Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2001
2001
DTS 066 APONTE V. APONTE SILVA 2001TSPR066
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Zoraida Aponte Burgos, etc.
Demandantes-Peticionarios
v.
Carlos Aponte Silva, etc.
Demandados-Recurridos
Certiorari
2001
TSPR 66
Número
del Caso: CC-1999-911
Fecha:
7/mayo/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones:Circuito Regional VI
Juez
Ponente: Hon.
Ismael Colón Birriel
Abogados
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Víctor M. Rivera Torres
Lcdo.
Luis H. Sánchez Caso
Abogado
de la Parte Recurrida: Lcdo.
Luis B. Méndez Méndez
Materia: Daños y Perjuicios, Empleados Públicos Transitorios, Despido
por Discrimen Político
ADVERTENCIA
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Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
Tenemos ante nos la cuestión de si unos empleados
públicos, de nombramiento transitorio, pueden ser cesanteados al
expirar el término de su nombramiento, cuando la acción referida de la
autoridad nominadora está motivada sólo por razones de discrimen político
partidista.
I
En 1990, los peticionarios, 29 personas todas miembros
del Partido Popular Democrático (P.P.D.), presentaron demandas de daños y
perjuicios contra el Municipio de Aguas Buenas. Alegaron que el Municipio les había violado sus derechos al no
renovarle en 1989 sus contratos como empleados transitorios por razones de
discrimen político. Solicitaron reinstalación, paga atrasada, daños y
honorarios de abogado. Dichas demandas fueron posteriormente consolidadas.
En la contestación a las demandas, el Municipio expuso
que los empleados demandantes, por ostentar nombramientos transitorios,
carecían de expectativa de continuidad en el empleo; y que no tenían un derecho
de retención que les hiciese acreedores a la concesión de remedio alguno, una
vez expirado el término de sus nombramientos.
Luego de celebrar la vista del caso en su fondo, el
tribunal de instancia encontró probado, entre otras cosas, lo siguiente:
1.
En
1988, Carlos Aponte Silva resultó electo Alcalde por el Partido Nuevo Progresista
(P.N.P.) en el Municipio de Aguas Buenas, derrotando al entonces incumbente
Gudelio Díaz Morales del P.P.D. En enero de 1989, Aponte Silva tomó posesión de
su cargo.
2.
Anterior
a la administración del nuevo Alcalde, los nombramientos en puestos transitorios
se efectuaron, como norma general, mediante contratos anuales. El procedimiento que se seguía en el
Municipio para renovar los contratos de los empleados transitorios hasta el
1989, consistía en que al vencerse los contratos el jefe de la dependencia
municipal en la que trabajaba el empleado le notificaba que tenía que firmar un
nuevo contrato. En ocasiones el
empleado continuaba trabajando luego de expirado su contrato sin firmar uno
nuevo, hasta que posteriormente firmaba el nuevo. No se exigía que el empleado tuviera que solicitar la renovación
de sus contratos.
3.
Al
comenzar la nueva Administración Municipal en 1989, le envió una comunicación a
los peticionarios notificando la fecha de vencimiento de sus contratos
transitorios, que en la mayoría de los casos vencían el 30 de junio de
1989. Se les indicó que debían
disfrutar sus vacaciones regulares que tenían acumuladas, antes del vencimiento
de sus nombramientos.
4.
Según
el nuevo Alcalde, el criterio más importante para determinar si se renovaban
los contratos transitorios, era el interés del empleado en continuar trabajando
en el Municipio. De ser así se lo
expresaría al Director de Personal o a los Jefes de las Dependencias en que
laboraban.
5.
Un
gran número de los peticionarios, al recibir la notificación de la terminación
de sus contratos, realizaron múltiples gestiones con funcionarios municipales
conducentes a que sus contratos les fueran renovados pero no tuvieron éxito.
6.
Para
la determinación de renovar los contratos en 1989, el Municipio no tomó en
consideración factores económicos o presupuestarios. El Municipio no ofreció explicación satisfactoria sobre el hecho
de que a algunos de los peticionarios se les indicó en junio y julio de 1989
que no había presupuesto para renovar todos los contratos transitorios, y por
otro lado, que en julio de 1989, el Municipio otorgó cincuenta (50) contratos
transitorios nuevos, además de los contratos que fueron renovados.
7.
En
julio de 1989 recibieron nombramientos transitorios cincuenta (50) personas que
antes no laboraban allí, quienes eran en su mayoría afiliados al P.N.P.
Luego de evaluada toda la
prueba presentada, el foro de instancia determinó que el Municipio no
había renovado los contratos de los empleados transitorios en cuestión sólo por
motivaciones políticas.
Concluyó que los empleados en cuestión habían sufrido un claro discrimen
por razón de sus ideas políticas, lo que violaba sus derechos de expresión y
asociación. En vista de ello, dictó
sentencia concediendo el remedio interdictal solicitado; y ordenó expedir a
favor de los peticionarios nombramientos transitorios en puestos similares a
los que ocupaban a la fecha de la terminación de sus contratos. Ordenó la celebración de una vista para calcular
los daños sufridos y los haberes dejados de recibir por los peticionarios, una
vez la sentencia adviniera final y firme.
Inconforme, el Municipio acudió ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones. El 22 de
octubre de 1999, dicho tribunal revocó la determinación de instancia. Resolvió que una vez expirado el término de
un nombramiento transitorio, el Municipio tenía plena libertad para cesantear
al empleado y no venía obligado a demostrar justa causa para no renovar su
contrato. Por ello, resolvió que era
innecesario verificar si la actuación del Municipio en este caso fue o no
motivada por discrimen político.[1]
Por no estar de acuerdo con la
determinación del foro apelativo, los empleados en cuestión acudieron ante nos,
y formularon los siguientes señalamientos de error:
A. Erró el Tribunal de
Circuito de Apelaciones, al emitir una sentencia inconstitucional que
interpreta la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, contrario
a los principios de la Constitución de los Estados Unidos de América, cuando
resuelve que bajo nuestra Carta Magna los empleados transitorios carecen de
protección constitucional contra el discrimen político, por no tener una
legítima expectativa de continuidad de empleo.
B.
Erró
el Tribunal de Circuito de Apelaciones, al revocar la sentencia parcial dictada
por el Tribunal de Primera Instancia, declarando ha lugar varias demandas de
discrimen político presentadas por empleados transitorios, por entender que
como cuestión de derecho éstos no tienen derecho a remedio alguno, aun cuando
la prueba y las determinaciones de hechos formuladas por el tribunal inferior
demostraron claramente que estos fueron discriminados por consideraciones
político partidista.
El 21 de enero de 2000, expedimos el recurso de Certiorari
de los peticionarios, para revisar el dictamen del foro apelativo. Luego de solicitar y obtener prórrogas ambas
partes, los peticionarios presentaron su alegato el 7 de abril de 2000, y los
recurridos el suyo el 22 de mayo de 2000.
Con el beneficio de ambas comparecencias, pasamos a resolver.
