Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
2001
DTS 134 ORTIZ V. PANEL FISCAL ESPECIAL 2001TSPR134
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Ligia M. Ortiz Rivera,
Héctor R. Ortiz Rivera
Recurridos
v.
Panel sobre el Fiscal Especial
Independiente, Lic. Manuel Reyes
Serrano,
Lic. Enrique Rivera Santana,
Lic. José Orlando Grau
Recurrentes
Certiorari
2001 TSPR 134
155 DPR
____
Número
del Caso: CC-1998-249
Fecha:
8/octubre/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Panel
integrado por su Presidente, Juez Sánchez Martínez y los Jueces Broco Oliveras
y Urgell Cuebas
Abogados
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Gilberto Vilá Navarrete
Lcdo.
Guillermo Garau Díaz
Abogados
de la Parte Recurrida: Lcdo.
José Juan Nazario de la Rosa
Lcdo.
Juan Santiago Nieves
Abogado
del Interventor Fernando Campoamor Redín: Lcdo. Fernando Olivero Barreto
Materia: Revisión Administrativa, Derecho a Información del
gobierno, Jurisdicción Primaria.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión del
Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Corrada del Río
San Juan, Puerto Rico, a 8 de octubre de
2001.
Nuevamente
nos enfrentamos a una controversia acerca del derecho que tienen los ciudadanos
a obtener información en manos del gobierno, ésta vez en su dimensión procesal.
En específico, el presente caso nos provee la oportunidad de expresar y aclarar
cuál es el foro que posee jurisdicción primaria para adjudicar controversias
relativas a dicho derecho: el foro administrativo o el judicial. Veamos.
I
El 9
de diciembre de 1992 la Sra. Ligia M. Ortiz Rivera y el Sr. Héctor
R. Ortiz Rivera (en adelante, recurridos) iniciaron un trámite ante el
Secretario de Justicia para que se nombrara un Fiscal Especial Independiente
(FEI), al amparo de la Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, 3 L.P.R.A. ss. 99h et
seq (en adelante, Ley Núm. 2). En su escrito, titulado “Querella Jurada y Solicitud
de la Designación de un Fiscal Especial Independiente”, los recurridos hicieron
una serie de imputaciones de conducta grave contra un ex Juez, el Hon. Fernando
Campoamor Redín (o “el querellado”).[1]
Asimismo, se alegó específicamente que el querellado había “utilizado y
obtenido ventaja de su posición como Juez Superior”, utilizando “su autoridad,
influencia y reconocimiento como tal” al llevar a cabo ciertos actos ilegales.
Por último, se alegó que luego de que los recurridos presentaran una demanda civil
en contra del querellado por los hechos
imputados en la querella, éste
intervino ilegalmente en los procedimientos judiciales “alterando la minuta del
24 de septiembre de 1992”.
El 31 de diciembre de 1992 el
Secretario de Justicia Interino le informó a los recurridos mediante carta que
se había efectuado una “investigación preliminar de rigor” conforme a lo
dispuesto en la Ley Núm. 2. En la carta se indicó que, a la luz de los
resultados de la investigación preliminar, solicitaría al Panel sobre Fiscal
Especial Independiente (en adelante, “el PFEI” o “el Panel”) el nombramiento de
un FEI para efectuar una investigación en su fondo indicando “que
la prueba recopilada constituye causa
suficiente para creer que el Juez Fernando Campoamor Redín ha incurrido
en la comisión de delitos contemplados en [la] ley”. (Énfasis suplido.)
Consecuentemente, el Panel nombró al Lic. Federico Torres Jiménez como FEI del
caso.
No obstante, al cabo de un año, el 3
de diciembre de 1993, el FEI designado rindió su informe al Panel en el cual
concluyó que no procedía instar acción penal alguna contra el querellado.[2]
El 9 de diciembre de 1993, el
Presidente del Panel remitió a los recurridos copia del informe final del FEI.
El 15 de diciembre de 1993, los abogados de los recurridos cursaron al Panel
una carta mediante la cual solicitaban reconsideración de la determinación del
FEI. Solicitaron, además, que el Panel les indicara cual era “el procedimiento
a seguir para canalizar su solicitud de reconsideración”.[3] Por
último, solicitaron que se les permitiera “examinar la totalidad del expediente
del fiscal, así como toda la información obtenida durante el curso de [la]
investigación”.[4]
El 24 de diciembre de 1993 la
Directora Ejecutiva del Panel le informó a los recurridos mediante carta que,
debido a que un miembro del Panel se encontraba enfermo, su petición de 15 de
diciembre de 1993 sería discutida en una reunión posterior del Panel.[5]
Varias semanas transcurrieron hasta que, finalmente, el 3 de febrero de 1994,
el Panel le envió una comunicación escrita a los recurridos, informándole que
se denegaba su solicitud de 15 de diciembre “porque la reconsideración de la
decisión del Fiscal Especial Independiente limitaría y vulneraría la independencia
de dicho funcionario”.[6]
Conforme a la Ley de Judicatura
vigente en aquel momento, el 7 de marzo de 1994, los recurridos acudieron al
Tribunal Superior mediante un recurso de revisión.[7] El
recurso tenía el propósito de que se revisara la actuación del Panel, primero,
por éste no haber ordenado la “reinvestigación” de la querella “de forma
adecuada”; y segundo, por no haber “relevado” al FEI que rindió el informe y
nombrado a otro con el propósito de que “hiciera una [segunda] investigación
adecuada y determinara luego de la misma si se debía o no presentar denuncias contra
el Juez Campoamor”. Apéndice, pág. 68.[8]
En
su sentencia de 8 de agosto de 1994, el Tribunal de Superior[9] llegó a las siguientes
conclusiones de hecho, que estimamos pertinentes al caso de autos:
Una lectura del informe que rindió el FEI al Panel . . .
revela que la labor investigativa del FEI en este caso fue seriamente defectuosa, y
que el razonamiento en que descansó el FEI para justificar su decisión de no
presentar denuncias criminales contra el juez querellado contiene graves
errores de derecho.
. . . .
En definitiva, no vemos cómo un FEI en este o cualquier
otro caso similar pueda abdicar
totalmente su responsabilidad de hacer una investigación independiente y adecuada
de los hechos que motivaron la querella ante su consideración, y se pueda
confirmar con descansar en la evidencia y las determinaciones de hecho de un
pleito civil contra la misma parte querellada.
A la luz de todo lo anterior, nos parece inevitable la
conclusión de que la “investigación” llevada a cabo por el FEI en este caso fue
seriamente
deficiente, por no decir torcida, que dicha deficiencia resulta totalmente inexplicable,
y que el FEI no ha ofrecido ninguna justificación adecuada de su extraño
comportamiento.
Aparte de lo anterior, encontramos gravísimos
errores de derecho en el razonamiento que contiene el informe del FEI, en el
cual éste descansó para concluir que el juez querellado no había incurrido en
el delito de apropiación ilegal agravada.
. . . .
. . . [N]o es válido, como
pretende el FEI en su informe, inferir la ausencia de intención criminal,
y por tanto la ausencia de responsabilidad penal, por el mero hecho de
que en este caso unos actos objetivamente constitutivos de delito fueron
cometidos en forma abierta. (Negrillas suplidas.)[10]
Si
bien el Tribunal Superior llegó a la conclusión de que la labor investigativa
del FEI fue “seriamente defectuosa” y “torcida”, y que su informe contiene
“inexplicables omisiones y graves errores de derecho”, no obstante, concluyó
que los recurridos carecían de legitimación activa (standing) para
solicitarle a un Tribunal que obligase al Panel “a tomar medidas contra el
FEI”; en particular, para solicitar que se obligara al Panel a nombrar un nuevo
FEI en el caso, y ordenase una reinvestigación “adecuada”.[11] Por tal razón, a pesar de
su extensa sentencia, denegó la expedición del auto de revisión solicitado los
recurridos.[12]
De
esa determinación, los recurridos acudieron ante nos mediante petición de certiorari.
El 29 de noviembre de 1994, este Tribunal emitió Resolución denegando expedir
el recurso presentado.[13]
En
el ínterin, los recurridos habían solicitado reconsideración al Tribunal
Superior. Una vez recibida copia de la Resolución del Tribunal Supremo, los
recurridos solicitaron nuevamente, obtener acceso al expediente
investigativo. Mediante Orden de 28 de abril de 1995, el Tribunal de instancia
declaró sin lugar la reconsideración, sin perjuicio de que solicitasen acceso
directamente al Panel, y
de denegarse lo solicitado, éstos acudiesen entonces al Tribunal en “un
nuevo recurso de revisión judicial con relación a dicho asunto únicamente”.[14]
Así
las cosas, los recurridos acudieron al Panel para solicitar, una vez más,
acceso al expediente investigativo del ex juez Campoamor Redín. El 21 de junio
de 1995, y nuevamente, el Panel denegó la petición mediante una carta,
aclarando, específicamente, que la solicitud “carece de fundamentos a la luz de los criterios
establecidos en el Artículo 16 de la Ley 2 de 23 de febrero de 1988 . . .”.
Apéndice, pp. 49-50 (énfasis suplido).
El
10 de julio de 1995, los recurridos le enviaron nuevamente otra carta al Panel,
mediante la cual solicitaron “reconsideración” de su última denegatoria.
Estimamos oportuno transcribir parcialmente el contenido de dicha comunicación:
En innumerables ocasiones previas hemos expuesto las
razones que motivan nuestra solicitud de acceso a información
. . . .
Indica su comunicación que nuestra solicitud carece de
fundamentos a la luz de los criterios establecidos por el Artículo 16 de la Ley
Núm. 2 . . . . Nos parece que esta interpretación del Artículo 16 adolece de
serios defectos constitucionales e impone una carga de la prueba sobre el
solicitante de la información que, por razón de no tener acceso a los
documentos que solicita, no podrá ser descargada adecuadamente.
Contrario lo expuesto en su comunicación, conforme [a]l
Artículo 16 y su interpretación . . . constitucional vigente, corresponde al
Panel ofrecer acceso a toda la información bajo su control a menos que pueda
demostrar que se encuentra presente alguna de las excepciones o reclamos de
confidencialidad constitucionalmente reconocidos que rebase el umbral exigido
por el derecho constitucional de acceso a información gubernamental. En su
comunicación, el Panel deja de exponer detalladamente sus objeciones o reclamos
de confidencialidad a aquellos documentos o información específica en el
expediente que entienda se encuentran protegidos o cuya divulgación sea
contraria al Art. 16.
Conforme [a]l derecho vigente en nuestra jurisdicción, el
derecho del pueblo a tener acceso a información en poder del Estado, de
jerarquía constitucional, se interpretará a favor del ciudadano y
restrictivamente en cuanto a sus limitaciones y exclusiones, mediante un
escrutinio acucioso de los intereses apremiantes que se pretenden preservar al
mantener la confidencialidad de la información[.] [Citas omitidas.]
. . . .
Habiendo terminado el caso de referencia la investigación
del Fiscal Especial, rendido su Informe Final, denegada la revisión de
la decisión del PFEI y denegado el recurso apelativo para revisar aquella
denegatoria, devuelto el mandato, no existiendo la posibilidad del nombramiento
de un nuevo Fiscal Especial y no quedando pendientes asuntos sobre esta
Investigación, aplican en toda su fortaleza los principios constitucionales que
otorgan al ciudadano acceso a información bajo el control gubernamental.
Nuestra solicitud de acceso a información es cónsona con
los propósitos de la Ley Núm. 2, dirigida a “restaurar la confianza del pueblo
en su gobierno y en sus servidores públicos”. El acceso a la información en
poder del PFEI es el único medio para que la ciudadanía pase juicio sobre la
adecuacidad [sic] de sus procedimientos y ejecutorias . . . (Énfasis
suplido.)[15]
A esta carta respondió el Panel, el 10 de agosto de 1995,
indicando que:
[E]l derecho de la ciudadanía a acceso a la información
investigativa bajo la [Ley Núm. 2] es invocable [sic] cuando no aplican
los criterios establecidos por el Artículo 16 de la Ley Número 2 . . . , por
vía de excepción, cuando el Panel determina que la divulgación no tendrá las
consecuencias enumeradas en los seis subincisos del artículo. La obligación del
Panel de proteger la información en el transcurso de una investigación criminal
es tan significativa que la misma ley autoriza al Gobernador del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico destituir a los Miembros por “hacer público un informe
cuya divulgación no está autorizada por esta Ley.” Artículo 17.
