alegando que la Junta no cumplió con los requisitos establecidos
por este Tribunal en L.P.C.&D., supra, en cuanto al contenido
de la notificación de adjudicación ya que no fundamentó las bases sobre las que
descansó su decisión. Además, Punta
Arenas alegó que la Junta violó la Ley de Municipios Autónomos al adjudicar una
subasta a favor del postor más alto, sin criterios que lo justificaran.
La
Junta se opuso a la expedición del recurso alegando que, luego de una visita a
la planta de Punta Arenas, había concluido que dicho licitador no tenía el
requerido control de calidad.[1] La Junta alegó que esto ponía en riesgo los mejores intereses del
municipio en caso de adjudicársele la subasta a Punta Arenas.
El
Tribunal de Circuito de Apelaciones denegó el recurso de revisión. Entendió que, conforme al Art. 15.002 de la
Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. § 4702, la notificación de
adjudicación de una subasta debe advertir al licitador de su derecho a procurar
revisión judicial, del término disponible para hacerlo, y de la fecha de
archivo en autos de copia de la notificación de la adjudicación, pero no tiene
que incluir los fundamentos en que se basó la Junta al adjudicar la
subasta. Resolución del Tribunal de
Circuito de Apelaciones del 17 de agosto de 2000, Caso Núm. KLRA0000471. Por tanto, concluyó el Tribunal, la
notificación que se hizo a Punta Arenas cumplió con los requisitos señalados y
requeridos por la Ley de Municipios Autónomos.
Id.
El
foro apelativo también señaló que, conforme al Art. 11.006 de la Ley de
Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. § 4506, la Junta puede adjudicar a un postor
que no sea necesariamente el más bajo si con ello se beneficia el interés
público. Id. El tribunal consideró las justificaciones
presentadas por la Junta en su oposición al recurso de revisión. Concluyó, entonces, que en el caso de autos
existían factores que aumentaban el riesgo de la ejecución y cumplimiento de la
obra, lo que es fundamento suficiente para justificar la adjudicación de la
obra por un precio más alto a beneficio del interés público. Id.
Inconforme
también con dicha determinación, recurre Punta Arenas ante nos. Punta Arenas alega que el Tribunal de
Circuito de Apelaciones erró al determinar que la Junta cumplió con los
requisitos establecidos por este Tribunal en IM Winner y L.P.C.&D.
en cuanto al contenido de la notificación de adjudicación, ya que la Junta
debía también fundamentar las bases sobre las que descansó su decisión. Además, Punta Arenas alega que el foro
apelativo erró al considerar las razones para justificar la adjudicación de la
subasta al licitador con la cotización más alta que expuso la Junta en su
oposición al auto de revisión. La
peticionaria alega que no tuvo oportunidad de refutar estas alegaciones de la
Junta y que al consideradas dicho tribunal, se violó su debido proceso de
ley. Por último Punta Arenas señala que
el Tribunal de Circuito de Apelaciones erró al no exigir a la Junta que
sometiera las actas públicas de su reunión de adjudicación, para determinar si
las razones que expuso dicha Junta ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones
eran las que verdaderamente se habían tomado en consideración al adjudicar la
subasta.
Al
considerar los señalamientos de error que hace Punta Arenas debemos contestar
primeramente la siguiente pregunta: ¿es
válida una notificación de adjudicación de una subasta llevada a cabo por un
municipio que no incluya los fundamentos en que se basó la Junta de Subastas al
adjudicar? El Tribunal de Circuito de
Apelaciones entendió que es válida basándose en dos decisiones de este
Tribunal, L.P.C.&D., supra, y IM Winner v. Junta de
Subastas del Gobierno Municipal de Guayanilla, res. el 17 de mayo de 2000,
2000 TSPR 74. Analicemos estas dos
decisiones.
II.