II
En el caso de autos, el
Municipio ha alegado que como todos los empleados demandantes tenían
nombramientos transitorios, no tenían expectativa alguna de continuidad en el
empleo; y que por ello, el Municipio no tenía que demostrar justa causa para la
no renovación de sus contratos, independientemente de que el motivo para la no
renovación fuese de índole político partidista.
Los empleados cesanteados, en
cambio, sostienen que tienen el derecho a no sufrir discrimen por razón de sus
ideas políticas, aunque sólo sean empleados públicos transitorios. Aducen, en esencia, que tanto la
Constitución de Estados Unidos como la del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
les garantizan sus derechos de expresión y asociación y prohíben que puedan ser
cesanteados aun de sus empleos transitorios si ello ocurre sólo por razones
político partidistas.
El asunto en controversia nos obliga evidentemente a
examinar, en primer lugar, cuál es el estado de derecho sobre el particular al
amparo de la Constitución de los Estados Unidos. Veamos.
III
Desde hace varias décadas, el Tribunal Supremo de Estados
Unidos, interpretando la Constitución federal, ha hecho claro que las
libertades de la Primera Enmienda son tan fundamentales que, a menos que ello
sea esencial al cargo, nadie puede ser excluido del servicio público
sólo por razón de sus ideas políticas.
Este principio cardinal se formuló con entera claridad precisamente con
referencia a la situación de personas que no tenían un derecho
contractual o estatutario a ser re-empleados por el gobierno. Los
antecedentes de la doctrina actual se encuentran en las decisiones del Tribunal
Supremo federal en casos en los cuales a unos profesores que se contrataban año
por año (“year-to-year basis”) las autoridades públicas nominadoras decidieron
no renovar tales contratos porque dichos profesores no habían cumplimentado
determinadas certificaciones que iban dirigidas a verificar si el profesor
pertenecía al Partido Comunista o a alguna otra organización de fines
alegadamente “subversivos”. El más alto
foro judicial de Estados Unidos resolvió que eran nulas las decisiones
referidas de no renovar los contratos de término fijo cuando estos expiraban,
por ser violativas de los derechos que garantiza la Primera Enmienda. Véase, Keyishian v. Board of Regents, 385 U.S.
589 (1966); y Shelton v. Tucker,
364 US 479 (1960).
Posteriormente, en Perry v.
Sindermann, 408 US 593, 596-97, (1972), el Tribunal Supremo federal señaló
lo siguiente:
The first
question presented is whether the respondent’s lack of a contractual or tenure
right to re-employment, taken alone, defeats his claim that the nonrenewal of
his contract violated the First and Fourteenth Amendment. We hold that it does not.
For at least a
quarter century, this Court has made clear that even though a person has no
“right” to a valuable governmental benefit and even though the government may
deny him the benefit for any number of reasons, there are some reasons upon
which the government may not act. It may not deny a benefit to a person on a
basis that infringes his constitutionally protected interests—-especially his
interest in freedom of speech. For if the government could deny a benefit to a
person because of his constitutionally protected speech or associations, his
exercise of those freedoms would in effect be penalized and inhibited. This would allow the government to “produce
a result which [it] could not command directly.” Speiser v. Randall, 357 U.S. 513, 526. Such interference with constitutional rights
is impermissible.
...[W]e have
applied the principle to denials of public employment. We have applied the principle regardless of
the public employee’s contractual or other claim to a job.
La medular decisión del Tribunal Supremo en Perry v. Sinderman, supra, fue emitida por voto dividido. Sin embargo, cuatro años más tarde el Tribunal ratificó dicha decisión de modo unánime, en un caso similar. En Mt. Healthy City Board of Ed. v. Doyle, 429 US 274 (1976) una junta municipal decidió no renovar el contrato de un maestro de apellido Doyle, que había estado empleando antes mediante contratos anuales. El maestro, que no gozaba de permanencia en su empleo, había hecho unas expresiones por radio que no habían sido del agrado de la Junta. El Tribunal Supremo resolvió lo siguiente, en cuanto a lo que aquí nos concierne, Id. a las págs. 282-283.
“Doyle’s claims under the First and Fourteenth
Amendments are not defeated by the fact that he did not have tenure. Even though he could have been discharged
for no reason whatever, and he had no constitutional right to a hearing prior
to the decision not to rehire him, he may nonetheless establish a claim to
reinstatement if the decision not to rehire him was made by reason of his
exercise of constitutionally protected First Amendment Freedoms”. (Citas omitidas)
Posterior
al caso de Perry v. Sindermann, supra, el Tribunal Supremo volvió
a reiterar su postura general sobre la inconstitucionalidad de las cesantías y
despidos de empleados públicos por razón de la afiliación política de éstos, en
otras decisiones importantes, a saber Elrod v. Burns, 427 US 347 (1976)
y Branti v. Finkel, 445 US 507 (1980).
En ambas decisiones se ratificó expresamente el principio citado antes,
enunciado en el caso de Perry v. Sindermann. En Elrod v. Burns, supra, págs. 372-373, el
Tribunal Supremo federal señaló lo siguiente:
In summary, patronage dismissals severely restrict
political belief and association.
Though there is a vital need for government efficiency and
effectiveness, such dismissals are on balance not the least restrictive means
for fostering that end. There is also a
need to insure that policies which the electorate has sanctioned are
effectively implemented. That interest
can be fully satisfied by limiting patronage dismissals to policymaking
positions. Finally, patronage
dismissals cannot be justified by their contribution to the proper functioning
of our democratic process through their assistance to partisan politics since
political parties are nurtured by other, less intrusive and equally effective
methods. More fundamentally, however,
any contribution of patronage dismissals to the democratic process does not
suffice to override their severe encroachment on First Amendment freedoms. We hold, therefore, that the practice of
patronage dismissals is unconstitutional under the First and Fourteenth Amendments,
and that respondents thus stated a valid claim for relief.
En Branti v. Finkel, supra, a la págs.
515-516, el Tribunal Supremo enfatizó que:
If the First Amendment protects a public employee from
discharge based on what he has said, it must protect him from discharge based
on what he believes. . . Unless the government can demostrate an overriding
interest of vital importance requiring that a person’s private beliefs conform
to those of the hiring authority, his beliefs cannot be the sole basis
for depriving him of continued public employment. (Enfasis suplido, citas omitidas)
Mas adelante, a la pág. 518,
resumió la reiterada norma en los términos siguientes:
In sum, the ultimate inquiry is not whether the label
‘policemaker’ or ‘confidential’ fits a particular position; rather, the
question is whether the hiring authority can demostrate that party affiliation
is an appropriate requirement for the effective performance of the public
office involved.
Debe notarse que en Shelton v. Tucker,
supra; en Keyishian v. Board of Pegents, supra; en Perry
v. Sindermann, supra; en Mt. Healthy v. Doyle, supra;
en Elrod v. Burns, supra; y en Branti v. Finkel, supra;
los empleados en cuestión no tenían plazas de trabajo fijas. La continuidad en todos los empleos en
cuestión no estaba protegida por algún contrato ni por algún estatuto. Según explicado por el propio Tribunal
Supremo federal en una decisión posterior, dichos empleados eran “state workers who were employees at will
with no legal entitlement to continued employment”.[2]
El Tribunal Supremo federal en dichos casos hizo valer la protección de la
Primera Enmienda, pues, sin que importase el tipo de puesto en cuestión. Es decir, salvo en aquellos cargos en los cuales
la afiliación política del empleado público es un elemento esencial para el
desempeño de las funciones del cargo, los derechos garantizados por la Primera
Enmienda prohíben que cualquier empleado público, no importa la
naturaleza de su puesto, sea privado de continuar en dicho empleo por
razón de su afiliación política.
El carácter abarcador y tajante de la
inconstitucionalidad del discrimen político con respecto al empleo público, al
amparo de la Primera Enmienda de la Constitución federal, fue ratificado por el
Tribunal Supremo de Estados Unidos en sus próximas tres opiniones sobre el
particular. En Rutan v. Republican
Party, 497 US 62, 72 (1990), el Tribunal hizo meridianamente claro que el
discrimen político no era permisible no sólo en relación a despidos o cesanteos
de empleados públicos sino además con respecto a otras prácticas como la contratación,
el ascenso, y el traslado de tales empleados.
Resolvió el más alto foro federal lo siguiente concretamente, a las pág.
64-65:
To the victor belong only those spoils that may be
constitutionally obtained. Elrod v.
Burns, 427 US 347, 49 L Ed 2d 547, 96 S Ct 2673 (1976), and Branti v.
Finkel, 445 US 507, 63 L Ed 2d 574, 100 S Ct 1287 (1980), decided that the
First Amendment forbids government officials to discharge or threaten to
discharge public employees solely for not being supporters of the political
party in power, unless party affiliation is an appropriate requirement for the
position involved.
Today we are asked to decide the
constitutionality of several related political patronage practices—-whether
promotion, trans- fer, recall, and hiring decisions involving low-level
public employees may be constitu- tionally based on party affiliation
and support. We hold that they
may not. (Enfasis suplido)
Mas aun, en relación directamente al asunto que aquí nos
concierne, resolvió el Tribunal, a la pág. 78, que:
“Under our
sustained precedent, conditioning hiring decisions on political
belief and association plainly constitutes an unconstitu- tional
condition...” (Enfasis
suplido)
En Rutan v. Republican Party, supra, a la
pág. 70, el Tribunal Supremo federal enfatizó los valores fundamentales[3]
que quedan afectados por el discrimen político al reiterar que:
[Political] patronage
can result in the entrenchment of one or a few parties to the exclusion of
others and is a very effective impediment to the associational and speech
freedoms which are essential to a meaningful system of democratic government. (Citas omitidas)
Señaló entonces, a la pág. 74,
que:
“. . . the
preservation of the democratic process is no more furthered by the patronage
promotions, transfers and rehires at issue here than it is by patronage
dismissals” (Enfasis suplido)
Para ilustrar cuan amplia es
la protección referida que surge de la Primera Enmienda, en una nota al calce,
a la pág. 76, el Tribunal Supremo federal resaltó lo siguiente en Rutan:
“. . . the First
Amendment. . . protects state employees not only from patronage dismissals but
also from even an act of retaliation as trivial as failing to hold a birthday
party for a public employee when intended to punish her for exercising her free
speech rights.”
No puede haber dudas, pues, de
lo extensa que es la protección de la Constitución federal en contra del
discrimen político con respecto al empleo público, en particular cuando se
trata de discrimen contra trabajadores de poco rango (“employees
. . . in dead-end positions”, Id. pág. 73; “low-level public employees”,
Id. pág. 65), como lo son usualmente los empleados transitorios.
En efecto, la prohibición del discrimen político en
relación al empleo público de la Constitución federal es tan abarcadora que el
Tribunal Supremo de Estados Unidos la ha extendido incluso a contratistas
independientes, que no son técnicamente empleados públicos. En Board of County Commissioners v. Umbehr,
518 US 668 (1996), la Junta de un condado decidió no renovar el
contrato de un camionero privado que le prestaba servicios de recogido de
basura al condado, por razón de sus ideas políticas. El Tribunal Supremo federal resolvió que la decisión de no
renovar el contrato referido violaba la Primera Enmienda de la Constitución de
Estados Unidos. Igualmente, en O’Hare
Truck Service Inc. v. City of Northlake, 518 US 712 (1996), el más alto
foro judicial norteamericano también anuló, por ser inconstitucional, una
decisión de un municipio de eliminar de la lista de compañías privadas
elegibles para prestar servicios a éste, a una empresa de grúas cuyo dueño se
había negado a hacer aportaciones a la campaña de reelección del alcalde de
dicho municipio. En ambos casos
el Tribunal Supremo federal precisó que el municipio o el condado estaban
impedidos de no renovar las relaciones que los contratistas independientes
habían tenido antes con ellos cuando la no renovación de dichas relaciones
respondía a razones de discrimen político. Véase, Rotunda y Nowak, Treatise on Constitutional Law, 3rd
Ed., Vol. 4, págs. 542-554
(1999).
En resumen, pues, al amparo de la Primera Enmienda de la
Constitución federal, en derecho es claro que ni siquiera los empleados
públicos transitorios pueden ser cesanteados por el Estado o los gobiernos
municipales, cuando su acción responde sólo a razones político
partidistas. Ese tipo de discrimen está
claramente prohibido, aun cuando ocurra contra empleados públicos que no tienen
expectativa alguna de continuidad en el puesto. Así lo ha resuelto en numerosas ocasiones recientes el Tribunal
de Circuito de Apelaciones del Primer Circuito federal, en casos de Puerto Rico
en los cuales estaba concretamente en cuestión la no renovación de un contrato
de término fijo de un empleado municipal o estatal con nombramiento
transitorio. Padilla García v.
Rodríguez, 212 F 3d 69 (2000); Nieves-Villanueva
v. Soto-Rivera, 133 F 3d 92 (1997);
Maldonado v. Maldonado, 37 F 3d 1484 (1994); Figueroa v. Aponte Roque, 864 F 2d
947 (1989); Cheveres Pacheco v.
Rivera González, 809 F 2d 125 (1987).
Véase, además, Pagán-Cuebas v. Vera Monroig, 91 F. Supp. 2d 464
(2000); y Rivera v. Ríos, 625 F. Supp. 410 (1987). Los pronunciamientos del foro apelativo
federal expresamente señalan que sus dictámenes proceden de la Primera Enmienda
de la Constitución de Estados Unidos, según interpretada por el Tribunal
Supremo norteamericano. Así resumió el
asunto el Tribunal del Primer Circuito, por voz del Juez Lynch, en Nieves-Villanueva
v. Soto Rivera, supra, a la pág. 98:
This court has
held that the Elrod-Branti doctrine applies to a local government’s decision
whether to renew the contract of a transitory employee. See Cheveras Pacheco v. Rivera González,
809 F. 2d 125 (1st Cir. 1987).
A municipality may not allow transitory employees’ contracts to expire
if the primary motive is to punish them for their political affiliation. See id. at 127-29. This is true regardless of whether the employees have been
renewed on a regular basis prior to their dismissal or, as is true of some of
plaintiffs here, have served only one term.
See Figueroa v. Aponte Roque, 864 F. 2d 947, 951 (1st
Cir. 1989). Thus, the fact that a
transitory employee does not have a reasonable expectation of renewal in his or
her employment that would require due process protections does not defeat a
First Amendment claim.
In Rutan v.
Republican Party of Ill., 497 U.S. 62, 110 S. Ct. 2729, 111 L.Ed. 2d 52
(1990), the Supreme Court held that the Elrod-Branti prohibition against
political affiliation discrimination applied not only to discharges, but also
to significant personnel decisions such as whether to hire or promote a public employee. See Rutan, 497 U.S. at 79, 110 S. Ct. At 2739-40. Hence, even if the decision not to renew a
transitory appointment [FN10] is considered a hiring decision rather than a
discharge, Rutan reinforces our rule announced in Cheveras Pacheco.
Para concluir este examen de la normativa
federal sobre el asunto que aquí nos concierne, es menester señalar que
numerosos foros federales de otros Circuitos también han resuelto concretamente
que la Primera Enmienda de la Constitución de Estados Unidos prohíbe el
discrimen por razones políticas aun en contra de empleados públicos que no
gozan de una expectativa legítima de continuar en sus puestos, por lo que
dichos empleados no pueden ser cesanteados. Véase, Pleva v. Norquist, 195
F. 3d 905 (7th Cir. 1999); Cope v. Heltsley, 128 F. 3d 452 (6th
Cir. 1997); Mc Bee v. Jim Hogg
County, 730 F. 2d 1009 (CA5 Tex. 1984);
Tanner v. McCall, 625 F. 2d 1183 (CA5 Fla. 1980); Vickery v.
Jones, 878 F. Supp. 1179 (1995); Whited v. Fields, 581 F. Supp. 1444
(1984); Mele v. Fahy, 579 F. Supp. 1576 (1984); Visser v. Magnarelli,
530 F. Supp. 1165 (1982); Brady v.
Paterson, 515 F. Supp. 695 (1981); Garreto v. Cooperman, 510 F.
Supp. 816 (1981); Trippy v. Sams, 512 F. Supp. 5 (1980); Bravoso v.
Harding, 507 F. Supp. 313 (1980); y, Mirabella v. Board of Elections,
507 F. Supp. 338 (1980).
IV
Pasemos a examinar ahora el asunto ante nuestra
consideración, al amparo de nuestra propia Constitución.
Ya antes hemos reconocido la gran importancia social que
tiene el proteger al servicio público de los vaivenes de la política
partidista. Ríos Colón v. F.S.E., 139 D.P.R. 167 (1995). En reiteradas ocasiones hemos resuelto que
el derecho a la libre asociación y a no ser discriminado por ideas políticas
está consagrado en las secciones 1, 4, 6 y 7 del Artículo II de la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Segarra v. Mun. de Peñuelas,
Opinión del 16 de junio
de 1998, 145
D.P.R. ___, 98 TSPR 75, 98 JTS
76. Más aun, en más de una ocasión,
hemos resuelto que los empleados públicos gozan de protección en sus cargos
contra el discrimen por ideas políticas.
Así, hace casi treinta (30) años, en Báez Cancel v. Alcalde Mun. de
Guaynabo, 100 D.P.R. 982 (1972), indicamos lo siguiente:
La Sec. 1 del Art. II de la Constitución del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico prescribe en forma clara que ‘no podrá
establecerse discrimen alguno por motivo de raza, color, . . . ideas políticas
o religiosas’. La proscripción del
discrimen es clara y terminante. Su
texto no permite distinción alguna.
Quiere decir lo que dice. Que el
Estado en ninguna de sus múltiples funciones o servicios puede discriminar
contra un ciudadano por el mero hecho de ser éste negro, ateo o por sus ideas
políticas. Cualquier otra
interpretación enervaría su eficacia.
Fortalecerla y no enervarla es nuestro deber, como los principales
custodios de la Constitución.
En virtud de lo anterior incluso hemos resuelto, como principio
de derecho constitucional, que no cabe el discrimen político ni siquiera contra
empleados de confianza, que por la naturaleza de sus puestos, no poseen una
expectativa de permanencia en ellos, pues están sujetos a la libre selección y
remoción por sus superiores. Alberty
v. Bco. Gub. de Fomento, Opinión del 1 de noviembre de 1999, 149 D.P.R.
___, 99 TSPR 166, 99 JTS 169; Segarra Feliciano, supra; Rodríguez
Cruz v. Padilla Ayala, 125 D.P.R. 486 (1990); McCrillis v. Aut. Navieras
de Puerto Rico, 123 D.P.R. 113 (1989); Colón v. C.R.U.V., 115 D.P.R.
503 (1984); Clemente v. Depto. de la Vivienda, 114 D.P.R. 763 (1983); Franco
v. Mun. de Cidra, 113 D.P.R. 260 (1982);
Ramos v. Srio. de Comercio, 112 D.P.R. 514 (1982).
El tema de los empleados transitorios lo hemos tenido
ante nuestra consideración en situaciones anteriores, pero en ninguna de las
opiniones sobre el particular de este Tribunal se ha dilucidado centralmente si
dichos empleados habían sido cesanteados por razones de discrimen político de forma
inconstitucional. Así pues, en Delgado v. D.S.C.A., 114 D.P.R. 177
(1983), consideramos la situación de los empleados públicos transitorios sólo
en relación con las garantías procesales que les confiere la Ley de
Personal. En Departamento de
Recursos Naturales v. Correa, 118 D.P.R. 689 (1987), resolvimos que un
empleado público que ostenta un nombramiento transitorio no tiene una
expectativa real de que tal nombramiento le brinda permanencia en el empleo, ni
derecho a que el mismo se le extienda constantemente. Sin embargo, en dicho
caso no hubo alegación de discrimen por razón de ideas políticas. No se planteó la inconstitucionalidad de la
actuación gubernamental por violar las libertades de expresión y asociación de
los empleados ni su derecho a no sufrir discrimen por razón de sus ideas
políticas. La alegación que se hizo fue sólo a los efectos de que la no
renovación del contrato en cuestión fue una actuación caprichosa y arbitraria
del Departamento. Id., a la pág. 693.
Algo similar sucedió en Orta v. Padilla Ayala, 131
D.P.R. 227 (1992), cuando volvimos a encarar la cesantía de unos empleados
públicos transitorios. En ese caso reiteramos la norma de que es
inconstitucional el discrimen político contra unos empleados
públicos que ostentaban puestos irregulares. También consideramos la alegación de que la
cesantía de otros empleados públicos, quienes tenían puestos transitorios, era
ilícita por ser contraria a los derechos garantizados en la Ley de Personal del
Servicio Público, 3 L.P.R.A. sec. 1336(6). Resolvimos que los derechos
invocados sólo aplicaban a los empleados transitorios a quienes se les daba por
vencido su contrato dentro del término de sus nombramientos. Reiteramos
nuestro dictamen en Depto. Rec. Naturales v. Correa, supra, de
que esos empleados transitorios no abrigaban una expectativa de continuidad en
sus puestos luego de expirados sus contratos, por lo que al concluir el término
contractual no tenían la protección de la Ley de Personal del Servicio Público
de Puerto Rico. Id., a las págs.
243-245. Nada, pues, dijimos allí sobre la inconstitucionalidad del
discrimen político contra los empleados públicos transitorios debido a que la
controversia que se nos planteó respecto a tales empleados se circunscribió a
la cuestión de sus derechos al amparo de la Ley de Personal referida.
En resumen, pues, aunque hemos
reconocido como principio general que es inconstitucional el discrimen político
contra los empleados públicos--y hemos hecho valer este principio con respecto
a distintos tipos de tales empleados, como los irregulares y los de
confianza--no hemos considerado normativamente su aplicación a la situación de
los empleados públicos transitorios. Hemos resuelto que éstos no tienen una
expectativa de continuidad en el empleo una vez vence el término de su
contrato, por lo
que de ordinario pueden ser cesanteados sin que sea necesario celebrar una
vista previa. Pero no hemos dilucidado a fondo la cuestión de cómo aplica a
estos empleados públicos transitorios los principios de nuestra propia
Constitución que prohíben el discrimen político. Debemos entonces afrontar aquí la cuestión aludida de modo
directo y deliberado.
V
No cabe duda de que la reiterada norma constitucional
federal, examinada en el tercer acápite de esta opinión, nos obliga. Desde la medular decisión de RCA v.
Gobierno de la Capital, 91 D.P.R. 416 (1964), en derecho es claro que las
libertades fundamentales y las garantías personales de la Carta de Derechos de
la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico han de interpretarse
de manera compatible con la protección que a sus libertades y garantías iguales
o similares ofrece la Constitución de Estados Unidos. Al amparo de nuestra propia Constitución, pues, no podemos
reconocerle a los empleados públicos transitorios una protección contra el
discrimen político que sea de menor grado que la que les otorga la Constitución
federal, según interpretada y aplicada por el Tribunal Supremo de Estados
Unidos. RCA v. Gob. de la Capital, supra, a la pág. 427.
A igual resultado
debemos llegar por nuestra propia cuenta, independientemente de lo que resulte
de la jurisprudencia federal referida. Hace tres décadas, reconocimos que la
proscripción del discrimen por motivo de ideas políticas que surge de la Sec. 1
del Art. II de nuestra propia Constitución “. . . es clara y
terminante. Su texto no permite
distinción alguna.” Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, supra,
pág. 987. Si no se permite el discrimen político contra los empleados de confianza
ni contra los empleados irregulares, como hemos resuelto antes, tampoco puede
permitirse el discrimen contra los empleados transitorios. Ello, porque como se
ha señalado ya, nuestra Constitución no permite distinciones en lo que a
discrimen político se refiere. Tratándose de derechos tan fundamentales, como lo son la libertad de expresión, la
libertad de asociación, y la esencial igualdad de los seres humanos, no cabe
distinción alguna sobre el particular entre empleados transitorios y los de confianza
o irregulares. Ello es particularmente
así en vista de que todos estos empleados son de hecho iguales en cuanto a la
ausencia entre todos ellos de expectativas de permanencia en el cargo público.
Debemos tomar en cuenta, además, que dejar a los empleados
transitorios expuestos al discrimen político privaría de protección
precisamente a los más desvalidos de
los trabajadores
gubernamentales. A estos empleados no les cobijan las leyes de personal o los
sistemas de mérito que protegen a otros empleados públicos. Más aun, estos
empleados transitorios tienden a ser de ordinario trabajadores humildes o de
escasos recursos. Sería un contrasentido interpretar que nuestra Constitución
ampara a los empleados que menos lo necesitan mientras deja huérfanos de
protección a los que más la necesitan.
Finalmente, debemos considerar la imperiosa finalidad de
proteger y mejorar nuestro sistema democrático de vida, que se fundamenta en la
confianza del pueblo y que preconiza la plena libertad de las personas para
sostener y promover sus propias ideas y creencias políticas. Poca fe pueden
tener en la democracia los más desvalidos cuando para poder ser fieles a sus
preferencias ideológicas se les expone a la pesada carga de perder el modo de
ganarse la vida.
En Puerto Rico hemos tenido una larga y lamentable
historia de discrimen político a nivel municipal. De ello han pecado todos los
partidos que han ejercido el poder a ese nivel. Se trata de un mal enraizado en
nuestro comportamiento colectivo que es contrario a los valores fundamentales
de nuestro ordenamiento jurídico, de que la dignidad del ser humano es
inviolable, y de que todas las personas son iguales ante la ley. Es tiempo ya
que este Tribunal le de plena vigencia a las proscripciones que emanan de
nuestra propia Constitución en lo referente al discrimen político. Sólo así podemos extirpar de raíz ese grave
vicio de nuestra cultura política, que por demasiado tiempo ha permeado a la
administración pública del país; vicio que no sólo menoscaba y desacredita
nuestra vocación como pueblo democrático, sino que, además, le impone, sin
compasión alguna, una grave carga a numerosos jefes de familia, que de buenas a
primeras se encuentran desprovistos del medio de sustento material que antes
tenían, con frecuencia el único a su alcance.
Resolvemos, pues, que los empleados públicos transitorios
del país están protegidos por la Constitución del Estado Libre Asociado contra
el discrimen político partidista, aun cuando no tengan de otro modo expectativa
alguna de continuidad en el empleo.
VI
Para concluir, una vez establecido que la no renovación
de un contrato de término fijo de un empleado transitorio por razón de
discrimen político viola las disposiciones constitucionales aplicables, es
menester preguntarse cuál es el remedio a concederse en este tipo de
casos. Los peticionarios alegan que el
remedio a concederse dependerá, en el caso de los empleados transitorios, de si la entidad nominadora
continuó contratando empleados transitorios, y hasta cuándo existieron dichos
puestos.
En el presente caso, el tribunal de instancia ordenó la
reinstalación de los empleados cesanteados a sus puestos con carácter
transitorio y dejó para dilucidar en una vista posterior los daños y salarios
dejados de percibir.
El problema en relación al remedio al que tienen derecho
los empleados de puestos transitorios del cual fueron ilegalmente cesanteados
surge de la particular naturaleza del empleo transitorio. El patrono
gubernamental puede tener razones
válidas para terminar los cargos transitorios. Estos puestos
transitorios son de ordinario empleos de carácter temporero. Las
agencias públicas y los municipios nombran a los empleados transitorios de modo
provisional, para atender necesidades de personal que han surgido
súbitamente, ocasionadas por situaciones imprevistas o de emergencia, que no
pueden afrontarse con el personal regular de la autoridad nominadora. Se trata, pues, de puestos que han de
terminarse en algún momento, que no pueden tener un carácter permanente. Por ello, es evidente que cuando unos
empleados transitorios han sido cesanteados discriminatoriamente, como el foro
de instancia resolvió que había ocurrido aquí, no puede ordenarse como remedio
en todo caso la reinstalación indefinida del empleado cesanteado. No puede
imponérsele a la autoridad nominadora que reponga al empleado transitorio en su
cargo más allá de lo que dicho cargo hubiese durado de ordinario. Como bien señaló el Tribunal Supremo Federal
en Rutan v. Republican Party of Illinois, supra, a la pág. 76:
The First Amendment is not a tenure provision,
protecting public employees from actual or constructive discharge. The First Amendment prevents the government,
except in the most compelling circumstances, from wielding its power to
interfere with its employees’ freedom to believe and associate or to not
believe and not associate.
Es decir, sólo nos corresponde
remediar el discrimen político. No nos
compete intervenir con decisiones legítimas sobre el empleo público que hagan
las autoridades nominadoras.
Con arreglo a lo anterior, sólo tienen derecho a un
remedio judicial aquellos empleados públicos transitorios cuya cesantía al
vencer el término fijo de su contrato respondió exclusivamente a razones
de discrimen político. Es decir, si la
autoridad nominadora puede demostrar con preponderancia de la prueba que el
contrato transitorio en cuestión no iba a renovarse por falta de fondos para
ello, o porque las funciones del cargo ya no eran necesarias, o porque el
empleado en cuestión no había desempeñado las funciones del cargo
adecuadamente, o por alguna otra razón legítima similar, entonces no importa
que la cesantía hubiese respondido también a motivos de discrimen
político. Como bien ha señalado el
Tribunal Supremo de Estados Unidos, no procede un remedio cuando el motivo
político para cesantear sólo da apoyo a una decisión válida de no renovar el
contrato transitorio (“makes the employer more certain of its decision . . .
not to rehire”). Mt. Healthy City
Board of Ed. v. Doyle, supra, págs. 286-287.
En cambio, si la autoridad nominadora no puede demostrar
con prueba preponderante que la decisión no respondió exclusivamente a razones
de discrimen político, entonces debe restituirse al empleado temporero a su
cargo por un nuevo término, esto es, por el período de tiempo por el cual dicho
empleado había sido contratado originalmente.
También se le indemnizará por los daños, si algunos, que pueda haber
sufrido como consecuencia del cesanteo.
Véase, Rivera v. Ríos, supra. Lo anterior significa que si
la autoridad nominadora no renueva un contrato transitorio al vencer su término
sólo por razón de la afiliación política del empleado, y como tiene recursos
para ello y persiste la necesidad del cargo, entonces le extiende un contrato similar
a una persona de la misma afiliación política que la autoridad nominadora, toda
esta actuación es nula. En tal caso, el
cesanteado en cuestión tiene que ser restituido e indemnizado, conforme a lo
señalado antes.
En resumen, pues, la procedencia o no de un remedio para
el empleado transitorio que fue cesanteado por motivos particulares, ha de
determinarse judicialmente caso a caso conforme a la prueba pertinente poniendo
en balance, por un lado, la necesidad de proveer un remedio eficaz al que ha
sufrido la grave injuria del discrimen político, y por otro lado, el interés
público de no trastocar el carácter temporero que el empleo transitorio en
cuestión tiene al amparo de las leyes de Puerto Rico.
VII
Por los fundamentos expuestos antes, se dictará sentencia
para revocar el dictamen del foro apelativo, y para devolver el caso al foro de
instancia, para que continúen allí los procedimientos conforme a lo aquí
resuelto.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI
JUEZ ASOCIADO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente, se revoca el dictamen del foro apelativo, y se devuelve el caso al foro de instancia, para que continúen allí los procedimientos conforme a lo aquí resuelto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez disiente con opinión escrita, a la cual se une el Juez Asociado señor Corrada del Río.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez, a la
cual se une el Juez Asociado señor Corrada del Río.
San Juan, Puerto Rico, a 7 de mayo de 2001.
El esfuerzo del trabajador para ganar su sustento y aportar
al bien colectivo, es parte integrante de la dignidad humana. Por tal razón, la Constitución de Puerto
Rico prescribe sobre los derechos básicos del trabajador. Nuestro magno documento coloca particular
énfasis en aquella parte de la clase trabajadora que, por razón de su especial
desvalimiento, históricamente ha necesitado, aunque no siempre recibido,
protección social.[4]
Una vez más estamos ante el drama humano de empleados
transitorios, en este caso de un municipio, cuyos contratos se renovaban
anualmente. Algunos de ellos fueron
mantenidos por prolongados períodos de tiempo, renovándoles sus contratos como
empleados transitorios, sin que el empleado tuviera que solicitar la renovación
del mismo. De nuestro expediente surge
el caso del señor Pedro Fernández Rivera, quien trabajó veinte y siete (27)
años en el referido municipio como empleado de saneamiento por contrato transitorio
en funciones que aparentan fueron continuas y permanentes, propias de un
empleado regular de carrera.
En el año 1989 entró una nueva
administración de gobierno al referido municipio, de otro partido
político. Los demandantes de autos,
todos empleados transitorios contratados por la administración municipal
anterior, fueron notificados que sus contratos no serían renovados después de
su fecha de vencimiento, el 30 de junio de 1989. A partir de julio de 1989, el municipio otorgó cincuenta (50) contratos
transitorios nuevos a personas que no trabajaban en el mismo hasta ese
momento. Esas personas, en su
mayoría, eran afiliados al nuevo partido político de
gobierno y fueron contratados para ejercer funciones similares a las
descargadas por los empleados despedidos.
Por entender que este Tribunal no le
imprime la protección constitucional de naturaleza social, que resulta
indispensable y necesaria para aquellos trabajadores en empleos transitorios
por contrato, por tiempo definido, cuando son renovados los mismos por
prolongados períodos de tiempo para realizar funciones continuas y permanentes,
propias de un empleado regular de carrera, DISIENTO.
I
El Artículo II, Sección 16, de la
Constitución de Puerto Rico[5] dispone lo siguiente:
Se
reconoce el derecho de todo trabajador a escoger libremente su ocupación y a
renunciar a ella, a recibir igual paga por igual trabajo, a un salario mínimo razonable, a protección contra
riesgos para su salud o integridad personal en su trabajo o empleo, y a una
jornada ordinaria que no exceda de ocho horas de trabajo. Sólo podrá trabajarse en exceso de este
límite diario, mediante compensación extraordinaria que nunca será menor de una
vez y media el tipo de salario ordinario, según se disponga por ley. (Énfasis nuestro.)
El principio de igual
paga por igual trabajo persigue evitar el discrimen
contra el trabajador que, por razón de su especial desvalimiento,
históricamente ha sufrido de compensación diferente, sin que medie
justificación para ello, frente a la igualdad de la labor rendida por ese
trabajador.[6]
Este caso nos permite formular una
normativa que atienda la necesidad de protección social de esos trabajadores,
por imperativo constitucional; que de una vez y por todas erradique la
desigualdad injustificada en el trato de empleados transitorios que se les
tiene ocupando sus empleos por períodos de tiempo prolongados, en funciones
continuas y permanentes, en clara violación al principio del mérito que rige el
sistema de personal en Puerto Rico, y al principio constitucional de igual paga
por igual trabajo.
El empleo, mediante contrato
transitorio, constituye un sistema alterno al sistema de mérito de naturaleza
excepcional y de duración transitoria.
De presentarse situaciones imprevistas que pueden ser atendidas mediante
los mecanismos establecidos dentro del sistema de mérito, no debe recurrirse a
la utilización del nombramiento de empleados transitorios. Este tipo de nombramiento no debe crear un sistema paralelo al sistema del mérito. No obstante, en contravención a dichos
preceptos, algunas áreas del sector público han creado una situación anómala,
con consecuencias funestas, para ese sector de la clase trabajadora que sufre
las consecuencias.
En el pasado, hemos expresado
nuestra preocupación por el uso del nombramiento de empleados transitorios para
desempeñar funciones que propiamente corresponden a una plaza de carrera. Reconocimos que este medio ha sido
tradicionalmente utilizado por el gobierno y sus dependencias para no someter a
los candidatos a empleo público al proceso cualificador y competitivo que
caracteriza al sistema de mérito. En
muchos casos estos nombramientos se han utilizado para desempeñar por
prolongados períodos de tiempo funciones que correspondían a puestos regulares,
estableciéndose así una estructura paralela al sistema del mérito. Calificamos tal práctica como impermisible y
devastadora sobre el sistema de mérito.
Hemos puntualizado que el permitir que una persona sea nombrada en un
puesto transitorio, al margen de los mecanismos de reclutamiento y retención
provistos por el sistema del mérito, destruiría tal sistema y es contrario a
los intereses y necesidades de nuestro país.[7]
No empece a lo expresado
anteriormente, la práctica antes descrita como impermisible, ha sido y es
utilizada por algunas agencias de gobierno y municipios para mantener por
prolongados períodos de tiempo a empleados transitorios, renovándoles
periódicamente sus contratos, realizando funciones continuas y permanentes,
propias de un empleo regular. Tal
práctica incluye el no brindarle a éstos la oportunidad de tener a su alcance
el solicitar y participar en condiciones de igualdad, bajo el principio de
mérito, en el proceso de selección de la persona que ha de llenar una plaza
regular de carrera, creada para ejercer esas mismas funciones que descarga el
empleado temporero. Todo ello,
independientemente de la eficiencia que haya demostrado en su desempeño y
ejecutoria, y de la necesidad de la creación de tal plaza para la operación
regular y ordinaria de gobierno. Ese
proceder crea una situación de inequidad, desigualdad y hasta de discrimen
contra ese tipo de trabajador, frente al empleado regular de carrera que
desempeña iguales funciones.[8]
Concluimos, que la desigualdad en el
trabajo, que nuestro magno documento rechaza, incluye aquella en la cual están
situados los empleados transitorios que son utilizados por prolongados períodos
de tiempo en funciones continuas y permanentes, propias de un empleo regular de
carrera. Este Tribunal ha establecido que
toda diferenciación en beneficios entre personas similarmente situadas, debe
estar justificada por una razón constitucionalmente permisible.[9]
II
El discrimen político está prohibido
por la Constitución de Estados Unidos y la de Puerto Rico. El Tribunal Supremo de Estados Unidos se ha
tenido que enfrentar en varias ocasiones a la constitucionalidad de la práctica
del patronazgo político en el ámbito laboral.
El patronazgo político consiste en la práctica de un oficial público de
nombrar personas de su mismo partido político para puestos públicos y
conferirles beneficios.[10] Concluimos que el
patronazgo político no sólo comprende el reclutamiento, sino también la
cesantía de empleados públicos y su sustitución, sin tomar en consideración sus
méritos y en respuesta al cambio de una ideológica política por otra en el
gobierno.
¿Es irrelevante la expectativa de
continuidad en su empleo de aquellos empleados públicos temporeros, cuyos
contratos han sido renovados periódicamente durante un prolongado período de
tiempo para desempeñar funciones continuas y permanentes propias de un empleado
regular de carrera, frente a la protección constitucional contra el discrimen
en el empleo? Este Tribunal ha
contestado tal interrogante, en el presente caso, en la afirmativa, pues sólo
reconoce la expectativa de tal continuidad por el último período del contrato,[11] y su reinstalación por un período adicional, cuando la
razón o motivo del despido responde exclusivamente a razones políticas.
No considera ni le concede expectativa de continuidad alguna, bajo las
circunstancias más adelante discutidas.
Dictamina como permisible su cesantía, concluido el último período por
el cual fue contratado, o aquel por el que fue reinstalado, bajo la
circunstancia antes indicada, aunque haya sido víctima de discrimen político,
entre otras razones, y mientras lo han mantenido trabajando, en violación al
principio del mérito del sistema de personal de Puerto Rico, por prolongados
períodos de tiempo desempeñando una función propia de un empleado regular, y
aún cuando se le ha violado su derecho constitucional a igual paga por igual
trabajo. No podemos compartir tal
discernimiento.
Si el Estado le brinda una
expectativa legítima de retención a sus empleados, estos adquieren un interés
propietario, y sólo garantizándole su derecho constitucional a un debido
proceso de ley pueden ser cesanteados.
Ese interés propietario puede crearse por ley, por las condiciones
establecidas en el contrato de empleo, por las acciones de la autoridad nominadora
o por las circunstancias particulares de ese empleo.[12]
Concluimos que es imprescindible,
por imperativo constitucional, reconocer que en ciertas circunstancias surge
una expectativa legítima de continuidad en el empleo, cuando un empleado
temporero se encuentra en las circunstancias antes expuestas, y que la
presencia de tal situación requiere la reinstalación en su empleo. Consideramos que cada caso debe evaluarse
por el foro de primera instancia, de conformidad a sus circunstancias
particulares. Concluido por ese foro
que existe una expectativa de continuidad en el empleo de un empleado
temporero, cuyo contrato transitorio ha sido renovado periódicamente por un
período prolongado de tiempo para desempeñar funciones continuas y permanentes
propias de un empleado regular, en violación al principio del mérito del
sistema de personal de Puerto Rico y al derecho constitucional a igual paga por
igual trabajo, y que, además, es cesanteado por alguna razón o motivo que está
constitucionalmente protegida, dicha persona debe ser acreedora a una
reinstalación en su empleo.[13] Dicha
reinstalación debería concederse por un período de tiempo determinado que sea
razonable; que le permita a la autoridad nominadora crear la plaza regular
correspondiente para adscribir formalmente a su operación regular y ordinaria
las funciones descargadas por el referido empleado, y que le permita, a su vez,
a dicho empleado solicitar y participar en la obtención de la referida plaza,
cumpliendo a cabalidad con el principio del mérito.[14] De eliminarse
permanentemente las funciones por él realizadas, o no cualificar o no obtener
la plaza regular creada, después de garantizarle igual participación en el
proceso de selección, el referido empleado siempre sería acreedor a la
indemnización en daños y perjuicios correspondiente, cuando se ha demostrado
que el despido fue producido por discrimen político.[15]
De otra forma, la no reinstalación
del empleado al puesto que ocupaba, bajo las condiciones antes expuestas, se
convierte en un castigo para éste y un premio para la autoridad nominadora por
sus actuaciones constitutivas de violación al principio del mérito de nuestro
sistema de personal, al derecho constitucional de los trabajadores a igual paga
por igual trabajo, y de la cesantía de los referidos empleados por razones
vedadas por nuestra Constitución.
Consideramos la posición aquí formulada no sólo como la más lógica y
razonable, sino como la jurídicamente procedente.
III
De la sentencia del Tribunal de
Primera Instancia surge que ese foro no realizó en sus determinaciones de
hechos un desglose específico y detallado, empleado por empleado, relacionado
con aquellos que fueron cesanteados y sus sustitutos. Esto, en vista de que ese Tribunal concluyó que no todos los
cincuenta (50) nuevos empleados eran pertenecientes al nuevo partido político,
sino una mayoría de ellos. El
Tribunal de Primera Instancia determinó, como cuestión de hecho, que
"aunque todos los demandantes que declararon indicaron el nombre de una
persona que alegadamente los sustituyó, no todos esos testimonios nos
merecieron credibilidad en cuanto a que fueron sustituidos por una persona
específica". No obstante,
concluyó, como cuestión de derecho, que "la totalidad de las
circunstancias envueltas, según la prueba creída, demostró que la no renovación
de los contratos de los empleados transitorios fue una basada en razones
políticas". Al así actuar,
consideramos que erró el foro de primera instancia. Veamos.
Una demanda de un empleado público
transitorio, fundada en una cesantía que responde a razones políticas, es una
acción civil donde la parte demandante tiene el peso y la obligación de
presentar prueba.[16] El demandante
puede valerse y hacer uso de evidencia directa o circunstancial y de
presunciones que le favorezcan.
Cuando no hay un motivo racional que
justifique el despido de un empleado público transitorio, que está identificado
claramente con un partido político, y se le sustituye por un empleado de
diferente afiliación política, que resulta ser la misma de la nueva autoridad
nominadora, se establece un caso prima facie o una presunción de discrimen
político.[17]
Cuando la parte demandante puede
establecer los hechos que activan la referida presunción de despido por razones
políticas, el municipio, en este caso, podía presentar como defensa que no hubo
tal discrimen y traer prueba para refutar la referida presunción y/o que se
trata de un puesto que permite el despido por razón de afiliación política.[18]
La
exposición narrativa de la prueba no sostiene lo concluido por el Tribunal de
Primera Instancia sobre que el despido de ciertos empleados se debió a razones
políticas. No surge evidencia desfilada
por la parte demandante que le permitiera al Tribunal de Primera Instancia llegar
a tal conclusión sobre algunos de los demandantes de autos.[19]
IV
Por lo anteriormente expuesto,
disentimos. Revocaríamos las sentencias
dictadas por el Tribunal de Circuito de Apelaciones y el Tribunal de Primera
Instancia, y devolveríamos el presente caso a este último para que procediera a
evaluar, específica y detalladamente, la situación de cada uno de los empleados
cesanteados frente a los sustitutos, a tenor con lo aquí dispuesto.
EFRAÍN E. RIVERA
PÉREZ
Juez
Asociado
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[1] Es menester
señalar que el Juez Brau Martínez emitió un Voto Disidente en el cual apoyaba
la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia.
[2] Rutan v. Republican Party of Illinois, 497 US
62, 72 (1990).
[3] En Rutan
el Tribunal Supremo federal enfatizó que era necesario proteger a los empleados
públicos de presiones indebidas que los llevaran a abjurar o rendir sus propias
creencias o afiliaciones políticas. Id.
a las págs. 73-74. Por eso se ha
señalado que “Rutan signals an important step in the preservation of
political freedom in America”. Supreme
Court-Leading Cases, 104 Harvard Law Review 129, 231 (1990).
[4] 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente
2573 (1952).
[7] Depto. Recs. Naturales v. Correa, 118 D.P.R. 689, 700 (1987).
[8] En algunos casos no tienen la misma remuneración. En aquellos casos donde tienen la misma
remuneración, no disfrutan de iguales o equivalentes beneficios marginales.
[9] Aulet v. Depto. Servicios Sociales, 129 D.P.R. 1 (1991), a su vez, siguiendo lo
establecido en Almodóvar v. Méndez Román, 125 D.P.R. 218 (1990); P.S.P.,
P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 D.P.R. 248 (1980); Vélez v. Srio.
de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1984); Vda. de Miranda v. Srio. de Hacienda,
114 D.P.R. 11 (1983), al amparo del Artículo II, Sección 7, de la Constitución
de Puerto Rico, que ordena la igual protección de las leyes a personas
igualmente situadas.
[12] J. Nowak, R. Rotunda, Treatise on Constitutional
Law, 3ra ed., Minnesota, Ed. West Publishing Co., 1999, pág. 78.
[13] Dicha reinstalación está condicionada a que las
funciones que desempeñaba la persona en su empleo persistan y sean continuas y
permanentes. De ser eliminadas
permanentemente, no procedería la reinstalación del empleado. En este último caso, sólo tendría derecho a
la indemnización en daños y perjuicios, de haber mediado discrimen político
como motivo para la cesantía. Orta
v. Padilla, 137 D.P.R. 927, 934 (1995).
[14] La creación de dicho puesto regular deberá cumplir con
los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico vigente.
[16] Regla 10(A) y (B) de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap.
IV, R. 10 (A) y (B); McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113,
140 (1989).
[17] Regla 14 de las de Evidencia, 32 L.P.R.A. Ap. IV, R.
14; Segarra v. Mun. de Peñuelas, res. el 16 de junio de 1998, 98 TSPR
75, 145 D.P.R. ___ (1998), 98 J.T.S. 76; Rodríguez Cruz v. Padilla Ayala,
125 D.P.R. 486, 502 (1990); McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra,
pág. 140; Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, 100 D.P.R. 982, 990
(1972).
[19] Apéndice II del recurso de certiorari, págs. 126-183. Véase, por ejemplo, lo testificado por los siguientes codemandantes: Carmen López Romero, pág. 147; Elizabeth Rosa Ramos, pág. 153; Agustín Caraballo García, págs. 153-154; Tito Soto Agosto, págs. 155-156; Carmelo Acevedo Acevedo, pág. 156; Carmen Pérez Matos, págs. 156-157; José Luis Velásquez Merced, págs. 159-160; Jorge Luis Santos Torres, pág. 161; Pedro Luis Santana, págs. 163-164; Faustino López Hernández, págs. 164-165.