Al Panel se le prohíbe divulgar información de los
expedientes investigativos a menos que se determine, inter alia, que no
constituye una intromisión irrazonable en la privacidad, y que no expone al
público técnicas o procedimientos investigativos que afecten el curso de estas
investigaciones.
. . . [S]e desprende que el propósito en solicitar acceso
al expediente del Lcdo. Fernando Campoamor Redín está dirigida [sic] a
“que la ciudadanía pase juicio sobre la adecuacidad [sic] de sus [del
Panel] procedimientos y ejecutorias”. La misma ley basada en el modelo federal
de proteger las técnicas investigativas [sic] del Negociado de
Investigaciones Federales (el “F.B.I.”) expresamente prohíbe exponer al público
las técnicas y procedimientos investigativos. Además, se nos imposibilita
determinar, basado en las razones que fundamentan su solicitud, que el acceso
al expediente investigativo no constituya una intromisión irrazonable en la
privacidad del investigado. [Citas omitidas.][16]
Por segunda ocasión, los recurridos presentaron el 8
de septiembre de 1995 una petición de “revisión” ante el Tribunal Superior de
San Juan.
Mientras
tanto, la Comisión de Disciplina y de Separación del Servicio por Razón de
Salud de Jueces emitió una resolución el 25 de enero de 1996, determinando que
la conducta observada por el Juez Campoamor Redín “ciertamente” fue
constitutiva de “violaciones al Código Penal, por los delitos de apropiación
ilegal agravada, usurpación, y daños agravados”.[17]
Luego de varios trámites procesales, el tribunal de
instancia emitió una “orden” el 30 de abril de 1996, dictaminándole al Panel
que elevara el expediente de la investigación relativa al Juez Campoamor Redín.
Justificó su determinación citando la jurisprudencia[18] que indica que para que un
tribunal pueda evaluar un reclamo de ésta índole, es necesario que sea el mismo
Tribunal el que examine en cámara los documentos que el Panel alega son
privilegiados. Apéndice, pp. 160-161.
Así
las cosas, el recurso de revisión iniciado en el Tribunal Superior fue referido
al Tribunal de Circuito de Apelaciones por orden administrativa de 19 de junio
de 1996, y conforme a la nueva Ley de Judicatura. Véase 4 L.P.R.A. 23(f).
Oportunamente, el 10 de marzo de 1997, el Tribunal de Circuito de Apelaciones
(en adelante, TCA), mediante resolución, determinó que procedía “darle validez
y efecto a la orden dictada el 30 de abril de 1996, por el Tribunal de Primera
Instancia”.[19] En su resolución, además,
el TCA dispuso que examinaría los documentos “en privado” y determinaría si las
razones ofrecidas por el Panel para negar acceso de los documentos, se
justificaban o no, tomando en consideración lo dispuesto en el Art. 16, incisos
(c) y (e) de la Ley Núm. 2. Por último, el TCA concluyó expresando lo
siguiente: “Es ahora, ante este Foro que existe la posibilidad de una decisión
concediendo la solicitud de los [recurridos]”. Apéndice, pág. 168 (Énfasis
suplido.)
Finalmente,
luego de varios trámites apelativos, el TCA decidió denegar el auto de revisión
judicial mediante resolución, el 15 de enero de 1998.[20]
En su resolución, resolvió que el recurso de revisión judicial de una
decisión administrativa “no es el apropiado para adjudicar una solicitud
para obtener la información relacionada a la investigación conducida por el
PFEI . . .”. Apéndice, pág. 3. (Énfasis suplido.)
Para
justificar su decisión el TCA expuso como fundamento que su jurisdicción
revisora administrativa de la denegatoria del Panel dependía, en primer lugar,
de que éste haya emitido una “orden o resolución final” administrativa;[21] y, en segundo lugar, que
dicha orden o resolución final del Panel fuese emitida luego de haberse
celebrado un procedimiento adjudicativo formal administrativo que estuviese
legítimamente enmarcado dentro de la jurisdicción, competencia y autoridad
estatutaria del Panel. Concluyó finalmente que no tenía jurisdicción para
revisar judicialmente la denegatoria del Panel debido a que las cartas
denegando acceso a los documentos solicitados no cumplían con la definición de
“orden o resolución final” administrativa; es decir, no incluían conclusiones
de hechos y derecho. Añadió, además, que el Panel en momento alguno celebró
vista formal adjudicativa para resolver la solicitud de los recurridos, pero
que tampoco podía hacerlo legítimamente en este caso ya que su determinación no
surgió como parte de la ejecución de una investigación criminal o de un
procesamiento criminal que, según el TCA, es la única función para la cual le
encomienda o concede autoridad la
ley orgánica del Panel. En otras
palabras, concluyó que un procedimiento adjudicativo formal sobre ese
asunto no está legítimamente enmarcado dentro de la jurisdicción, competencia y
autoridad estatutaria del Panel.