En
L.P.C.&D., la Junta de Subastas de la Autoridad de Carreteras y
Transportación, luego de adjudicar una subasta, envió una notificación a los
licitadores en donde se les informaba de su derecho a solicitar la revisión
judicial, del término disponible para así hacerlo, y de la fecha del archivo en
autos de copia de la notificación de la adjudicación. L.P.C.&D., supra. Sin embargo, dicha notificación no incluía
los fundamentos en que se basó la Junta al adjudicar. Id. En ese caso decidimos que "la notificación de la
adjudicación de una subasta debe ser fundamentada, al menos de forma sumaria y
sucinta." Id.
Por
otra parte, en IM Winner nos enfrentamos a una situación en la cual la
Junta de Subastas de Guayanilla emitió una notificación en la cual ni tan
siquiera se advertía del derecho a procurar revisión judicial. IM Winner, supra. En ese caso también decidimos que dicha notificación no era
válida. Id. El no haber advertido del derecho a procurar
revisión judicial impide que comience a decursar el término para instar la
correspondiente acción de revisión judicial. Id.
Estos
dos casos son diferentes por una razón muy importante en la cual el Tribunal de
Circuito de Apelaciones se basó al llegar a la conclusión de que en el caso de
autos no se requería una notificación fundamentada. Ambos son casos en los cuales se impugna la validez de una
notificación de adjudicación de subasta, pero en el primero la subasta fue
llevada a cabo por una agencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
(Autoridad de Carreteras y Transportación), mientras que en el segundo la
subasta la hizo un municipio. Por
tanto, el primer caso se rige bajo una legislación diferente al segundo.
La
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante "L.P.A.U.")
regula las subastas llevadas a cabo por las agencias del ELA. 3 L.P.R.A. § 2169. La L.P.A.U., sin embargo, excluye explícitamente a los "gobiernos
municipales o sus entidades o corporaciones" de la definición de
agencia. 3 L.P.R.A. § 2102(a)(5). Por tanto, la L.P.A.U. aplica en L.P.C.&D.,
pero no en IM Winner. Las subastas llevadas a cabo por los
municipios se rigen por la Ley de Municipios Autónomos. 21 L.P.R.A. §§ 4501 et seq.
Esta legislación
es, por tanto, de aplicación tanto en IM Winner como en el caso de
autos.
III.
Ahora
analicemos más a fondo el razonamiento del Tribunal de Circuito de
Apelaciones. En IM Winner, este
Tribunal decidió que una notificación de adjudicación de subasta llevada a cabo
por un municipio, para ser válida, debe incluir una advertencia sobre "el
derecho a procurar revisión judicial; el término disponible para así hacerlo y;
la fecha del archivo en autos de copia de la notificación de la
adjudicación." IM Winner,
supra. El Tribunal de Circuito de Apelaciones
concluyó que, al no incluirse en esta lista el requisito de incluir los
fundamentos de la decisión, este Tribunal estaba implícitamente decidiendo que
una notificación podía ser válida aunque no se incluyeran dichos fundamentos.
Por
otra parte, en L.P.C.&D., este Tribunal concluyó que una
notificación de adjudicación de subasta llevada a cabo por una agencia tiene
que ser una fundamentada para ser válida.
L.P.C.&D., supra.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones concluyó que por éste ser un caso
de una subasta de una agencia, este requisito era uno que surgía exclusivamente
de la L.P.A.U. Por tanto, según el foro
apelativo, este requisito no aplicaría en el caso de autos, por regirse bajo la
Ley de Municipios Autónomos y no la L.P.A.U.
El
Tribunal de Circuito de Apelaciones concluyó, entonces, que el caso de
aplicación aquí era IM Winner, y que ese caso no requería una
notificación fundamentada. Erró el foro
apelativo al así resolver por dos razones fundamentales. En primer lugar, el Tribunal de Circuito de
Apelaciones erró al concluir que la lista de requisitos de IM Winner es
una enumeración taxativa. Segundo, los
requisitos establecidos en los casos discutidos anteriormente no surgen
exclusivamente de la L.P.A.U. ni de la Ley de Municipios Autónomos,
respectivamente. Estos requisitos
surgen del debido proceso de ley. Por
tanto, estos requisitos son de rango constitucional y aplican tanto a las
subastas llevadas a cabo por municipios como a las subastas de las agencias.
IV.
"[L]a
naturaleza del debido proceso de ley es una eminentemente circunstancial y
pragmática." IM Winner,
supra. Es por esto que en IM Winner
explícitamente dijimos que no pretendíamos "elaborar una enumeración
taxativa de las exigencias del debido proceso de ley." Id. En ese caso, inclusive, hicimos referencia a la exigencia de
fundamentar la adjudicación de una subasta establecida en L.P.C.&D. Id. Por tanto, estaba implícito en IM Winner lo que ahora
hacemos explícito, que esta exigencia es una que por ser requerida por el
debido proceso de ley, es necesaria tanto en subastas celebradas bajo la
L.P.A.U. como bajo la Ley de Municipios Autónomos.
El
hecho de que el requisito de incluir los fundamentos lo exija el debido proceso
de ley surge claramente de la reciente jurisprudencia de este Tribunal. En L.P.C.&D., explicamos por qué
es tan fundamental al debido proceso de ley este requisito:
"Para que este Tribunal
pueda cumplir con su obligación constitucional y asegurar que el derecho a
obtener revisión judicial de una decisión de una agencia sea uno efectivo es
imprescindible exigir que la misma esté fundamentada, aunque sea de forma
sumaria. Si la parte adversamente
afectada por la determinación de una agencia desconoce los motivos de la
agencia para su proceder, el trámite de revisión judicial de la determinación
administrativa se convertiría en un ejercicio fútil. No basta con informar la disponibilidad y plazo para solicitar la
reconsideración y la revisión." L.P.C.&D., supra,
citando, RBR Construction v. Autoridad de Carreteras, res. el
22 de diciembre de 1999, 99 TSPR 184.
Una vez la legislatura ha
concedido el derecho a la revisión judicial, el debido proceso de ley requiere
que esta revisión sea una efectiva. Por
ello, en Colón Torres v. A.A.A. expresamos que:
"El derecho a presentar
revisión judicial de las decisiones administrativas es provisto mediante
estatuto, por lo que forma parte del debido proceso de ley. En consecuencia, la falta de una
notificación adecuada podría afectar el derecho de una parte a cuestionar la
determinación decretada por el organismo administrativo, enervando así las
garantías del debido proceso de ley."
Colón Torres v. A.A.A., res. el 15 de mayo de 1997, 143 D.P.R.
__.
Esto lo reiteramos en el
contexto de una subasta de un municipio en IM Winner: "Habiéndose otorgado el derecho a
revisar judicialmente la adjudicación de una subasta, el debido proceso de
ley exige una notificación adecuada para ejercer efectivamente tal
derecho... no se podría cuestionar judicialmente lo que no se
conoce." IM Winner, supra
(énfasis suplido).
Al
requerir que se incluyan los fundamentos en la notificación, nos aseguramos de
que los tribunales puedan revisar dichos fundamentos para determinar si la
decisión fue una arbitraria, caprichosa o irrazonable. Este aspecto cobra especial importancia en el
caso de subastas públicas, ya que envuelven directamente el desembolso de
fondos públicos. L.P.C.&D.,
supra. Esta norma "hace
efectivo el ejercicio del derecho a solicitar revisión judicial de las
adjudicaciones de subasta y posibilita a los tribunales ejercer su función
revisora." L.P.C.&D., supra. Además, como explicamos en L.P.C.&D.,
el requerir que las notificaciones sean fundamentadas promueve otros objetivos
importantes:
"(1) proporcionar a los
tribunales la oportunidad de revisar adecuadamente la decisión administrativa y
facilitar esa tarea; (2) fomentar que la agencia adopte una decisión cuidadosa
y razonada dentro de los parámetros de su autoridad y discreción; (3) ayudar a
la parte afectada a entender por qué el organismo administrativo decidió como
lo hizo, y al estar mejor informada, poder decidir si acude al foro judicial o
acata la determinación; (4) evitar que los tribunales se apropien de funciones
que corresponden propiamente a las agencias administrativas bajo el concepto de
especialización y destreza." L.P.C.&D.,
supra, citando, Rivera Santiago v. Secretario de Hacienda,
119 D.P.R. 649 (1950).
En
el caso de autos, estos objetivos y este razonamiento aplican con igual fuerza
ya que la Ley de Municipios Autónomos provee para la revisión judicial de las
subastas llevadas a cabo por los municipios.
21 L.P.R.A. § 4702(2). Además, este requisito de una
notificación fundamentada es de especial importancia en el caso de los
municipios dada la gran cantidad de subastas que celebran los mismos y la gran
cantidad de fondos públicos que se desembolsan como consecuencia. De no existir esta norma, el tribunal se
vería en la necesidad de celebrar un juicio de novo cada vez que fuera a
revisar las actuaciones de las agencias y los municipios. Esto sería sumamente ineficiente y
promovería el que dichos organismos fundamentaran sus actuaciones a
posteriori.
Cabe
además destacar que las decisiones de este Tribunal en L.P.C.&D. y IM
Winner fueron publicadas antes de que la Junta emitiera la notificación
cuya validez se está impugnando. La
Junta debió haber estado al tanto del requisito de incluir los fundamentos en
la notificación. Inclusive, la Oficina
del Comisionado de Asuntos Municipales circuló un memorando en el cual alertaba
a todos los alcaldes sobre las decisiones de este Tribunal que ya hemos
discutido, y hacía hincapié en la necesidad de emitir notificaciones
fundamentadas. Memorando Circular
Núm. 00-09 de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales del 7 de agosto
de 2000. Por tanto, la actuación de
la Junta al no fundamentar su decisión es inexcusable.
V.
En
el caso de autos, la notificación de adjudicación de subasta no incluyó los
fundamentos en que se basó la Junta de modo que le permitiera al Tribunal de
Circuito de Apelaciones ejercer su función revisora. La Junta debió de haber fundamentado su decisión aunque fuera de
manera breve o sumaria. En L.P.C.&D.
explicamos que dicha notificación por lo menos debe incluir la siguiente
información:
"los nombres de los licitadores en la
subasta y una síntesis de sus propuestas; los factores o criterios que se
tomaron en cuenta para adjudicar la subasta; los defectos, si alguno, que
tuvieran las propuestas de los licitadores perdidosos y la disponibilidad y el
plazo para solicitar la reconsideración y la revisión judicial." L.P.C.&D., supra.
Como la Junta no cumplió con
estos requisitos, concluimos que la notificación de adjudicación de subasta del
municipio de Hormigueros no fue válida.
Al
no habérsele notificado los fundamentos de la decisión a Punta Arenas antes de
estos solicitar el recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, la peticionaria no tuvo la oportunidad de refutar las alegaciones
que incluyó la Junta en su oposición a dicho recurso. Por tanto, entendemos que el Tribunal de Circuito de Apelaciones
erró al tomar en consideración las alegaciones de la Junta al decidir que la
misma estaba justificada en no adjudicar la subasta al licitador que cotizó el
precio más bajo.
Dadas
estas circunstancias, devolvemos el caso ante la Junta para que ésta fundamente
su decisión. Una vez la Junta emita una
notificación fundamentada, la parte adversamente afectada, de estimarlo
procedente, agotará tanto el trámite administrativo como el judicial.
Se
dictará la Sentencia correspondiente.
FEDERICO
HERNANDEZ DENTON
Juez
Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 30 de marzo de 2001.
Por los fundamentos expuestos en la
Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se
revoca la resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el asunto a la Junta de Subastas
del Municipio de Hormigueros para que fundamente su determinación. Una vez ésta
sea emitida, la parte adversamente afectada podrá, de así entenderlo
pertinente, presentar nuevo recurso de revisión.
Así
lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal
Supremo.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo