Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2001
2001
TSPR 052 ACEVEDO V. MUNICIPIO DE AGUADILLA 2001TSPR052
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Aurora Acevedo Ramos, et als.
Demandante-Peticionaria
v.
Municipio de Aguadilla
Demandado-Recurrido
Certiorari
2001
TSPR 52
Número
del Caso: CC-2000-377
Fecha:
11/abril/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones:Circuito Regional IV
Juez
Ponente: Hon. Jocelyn López Vilanova
Abogado
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Israel Roldán González
Abogado
de la Parte Recurrida: Lcdo.
Pablo B. Rivera Díaz
Materia: Daños y Perjuicios, Despidos empleados municipales, debido
proceso (notificación de 90 días y agotar los remedios administrativos)
ADVERTENCIA
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Opinión del Tribunal emitida por el
Juez Asociado SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2001
La parte demandante-recurrente se compone
de un grupo de cincuenta y siete (57) empleados de carrera del Municipio
de Aguadilla que el Alcalde Carlos Méndez Martínez cesanteó. Dichos empleados
recibieron las cartas de despido entre el 3 y el 9 de julio de 1997.
El 31 de julio del mismo año, los
empleados cesanteados apelaron ante la Junta de Apelaciones del Sistema de
Administración de Personal (JASAP). Alegaron que, teniendo más antigüedad en
sus empleos que otros que permanecieron en sus puestos, fueron objeto de
despido indebido, en
violación al debido proceso de
ley; que tenían derechos adquiridos como empleados públicos y, en vista a ello,
solicitaron de la Junta que declarase ilegales y nulas las cesantías y ordenara
su reinstalación a sus
antiguos puestos. El Municipio, en su “contestación”, alegó que los empleados
fueron cesanteados legalmente ya que éstos tuvieron que ser terminados en sus
empleos conforme un “plan de cesantía” aprobado por razón del cierre de unos
Centros de Diagnósticos.
El
10 de junio de 1998, los mencionados ex-empleados del Municipio
radicaron demanda, por daños y perjuicios, contra el Municipio ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de Aguadilla. En la demanda, hicieron básicamente las mismas
alegaciones que habían hecho en el recurso de apelación ante JASAP[1], añadiendo que, debido a lo
alegado, el Municipio les causó daños, sufrimientos y angustias mentales, los
cuales valoraron en $50,000.00 por cada demandante.
El
3 de julio de 1998, los empleados cesanteados solicitaron de JASAP que, en pro
de la economía procesal, les permitiera desistir, sin perjuicio, de la
reclamación incoada ante dicha Agencia, ello con el propósito de evitar que dos
foros considerasen la misma reclamación. El Municipio se opuso a dicha
solicitud señalando que el Reglamento Procesal de JASAP establece que todo
desistimiento de una acción es con perjuicio.
JASAP
le concedió cinco (5) días laborables a los entonces apelantes para que
informaran ante qué foro interesaban continuar litigando su reclamación. En la
orden que a esos efectos emitiera la referida Agencia, se hizo constar, en lo
pertinente, que:
“Por
tanto, se le concede a la parte apelante un término de cinco (5) días
laborables contados a partir del archivo en autos de la presente Orden para la
Secretaría de J.A.S.A.P., para que decida, en que Foro desea continuar
litigando. No puede la parte apelante litigar los mismos hechos ante dos (2)
Foros distintos simultáneamente. Dicha situación, además, de una pérdida de
recursos podría dar lugar, a decisiones contradictorias, entre ambos Foros. Así
mismo, una determinación del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior,
sobre los mismos hechos en controversia, constituiría cosa juzgada para
J.A.S.A.P.”
Los empleados cesanteados informaron
que interesaban continuar litigando su causa de acción ante el foro judicial.
Mediante resolución de 14 de agosto de 1998, JASAP archivó con perjuicio
la apelación instada ante dicha Agencia.
El
14 de diciembre de 1998, el Municipio solicitó del tribunal la desestimación
de la demanda arguyendo que el tribunal carecía de jurisdicción para
entender en la controversia ya que la parte demandante no le había
notificado su reclamo por daños al alcalde, dentro de los noventa (90) días
siguientes a la fecha en que conocieron de la causa de acción, así como que
éstos no habían agotado los remedios administrativos.
Luego
de escuchar la posición de las partes, el tribunal de primera instancia desestimó
la acción mediante sentencia de fecha 14 de octubre de 1999. En la misma, el
tribunal determinó que los demandantes habían incumplido con el requisito de notificar su reclamación
al Alcalde y de agotar los remedios administrativos; posteriormente, el foro de
instancia denegó una moción sobre determinaciones de hechos adicionales que, a
tenor con la Regla 43.3 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III. R. 43.3, había
presentado la parte demandante.
El
29 de diciembre de 1999, los demandantes apelaron ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones señalando que el tribunal de instancia había errado:
(1) al determinar que la parte demandante no notificó al Municipio de la
acción de daños; y (2) al resolver que la parte demandante venía obligada a
agotar la vía administrativa. El Municipio se opuso al recurso presentado.
Mediante
resolución emitida el 14 de marzo de 2000, el Tribunal de Circuito de
Apelaciones confirmó la sentencia apelada al determinar que la parte
apelante incumplió con el requisito jurisdiccional de notificar al alcalde de
su reclamación por daños, resolviendo que la apelación ante JASAP no
constituyó la notificación requerida por ley.
Inconformes
con la Resolución del Tribunal Apelativo, los demandantes-peticionarios
comparecieron ante este Tribunal, mediante certiorari presentado el 25 de abril
de 2000, señalando que el foro apelativo intermedio había errado:
“...al concluir que la parte demandante-recurrente
no notificaron (sic) al Municipio sobre su causa de acción en daños dentro del
término de 90 días dispuesto por ley.
... al confirmar la desestimación
efectuada por el Tribunal de Instancia aún cuando de la faz de la demanda
original y de la demanda enmendada surge una causa de acción por despido ilegal
la cual no está sujeta al término de 90 días invocado por el Municipio.
... al no concluir que la causa
de acción incoada por la parte demandante-recurrente relacionada a la violación
del Derecho a un Debido Proceso de Ley de éstos por la parte del Municipio no
requería el agotamiento del trámite administrativo.”
Expedimos
el auto solicitado. Estando en condiciones de resolver el recurso radicado,
procedemos a así hacerlo.
I
Los
peticionarios alegan que cumplieron con el requisito de notificar al Municipio,
dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha en que el reclamante
conoció de la causa de acción, en cumplimiento con el Artículo 15.03 de la Ley
de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec.
4703, al haber ellos apelado ante
JASAP. Sostienen que
dicha apelación, al contener esencialmente las mismas reclamaciones que
luego se pautaron en la demanda, tuvo el efecto de notificar o avisar al
Municipio y a su alcalde de la reclamación del demandante; hecho que hacía
innecesaria la notificación específica contemplada en el referido estatuto.
La Ley de Municipios Autónomos
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm.81, ante, Artículo 15.003,
en lo pertinente dispone:
“Toda persona que tenga
reclamaciones de cualquier clase contra un municipio por daños personales o de
la propiedad, ocasionados por la culpa o negligencia del municipio, deberá
presentar al Alcalde una notificación escrita, haciendo constar en forma clara
y concisa la fecha, lugar, causa y naturaleza general del daño sufrido. En
dicha notificación se especificará, además, la cuantía de la compensación
monetaria o el tipo de remedio adecuado al daño sufrido, los nombres y direcciones
de sus testigos y la dirección del reclamante, y en los casos de daño a la
persona, el lugar donde recibió tratamiento médico en primera instancia.
a) Forma de entrega y término
para hacer la notificación.
Dicha notificación se
entregará al Alcalde, remitiéndole por correo certificado o por
diligenciamiento personal o en cualquier otra forma fehaciente reconocida en
derecho.
La referida
notificación escrita deberá presentarse al Alcalde dentro de los noventa (90) días
siguientes a la fecha en que el reclamante tuvo conocimiento de los daños
reclamados. Si el reclamante está mental o físicamente imposibilitado para
hacer dicha notificación en el término antes establecido, no quedará sujeto al
cumplimiento del mismo, debiendo hacer la referida notificación dentro de los
treinta (30) días siguientes a la fecha en que cese la incapacidad.
[. . .]
(b) Requisito Jurisdiccional
No podrá iniciarse acción judicial de
clase alguna contra un municipio por daños causados por la culpa o negligencia
de aquél, a menos que se haga la notificación escrita, en la forma, manera y en
los plazos dispuestos en esta ley.” 21
L.P.R.A. Sec. 4703 (Enfasis suplido.)
La Ley de Municipios Autónomos de 1991, supra,
sustituyó la Ley Orgánica de los Municipios de 1980, la cual a su vez derogó a
la Ley Municipal de 1960. Esta última fue la que por primera vez estableció el
requisito de notificación al ejecutivo municipal, previo la iniciación judicial
de cualquier reclamación por daños personales o a la propiedad causado por
culpa o negligencia de la entidad municipal.
Asimismo, la Ley de Reclamaciones y
Demandas contra el Estado se adoptó en 1955[2],
pero no fue hasta el año 1966 que mediante la Ley Núm. 121 de 24 de junio se
enmendó para añadirle el requisito de notificación previa al Estado en casos de
demandas.
La jurisprudencia interpretativa de estas
dos leyes, las cuales establecen el requisito de notificación previa en
demandas contra el Estado o los municipios, ha sido abundante.
La norma general es que el
requisito de notificación debe ser aplicado, de manera rigurosa, en acciones
contra el Estado o los municipios por daños ocasionados por la culpa o
negligencia de éstos. López y otros v. Autoridad de Carreteras,
133 D.P.R. 243 (1993); E.L.A. v. Tribunal Superior, 104 D.P.R.
160 (1975); Ortiz v. Gobierno Municipal de Ponce, 94 D.P.R. 472
(1967); Mangual v. Tribunal Superior, 88 D.P.R. 491 (1963).
Debe mantenerse presente, sin embargo,
que el mencionado requisito no alcanza calidad de condición de
precedente jurisdiccional y que se han permitido excepciones en
circunstancias donde el esquema legislativo carece de virtualidad, propósito u
objetivo y donde jurídicamente no hay razón para aplicarlo. Véase: Romero
Arroyo v. E.L.A., 127 D.P.R. 724 (1991); Passalacqua v. Municipio
de San Juan, 116 D.P.R. 618 (1985); Meléndez Gutiérrez v. E.L.A.,
113 D.P.R. 383 (1982); Figueroa v. E.L.A., 113 D.P.R. 327 (1982);
Rivera Vicenti v. E.L.A., 106 D.P.R. 357 (1977); Rivera Rivera
v. Trinidad, 100 D.P.R. 776 (1972); Díaz v. Municipio de Cayey,
99 D.P.R. 196 (1970); Ins. Co. v. Ruiz, 96 D.P.R. 175 (1968); Rosario
Quiñones v. Municipio de Ponce, 92 D.P.R. 586 (1965); García
v. Northern Assurance Co., 92 D.P.R. 245 (1965).
El requisito de notificación responde a
unos fines públicos específicos de proteger a los Municipios de acciones
ajenas a su conocimiento. En reiteradas ocasiones, hemos identificado los
siguientes propósitos:
1-
proporcionar
a estos cuerpos políticos la oportunidad de investigar los hechos que dan
origen a la reclamación;
2-
desalentar
las reclamaciones infundadas;
3-
Propiciar un
pronto arreglo de las mismas;
4-
permitir la
inspección inmediata del lugar del accidente antes de que ocurran cambios;
5-
descubrir el
nombre de las personas que tienen conocimiento de los hechos y entrevistarlos
mientras su recuerdo es más confiable;
6-
advertir a
las autoridades municipales de la existencia de la reclamación para que provea
la reserva necesaria en el presupuesto anual; y,
7-
mitigar el
importe de los daños sufridos mediante oportuna intervención ofreciendo
tratamiento médico adecuado y proporcionando facilidades para hospitalizar al
perjudicado. Mangual v. Tribunal
Superior, 88 D.P.R. 491, pág. 494 (1963).
En Mangual v. Tribunal Superior,
ante, págs. 498-499, señalamos que: “el requisito de notificación es una
condición previa de cumplimiento estricto”. No obstante, nuestras decisiones en
García v. Northern Assurance Co., 92 D.P.R. 586 (1965); Insurance
Co. of P.R. v. Ruiz, 96 D.P.R. 175 (1968); Díaz v. Municipio
de Cayey, 99 D.P.R. 196 (1970); y Passalacqua v. Mun. de San Juan,
116 D.P.R. 619, han seguido una
“trayectoria liberalizadora” del requisito de notificación al alcalde. Es
decir, hemos eximido en determinadas situaciones a la parte demandante
del requisito de notificar al municipio dentro del término de noventa días. En López
v. Autoridad de Carreteras, ante, pág. 252, aclaramos que dicha
trayectoria “no ha sido la de dejar sin efecto un requisito que el
legislador puertorriqueño claramente ha insistido en que debe cumplirse, sino
aplicarlo a los casos en los que propiamente debe aplicarse, sin rigorismos
desmedidos”. (Enfasis suplido.)
Igualmente, en Meléndez Gutiérrez
v. E.L.A., 113 D.P.R. 811, 815 (1983), reiterado en Romero Arroyo
v. E.L.A., 127 D.P.R. 724 (1991), señalamos que en los casos “donde el
riesgo de que la prueba objetiva pueda desaparecer es mínimo, donde hay
constancia efectiva de la identidad de los testigos y donde el Estado, por
tanto, puede fácilmente investigar y corroborar los hechos alegados en la
demanda que se radique no es de aplicación inexorable” el requisito de
notificación previa.
Recientemente, en Méndez Pabón, et als.
v. Méndez Martínez, res. el 5 de julio de 2000, 2000 TSPR 121, se
planteó una situación de hechos análoga a la que hoy nos ocupa. En este
caso, dieciséis (16) empleados municipales de carrera reclamaron que el alcalde
los despidió ilegalmente debido a discrimen por razones políticas. Éstos
demandaron al Municipio de Aguadilla, y a su alcalde, por violación a sus
derechos civiles y daños y perjuicios. El Municipio alegó que los demandantes
no le habían dado cumplimiento al requisito de notificación establecido en el
Artículo 15.003 de la Ley de Municipios Autónomos. Al reiterar la norma
jurisprudencial en torno al cumplimiento estricto y la aplicación flexible del
requisito de notificación del Artículo 15.003 de la referida Ley, establecimos
que dicho requisito no era impedimento que privaba a los allí
demandantes de su causa de acción, ello por dos razones.
Destacamos en Méndez Pabón, ante, en
primer lugar, que el alcalde, el mismo funcionario municipal a quien se
dirigen las notificaciones de reclamaciones judiciales por daños y perjuicios,
alegadamente había provocado los hechos en controversia. Resolvimos que, al
conocer el alcalde, personalmente, los alegados hechos, el Municipio también
tenía conocimiento de los mismos, conociendo así la identidad de los testigos y
podía “investigar, corroborar o refutar los hechos alegados en la demanda
radicada”. En segundo término, enfatizamos el hecho de que el Municipio, como consecuencia de la radicación
por parte de los empleados de una acción ante JASAP, tenía pleno conocimiento
de los hechos alegados por dichos empleados, estando impedido el municipio de
demostrar, con éxito, la defensa de estado de indefensión por causa de falta de
notificación. En otras palabras, resolvimos que la apelación ante JASAP tenía
el mismo efecto de la notificación requerida por la Ley de Municipios
Autónomos.
En el caso de marras, situación
idéntica a la de Méndez Pabón, ante, no sólo el alcalde tenía
conocimiento personal de los hechos alegados en la demanda sino que los
demandantes presentaron su apelación ante JASAP, en la cual reseñaron los
mismos hechos que luego reclamaron en la demanda judicial.[3]
Forzoso resulta concluir, en
consecuencia, que el Municipio fue notificado oportunamente sobre las
reclamaciones de los demandantes-peticionarios. Incidió por tanto, en cuanto
a este aspecto, el Tribunal de Circuito de Apelaciones al resolver que el
tribunal de instancia carecía de jurisdicción, alegadamente por razón de
que los demandantes habían incumplido con el requisito de notificación provisto
en el Artículo 15.003 de la Ley de Municipios Autónomos, ante.
Ello
nos obliga a entrar a considerar, y resolver, los restantes señalamientos de
error que hace la parte demandante peticionaria; señalamientos que no
consideró, ni resolvió el Tribunal de Circuito de Apelaciones.
II
Los demandantes-peticionarios aducen,
además, que incidió el tribunal de primera instancia al determinar que se
requería agotar el trámite administrativo ya que la causa de acción involucraba
violaciones al debido proceso de ley, determinación de instancia, repetimos,
que el tribunal apelativo intermedio no consideró, ni resolvió,
en la apelación instada. Los empleados sostienen que, debido a la naturaleza de
la reclamación, estaban exentos de agotar los recursos administrativos. Veamos.
La doctrina de agotamiento de los remedios
administrativos requiere que los casos que se inician en el foro administrativo
lleguen a su fin en la agencia antes de llegar al foro judicial. Es decir, y
conforme esta doctrina, el foro judicial debe abstenerse hasta que concluyan
los trámites administrativos. Guadalupe Saldaña v. Pres. U.P.R.,
133 D.P.R. 42, 49, (1993); Colón Ventura v. Méndez, Dept. Recursos
Naturales, 130 D.P.R. 433, 443, (1992); Mercado Vega v. U.P.R.,
128 D.P.R. 273 (1991); Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer,
121 D.P.R. 347 (1988). Así, la decisión que llega al tribunal refleja la
posición final de la entidad administrativa. E.L.A. v. 12,974.78
Metros Cuadrados, 90 D.P.R. 506 (1964). Es una manera de balancear los
poderes entre las agencias y los tribunales para así coordinar los esfuerzos
entre las mismas. Ferrer Rodríguez v. Figueroa, 109 D.P.R. 398
(1980); véase, además, Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112
D.P.R. 716 (1982); Febres v. Feijoó, 106 D.P.R. 676 (1978).