Por
último, el TCA subrayó que la resolución del caso de marras “requiere el examen
y evaluación de los documentos del expediente por un organismo independiente,
pues hay que pasar juicio sobre éstos y determinar si deben mantenerse
confidenciales . . . . [Y e]n este proceso es
necesario recibir y evaluar, en instancia primera, la prueba de
las partes”.[22] Añadió que
ni la Ley de la Judicatura, ni la doctrina jurídica sobre la naturaleza de los
procedimientos apelativos, ni el Reglamento del TCA contempla que éste reciba
prueba directamente, salvo en los casos de habeas corpus y mandamus.[23]
“Al contrario, ... nuestra función se limita a resolver si la determinación
judicial o administrativa es correcta en derecho. El [TPI], como tribunal de
jurisdicción general, es el ente idóneo para recibir y evaluar la prueba de las
partes”.[24]
Concluyó, por tanto, que lo procedente era remitir el caso al TPI “para que éste
entienda en la controversia como un juicio de novo, reciba la evidencia,
formule las determinaciones de hechos y conclusiones de derecho requeridas y
adjudique los derechos que le correspondan a las partes”.[25]
En resumen, la controversia suscitada por las partes no
cualifica para adjudicación por este Foro apelativo, un recurso de revisión
judicial sobre decisión administrativa, ya que no es una revisión de una orden
o resolución dictada en el ejercicio de la autoridad concedida al PFEI por su ley
habilitadora, ni existe un récord evidenciario creado al nivel administrativo
sobre el cual podamos basar nuestra revisión. En adición, nos es persuasivo que
bajo el [Freedom of Information Act],[26]
. . . las controversias sobre acceso a información se dilucidan mediante juicio
de novo ante los tribunales de primera instancia y no ante las cortes
apelativas.[27]
Devolvió,
por tanto, el caso al Tribunal de Primera Instancia indicando que aunque de
ordinario lo procedente era desestimar el caso, sin embargo, “en consideración
del historial procesal” del mismo, lo devolvería al Tribunal de Primera
Instancia para ser ventilado por juicio de novo. No obstante su
determinación de no expedir el auto de revisión judicial, el TCA incorporó a su
resolución una exposición jurídica sumamente extensa, discutiendo, entre otras
cosas, el alcance del Artículo 16 de la Ley Núm. 2, supra.[28]
De esta
determinación acudió oportunamente ante nos el Panel, el 6 de abril de 1998,
mediante recurso de certiorari.[29]
Expedimos el auto el 19 de junio de 1998. Habiendo comparecido las partes con
sus respectivos alegatos, procedemos a resolver.
II
De
entrada es importante notar la evidente indisposición demostrada por el Panel y
el TPI de entender la solicitud de los recurridos apropiadamente, a lo largo de
este litigio. En vista de que el TCA entendió procedente denegar el auto de
revisión judicial y devolver el caso al TPI para ser resuelto en sus méritos,
entendemos necesario aclarar, determinar y resolver cuál es el foro que en
realidad posee jurisdicción primaria para adjudicar la solicitud de los
recurridos: el foro administrativo o el judicial.
A. Naturaleza del Panel
Debemos
resolver primero si el Panel constituye propiamente un foro administrativo, o
sea, si puede considerarse como una “agencia”, según lo define la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU).[30]
Veamos.
El
Panel es foro u organismo independiente, adscrito al Departamento de Justicia,
cuyas funciones se circunscriben básicamente a designar y nombrar Fiscales
Especiales en los casos aplicables,[31]
determinar la jurisdicción de éstos,[32]
y supervisarlos debidamente para que éstos cumplan sus encomiendas en término y
de manera competente.[33]
La Ley Núm. 2 indica que el Panel fue creado con el fin de “erradicar y
penalizar cualquier comportamiento delictuoso o indebido por cualquier
funcionario gubernamental” y, a su vez, “garantizar la absoluta objetividad de
investigaciones contra altos funcionarios del Gobierno”. Exposición de Motivos,
Leyes de Puerto Rico, 1988, pág. 6.
El mecanismo de Fiscal Especial Independiente, bajo la
supervisión de un Panel nombrado por el Gobernador del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico y compuesto exclusivamente por Ex Jueces del Tribunal Supremo o
Superior o de ambos, garantiza la absoluta objetividad de investigaciones
contra altos funcionarios del Gobierno. De igual importancia, la
institución del Fiscal Especial Independiente y del Panel provee un foro
neutral e independiente para dilucidar palpablemente ante el pueblo supuestos o
reales actos indebidos atribuibles a funcionarios gubernamentales, creándole
así a funcionarios honestos un medio efectivo para preservar su integridad y
reputación. Id. (Énfasis suplido.)
Básicamente,
el Panel entra en función de dos maneras. Primero, entra en función cuando,
luego de que el Secretario (o la Secretaria) de Justicia lleve a cabo una
“investigación preliminar”, haga la determinación de que existe causa
suficiente para creer que un funcionario gubernamental ha cometido delito,[34]
basándose en información obtenida bajo juramento. El Secretario luego rinde un
informe detallando su investigación al Panel, haciéndole una recomendación
sobre si procede o no la designación de un FEI. El Secretario viene también
obligado a referirle al Panel el expediente completo del caso. El Panel
entonces tiene discreción para nombrar un FEI y ordenar la investigación. 3
L.P.R.A. ss. 99k (1) y (2), 99L y 99r(1)(a). Segundo, bajo ciertas
circunstancias, la ley le concede discreción al Panel para que –sin previa
intervención del Secretario o Secretaria de Justicia— nombre a un FEI, siempre
que el Panel haya obtenido la información que da base al nombramiento del FEI
de una “fuente de alta credibilidad”. Véase 3 L.P.R.A. sec. 99m, 99p y
99r(1)(c).
La LPAU
define el término “agencia” como sigue:
(a)
Agencia.-Significa cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador,
corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración,
negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier
instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u organismo
administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de
reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para
expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones,
privilegios, franquicias, acusar o adjudicar . . . . 3 L.P.R.A. sec. 2102(a).
(Énfasis suplido.)
Según
la antes citada sección, puede apreciarse que la definición del término
"agencia" es una sumamente amplia.
De hecho, es tan amplia que prácticamente cobija a todas y cada una de
las agencias administrativas del Estado Libre Asociado, “las cuales se
encuentran ubicadas en la rama ejecutiva del gobierno”. D. Fernández, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme § 1.1, pág. 9
(2ª edición, 2001). Surge asimismo que la determinación de si un foro es o no
una “agencia” claramente gira en torno a las funciones que esté legalmente “autorizada”
a llevar a cabo.[35] Es decir,
la disyuntiva de si una agencia, cuerpo, instrumentalidad, funcionario,
oficina, etc., debe ser o no considerada una "agencia", ha de
resolverse en atención a la autoridad legal que tiene para actuar o
disponer de un asunto de manera final y obligatoria. Davis y Pierce, op.
cit., § 1.2.
Resolvemos que el Panel es una “agencia” según
definido por la LPAU. Ello, en vista de que el Panel es una “instrumentalidad
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico” que posee amplia autoridad y
discreción para nombrar y supervisar Fiscales Especiales Independientes, en
los casos específicamente
determinados por ley. Debemos
distinguir, sin embargo, que el Panel no es quien investiga los imputados actos
criminales, ni tampoco es quien decide radicar cargos criminales; ello le
corresponde única y exclusivamente a un
FEI. La encomienda legal del Panel es
determinar la procedencia del nombramiento de un FEI, y desde luego,
supervisarlo. Es importante señalar, además, que la Ley Núm. 2 dispone que la
determinación final que haga el Panel de nombrar o no a un FEI es final y
firme, por lo cual “no podrá radicarse querella nuevamente por los mismos
hechos”. 3 L.P.R.A. sec. 99k(5).
Por lo tanto,
es forzoso concluir que el Panel cumple con la amplia definición de “agencia”
provista por la LPAU.
B. Foro con jurisdicción
Como
indicamos previamente, debemos resolver cuál es el foro que tiene jurisdicción
primaria en casos como el de autos. Es decir, debemos aclarar en el caso de
autos cuál era el foro que, en origen, debió asumir jurisdicción primaria para
atender la solicitud de los recurridos: el foro administrativo (i.e., el
Panel), o el tribunal de instancia, según sugiere el TCA. Para contestar la
interrogante debemos exponer y distinguir los límites de la doctrina de
jurisdicción primaria y la de agotamiento de remedios administrativos.
“La
doctrina de jurisdicción primaria y la de agotamiento de remedios
administrativos guardan relación íntima. Necesitan, no obstante, ser
diferenciadas[.]”D. Fernández, op. cit., § 8.7, pág. 464. Si bien hemos
indicado que ambas son germanas y persiguen el mismo fin,[36]
las mismas no deben confundirse. E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados,
90 D.P.R. 506, 513 (1964).[37]
1.
Doctrina
de agotamiento de remedios administrativos
La
doctrina de agotamiento de remedios administrativos requiere que una persona
que desee obtener un remedio y acude primero a la agencia que posea
jurisdicción sobre la cuestión, tendrá la obligación, como regla general, de
utilizar todos los recursos, procedimientos, y las vías que administrativamente
estén disponibles, antes de recurrir a la rama judicial. Como ya hemos indicado
anteriormente:
A diferencia de la jurisdicción primaria, la doctrina de
agotamiento de remedios administrativos opera en una etapa posterior del
procedimiento ante la agencia. El principio de agotamiento requiere que el
que desee obtener un remedio en una agencia utilice todas las vías
administrativas disponibles antes de recurrir al tribunal. Bajo esta
doctrina la revisión judicial de la decisión administrativa no está
disponible hasta que la parte afectada utilice todos los procedimientos
correctivos ofrecidos por el proceso administrativo. El propósito de esta
norma es establecer el momento idóneo en el cual el proceso judicial debe
intervenir en una controversia sometida previamente a la esfera
administrativa. Colón v. Méndez, Depto. Recursos Naturales, 130 D.P.R.
433, 442-43 (1992). (Énfasis suplido; citas internas omitidas.)
Una vez
la persona interesada haya agotado todos los remedios provistos por la agencia,
entonces el acceso al Tribunal de Circuito de Apelaciones estará
disponible para una parte adversamente afectada que desee solicitar la revisión
judicial de la orden o resolución final emitida por dicha agencia. Véase
3 L.P.R.A. sec. 2172.
Si bien las doctrinas de jurisdicción primaria como la
de agotamiento de remedios administrativo han sido elaboradas judicialmente, el
legislador puertorriqueño específicamente adoptó en nuestro ordenamiento la
doctrina de agotamiento de remedios administrativos en la sección 4.3 de la
LPAU. Véase 3 L.P.R.A. sec. 2173. Según dicha sección, el tribunal podrá
relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios
administrativos provistos, sólo bajo cinco (5) supuestos: 1) en el caso de que
dicho remedio sea inadecuado; 2) cuando requerir el agotamiento resulte en un
daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica
agotar dichos remedios; 3) cuando se alegue la violación sustancial de derechos
sustanciales; 4) cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la
dilación excesiva en los procedimientos; o 5) cuando sea un asunto
estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa. Id.[38]
En resumen, la norma de agotamiento de remedios
administrativos, de ordinario, se aplica en casos en los cuales una parte, que
instó o tiene instada alguna acción ante una agencia u organismo administrativo,
recurre luego ante un tribunal sin antes haber completado todo el trámite
administrativo disponible. Es decir, la doctrina usualmente se invoca para
cuestionar la acción judicial de un litigante que originalmente acudió a un
procedimiento administrativo o era parte de éste, pero habiendo estado allí, no
agotó todos los recursos disponibles a su favor.
2. Doctrina de jurisdicción primaria
Por su
parte, la doctrina de jurisdicción primaria ayuda a los tribunales a determinar
qué organismo debe hacer una determinación inicial del asunto en
controversia. Id., pág. 511.[39]
Es decir, determina si la acción debe ser presentada ante la agencia concernida
o ante el tribunal de primera instancia.[40]
Ello es así debido a que “[e]l punto de partida es la existencia de una
jurisdicción concurrente entre el tribunal y la agencia. Empero, [al
aplicar la doctrina de jurisdicción primaria] se le cede la primacía al
organismo administrativo”. D. Fernández, op. cit., § 8.3, pág. 435.
(Énfasis suplido; cita al calce omitida.)[41]
Dicho de otra manera, “[l]a verdadera jurisdicción primaria ocurre tan sólo
cuando existe jurisdicción concurrente entre el [foro] administrativo y el
sistema judicial...”. Ortiz v. Coop. Ahorro y Crédito, 120 D.P.R. 253
(1987), y casos allí citado. De hecho, el Tribunal Supremo de los Estados
Unidos ha expresado que la aplicación de la doctrina no implica que el
ejercicio de jurisdicción del Tribunal ha sido eliminado, sino meramente aplazado
o “pospuesto”. U.S. v. Philadelphia National Bank, 374 U.S. 321, 353 (1963). Del
mismo modo, hemos expresado que la doctrina simplemente atiende “una cuestión de
prioridad de jurisdicción”. E.L.A. v. 12,974.78 Metros Cuadrados, supra,
pág. 511.
El
fundamento principal de la doctrina es que las agencias se consideran mejor
equipadas que los tribunales debido a su especialización y al conocimiento
obtenido a través de la experiencia. D. Fernández, op. cit., § 8.3, pág. 434; Davis,
op. cit. § 22:1. Consecuentemente, “[l]a aplicación de la doctrina
significa la exclusión de la acción judicial para así obtener los presuntos
beneficios que se derivan de la interacción con el ente administrativo
especializado”. Id., pág. 434-35.[42] Por
tanto, los jueces deben aplicar la misma, como regla general, en casos en los
cuales el peritaje de la agencia sea indispensable para resolver la
controversia,
ya que los “tribunales [son] de justicia y no centros académicos para dirimir
sutilezas técnicas”. Quiñónez v. A.C.A.A., 102 D.P.R. 746, 749-50
(1974).
Por
otro lado, debemos señalar que si bien es cierto
que, en teoría, una
controversia relativa a esta doctrina puede suscitarse tanto ante un tribunal
como ante un organismo administrativo, lo usual es que la doctrina sea alegada,
no en el procedimiento administrativo, sino en el curso de un litigio
judicial; es decir, son los tribunales los que con frecuencia
aplican la doctrina para señalar que la responsabilidad inicial
de adjudicar una controversia debe recaer en el foro administrativo, por éste
poseer la pericia necesaria para resolverla. Davis y Pierce, op. cit., §
14.1, pág. 271; Davis, op. cit., pág. 82.
Asimismo, debemos señalar que cuando la acción se haya
presentado primeramente (o directamente) ante el tribunal,
haciendo caso omiso de la agencia, no habrá duda de que se
trata de un asunto de jurisdicción primaria, y no de
agotamiento de remedios administrativos. D. Fernández, op. cit., § 8.7,
pág. 468. (Énfasis suplido.)[43]
En términos prácticos, la doctrina de jurisdicción
primaria exige que los tribunales emprendan la tarea de examinar los alcances
de la ley habilitadora de una agencia, y determinar si el asunto cae
estrictamente dentro del ámbito judicial;[44]
asimismo les exige que ponderen y determinen si es imprescindible y necesario
que se resuelva a favor de que intervenga inicialmente la agencia. Id.,
§ 8.4, pág. 443. Como bien apunta el profesor Demetrio Fernández: “La cuestión
jurisdiccional es recurrente y exige precisión y claridad en sus soluciones. La
responsabilidad primaria recae en los tribunales por cuanto son los
facultados a interpretar los estatutos y descifrar las confusiones creadas por
éstos”. Id., pág. 444. (Énfasis suplido.) Y si en el descargo de esa
responsabilidad los tribunales resuelven que es de aplicación la doctrina de
jurisdicción primaria en un caso específico, entonces “[t]he courts are
divested of whatever original jurisdiction they would otherwise possess; their
function in the cases concerned is limited to judicial review. This result
follows by operation of the primary jurisdiction doctrine; no statute is needed
to accomplish it . . .”. Schwartz, op. cit., pág. 527.
Ahora bien, la doctrina no es una camisa
de fuerza, y bajo ciertas circunstancias, hemos reconocido su inaplicabilidad.[45]
Así, pues, no aplica cuando “la naturaleza de la causa de acción presentada y
el remedio solicitado destacan que no se presentan cuestiones de derecho que
exijan el ejercicio de discreción y de peritaje administrativo”, es decir,
cuando la cuestión que se plantea sea “puramente judicial”. D. Fernández, op. cit.,
§ 8.4, pág. 443-44. En tales casos, se entiende que las agencias carecen de
los poderes y de los instrumentos para diseñar el remedio solicitado. Id.
Y si “surge claramente que no hay jurisdicción, ningún beneficio se obtiene al
obligar al litigante a mantenerse en la agencia”. Ortiz v. Cooperativa de
Ahorro y Crédito, supra, pág. 264. En fin, “[e]l dictamen de si existe o no
jurisdicción dependerá en gran medida del ejercicio de su pericia
administrativa”.[46]
Un ejemplo de ello fue Ortiz v. Cooperativa de
Ahorro y Crédito, supra.[47]
Allí resolvimos que la doctrina de jurisdicción primaria no era de aplicación
cuando se trataba de “una reclamación estrictamente privada para cuya solución
la agencia no [tenía] ningún conocimiento especializado”. Id., pág. 264.
Dijimos que en tales casos, “son los tribunales los llamados a dirimir la
controversia”. Id.
En
resumen, la regla general es que un tribunal debe aplicar la doctrina de
jurisdicción primaria en todo caso en el cual el peritaje de una agencia sea
indispensable para resolver la controversia. A modo de excepción, si la
cuestión envuelta es estrictamente de derecho, por lo cual resulta
innecesaria la pericia administrativa, el tribunal retendrá la jurisdicción.
III
De un examen detallado de nuestra jurisprudencia surge
que las controversias relativas al derecho de los ciudadanos a solicitar acceso
a información pública en manos del gobierno tienen, por lo menos, dos (2)
vertientes o modalidades: 1) en los casos que caen bajo la primera modalidad,
el asunto sobre acceso a información pública nunca es la controversia
principal, sino que surge como un asunto incidental en el caso; es decir, surge
como una cuestión colateral o contingente a una controversia principal,
separada y distinta;[48]
2) bajo la segunda modalidad de controversias sobre acceso a información
pública ocurre cuando una persona acude ante un foro adjudicativo exclusivamente
para ejercer su derecho constitucional de acceso privado a información
pública.
El caso de López Vives v. Policía de P.R., supra,
es un ejemplo de la primera modalidad. Se trataba de un agente de la Policía de
Puerto Rico. Basándose en un “informe confidencial”, el Superintendente de la
Policía separó al agente del cuerpo
policíaco “debido a
sus hábitos, confiabilidad y actitudes”.
Por entender que su despido fue ilegal, el cadete apeló la decisión ante la
Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.),
solicitando su reinstalación. No obstante, el foro administrativo confirmó la
actuación del Superintendente, basándose nuevamente en el “informe
confidencial” preparado por
la Policía. En vista de la determinación de J.A.S.A.P., el
agente alegó –de manera colateral—
tener derecho a inspeccionar el “informe confidencial”, y solicitó acceso al
mismo con el fin de cuestionarlo e impugnarlo. Sin embargo, el acceso le fue
denegado porque supuestamente su “confidencialidad estaba ampliamente
justificada”.
Como podrá apreciarse, la controversia principal
allí era si la suspensión del agente fue efectuada conforme a derecho. Por lo
tanto, la J.A.S.A.P. era claramente el foro con jurisdicción primaria, por
poseer el expertise necesario para dilucidar ese asunto. En
cambio, el asunto sobre acceso a información pública surgió meramente como un
incidente en la etapa apelativa del litigio administrativo.
Asimismo, en Torres Ramos v. Policía de P.R., supra,
se trataba de un cadete que solicitó admisión a la Policía de Puerto Rico.
Cuando fue rechazado, el aspirante apeló ante J.A.S.A.P. cuestionando dicha
determinación, no obstante el foro apelativo confirmó. El cadete entonces
solicitó inspeccionar la prueba del expediente en la cual se basó la Policía y
J.A.S.A.P., mas le fue negado. Nuevamente, el asunto sobre acceso a información
pública surgió incidentalmente, siendo la controversia principal la legalidad
de la denegatoria de admisión al cuerpo policíaco, cuestión que claramente caía
bajo la jurisdicción del foro administrativo, es decir, J.A.S.A.P.
La segunda modalidad de controversias sobre acceso a
información pública ocurre cuando una persona acude ante un foro adjudicativo
con el único objetivo de lograr acceso a información pública en manos
del gobierno, es decir, exclusivamente para ejercer su derecho
constitucional de acceso privado a información pública.[49]
En estos casos, el asunto sobre acceso a información es la cuestión o
controversia principal a resolverse por el foro adjudicativo.
Esta distinción es fundamental para hacer la
determinación de qué foro tiene jurisdicción primaria en casos de acceso a
información pública. Así, por ejemplo, en una controversia sobre acceso a
información pública bajo la segunda modalidad, la controversia a resolverse por
el foro se reduce estrictamente a un asunto de derecho, a saber: si la persona
interesada tiene derecho a obtener la información pública solicitada, a la luz
de las leyes, la jurisprudencia o algún
reglamento. Como indicamos previamente, la doctrina de jurisdicción
primaria sólo aplica en los casos en los cuales el peritaje de una agencia sea
indispensable para resolver la controversia principal, pero si la cuestión
envuelta es estrictamente de derecho, el tribunal retendrá la
jurisdicción, ya que la pericia administrativa resultaría innecesaria.
Por lo tanto, debido a que las controversias de acceso
a información pública bajo la segunda modalidad giran exclusivamente
en torno a una cuestión jurídica, “son los tribunales los llamados a dirimir la
controversia”. Ortiz v. Cooperativa de Ahorro y Crédito, supra, pág.
264. En consecuencia, resolvemos que, como regla general, y a la luz de la
doctrina de jurisdicción primaria, supra, los casos bajo esta segunda
modalidad deben ser adjudicados por los tribunales de justicia, ya que en ellos
la única cuestión a resolverse es estrictamente jurídica.[50]
El caso de autos, claramente cae bajo la segunda
modalidad. Ello es así, debido a que el asunto planteado por los recurridos
gira exclusivamente en torno a su derecho a inspeccionar información
pública en manos del gobierno. Dicho de otro modo, la única controversia que
engendra el presente caso es si los recurridos tienen o no derecho a
inspeccionar el expediente en manos el Panel, a la luz del artículo 16 de la
Ley Núm. 2,[51] y la
jurisprudencia de este Tribunal. Por lo tanto, siendo ello una controversia
estrictamente de derecho, forzoso es concluir que el foro con jurisdicción
(primaria) en este caso es el TPI. Ortiz v. Cooperativa de Ahorro y Crédito,
supra, pág. 264.[52]
IV
Finalmente,
debemos examinar si erró el TCA cuando, a pesar que denegó la expedición del
auto de revisión judicial por ser un recurso “improcedente”, acto seguido,
precedió a exponer unas “directrices” para la solución del caso.[53]
El peticionario alega que el TCA incidió al exponer dichas directrices o guías
en su resolución, máxime “cuando no existía una controversia real, por éste
carecer de jurisdicción para entender en los méritos del recurso”. El
peticionario arguye que las directrices “constituyen una mera opinión
consultiva”.
Primeramente, apuntamos que los conceptos de “opinión consultiva” y obiter
dictum han sido utilizados para referirse a un sinnúmero de prácticas
judiciales. Empero, resulta necesario diferenciarlos.
El concepto de “opinión
consultiva”, que es de estirpe constitucional, se define como la ponencia legal
emitida por un tribunal cuando no tiene ante sí un caso o una
controversia justiciable, y cuyo resultado, por tanto, no es obligatorio. Black's Law Dictionary, pág. 1119 (7ma edición 1999). La
doctrina de opinión consultiva es integral al concepto constitucional de
“justiciabilidad” que rige en nuestra jurisdicción, el cual establece como
requisito la existencia de un caso o controversia real para el ejercicio válido
del poder judicial.
La doctrina de opinión
consultiva intenta evitar que se produzcan decisiones en el vacío, en el
abstracto, o bajo hipótesis de índole especulativa ya que no es función de los
tribunales actuar como asesores o consejeros. Com. de la Mujer v. Srio. de
Justicia, 109 D.P.R. 715, 721 (1980);
E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-560 (1958). En fin, a los
tribunales les está vedado emitir opiniones consultivas sujetas a revisión e
interpretación por las otras ramas de gobierno. R. Serrano Geyls, Derecho
Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Vol. I, pág. 116 (1986).
En cambio, el concepto
de obiter dictum aplica cuando un tribunal emite expresiones innecesarias
en un caso o una controversia ante sí, y acerca de interrogantes
jurídicas que, propiamente, no le han sido planteadas. Black's Law Dictionary, op. cit., pág. 1100. Tratándose
de expresiones no directamente relacionadas con la controversia planteada,
éstas no sientan precedente jurídico alguno. Martínez v. Registrador, 54
D.P.R. 7 (1938); Ponce & Guayama Railroad Co. v. Antonetti, 17
D.P.R. 352 (1911).
Por sus propios
términos, la doctrina constitucional de “opinión consultiva” es de aplicación
sólo cuando el asunto sobre el cual un tribunal se expresó no cumplía
con el requisito constitucional de “justiciabilidad”, es decir, no se trataba propiamente de
un “caso” o una “controversia”. Los tribunales deben estar atentos de que
los asuntos ante su consideración sean justiciables. De lo contrario, procede
desestimar, sin mayor explicación.[54]
Por
su parte, como podrá apreciarse, el concepto de obiter dictum presupone, según definido, que el tribunal ponente tiene ante sí un caso
real y una controversia justiciable; un obiter dictum sólo implica
que, al resolver, el tribunal incurre en pronunciamientos innecesarios sobre
otros asuntos que no están en controversia o que no le han sido propiamente
planteados en el caso. A diferencia de una opinión consultiva, el obiter
dictum emitido por un tribunal simplemente se debe tener por no puesto, ya
que no constituye parte necesaria del fallo, sino que muchas veces son meras
expresiones judiciales excesivas e innecesarias.
Ahora
bien, como parte de sus pronunciamientos el TCA reconoció que el FOIA, supra,
no es de aplicación directa a Puerto Rico.[55] Sin embargo, dicho foro expresó
que “nos es persuasivo que bajo el FOIA
. . . las controversias sobre acceso a información se dilucidan mediante
juicio de novo ante los tribunales de primera instancia y no ante las
cortes apelativas”.[56] Además, el TCA indicó que “dado
que el derecho constitucional concernido es el mismo, hemos examinado el
procedimiento provisto en dicho estatuto y visto que éste está acorde con
nuestra opinión, a los efectos que se ventile el asunto ante los tribunales
como un juicio de novo”.[57] Concluyó, por lo tanto, que no
era procedente el recurso de revisión judicial presentado por los recurridos,
sino que procedía remitir el caso al TPI “para que éste entienda en la
controversia como un juicio de novo . . .”.[58] A esos fines, como ya hemos
señalado previamente, el TCA procedió a exponer un extenso ensayo sobre el
procedimiento establecido en el FOIA y, además, procuró iluminar al foro de
instancia con un conciso resumen
sobre el estado
de la doctrina de acceso
a información en manos del gobierno vigente en Puerto Rico en ese
momento.[59] Entendemos que las expresiones
del TCA fueron innecesarias y excesivas.
Asimismo, no existe duda de que el caso de
autos presenta una controversia justiciable. Por tanto, rechazamos el señalamiento
de los recurrentes de que la sentencia del TCA constituye una opinión
consultiva. Más aún, habiendo resuelto hoy que el TPI es el foro conveniente
para resolver la procedencia de la solicitud de los recurridos en sus méritos
–que, como ya establecimos, es una cuestión estrictamente de derecho—
entendemos que es innecesario darle mayor consideración a las “guías” o
“directrices” ofrecidas por el TCA en esta etapa de los procedimientos. Basta
con señalar que fueron innecesarias y, como tal, constituyen obiter dicta.
Por tanto, simplemente se tendrán por no puestas.
VI
En conclusión, resolvemos que en casos
como el de autos, en donde el asunto de acceso a información se suscita en el
marco exclusivo de una controversia jurídica, y ajena a alguna otra cuestión
que específicamente requiera la pericia del foro administrativo, según
definida por ley, el TPI será el foro que tiene jurisdicción. Es decir, que un
ciudadano puede acudir directamente al tribunal y entablar el recurso judicial
correspondiente luego de que el gobierno le haya denegado acceso a la
información solicitada,[60]
y siempre que, como en el caso de autos, la única cuestión planteada
sea estrictamente jurídica: esto es, si se justifica o no el acceso a la
información solicitada.
Por lo tanto, resolvemos que, en el
presente caso, el foro con jurisdicción para resolver la procedencia de la
solicitud de los recurridos de inspeccionar el expediente del Panel sobre el
Fiscal Especial Independiente es el Tribunal de Primera Instancia.[61]
En consecuencia, fue correcta en parte la resolución del Tribunal de Circuito
de Apelaciones de 15 de enero de 1998 por cuanto denegó el auto de revisión
judicial de la determinación del Panel.
No corresponde devolver el caso al TPI,
como lo hiciera el TCA, por no haber un caso pendiente ante instancia. Los
recurridos, de así creerlo conveniente a sus intereses, podrán presentar ante
el Tribunal de Primera Instancia una acción judicial en reclamo de su derecho a
la información solicitada.
Se dictará sentencia de
conformidad con lo aquí dispuesto.
BALTASAR
CORRADA DEL RIO
JUEZ ASOCIADO
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 8 de octubre de
2001.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se
hace formar parte íntegra de la presente, se confirma la Resolución del
Tribunal de Circuito de Apelaciones de 15 de enero de 1998 al denegar el auto
de revisión judicial de la determinación del Panel Sobre el Fiscal Especial
Independiente y se revoca en cuanto a la devolución del caso al Tribunal de
Primera Instancia. Los recurridos, de así creerlo conveniente a sus intereses,
podrán presentar ante el Tribunal de Primera Instancia una acción judicial en
reclamo de su alegado derecho a la información solicitada.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal
Supremo. La Juez Asociada señora Naveira de Rodón y el Juez Asociado señor
Fuster Berlingeri concurren sin opinión escrita. El Juez Presidente señor
Andréu García y el Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervienen.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo