Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
2001
DTS 143 RIO CONSTRUCTION V. MUNICIPIO DE CAGUAS 2001TSPR143
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Río Construction,
Corp.
Peticionario
v.
Municipio de Caguas
Recurrido
Certiorari
2001
TSPR 143
155 DPR
____
Número
del Caso: CC-1996-373
Fecha:
25/octubre/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones:Circuito Regional VI
Juez
Ponente: Hon.
Carmen Ana Pesante Martínez
Abogado
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Fernando Barnés Rosich
Abogado
de la Parte Recurrida: Lcdo.
Ovidio Zayas Rivera
Materia: Cobro de Dinero, Ley de Municipios Autónomos, Art. 15.002,
Caducidad
ADVERTENCIA
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distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por la Juez
Asociada señora NAVEIRA DE RODON.
San Juan, Puerto Rico a 25 de octubre de 2001
Hoy
nos toca interpretar nuevamente el alcance y la aplicación de los incisos (a) y
(b) del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de
agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. sec. 4702. Nos corresponde determinar si la decisión final
que emite un funcionario municipal en un caso particular, en el que se aplican
a una persona o una corporación las disposiciones de una ordenanza “de una
forma determinada”, que activa el término de caducidad establecido en el Art.
15.002, supra, y le otorga a la parte afectada el derecho a revisar su dictamen
ante el Tribunal de Primera Instancia, requiere ser notificada por escrito.
También
tenemos la oportunidad de aclarar en este caso en particular y en virtud de
la ley entonces vigente, por qué el momento preciso para la aplicación de
una ordenanza municipal que autoriza a un municipio a imponer arbitrios en los
casos de obras de construcción
es el vigente a la fecha de la celebración de la subasta y no a la fecha de la
firma del contrato.
I
Después
de celebrar la correspondiente subasta pública el 28 de octubre de 1992, la
Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (en adelante la
Autoridad), le adjudicó a Río Construction, Corporation (en adelante Río
Construction) la obra de construcción denominada "Ensanche de la Carretera
PR-189 Municipio de Caguas, Puerto Rico AC-018917". Ésta ofreció construir el proyecto por el
precio cierto de dos millones novecientos diecinueve mil ochocientos veintiocho
dólares con setenta centavos ($2,919,828.70).
El contrato fue otorgado el l8 de diciembre de 1992.
Durante
la realización del proyecto, Río Construction le pagó al Municipio de Caguas
(en adelante Municipio) las patentes municipales, para cuyo cómputo se
consideró el total del valor licitado del proyecto, es decir los dos millones
novecientos diecinueve mil ochocientos veintiocho dólares con setenta centavos
($2,919,828.70).
Al
momento de la subasta estaba en vigor la Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90,
aprobada en marzo de 1990, la cual imponía al contratista el deber de pagar el
uno por ciento (1%) de interés del valor licitado de la obra por concepto de
arbitrios de construcción. Conforme a
lo dispuesto por dicha ordenanza y mediante carta de 7 de octubre de 1993,
suscrita y firmada por la Directora de Finanzas, Alma R. Umpierre, el Municipio
le informó a Río Construction que adeudaba la suma de veintinueve mil ciento
noventa y ocho dólares con veintinueve centavos ($29,198.29) por concepto de
arbitrios relacionados con la obra de construcción antes mencionada. Se le indicó además, que tenía diez (10)
días laborables desde el depósito de la carta en el correo, para proceder al
pago de la deuda y presentar argumentos en contra de la misma. El 20 de octubre de 1993 el representante
legal de Río Construction se dirigió mediante comunicación escrita a la
Directora de Finanzas del Municipio. En
la misma expuso una serie de razones por las cuales entendía que no procedía el
cobro de los arbitrios de construcción exigidos por ésta.
Así
las cosas, el 21 de diciembre de 1993, catorce (14) meses después
de la subasta, el Municipio aprobó una nueva ordenanza que denominó también la
Ordenanza Núm. 37, aunque en este caso correspondía a la Serie: 1993-94.[1] En dicha ordenanza se aumentó el tipo
contributivo de un por ciento (1%) al de dos y medio por ciento (2.5%) y se
dispuso que la misma fuese retroactiva al 5 de octubre de l977. En conformidad con esta nueva ordenanza y
mediante carta de 1ro de mayo de 1994, la Directora de Finanzas del
Municipio le notificó a Río Construction que su nueva deuda por concepto de
arbitrios sobre el proyecto era la suma de cincuenta y cinco mil cuatrocientos
noventa y cinco dólares con setenta y un centavos ($55,495.71). También le informó que tenía "treinta
(30) días calendarios a partir del depósito de esta carta en el correo para
solicitar vista administrativa para la presentación de argumentos en contra de
esta imposición, según lo establece la ordenanza vigente." El 21 de mayo de 1994 la representación
legal de Río Construction contestó la misiva y solicitó la celebración de una
vista administrativa con el propósito de presentar argumentos en contra de la
imposición de los arbitrios.
La
vista administrativa fue pautada para el 26 de mayo de 1994. Ese día el Lcdo. Mario Edmundo Vélez,
uno de los abogados de Río Construction, y el Lcdo. Ovidio Zayas Rivera, asesor
jurídico de la Directora de Finanzas del Municipio, acordaron, frente a la
Directora y con la aprobación de ésta, que la vista no se celebraría y que Río
Construction habría de solicitar una sentencia declaratoria al entonces
Tribunal Superior, ya que no había un procedimiento administrativo para lo que
se pretendía dilucidar. De esta forma
se resolverían las controversias jurídicas que se hubieran podido adjudicar a
nivel administrativo.[2]
Río
Construction no pagó los arbitrios de construcción que le reclamó el Municipio,
ni bajo la nueva Ordenanza Núm. 37, Serie: 1993-94, ni bajo la Ordenanza Núm.
37, Serie: 1989-90. El 29 de septiembre
de 1994 presentó una acción sobre solicitud de sentencia declaratoria en el
entonces Tribunal Superior de Caguas. En síntesis, alegó, que en virtud de lo
resuelto en Las Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, 134
D.P.R. 1018 (1994), los municipios no estaban autorizados a imponer la doble
tributación que representa cobrar patentes y arbitrios a un contratista, ambos
sobre el mismo valor de una obra pública, hasta que se aprobó la Ley Núm. 93 de
17 de noviembre de 1992 la cual enmendó, con carácter prospectivo, la Sec. 3 de
la Ley de Patentes Municipales, Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974; 21
L.P.R.A. sec. 651b. Conforme a ello adujo, que debido a que en su caso la
subasta fue celebrada y adjudicada con anterioridad al 17 de noviembre de 1992
(fecha en la que entró en vigor la Ley Núm. 93, supra), y que la construcción
de la obra fue objeto de tributación por el Estado a tenor con la Ley de
Patentes Municipales, supra, la imposición del arbitrio de construcción bajo la
Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90 constituyó una doble tributación no
autorizada. Con respecto a la Ordenanza
Municipal aprobada el 21 de diciembre de 1993 (Ordenanza Núm. 37, Serie:
1993-94), sostuvo que los municipios no podían imponer contribuciones de manera
retroactiva. Finalmente alegó que la
imposición de los arbitrios carecía de validez ya que no existía un
procedimiento administrativo que prescribiera la manera de dilucidar
controversias surgidas como resultado de la imposición de tales arbitrios.
El
19 de mayo de 1995 el Municipio presentó una solicitud de desestimación. Alegó, entre otras cosas, que la acción de
Río Construction fue interpuesta fuera del término de caducidad de veinte (20)
días dispuesto por el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra. Por consiguiente, señaló que el
tribunal de instancia carecía de jurisdicción para entender en la misma. Adujo, además, que al momento de celebrarse
el contrato, el día 18 de diciembre de 1992, ya estaba vigente la Ley Núm. 93
de 17 de noviembre de 1992, supra, la cual autorizaba a los municipios a establecer
y cobrar arbitrios sobre la construcción de obras y cobrar patentes
municipales. Añadió que la Ordenanza
Municipal que disponía y autorizaba el pago impugnado había sido aprobada con
carácter retroactivo al año 1977 por lo que procedía el referido pago.
Luego
de varios trámites procesales y la presentación de sendas solicitudes de
sentencia sumaria, el tribunal de instancia dictó sentencia el 8 de febrero de
1996. En ésta concluyó que, a los fines
de determinar si la imposición municipal de una ordenanza para el cobro de
arbitrios de construcción es aplicable o no, la fecha a considerarse era la del
contrato y no la de la subasta. En
virtud de ello, declaró válida la facultad de la Asamblea Municipal de Caguas y
del Municipio para cobrar con los intereses correspondientes, las imposiciones
contributivas impugnadas por Río Construction, de conformidad con la Ordenanza
Municipal Núm. 37 de 21 de diciembre de 1993, con carácter retroactivo al 17 de
noviembre de 1992. Nada dispuso
expresamente sobre la solicitud de desestimación mediante la cual el Municipio
alegó que la acción de Río Construction había sido presentada fuera del término
de caducidad de veinte (20) días dispuesto por el Art. 15.002 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra.[3]
Río
Construction apeló oportunamente al Tribunal de Circuito de Apelaciones, (en
adelante Tribunal de Circuito). Señaló
la comisión de los errores siguientes:
Primer error:
Incidió el tribunal de instancia al entender que, a los fines de aplicar
una ordenanza de arbitrios municipales, en el caso de una obra pública, la
fecha determinante es la del contrato y no la de la subasta.
Segundo Error:
Habiéndose celebrado la subasta de la obra pública objeto de este pleito
el 28 de octubre de 1992, dicha obra está exenta del pago de arbitrios, a tenor
con la doctrina de [Las Piedras Construction Corp. v. Municipio de
Dorado, supra,] por lo que el tribunal de instancia incidió al determinar
lo contrario.
Tercer error:
Incidió el tribunal de instancia al aplicar retroactivamente la segunda
ordenanza Núm. 37 (Serie 1993-94)[aprobada el 21 de diciembre de 1993].
El
17 de septiembre de 1996, el Tribunal de Circuito dictó una sentencia mediante
la cual modificó el dictamen del foro de instancia. Sostuvo que la fecha determinante para la imposición de arbitrios
es la fecha en que se otorga el contrato.
Concluyó, sin embargo, que erró el tribunal de instancia al conferirle
efecto retroactivo a la nueva Ordenanza Núm. 37, Serie: 1993-94, debido a que
la misma menoscaba las obligaciones contractuales contraídas entre Río
Construction y la Autoridad, y violaba lo dispuesto en el Art. 11, Sec. 7 de
nuestra Constitución y su equivalente en la Constitución Federal. No dispuso
cosa alguna sobre el aspecto jurisdiccional.[4]
Inconforme
con este dictamen, Río Construction presentó ante nos un recurso de certiorari
alegando la comisión de los errores siguientes:
A. Incidió el
Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al entender que, a los fines de
aplicar una ordenanza de arbitrios municipales, en el caso de una obra pública,
la fecha determinante es la del contrato y no la de la subasta.
B. Habiéndose
celebrado la subasta de la obra pública objeto de este pleito el 28 de octubre
de 1992, dicha obra está exenta del pago de arbitrios, a tenor con la doctrina
de [Las Piedras Construction Corp. v. Municipio de Dorado,
supra,] por lo que el tribunal de instancia incidió al determinar lo contrario.
Examinado
el recurso presentado, concedimos tanto al Municipio como a Río Construction,
un término para que se expresaran sobre la alegada nulidad de las actuaciones
del tribunal de instancia. En
particular, si dicho tribunal tenía jurisdicción para atender la solicitud de
sentencia declaratoria de Río Construction.
También ordenamos que se expresaran sobre el primer error presentado por
Río Construction en su petición. Ambas
partes comparecieron y estamos en posición de resolver sin ulteriores
procedimientos.
II
En
sus respectivos escritos ambas partes estuvieron de acuerdo en que, en Nogama
Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, 136 D.P.R. 146 (1994), este
Tribunal resolvió que sólo la notificación formal final de una determinación
administrativa de un funcionario municipal tiene el efecto de activar el
término de caducidad de veinte (20) días dispuesto por el Art. 15.002 de la Ley
de Municipios Autónomos, supra, para solicitar revisión judicial. No obstante, el Municipio señaló que, aun
cuando en dicho caso se habla de "notificación formal" no se define
cómo ha de efectuarse tal notificación; no se dispone si la notificación tiene
que ser por escrito o si puede ser verbal también.
III
En Nogama
Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, supra, nos enfrentamos a una
situación similar a la que hoy está ante nuestra consideración. Allí tuvimos la oportunidad de interpretar
el alcance y aplicación de los incisos (a) y (b) del Art. 11.02 de la Ley
Orgánica de los Municipios, Ley Núm. 146 de 18 de junio de 1981, 21 L.P.R.A.
sec. 3402 (a) y (b), predecesor del Art. 15.002 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra.[5] Resolvimos, que cuando se trata de una
acción judicial dirigida a impugnar la decisión adjudicativa que ha tomado un
funcionario municipal autorizado luego de aplicar las disposiciones de una
ordenanza, el término de caducidad[6]
de veinte (20) días se contaría a partir de la notificación final de
dicha decisión, y no desde el momento en que la ordenanza fue meramente
notificada a la parte que la impugna.
Expresamos, además, que un funcionario municipal autorizado es aquél
"cuyo nombramiento tiene que ser confirmado por la Asamblea
Municipal. Por lo tanto, en dicha
división solamente su decisión es la que tiene la finalidad requerida por la
ley para activar los términos para solicitar la revisión judicial." Nogama, supra, pág. 154. Finalmente, aun cuando en Nogama,
supra, dijimos que la notificación final de un funcionario municipal
autorizado, debe ser de modo tal que el ciudadano afectado pueda enterarse de
la decisión final que se ha tomado en su contra, no especificamos la forma y manera
en que dicha notificación debía ser realizada para activar el término de
caducidad dispuesto en dicho artículo.
IV
Sabido
es que la notificación de una decisión final "es un requisito del debido
proceso de ley con el que se debe cumplir de modo tal que el ciudadano afectado
pueda enterarse de la decisión final que se ha tomado en su contra." Nogama Const. Corp. v. Mun. de
Aibonito, supra, pág. 152. (Enfasis
suplido.) El deber de notificar a las
partes no constituye un mero requisito.
Su importancia radica en el efecto que tiene dicha notificación sobre
los procedimientos posteriores al dictamen final emitido en un proceso
adjudicativo. La falta de una debida
notificación podría afectar el derecho de una parte a cuestionar el dictamen
emitido y debilita las garantías del debido proceso de ley. Falcón Padilla v. Maldonado Quirós,
138 D.P.R. 983, 989 (1995). Véanse,
además: Arroyo Moret v. F.S.E., 113 D.P.R. 379, 381 (1982); Berríos
v. Comisión de Minería, 102 D.P.R. 228, 230 (1974). Así pues, "[l]a correcta y oportuna
notificación de las órdenes y sentencias es requisito sine qua non de un
ordenado sistema judicial. Su omisión
puede conllevar graves consecuencias, además de crear demoras e impedimentos en
el proceso judicial." J.A. Cuevas
Segarra, Práctica Procesal Puertorriqueña: Procedimiento Civil, San
Juan, Pubs. J.T.S., 1979, Vol. II, Cap. X, pág. 436.
A
tenor con los principios antes expuestos, procede que evaluemos los estatutos
orgánicos aplicables a los Municipios Autónomos, en particular, la disposición
pertinente a la revisión judicial de los decisiones emitidas por los municipios
o un funcionario autorizado en torno a la aplicación de una ordenanza
municipal. Veamos.
V
El
Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, aplicable al caso que nos
ocupa, dispone, en lo aquí pertinente, lo siguiente:
El
Tribunal Superior de Puerto Rico entenderá y resolverá, con exclusividad, a
instancias de la parte perjudicada, sobre los siguientes asuntos:
(a) Revisar cualquier acto legislativo o administrativo
de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos
constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto
Rico.
(b) Suspender la ejecución de cualquier ordenanza,
resolución, acuerdo u orden de la Asamblea, del Alcalde, de la Junta de Subasta
o de cualquier funcionario del municipio que lesione derechos garantizados por
la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes
estatales.
(c) ...
(d) ...
En los casos contemplados bajo los incisos
(a) y (b) de esta sección, la acción judicial sólo podrá instarse dentro de los
veinte (20) días siguientes a la fecha en que el acto legislativo o
administrativo se haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u
orden se haya promulgado o comunicado a la parte querellante, a menos que se
disponga otra cosa por ley.
(Énfasis suplido.)[7]
De
la disposición legal antes citada se puede colegir que el Tribunal Superior
[Sala Superior del Tribunal de Primera Instancia],[8]
tendrá competencia exclusiva para entender en cualquier acción judicial instada
para "[r]evisar cualquier acto legislativo o administrativo que... sea
contrario a las leyes de Puerto Rico" y "[s]uspender la ejecución de
cualquier ordenanza... de la Asamblea... que lesione derechos garantizados
por... las leyes estatales."
Dicho
artículo señala además, que en los casos contemplados bajo los incisos (a) y
(b) antes citados, la acción judicial deberá interponerse dentro de los veinte
(20) días siguientes a la fecha en que el acto legislativo o administrativo se
haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u orden se haya
promulgado o comunicado a la parte afectada.
Es de
notar que el Art. 15.002, supra, a pesar de otorgar el derecho a la revisión
judicial de los dictámenes emitidos por el Municipio o cualquier funcionario
autorizado, no dispone el procedimiento aplicable para el ejercicio de tal
derecho. En particular, no dispone la
manera en la que debe efectuarse la notificación final que activa el término
de caducidad de veinte (20) días para acudir al Tribunal Superior.[9] Tampoco el Municipio tiene o tenía un
procedimiento administrativo para dilucidar controversias como las suscitadas
en este caso.[10] Ello nos obliga a explorar judicialmente las
posibles fuentes para atender esta laguna legislativa.[11]
Para
superar esta laguna legislativa debemos acudir entonces a la técnica de la
analogía. Vélez Rodríguez v. Pueblo
Int'l, Inc., 135 D.P.R. 500 (1994); E.L.A. v. Soto Santiago,
131 D.P.R. 304, 317 (1992) esc. 6. Así
pues, es necesario recurrir al Art. 6.06 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, 21 L.P.R.A. sec. 5206, sobre notificación de deficiencias de contribuciones
sobre la propiedad mueble. Dicho Artículo dispone, en lo pertinente, lo
siguiente:
(a) En cualquier momento, después de rendida la planilla
de contribución sobre la propiedad mueble, pagada o no la contribución
computada, el Centro de Recaudación podrá examinar y determinar el importe
correcto de la contribución.
(b) Si en el caso de cualquier contribuyente el Centro de
Recaudación determinare que hay una deficiencia con respecto a la contribución
impuesta por esta parte, ya fuere por razón de haberse determinado el valor
tributable de la propiedad incorrectamente, por haberse omitido propiedad o
cualquier otro motivo, el Centro de Recaudación notificará al contribuyente
dicha deficiencia por correo certificado.
El contribuyente podrá, dentro de los treinta (30) días siguientes a la
fecha de depósito de la notificación, solicitar del Centro de Recaudación, por
escrito, reconsideración de dicha deficiencia y vista administrativa sobre la
misma. Si el contribuyente no
solicitare reconsideración en la forma y dentro del término aquí dispuesto, o
si habiéndola solicitado se confirmare en todo o en parte la deficiencia
notificada, el Centro de Recaudación notificará, cualquiera que sea el caso, su
determinación final al contribuyente por correo certificado con expresión del
monto de la fianza que deberá prestar el contribuyente a favor, ante y sujeta a
la aprobación del Centro de Recaudación, si deseare recurrir ante el Tribunal
Superior[12]
[Tribunal de Primera Instancia] contra dicha determinación de deficiencia....
(C) Si el contribuyente no estuviere
conforme a la determinación final de deficiencia notificádale por el Centro de
Recaudación, podrá recurrir al Tribunal Superior dentro del término de treinta
(30) días a partir de la fecha de depósito de la determinación final del Centro
de Recaudación.... (Énfasis
suplido.)
De
otra parte, a través de nuestra jurisprudencia hemos reiterado que cuando un
estatuto expresamente otorga a las partes el derecho a revisar una
determinación ante el foro judicial, es “crucial el que se notifique adecuadamente
a todas las partes cobijadas por tal derecho.”
IM Winner, Inc. v. Mun de Guayanilla, Op. de 17 de marzo
de 2000, 151 D.P.R. __ (2000), 2000 JTS 86, pág. 1133 y casos allí
citados. (Énfasis en el original.)
A
la luz de todo lo anterior, resolvemos que la notificación final de una
determinación administrativa de un funcionario municipal autorizado, que activa
el plazo de caducidad establecido en el Art. 15.002 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, es aquella que se notifica a todas las partes y/o a sus
representantes legales por escrito y por correo certificado
luego de haberse dilucidado el asunto en un procedimiento administrativo en
donde las partes afectadas estén cobijadas por las garantías mínimas del debido
proceso de ley. El documento advertirá
además que de la decisión final del municipio se podrá recurrir a la Sala
Superior con competencia, del Tribunal de Primera Instancia, dentro del término
de veinte (20) días contados a partir de la fecha de depósito en el correo de
la determinación administrativa.
No
cabe duda que la concesión por ley del derecho a revisar judicialmente la
determinación administrativa final de un funcionario municipal, exige una
notificación adecuada para garantizar tal derecho.
Cabe
señalar, sin embargo, que para que esta notificación final sea válida y active
el término de caducidad dispuesto por ley, además de los requisitos antes
establecidos es indispensable que el Municipio (si aún no lo tiene)
elabore un procedimiento administrativo estructurado en el cual las partes
involucradas puedan esgrimir sus derechos y defensas, particularmente en casos
como el que nos ocupa en que, como ya expresáramos, no existía un procedimiento
adecuado para lo que se pretendía dilucidar (la procedencia en torno a la
imposición de arbitrios). Dicho
procedimiento puede ser análogo al establecido en el Art. 6.06 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, antes citado, o al que dispone la Sec. 651o de la
Ley de Patentes Municipales; modificados conforme a la particularidad del
asunto.[13]
VI
En
el caso de autos el Municipio le informó mediante carta a Río Construction, que
tenía treinta (30) días para solicitar vista administrativa y presentar
argumentos contra la imposición contributiva.
El 26 de mayo de 1994, el día señalado para la vista administrativa, se
celebró una reunión con el fin de dilucidar la controversia sobre el cobro de
arbitrios de construcción impuesta a Río Construction. En la misma estuvieron presentes la
Sra. Alma Umpierre, Directora de Finanzas, el Lcdo. Mario Edmundo Vélez, en
representación de Río Construction y el Lcdo. Ovidio Zayas Rivera en
representación del Municipio. En dicha
reunión los representantes de Río Construction y del Municipio acordaron, con
la aprobación de la Directora de Finanzas, que en vista de que no había un
procedimiento administrativo prescrito para lo que se pretendía dilucidar, Río
Construction habría de solicitar sentencia declaratoria al Tribunal de Primera
Instancia, donde se podrían resolver las controversias jurídicas que se
hubieren podido adjudicar a nivel administrativo. En su escrito el Municipio sostuvo, que como
cuestión de hecho, el 26 de mayo de 1994, la Directora de Finanzas se reafirmó
en la notificación de deficiencias y en su postura de que Río Construction
debía al Municipio la cantidad reclamada.
Continuó arguyendo que a la luz de lo resuelto en Nogama Const. Corp.
v. Mun. de Aibonito, supra, esa afirmación, aunque de manera
verbal, constituyó en términos claros e inequívocos la determinación
final requerida para activar el plazo de caducidad del Art. 15.002 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra. Concluyó
que, por lo tanto, la solicitud de sentencia declaratoria de Río Construction
interpuesta el 29 de septiembre de 1994, fue presentada fuera del término de
caducidad de veinte (20) días y el tribunal no tenía jurisdicción para atender
la misma. No podemos avalar la posición
del Municipio.
VII
"El
debido proceso de ley requiere, como regla general, la notificación o citación
real y efectiva, ajustada a los preceptos estatutarios aplicables. Como método
alterno, la notificación constructiva, incluso por inferencias, es de
excepción; se justifica en circunstancias peculiares .... No podemos permitir que un eslabón de tanta
envergadura en el debido proceso de ley tome o adopte una configuración laxa
basada en una mera conclusión especulativa de que se tenía conocimiento de la
decisión administrativa." Asoc.
Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 D.P.R. 412,
421 (l995).
Así pues, al aplicar la
norma sobre la notificación que hemos establecido por analogía, utilizando lo
dispuesto en el Art. 6.06 o en la Sec. 651o antes citados a los hechos de este
caso, es forzoso concluir que la reafirmación verbal hecha por la
Directora de Finanzas sobre las deficiencias a la que hace referencia el
Municipio, no constituyó una notificación final capaz de activar el término
provisto por el Art. 15.002, supra.
Esto por no haber sido notificada ni tan siquiera de la forma que dispusimos
en Nogama Const Corp. v. Mun. de Aibonito, supra.[14] Por consiguiente, la falta de notificación
adecuada impidió que se activara el plazo fatal de caducidad de veinte (20)
días. En consecuencia, el tribunal de
instancia tenía jurisdicción para entender en la solicitud de sentencia
declaratoria presentada por Río Construction.
Aclarado
lo anterior, nos limitaremos a evaluar los únicos dos (2) errores presentados
por Río Construction.
VIII
Respecto
al primer señalamiento de error Río Construction sostiene, que a los fines de
determinar si la imposición de una ordenanza municipal para el cobro de
arbitrios de construcción es aplicable o no en los contratos de obras de
gobierno, la fecha que hay que tomar en consideración es la de la subasta y no
la de la firma del contrato. Aduce, que
de aceptarse su posición, los arbitrios reclamados bajo la Ordenanza Núm. 37,
Serie: 1989-90 (vigente a la fecha de la subasta) según determinados por el
Tribunal de Circuito no le aplicarían a la obra, ya que la misma se subastó el
28 de octubre de 1992, y hasta el 17 de noviembre de 1992 los municipios
estaban impedidos de imponer arbitrios y patentes sobre una misma actividad
económica.
Por
su parte, el Municipio sostiene que la fecha determinante lo es la de la firma del
contrato. Por tal razón aduce, que
procede la imposición de la doble tributación.
IX
En
nuestro ordenamiento jurídico impera la
norma de que, "[l]os contratos se perfeccionan por el mero consentimiento
.... " Art. 1210 del Código Civil,
31 L.P.R.A. sec. 3375; y que éste "...se manifiesta por el concurso de la
oferta y de la aceptación sobre la cosa y la causa que han de constituir el
contrato." Art. 1214 del Código
Civil; 31 L.P.R.A. sec. 3401.
En
esencia el proceso de negociación da inicio con la oferta, que constituye "...una proposición unilateral que una
de las partes dirige a la otra para celebrar con ella un contrato. No es un acto preparatorio del contrato,
sino una de las declaraciones contractuales. Así, pues, sólo hay oferta cuando el contrato puede quedar
cerrado con la sola aceptación de la otra parte, sin necesidad de una ulterior
declaración del que hizo la oferta."
J. Puig Brutau, Fundamentos de Derecho Civil, 3ra ed., Barcelona,
Ed. Bosch, 1988, T. II, Vol. I, pág.
172. En otras palabras, habrá oferta:
"...cuando en ella se contengan los elementos esenciales para la formación
del contrato, de tal modo que no sea necesario para saber su contenido un nuevo
acuerdo de las partes cuando se haya producido la aceptación." B. Moreno Quesada, La Oferta del Contrato,
Barcelona, Colección Nereo, 1963, págs. 64-65.
En
los casos de contratación por pública subasta, la adjudicación de la buena pro
depende de la existencia de una oferta que contenga todos los elementos
esenciales para la conclusión del contrato.
Prods. Tommy Muñiz v. COPAN, 113 D.P.R. 517, 523
(1982). En tales casos, nos
dice Puig Brutau, el contrato queda perfeccionado al hacerse la mejor postura o
al hacerse la proposición más ventajosa.
El remate o adjudicación confirma o ratifica la celebración o
perfeccionamiento del contrato.
Puig-Brutau, ob. cit., pág. 178.
A
la luz de estos principios, podemos entonces decir, que el acto de
adjudicar la buena pro al licitador más bajo crea" ...una relación
contractual... que no puede ser resuelta unilateralmente o arbitrariamente." (Énfasis nuestro.) Cancel v. Municipio de San Juan, 101 D.P.R. 296,
299 (1973). En consecuencia, la fecha
determinante para la aplicación de la ordenanza es aquella en la que se
adjudicó la buena pro al licitador más bajo.
No
obstante lo anterior, el Tribunal de Circuito concluyó que la fecha
determinante para la aplicación de la ordenanza que autorizó al Municipio a
imponer los arbitrios de construcción en una obra pública “es la fecha de la
firma u otorgación del contrato”.
Señaló que no se puede perder de perspectiva que en nuestro derecho
vigente, una entidad gubernamental posee la facultad "... de revocar la
adjudicación de la subasta antes de que se formalice el contrato correspondiente
ya que la adjudicación no obliga a la agencia hasta que se formalice por
escrito el contrato de ejecución de obra conteniendo todos los requisitos
legales." (Énfasis
Suplido.) Justiniano v. E.L.A.,
100 D.P.R. 334, 340 (1971).
Este
razonamiento, sin embargo, no justifica que la fecha para determinar el
arbitrio correspondiente deba ser la del contrato y no la de la adjudicación de
la subasta. Si el municipio, en el
ejercicio de su facultada revoca la adjudicación de la subasta, no otorga el
contrato, no hay arbitrio que imponer; pero si no revoca la adjudicación de la
subasta, debe atenerse al arbitrio que el propio municipio había impuesto por
ordenanza al momento de la adjudicación de la subasta.
Apoya
nuestra conclusión el hecho de que cuando el contratista hace su oferta toma en
consideración el monto de las imposiciones contributivas, sean éstas en forma
de arbitrios, patentes o de cualquier otra forma, a los fines de determinar el
precio de la obra, lo cual incluye todos los costos más el margen de
ganancia. La forma más fácil que tiene
un Municipio para (1) lograr un precio real más bajo al cotizado en la oferta
del contratista que obtuvo la buena pro, ó (2) para lograr que el contratista
que hizo la oferta responsable más baja retire la misma con las resultantes
consecuencias en contra del interés público (proliferación de pleitos,
tardanzas en el comienzo de la obra, favoritismo a otros postores con precios
más altos) es la de adoptar ordenanzas impositivas después de adjudicada la
subasta pero antes de firmarse el contrato.
De
otra parte, no se podría reconocer como final y obligatoria la oferta del
contratista que obtuvo la buena pro ya que la variación hecha por la otra parte
contratante de las circunstancias que influyeron en la voluntad del primero al
cotizar el precio, podría tener el efecto de anular su oferta. La misma entonces no contendría todos los
elementos esenciales para la formación del contrato. Además, las partes licitadoras no deben estar sujetas a la
incertidumbre de un cambio en los arbitrios luego que se han movido a licitar
conociendo cuál era el arbitrio al momento de formalizarse su oferta.
A la luz
de todo lo anterior, ratificamos que en el caso que hoy nos ocupa, la
fecha determinante para la aplicación de una ordenanza municipal que autoriza a
un municipio a imponer arbitrios de construcción, es la fecha en que se
adjudicó la buena pro al licitador más bajo.[15] Es precisamente cuando se adjudica la buena
pro que surge la relación contractual entre las partes, la cual no puede ser
resuelta o alterada unilateralmente por el Municipio.
Conforme a los principios esbozados atendemos el segundo error
señalado por Río Construction. Veamos
pues.
X
En
el segundo señalamiento, Río Construction sostiene que debido a que en su caso
la subasta fue celebrada y adjudicada con anterioridad al 17 de noviembre de
1992 (fecha en la que entró en vigor la Ley Núm. 93 de 17 de noviembre de 1992,
21 L.P.R.A. secs. 651-652), y que la construcción de la obra fue objeto de
tributación a tenor con la Ley de Patentes Municipales, supra, la imposición
del arbitrio a su empresa bajo la Ordenanza Núm. 37, serie 1989-90 constituyó
una doble tributación no permitida por ley.
Tiene razón Río Construction.
El
17 de noviembre de 1992 se aprobó la Ley Núm. 93 de 17 de noviembre de 1992,
supra. A partir de la aprobación de
dicha ley, se autorizó expresamente a los municipios al cobro de patentes y
arbitrios (el esquema de doble tributación) sobre un mismo evento económico.[16] Véase, además: Las Piedras Const. Corp.
v. Mun. de Dorado, supra. Es
decir que hasta el 17 de noviembre de 1992, los Municipios no estaban
autorizados a la doble tributación.
En
nuestro caso la adjudicación de la Subasta a Río Construction tuvo lugar el 28
de octubre de 1992. Como ya
expresáramos, en dicha fecha estaba vigente únicamente la
Ordenanza Núm. 37, Serie 1989-90. Dicha
Ordenanza disponía para el pago de arbitrios por el uno por ciento (1%) del
costo total de la obra. Al haber
determinado la fecha de la subasta como vinculante para propósitos de cobro de
arbitrios en obras de construcción, no procede el pago de arbitrios en el
presente caso. Ello es así,
pues a la luz de lo resuelto en Las Piedras Construction Corp. v. Mun.
de Dorado, supra, los municipios no tenían potestad para fijar el pago de
arbitrios antes de 17 de noviembre de 1992, fecha en la cual la Asamblea
Legislativa, le confirió dicha facultad.
Tampoco procedía el cobro de la Ordenanza Núm. 37, serie 1993-94 ya
que ciertamente a la fecha de la subasta dicha ordenanza no existía.[17]
En consecuencia, todo intento de cobrar
arbitrios en virtud de una ordenanza anterior al 17 de noviembre de 1992 es
improcedente. Este curso decisorio está
acorde con lo resuelto en Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito,
supra, y Las Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, supra.
XI
Por
los fundamentos antes expuestos, se expide el auto de certiorari solicitado, se
dicta sentencia revocando las emitidas por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, Circuito Regional VI y el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de Caguas, y se devuelve el caso para que se actúe de forma compatible
con lo aquí resuelto.
MIRIAM
NAVEIRA DE RODON
Juez
Asociada
SENTENCIA
San Juan, Puerto
Rico a 25 de octubre de 2001
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, se expide el auto de certiorari solicitado, se dicta sentencia
revocando las emitidas por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito
Regional VI y el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Caguas, y se
devuelve el caso para que se actúe de forma compatible con lo aquí resuelto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria
del Tribunal Supremo. El Juez Asociado
señor Rebollo López concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
disiente con opinión escrita. El Juez
Asociado señor Rivera Pérez está inhibido.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria del
Tribunal Supremo
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER
BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 25 de octubre de 2001.
Disiento
de los dos dictámenes emitidos por una mayoría del Tribunal en el caso de
autos, que al fin se resuelve cinco años después de haberse presentado
el recurso ante esta Curia.
Disiento,
en primer lugar, del decreto de la mayoría del Tribunal en cuanto a cuál es la
fecha determinante para la imposición de un arbitrio municipal de construcción.
En mi criterio, esa fecha es aquella en que se otorga el contrato de
construcción, y no la fecha en que se adjudica la subasta pública
correspondiente. Es al otorgarse el contrato en sí que quedan definitivamente
plasmadas las respectivas obligaciones de las partes respecto a la construcción
de la obra contemplada. Se trata evidentemente de un evento más cierto que el
de la adjudicación de la subasta en lo que respecta a los términos precisos y
concretos de las obligaciones de las partes, y por ende, el más apropiado para
la imposición del arbitrio.
Tampoco estoy de acuerdo con la decisión
de la mayoría de que la notificación personal de una deficiencia contributiva,
que la Directora de Finanzas del Municipio le hizo al recurrente, no es
adecuada porque no se hizo por escrito y por correo certificado. Me parece que
la mayoría, por puro fiat, impone aquí su apreciación sobre el medio
más seguro para notificar, cuando la cuestión precisa a resolver era sólo si
la notificación personal fue suficiente.
La disposición en cuestión, el Art. 15.002,
de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4702, dispone en lo
pertinente, que “la acción judicial sólo podrá instarse dentro de los veinte
(20) días siguientes a la fecha en que el acto... administrativo se haya
realizado o que la... orden se haya... comunicado a la parte querellante.
(Énfasis suplido). Con arreglo a los términos claros y literales de esta
disposición, parecería que la notificación personal, que hizo la funcionaria
municipal en este caso, cumple con lo que dicha disposición requiere, de que la
orden se haya comunicado a la parte querellante. Todo lo requerido es que la
orden se comunique, y ello ocurrió aquí.
La mayoría del Tribunal, no explica
por qué una notificación personal no cumple con el requisito de ley aludido de que
la orden “se haya comunicado”. Se limita a señalar que dicha disposición no
fija la manera específica en que se habrá de efectuar la notificación
contemplada. Por ello, adopta “por analogía”, el requisito de notificación
formal que expresamente se dispone en otra ley, que trata sobre las
contribuciones sobre la propiedad mueble que puede cobrar una nueva entidad
pública conocida como el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM).
De nuevo, la mayoría no explica satisfactoriamente por qué es pertinente tal
“analogía”. Tampoco explica por qué no se acude a otras disposiciones de la
propia Ley de Municipios Autónomos que tratan sobre la forma de efectuar
notificaciones, como la del artículo subsiguiente al que aquí nos concierne, el
Art. 15.0003, 21 L.P.R.A. sec. 4703(a), que habla de notificar “en cualquier
forma fehaciente reconocida en derecho”; o la del Art. 6.006, 21 L.P.R.A. sec.
4256 que señala que se dará por cumplido el requisito de promulgar cualquier
acto municipal “con la ...notificación... por cualquier medio del acto
municipal de que se trate”. En esencia, pues, la mayoría, por puro fiat,
opta por requerir aquí la manera más rigurosa de efectuar una notificación, sin
tomar en cuenta la evidente intención legislativa de darle a los municipios
autónomos bastante flexibilidad para efectuar sus actuaciones.
La actuación de la mayoría, claro
está, estaría justificada si por razones constitucionales la notificación en
cuestión tuviese que hacerse por escrito y por correo certificado. Pero no existe tal exigencia constitucional.
Como surge de los propios precedentes citados por la mayoría, todo lo que el
debido proceso de ley requiere es que la persona afectada pueda enterarse de la
decisión que se ha tomado en su contra. Ello ocurrió aquí. La parte afectada se
enteró de la decisión en su contra, debido a que se le notificó personalmente.
La notificación personal puede no ser la manera más segura o formal de lograr
el propósito de comunicar una decisión gubernamental, pero ello de por sí no significa
que es jurídicamente deficiente.
Como la mayoría resuelve de otro
modo, disiento.
Jaime B. Fuster
Berlingeri
Juez Asociado