-A-
En situaciones, como la que se plantea
en el presente caso, en las que el foro administrativo no está
facultado por ley para conceder indemnización por daños y perjuicios, sufridos
a causa de una actuación gubernamental, es preciso acudir al foro judicial, dentro
del término prescriptivo, en reclamo de los daños y perjuicios que el
empleado sufre. Cintrón v. E.L.A., 127 D.P.R. 582 (1990); Igartúa
de la Rosa v. Administración del Derecho al Trabajo, res. el 23 de
diciembre de 1998, 98 TSPR 170.
Por ende, y aun cuando la acción comience
en la esfera administrativa, si es que se pretende reclamar daños y perjuicios,
la parte debe acudir al foro judicial dentro del término prescriptivo,
quedando la acción judicial suspendida hasta que el dictamen administrativo
sea final y firme. Véase Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer,
ante, Cervecería India v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 686,
págs. 691-692, (1975).
A esos efectos, en Cintrón v. E.L.A.,
ante, pág. 595, afirmamos que es aconsejable que, en esos casos, el foro
judicial suspenda “la acción judicial hasta tanto el dictamen administrativo
advenga final y firme para, además, evitar así la duplicidad de esfuerzos y
determinaciones incompatibles entre los distintos foros”.
No hay duda, en consecuencia, de que los
empleados demandantes actuaron correctamente al acudir al foro judicial,
en reclamo de los alegados daños y perjuicios que supuestamente
sufrieron como consecuencia del despido decretado, dentro del término
prescriptivo de un (1) año que establece el Artículo 1868 del Código Civil de
Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 5298. De no haber así actuado, hubieran
perdido su causa de acción por daños y perjuicios.
-B-
La Ley de Municipios Autónomos de Puerto
Rico, 21 L.P.R.A. Sec. 4001 et seq., Artículo 11.002, establece que la
Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal “será el
organismo apelativo del sistema de administración de personal municipal. Los
procedimientos de reglamentación y adjudicación respecto del personal municipal,
también estarán sujetos a la secs. 2101 et seq. del Título 3, conocidas
como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico”.
En vista de la
designación legislativa contemplada en el referido estatuto, en Rivera Ortiz
v. Municipio de Guaynabo, 141 TSPR 257, 271-271 (1996), establecimos
que JASAP tiene jurisdicción primaria exclusiva para entender en las
reclamaciones de empleados municipales relacionados con la administración de
personal. Dicha jurisdicción se extiende desde casos relacionados al
sistema de personal a las áreas esenciales del mérito, hasta otras, tales como
acciones disciplinarias, beneficios marginales y la jornada de trabajo.[4]
Por otro lado, el Artículo 12.013 de la
Ley de Municipios Autónomos, ante, concede a los empleados afectados en una
cesantía municipal el derecho de apelar ante JASAP. Dicho artículo dispone, en
lo pertinente, que:
“Los empleados de carrera deberán ser
notificados, por escrito, de los procedimientos seguidos para decretar las cesantías
y de los criterios utilizados. Se les notificará, además, su derecho de
apelación ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de
Personal. Ninguna cesantía será efectiva a menos que se notifique con treinta
(30) días de antelación a su efectividad.”
El propio texto de la ley establece la
jurisdicción apelativa de JASAP en torno a las cesantías municipales. El
claro mandato legislativo impone un deber de acudir, en primera instancia, al
foro administrativo. JASAP tiene la jurisdicción primaria para atender los
reclamos de los empleados cesanteados. Por lo tanto, el foro judicial
deberá abstenerse “para permitir al organismo enjuiciar una materia de su
competencia, bajo el supuesto de que éste posee unas destrezas y conocimientos
especializados”. Delgado Rodríguez v. Nazario de Ferrer, ante,
pág. 354. No obstante, el Poder Judicial conserva la autoridad para intervenir
en los momentos que sea necesario para evitar un daño irreparable a una
persona. Al tener los tribunales información más precisa sobre los fundamentos
de la actuación gubernamental, la revisión judicial se facilita. Guadalupe
Saldaña, ante, págs. 49-50.
No hay duda, en
consecuencia, de que J.A.S.A.P. era el foro adecuado para entender y
resolver, en primera instancia, las alegaciones y planteamientos de los
empleados cesanteados en el presente caso respecto a si las cesantías de que
ellos fueron objeto de parte del Municipio de Aguadilla son, o no, legales y si
procede, o no, su reinstalación a los empleos que ocupaban, etc.
Como bien señalamos
en Iguartúa de la Rosa v. Adm. del Derecho al Trabajo, ante, “la
presentación de una reclamación de daños en los tribunales no puede ser
utilizada como un subterfugio para burlar la obligación de agotar los remedios
administrativos cuando, inmersa en la reclamación judicial subyacen
controversias que requieren ser adjudicadas inicialmente por el foro
administrativo”.
El requisito de agotar los remedios dentro
de la jurisdicción primaria de la
agencia administrativa no se puede preterir para acceder dicha
jurisdicción al tribunal de primera instancia, a menos que se cumplan algunas
de las excepciones que relevan del requerimiento, cuales son: (1)
que el remedio que provee la agencia sea inadecuado; (2) que se pudiera producir
un daño irreparable al promovente y en el balance de los intereses no se
justifique agotar los remedios administrativos; (3) que se alegue la violación
sustancial de derechos constitucionales; o (4) cuando se trata de un caso claro
de falta de jurisdicción de la agencia, entre otras. Iguartúa de la Rosa
v. Adm. del Derecho al Trabajo, ante, y los casos allí citados. También,
la sección 4.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme[5], ante, provee una excepción o relevo al
agotamiento de los remedios administrativos que contempla las mismas
excepciones establecidos jurisprudencialmente.
Cuando se intente reinvindicar derechos
constitucionales en primera instancia ante el foro judicial, dichos
planteamientos se deberán reclamar antes de iniciarse el proceso
administrativo, a menos que surjan después de ejercitada la jurisdicción
administrativa. Si la violación ocurre luego de instado el trámite
administrativo, entonces la misma estará sujeta a la revisión judicial,
conforme con las Secciones 4.1 y 4.2 de la Ley de Procedimientos
Administrativos Uniforme, 3 L.P.R.A. secs. 2171 y 2172.
“La violación que en realidad contempla la
excepción tiene que haber sucedido con antelación a que se inicie el
proceso administrativo. Es lo que da lugar a que se invoque el procedimiento
administrativo”. D. Fernández Quiñonez, Derecho Administrativo y Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da. ed., Colombia, Forum,
2001, pág. 480. (Enfasis suplido.)
Desde First Fed. Savs. v. Asoc.
de Condómines, 114 D.P.R. 426 (1983), hemos expresado que no se margina
automáticamente el proceso administrativo por invocar lesiones a derechos
constitucionales. Igualmente, en Vélez Ramírez v. Romero Barceló,
ante, reiterado en Mercado Vega v. U.P.R., ante, y Guadalupe
Saldaña v. Pres. U.P.R., ante, sostuvimos que la impugnación
constitucional de actuaciones administrativas está sujeta al agotamiento de los
remedios administrativos. Es necesario demostrar que el agravio es de tan grave y patente intensidad,
que se justifica eludir el cauce administrativo, para que proceda un reclamo al
amparo de los derechos constitucionales. Véase, además, Gracia Ortiz
v. Policía de Puerto Rico, 140 DPR 247 (1996); Paoli Méndez v. Rodríguez,
138 DPR 449 (1995); Rivera v. Depto. De Servicios Sociales,
132 D.P.R. 240 (1992); Rivera v. E.L.A., 121 D.P.R. 582 (1988); García
Cabán v. U.P.R., 120 D.P.R. 167 (1987); Clemente v. Depto.
de la Vivienda, 114 D.P.R. 763 (1983); Santiago v. Superintendente
de la Policía, 112 D.P.R. 205 (1982); Pedraza Rivera v. Collazo
Collazo, 108 D.P.R. 272 (1979); Pierson Muller I v. Feijoó,
106 D.P.R. 838 (1978); Otero Martínez v. Gobernador, 106
D.P.R. 552 (1977).
Los peticionarios señalan en su alegato
que al transcurrir un año sin que JASAP resolviera la apelación u ordenase la
restitución a los puestos, ellos optaron por presentar la demanda en el
tribunal de primera instancia; pretendiendo, con esa acción, dilucidar en el
foro judicial no sólo la reclamación de daños sino que todas sus alegaciones y
planteamientos sobre despido injustificado, etc. El hecho de que los remedios
administrativos sean lentos no justifica la preterición del requisito de
agotamiento. Se requiere que éstos constituyan “una gestión inútil e inefectiva
o que produzcan un daño irreparable.” Guadalupe v. Saldaña, Pres.
U.P.R., ante, pág. 50.
Precisa destacar que los peticionarios no
acudieron al foro judicial mediante el recurso de injunction para
vindicar los derechos constitucionales alegadamente lesionados. Es el
injunction el remedio que hemos reconocido, a modo de excepción, para acudir en
primera instancia al foro judicial y obviar el proceso administrativo por
alegadas violaciones a derechos civiles del empleado. Se solicita cuando el
procedimiento ordinario no provee un remedio rápido, adecuado y eficaz frente a
un agravio de patente intensidad que reclaman urgente reparación. Gracia
Ortiz v. Policía de P.R., ante; Delgado Rodríguez v. Nazario
de Ferrer, ante; Pedraza Rivera v. Collazo Collazo, ante; First
Fed. Savs. v. Asociación de Condómines, ante; Pierson Muller I
v. Feijoó, ante; Otero Martínez v. Gobernador, ante.
No obstante, hemos advertido que “la
elección del foro judicial por empleados cuya contención propiamente debe
dilucidarse en primera instancia por la vía administrativa ante la Junta de
Apelaciones, es práctica nociva que los tribunales deben desalentar y
abolir, exigiendo un irrecusable grado de autenticidad y claridad en el
planteamiento constitucional al amparo de la Ley de Derechos Civiles”.
Véase: Pierson Muller I v. Feijoó, ante, pág. 853. (Enfasis
suplido.)
Por otro lado, una vez sometido el caso a
la agencia administrativa, y pendiente su adjudicación, el remedio disponible
para obligar al foro administrativo que cumpla con su deber ministerial es el mandamus
ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Junta Exam. de Tecnólogos
Médicos v. Elías, res. el 26 de noviembre de 1997, 144 D.P.R.__
(1997).
El caso de marras no
contempla situación alguna que pueda encajar en las excepciones estatutarias y jurisprudenciales
para preterir los trámites administrativos. Los peticionarios no
probaron una lesión de tan patente intensidad que permitiera obviar los
remedios administrativos disponibles; y, aún así, no utilizaron los recursos
extraordinarios que nuestro ordenamiento provee para reivindicar esos derechos
constitucionales.
-C-
Lo anteriormente
expresado, sin embargo, no dispone totalmente del caso. Como surge de la
relación de hechos, luego de que los empleados radicaran el recurso de apelación
ante JASAP --en revisión de las cesantías decretadas por el Municipio-- y con
posterioridad a haber radicado una demanda ante el foro judicial --en
reclamación de los alegados daños y perjuicios sufridos como consecuencia de
los despidos-- éstos, equivocadamente, pretendieron desistir de la apelación
ante JASAP con el propósito de dilucidar todas las controversias ante el foro
judicial. El Municipio de Aguadilla, al oponerse, correctamente señaló que, de
decretarse dicho desistimiento, el mismo tendría que ser con perjuicio.
Increíblemente, y
como hemos visto, JASAP emitió una orden, dirigida a los empleados, mediante la
cual le concedió un breve término a éstos para que decidieran en qué
foro, el administrativo o el judicial, querían continuar litigando las
controversias planteadas ya que, conforme equivocadamente expuso la referida
agencia, dichos empleados no podían litigar en dos foros a la misma vez. Dicho
de otra forma, JASAP no se percató que las controversias planteadas ante
dicha agencia y el foro judicial, a pesar de que tenían elementos en común,
eran distintas, como tampoco se percató que dicha agencia no tenía la
autoridad o facultad para cederle, al foro judicial, la solución de las
controversias planteadas, relativas a la administración de personal municipal,
que por mandato de ley, dicha agencia viene en la obligación de resolver en
primera instancia, ello debido, entre otras razones, al “conocimiento
especializado” que supuestamente tiene dicha agencia.
De entrada, debemos
dejar claro el hecho de que, conforme nuestro ordenamiento jurídico, la
“ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento”.[6] Ello, naturalmente, y en lo
pertinente al caso ante nuestra consideración, significa que los empleados
demandantes sabían, o debían saber, que su solicitud de desistir de la
apelación, por ellos radicada ante JASAP, sería con perjuicio, con las
consecuencias jurídicas que ello conlleva.
No obstante, no
podemos pasar por alto ni ignorar el hecho de que JASAP por medio de la orden
que emitiera --concediéndole la “opción” a los empleados de “escoger” el foro
ante el cual deseaban litigar sus reclamos de personal-- no solamente
incurrió en un acto ultra vires, al ceder su jurisdicción, sino
que ciertamente indujo a error a dichos empleados.
La cuestión a
decidir, entonces, es si la determinación de JASAP de declarar con lugar el
desistimiento solicitado-- la cual no fue objeto de revisión-- es una que
obliga a los demandantes, poniéndole fin a sus reclamos sobre despido
injustificado, etc., ó, si la referida determinación es una nula que no
tiene efecto jurídico alguno, razón por la cual se tiene por no emitida. La
contestación a dicha interrogante, ciertamente, no es de fácil solución.
En Misión
Industrial v. Junta de Planificación y otros, res. el 30 de junio de
1998, 98 TSPR 86, este Tribunal expresó, en lo pertinente al caso que hoy ocupa
nuestra atención que:
“Al
ejercer su función, el tribunal debe examinar primero si la actuación del
organismo administrativo se ajusta al poder que le ha sido delegado, cf., Viajes
Gallardo v. Clavell, op. de 30 de junio de 1992, 92 J.T.S. 90, en
las págs. 9683-84; Hernández Denton v. Quiñones Desdier, 102
D.P.R. 218, 223-24 (1974), pues de lo contrario su actuación sería ultra
vires y, como consecuencia, nula. Véanse, Fuertes v. Administración
de Reglamentos y Permisos. op. de 17 de diciembre de 1993, 93 J.T.S.165, en
la pág. 11386; P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R.
400, 409 (1980); Del Rey v. J.A.C.L., 107 D.P.R. 348, 355 (1978);
E.L.A. v. Rivera, 88 D.P.R. 196, 199 (1963); Infante v. Tribunal
Examinador de Médicos, 84 D.P.R. 308, 314 n.5 (1961).”
En
vista de las claras disposiciones --y el mandato-- de la Ley de
Municipios Autónomos que antes reseñamos --a los efectos de que JASAP es el
organismo apelativo del sistema de personal municipal, al cual deberán acudir
en primera instancia los empleados municipales que hayan sido cesanteados-- no
cabe duda alguna de que la actuación de JASAP
en el presente caso, al ceder su
jurisdicción al foro judicial, no se ajustó al poder o autoridad
que le fuera delegado por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico; razón por la
cual su actuación fue ultra vires “y, como consecuencia, nula”. Misión
Industrial v. Junta de Planificación, ante.
Sabido
es que “...lo nulo nunca tuvo eficacia alguna, nunca ‘nació’ en derecho, nunca
existió”. Montañez Rivera v. Policía de P.R., res. el 3 de mayo
de 2000, 2000 TSPR 68. Dicho de otra forma, las actuaciones nulas no
producen consecuencias jurídicas. Por ende, la resolución de JASAP, de fecha 14
de agosto de 1998 --mediante la cual ordenó el archivo con perjuicio de la
apelación que los empleados demandantes habían radicado ante dicha agencia,
actuación realizada con el propósito de cederle la jurisdicción al foro
judicial sobre los asuntos ante su consideración-- nunca existió, razón por la
cual nunca tuvo consecuencia jurídica alguna. Dicho recurso de apelación, a
todos los fines jurídicos, sigue pendiente, y “vivo”, ante JASAP.
III
En
atención a todo lo anteriormente señalado, resulta procedente en derecho dictar
Sentencia revocatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones, decretándose: a) la devolución del caso, al foro
administrativo, con instrucciones a JASAP para que proceda a resolver el
recurso de apelación instado ante dicha agencia por los empleados demandantes;
y b) la devolución de la demanda judicial por daños y perjuicios, al
tribunal de instancia, con instrucciones de que suspenda los procedimientos
hasta tanto la decisión de JASAP, en el recurso de apelación, advenga final y
firme.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ
Juez Asociado
SENTENCIA
San
Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2001
Por los fundamentos expuestos
en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la
presente, se dicta Sentencia revocatoria de la emitida en el presente caso por
el Tribunal de Circuito de Apelaciones, decretándose: a) la devolución del
caso, al foro administrativo, con instrucciones a JASAP para que proceda
a resolver el recurso de apelación instado ante dicha agencia por los empleados
demandantes; y b) la devolución de la demanda judicial por daños y perjuicios, al
tribunal de instancia, con instrucciones de que suspenda los
procedimientos hasta tanto la decisión de JASAP, en el recurso de apelación,
advenga final y firme.
Así lo pronunció, manda el
Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Rivera Pérez disiente con la siguiente expresión: “Entiendo que la
determinación de JASAP de declarar con lugar el desistimiento voluntario de los
recursos de apelación pendientes ante sí, la cual no fue objeto de revisión
judicial, es una que obligó a los aquí peticionarios y puso fin a sus reclamos
de despido injustificado. No comparto la óptica de que la referida
determinación es una nula, que no tiene efecto jurídico, razón por la cual se
debe considerar como emitida. Los apelantes tenían Su representación legal y
aun así solicitaron el desistimiento voluntario de su recurso ante JASAP. Esta
situación fáctica no amerita la aplicación por este Tribunal de nuestra norma
jurisprudencial pautada en Misión Industrial v. Junta de
Planificación, res. el 30 de junio de 1998, 98 TSPR 86, 146 D.P.R.__(1998),
98 J.T.S. 79.” El Juez Presidente señor Andréu García no intervino.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal
Supremo