Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
2001 DTS 151 ZENON V. MELECIO, COMISION ESTATAL DE ELECCIONES 2001TSPR151
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Carlos Zenón, et als.
Demandantes-Recurridos
v.
Juan R. Melecio, Presidente, et als.
Demandados-Peticionarios
Certificación
2001 TSPR
151
155 DPR
____
Número del
Caso: CT-2001-1
Fecha:
5/noviembre/2001
Oficina del
Procurador General: Lcda.
Laura Lis López Roche
Procuradora
General Auxiliar
Abogado del
Lcdo. Tomás Rivera Schatz,
Comisionado
Electoral del P.N.P.: Lcdo.
Luis F. Estrella Martínez
Abogado de
Juan R. Melecio,
Presidente
de la C.E.E.: Lcdo.
Ramón L. Walker Merino
Abogado del
Lcdo. Carlos J. López Feliciano,
Comisionado
Electoral del P.P.D.: Por
Derecho Propio
Abogados de
Carlos Zenón y otros: Lcdo.
José Juan Nazario de la Rosa
Lcdo.
Pedro J. Varela Fernández
Lcdo.
Carlos E. Gómez Menéndez
Materia: Certificación, Referéndum Federal para Vieques, Leyes 423 y 457
del 2000, Inconstitucionales
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Carlos Zenón
Pedro Zenón Encarnación
Cacimar Zenón Encarnación
Rafael Rivera Castaño
Carmelo Feliz Matta
Paul
O’Leary
Miguel A. Vázquez
Antonio Corción CT 2001-1 Solicitud
de
María A. Torres Román Certificación
Rosa H. García Torres
Regalado Miró Corcino
Sandra I. Reyes Echevarría
Demandantes-Recurridos
v.
Juan R. Melecio, Presidente,
Lcdo. Carlos López, Comisionado
PPD; Pedro Figueroa, Comisionado
PNP; Damaris Mangual, Comisionada
PIP; Comisión Estatal de Elecciones;
Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Demandados-Peticionarios
***************************************
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente, señor Andréu García
San Juan, Puerto Rico, 5 de
noviembre de 2001
A instancias del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (E.L.A.),
expedimos auto de certificación mediante nuestra resolución del pasado 17 de
octubre, respecto al recurso de apelación presentado por dicha parte ante el
Tribunal de Circuito de Apelaciones (KLAN-2001-01022). A través de dicho recurso se impugna la
Sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan,
el día 15 de octubre de 2001, en la que se decretó la inconstitucionalidad de
la Ley Núm. 423 de 27 de octubre de 2000, según enmendada por la Ley Núm. 457
de 28 de diciembre de 2000.
I.
El 13 de septiembre de
2001 los demandantes, todos residentes y electores del Municipio de Vieques,
presentaron una Petición de Entredicho Provisional, Interdicto Preliminar e Injunction
Permanente y Sentencia Declaratoria, mediante la cual impugnan la
constitucionalidad de la Ley Núm. 423 de 27 de octubre de 2000, según enmendada
por la Ley Núm. 457 de 28 de diciembre de 2000.
Los demandantes
sostienen que dicha legislación infringe sus derechos al sufragio y a la
libertad de expresión. Aducen, además,
que discrimina en su contra por razón de su ideología política, invocando para
tal alegación, las disposiciones del Art. II, Sec. 2 y el Art. VI, sec. 4 de la Constitución del E.L.A.; lo resuelto
en Sánchez y Colón v. E.L.A. I, 134 D.P.R. 445 (1993), P.A.C.
v. E.L.A., Op. de 25 de febrero de 2000, 2000 TSPR 61, por cuanto la
aludida Ley no contiene una tercera alternativa que incluya la opción que
prevaleció en la consulta local celebrada en Vieques el 29 de julio de 2001;
esto es, la terminación inmediata y permanente de las prácticas militares y
bombardeos de la Marina de Guerra de los Estados Unidos en Vieques, la salida
inmediata de la Marina, y la limpieza y devolución de las tierras viequenses a
sus ciudadanos.
En particular, la
petición argumenta que: (a) la celebración del referéndum federal requiere el
desembolso de fondos públicos estatales de una manera vedada por la Sección 9
del Artículo VI de nuestra Constitución; (b) que en cuanto la Ley Habilitadora,
no contiene una tercera alternativa que incluya la opción que mayoritariamente
prevaleció en la consulta local celebrada en Vieques el 29 de julio de 2000,
ésta les viola el derecho al voto, libertad de palabra, y discrimina contra
ellos por razón de ideología política [§5.1-5.4]; y (c) que la Ley Habilitadora
les viola el debido proceso de ley debido a cierta notificación inadecuada e
incompleta [§7.1-7.15].
El tribunal de instancia
celebró una audiencia el 21 de septiembre de 2001, durante la cual las partes
sometieron un escrito en conjunto titulado Estipulaciones de Hechos y
Documentos. Entre los hechos jurídicos
estipulados por las partes está el siguiente:
“La Oficina de Gerencia y Presupuesto del E.L.A. establecerá con la
marina de los Estados Unidos los acuerdos necesarios para el reembolso de estos
gastos”. Dicha estipulación estaba
acompañada de una carta de la Lcda. Melba Acosta, Directora de la Oficina de
Gerencia y Presupuesto (“OGP”), a dichos efectos.
Los días 4 y 5 de
octubre de 2001, se celebró una vista sobre la procedencia del entredicho
preliminar para prohibir a la C.E.E. la impresión de las papeletas electorales
a comenzar el 6 de octubre, y el tribunal emitió una Resolución y Orden
paralizando todas las actividades de información, orientación e implantación
del referéndum por parte de la Comisión Estatal de Elecciones (C.E.E.). La resolución del tribunal se fundamenta
exclusivamente en la utilización de fondos estatales a manera de anticipo para
subvencionar los costos del referéndum, aduciendo que el E.L.A. “no nos ha
remitido a disposición legal o reglamentaria alguna de donde se derive la
autoridad estatal en estas circunstancias para comprometer recursos públicos
con miras a un futuro reembolso federal.
Tampoco ha podido asegurar que ello en su día se produzca.”
Entendiendo que
dicha resolución estaba basada en la impugnación de un hecho no controvertido y
estipulado por las partes, el 8 de octubre, el E.L.A. presentó una Moción de
Reconsideración en la cual alegó que tal resolución descansaba en una premisa
equivocada. En la referida moción se
hizo constar que una vez comprometidos y asignados los fondos federales, era
una cuestión ministerial gestionar su traspaso, y que la cuenta que se hacía a
nombre de la C.E.E., mediante un anticipo, era simplemente una ficción de
contabilidad que permitía el uso por adelantado de dichos fondos federales para
implantar el referéndum. La moción
señala que la Ley Pública 106-246 firmada por el Presidente Clinton el 13 de
julio de 2000 (“Ley Inicial Asignando Fondos para Referéndum en Vieques”)
contiene disposiciones para que de los cuarenta millones de dólares de
asistencia a Vieques se puedan transferir y comprometer fondos para un
sinnúmero de fines, entre los que se encuentra específicamente, que se lleve a
cabo un referéndum para los residentes de Vieques. De igual manera, se acompañó una Declaración Jurada de la Lcda.
Melba Acosta, Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, que relata las
gestiones llevadas a cabo entre los gobiernos de Estados Unidos y Puerto Rico
para tramitar la transferencia de los fondos y expresa que “nunca ha estado en
tela de juicio las transferencias de fondos federales para sufragar los costos
del referéndum contemplado bajo la Ley 423”.
Al día siguiente, 9
de octubre, el E.L.A. presentó una moción supletoria, acompañando una carta del
Comandante Kevin P. Green, del Comando Sur de las Fuerzas Navales de Estados
Unidos, que reconoce la fuente congresional para el pago de los dineros para
sufragar los costos del referéndum, y el compromiso de la Marina de Estados
Unidos de así hacerlo, una vez se instrumenten los medios administrativos y
logísticos para hacer la transferencia de fondos.
El 15 de octubre de
2001, el Tribunal de Primera Instancia finalmente emitió la Sentencia cuya
revisión es el objeto de este recurso.
Mediante nuestra resolución de 17 de octubre de 2001, notificada por
facsímil ese mismo día, suspendimos los efectos de la orden de interdicto con
el fin de que la C.E.E. reanudara los preparativos para llevar a cabo el
referéndum el próximo 6 de noviembre de 2001.
Concedimos, además, un término a las partes, a vencer dos días más
tarde, para someter sus respectivos alegatos.
El recurso quedó sometido para resolución en los méritos, el 19 de
octubre de 2001, a las 4:30 de la tarde, después que las partes sometieron
tales alegatos. No obstante, en esta
última fecha los recurridos solicitaron la desestimación del recurso alegando
que este Tribunal carecía de jurisdicción para entender en el mismo por razón
de no haberse notificado de éste a los Comisionados Electorales del Partido
Popular Democrático y del Partido Independentista Puertorriqueño. Concedido un nuevo término al E.L.A. para
que se expresara sobre dicha moción, mediante nuestra resolución del pasado 24
de octubre, denegamos la misma.
El pasado 29 de
octubre, el E.L.A. nos presentó una moción a los fines de informarnos de la
decisión tomada por el Secretario de la Marina de posponer el referéndum para
el 25 de enero de 2002. Asimismo,
compareció nuevamente en esa misma fecha, la parte recurrida mediante un
escrito titulado “Moción en Auxilio de la Jurisdicción” a los fines de solicitar
la reconsideración de nuestra resolución de 17 de octubre de 2001, en cuanto
dejó en suspenso el injunction permanente decretado por el tribunal de
instancia, por razón de la presentación del P. de la C. 1939 hecha por varios
miembros de la Cámara de Representantes, entre ellos su Presidente, para
“conformar el asunto a presentarse en la consulta de los electores del
Municipio de Vieques con lo dispuesto en la Ley Pública Núm. 106-398”. Aducen los recurridos que “[c]onsiderando el
proyecto de ley presentado, esta Honorable Curia no tendrá que pasar juicio ...
respecto a si el Artículo 4 de la Ley Núm. 423 se conforma a la Sección
1503(a)(1) de la Ley Pública Núm. 106-398 en cuanto al contenido de la consulta
o de la papeleta que habrá de presentarse al electorado viequense...”.
Mediante nuestra
resolución del 30 de octubre de 2001, concedimos un término simultáneo a todas
las partes, que venció el pasado lro. de noviembre para que se expresaran sobre la Moción Informativa del Procurador General
y la Moción en Auxilio de la Jurisdicción de la parte recurrida. Habiendo comparecido las partes mediante
escritos sobre este particular, por resolución separada emitida en el día de
hoy hemos atendido el último de dichos escritos, declarando sin lugar la
reconsideración solicitada en el mismo.
Estando, finalmente,
en condición de resolver el presente recurso, procedemos a continuación a así
hacerlo.
II.
El 31 de enero de 2000, el ex presidente de los Estados Unidos de América, William J. Clinton, emitió una Orden Presidencial conteniendo unas directrices en torno a las actividades de la Marina en la Isla de Vieques. Tales directrices presidenciales establecían, inter alia, la celebración de un referéndum en Vieques, dirigido a que los viequenses se expresaran mediante la selección de una de dos opciones o alternativas, su parecer sobre las prácticas militares en esa isla. Éste debería llevarse a cabo dentro de los doscientos setenta (270) días previos o siguientes al 1 de mayo de 2001. La fecha exacta sería especificada por la Marina con por lo menos noventa (90) días de anticipación. Las alternativas a ser votadas en el referéndum, según expresadas en las directrices eran, la primera, el cese de las prácticas militares no más tarde del 1ro. de mayo de 2003 y la segunda, la continuación de los entrenamientos, incluyendo las prácticas militares con balas vivas, en los términos propuestos por la Marina, en próximas comunicaciones. La orden expresaba que la realización del referéndum dependía de la autorización, apoyo y cooperación del Gobierno de Puerto Rico. La implementación de las directrices, según se establecía específicamente en la orden, quedaba supeditada a que el Gobierno de Puerto Rico autorizara el referéndum y viabilizara el mismo de acuerdo a sus leyes y reglamentos electorales. Véase, 65 Fed. Reg. Vol. 24 pp. 5728, 5731 (2000).
El 13 de julio de 2000, el Congreso norteamericano aprobó la Ley Pública (Pub. L.) No. 106-246, (114 Stat 511), mediante la cual se asignó la suma de cuarenta millones de dólares, a ser transferidos a las agencias pertinentes del Gobierno de los Estados Unidos, para llevar a cabo los proyectos que se describen en la Ley relacionados a la Isla de Vieques, entre éstos, el referéndum para que los residentes de Vieques se expresaran acerca del uso futuro de la isla para propósitos militares. (“[F]urther use of the island for military purposes”).
Así las cosas, el 27
de octubre de 2000, la Legislatura de Puerto Rico promulgó la Ley Núm. 423, a
los efectos de viabilizar la implantación de las directrices presidenciales.
Casi paralelamente, el 30 de octubre de 2000, el Congreso norteamericano aprobó
la Pub. L. No. 106-398 (114 Stat. 1654).
El título XV[1] de esta ley trata en su mayoría
sobre las actividades militares en Vieques. Provee para la celebración del
mencionado referéndum y además establece los diferentes cursos de acción a
seguir por el Presidente, de resultar escogida una u otra opción.
La Ley
específicamente excluye otra propuesta u opción que no sea la aprobación o
desaprobación de la continuación de los entrenamientos de la Marina según se
describen en las subsecciones (a)(1) y (d) de esta Ley. (Sec. 1503(b)).
A los
fines de aclarar varias de las disposiciones de la Ley 423, supra, y armonizarlas con las directrices
presidenciales y la Ley Pública Núm. 106-398, el 28 de diciembre de 2000, la
Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 457, que enmendó varios artículos de la
Ley 423. Los electores registrados en
el Municipio de Vieques debían seleccionar entre las dos opciones dispuestas en
la Orden Presidencial de 31 de enero de 2000 y la Ley Pública 106-398, según se
declaran en la Ley Núm. 457. Las
opciones, según se establecen, son (1) el cese de los entrenamientos de la
Marina no más tarde del 1 de mayo de 2003 y (2) la continuación de los
entrenamientos, incluyendo entrenamiento utilizando municiones vivas, bajo los
términos propuestos por la Marina.
El 11 de diciembre
de 2000, el entonces Secretario de la Marina, Richard Danzig, le comunicó
mediante carta al entonces Gobernador, Hon. Pedro Rosselló, la fecha del 6 de
noviembre de 2001, como la fecha para llevarse a cabo el referéndum federal en
el Municipio de Vieques. Además, expresó
en dicha misiva que noventa (90) días antes de esa fecha, su oficina
especificaría los términos para la opción número dos (2) en el referéndum, la
cual permitiría los entrenamientos después de mayo de 2003.
El 13 de junio de
2001, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley Num. 34, a los fines
de ofrecer una consulta bajo la Constitución y las leyes del E.L.A.,
independiente del referéndum pautado para el 6 de noviembre próximo. En ésta se ofrecería una tercera opción a
las dos previamente estructuradas en las leyes federales, esto es, la
terminación inmediata y permanente de los entrenamientos en la isla de
Vieques. (Véase, Exposición de Motivos
de la Ley Núm. 34). La consulta se
celebró el 29 de julio de 2001, y la opción de terminación inmediata y
permanente resultó victoriosa, alcanzando el 68.2 por ciento de los votos del
pueblo viequense.
El 2 de agosto de 2001, Gordon England, Secretario de la Marina bajo la Administración del Presidente George W. Bush, apoyado en la autorización que a esos fines concedía la sección 1503 de la Ley Pública Núm. 106-398, mediante comunicación escrita informó a la Gobernadora, Hon. Sila M. Calderón, las condiciones en las que se llevarían cabo las prácticas militares en el Municipio de Vieques, de resultar favorecida la alternativa de continuación permanente de las prácticas militares con balas vivas. (“I have directed Kevin P. Green to work with your staff and the Commonwealth
Elections Commission to incorporate these conditions
into the ballot.”)
La Gobernadora
Calderón solicitó al Presidente de la C.E.E.,
Hon. Juan Melecio, que procediera con los trámites con relación al
referéndum. Éste remitió comunicación a
la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP), solicitando el presupuesto para
llevar cabo el evento electoral. La OGP
le informó que el Gobierno Federal reembolsaría los fondos utilizados para
financiar el evento, que serían adelantados
por el Secretario de Hacienda.
El 8 de septiembre de 2001, la
C.E.E. publicó la proclama del referéndum a llevarse a cabo el 6 de noviembre
de 2001[2]. Así las cosas, el pasado 13 de septiembre se presentó la acción
de autos.
III.
El Tribunal de
Primera Instancia concluyó que la Ley 423, según enmendada, es
inconstitucional. El foro a quo
fundamentó su decisión en que existen diferencias irreconciliables entre las
directrices presidenciales y la Ley Pública Núm. 106-398, por lo que la ley
local que las viabiliza, resulta del todo incompatible y por ende, viciada de
inconstitucionalidad.
Aduce el aludido tribunal que a los
electores viequenses se les estaría convocando para votar por dos alternativas,
a pesar de que el estatuto federal sólo autoriza una opción exclusiva y
mediante un formato igualmente exclusivo: la aprobación o desaprobación de la
continuación de las prácticas con bala viva y cualquier otro tipo de
entrenamiento por las Fuerzas Armadas en las facilidades de entrenamiento de la
Marina. Además sostiene que el evento
que promulga la ley local resulta distinto a lo provisto por la Ley Pública
106-398, por cuanto no contempla un pronunciamiento previo del Presidente de
los Estados Unidos convocando la celebración del mismo, además de que prescribe
un componente de electores hábiles distinto a lo que informa aquélla, por lo
que se estaría financiando un evento con fondos públicos, en clara violación al
estatuto que lo habilita y a ciertas disposiciones constitucionales
específicas. Según el tribunal, la
ausencia de fondos federales para sufragar el referéndum y descartado el fin legítimo del mismo,
hacen que dicho evento electoral carezca de consecuencia jurídica. Expresa que
sostener la celebración de un evento electoral que entraña tales
inconsistencias con el estatuto del que reclama su procedencia, no salvaguarda
el derecho fundamental de los electores de emitir un voto libre y eficaz.
Concluye que con las
mencionadas actuaciones se han violado el Art. VI, Sec. 9 de nuestra
Constitución que prohíbe la utilización de fondos públicos para fines que no
sean públicos; el derecho al voto según se consagra en el Art. II, Sec. 2; el
derecho a la inviolabilidad de la dignidad del ser humano del Art. II, Sec. 1 y
al de un debido proceso de ley, Art. II Sec. 7.
Conforme al Art. 22
de la propia Ley 423, según enmendada por la Ley 457, que dispone que será
declarada inconstitucional la totalidad del estatuto en caso de la declaración
de inconstitucionalidad de alguno de sus artículos, el tribunal a quo
decretó la total inconstitucionalidad de la misma.
La sentencia de
instancia intima que la Ley Pública 106-398 tuvo el efecto de limitar la consulta
a básicamente la segunda de las alternativas, esto es, la continuación de los
entrenamientos, mediante una votación de aprobación o desaprobación de los
mismos. La sentencia concluye además,
que varias de las disposiciones contenidas en las directrices presidenciales no
se incluyeron más adelante en la Ley 106-398 y que en ningún lugar de la misma
se hace referencia alguna a las directrices contenidas en la Orden Presidencial
como documento jurídico suplementario.
Según pronunció el tribunal de instancia, la ley posterior del Congreso
federal se convirtió en fuente normativa y rectora, modificando en tal forma
las directrices que, al parecer, ambas no pueden subsistir. Al ser el mismo
Presidente Clinton autor de la Orden Presidencial, el que firma la referida
Ley, le permite inferir a dicho tribunal que el Presidente prestó su anuencia
para alterar los términos previstos en sus propias directrices y modificar el
estado de derecho vigente.
IV.
La decisión del
tribunal sentenciador descansa sobre la premisa equivocada de que la Ley 423,
según enmendada, cumple con las directrices presidenciales pero no cumple con
la Ley Pública 106-398, que por ser posterior, ocupó el campo, y que no hay
forma de conciliar ambas leyes. La
premisa inarticulada de esta posición es que al no seguir la letra del estatuto
federal, la erogación de fondos por los Estados Unidos que establece la Ley
106-398 no se va a materializar, por lo que el gobierno del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico estaría erogando fondos públicos para una consulta
local que no cumple con los requisitos de la federal la cual, a su vez, no
contiene la fórmula ya favorecida por el electorado viequense en el referéndum
celebrado anteriormente, por lo que no hay un fin público legítimo. Erró dicho tribunal al así decidir.
Ciertamente, las
palabras utilizadas en las directrices presidenciales y en la Ley Pública No.
106-398, en cuanto a las alternativas que se han de presentar al pueblo
viequense, no son las mismas. Pero cabe
preguntarse ¿resultan tan diametralmente distintas a lo intimado, tanto en
substancia como en sus fines y medios, como para viciar de inconstitucionalidad
el proceso que nos ocupa? Estimamos que
no.
Las directrices
presidenciales[3] ordenaban la celebración de un
referéndum para presentarle al pueblo viequense las siguientes opciones: (1) el
cese de los entrenamientos de la Marina no más tarde del 1 de mayo de 2003; y
(2) la continuación de los entrenamientos, incluyendo la utilización de municiones vivas, bajo los
términos propuestos por la Marina. La
Ley Pública No. 106-398[4] provee la celebración de un
referéndum donde los susodichos electores deben de escoger entre las
alternativas de aprobar o no aprobar la continuación de los ejercicios
militares con bala viva y otros tipos de entrenamiento. Por tanto, un voto mayoritario a favor de la
segunda de dichas alternativas equivale a una votación por la no continuación o
descontinuación de los ejercicios militares, lo que equivale a una expresión a
favor de la finalización, detención o el cese de los entrenamientos de la
Marina de Guerra de los Estados Unidos en la isla municipio de Vieques. Esta ley federal también dispone sobre las
consecuencias de que se escojan una u otra alternativa (aprobación o
desaprobación de la continuación de los ejercicios, de la forma en que la
Marina establezca). Específicamente
determina cuál será la actuación del Presidente de los Estados Unidos en uno u
otro caso[5].
La Ley 423, según
enmendada, se promulgó para viabilizar la celebración de un referéndum en
Vieques, según contemplado tanto por las directrices como por la Ley Pública
No. 106-398. Aunque utilizó el lenguaje
de la Orden Presidencial en cuanto a la estructura o configuración de las
alternativas, utilizó el lenguaje de la Ley 106-398 en cuanto a sus
consecuencias, inclusiones, resultados y disposición[6].
Esencialmente nos
encontramos ante dos fuentes legales (una ley y una orden presidencial) que
contemplan ambas la creación de un referéndum para que el pueblo viequense se
exprese sobre las actividades de la Marina de Guerra de los Estados Unidos en
la Isla de Vieques. Las opciones que se delinean en ambas son conceptualmente
correspondientes: la primera negativa a la permanencia de este cuerpo naval, la
segunda positiva a esa permanencia.
El Tribunal de
Primera Instancia entendió que la Ley 106-398 ofrecía al electorado una sola
opción mientras que las directrices y la Ley 423 local ofrecían dos
alternativas. No podemos refrendar esa
conclusión. El análisis de ambas leyes
nos lleva a concluir sin lugar a dudas, que los electores habrán de elegir
entre dos opciones, la continuación o el cese de las prácticas de la Marina.
Sólo esa conclusión es posible cuando surgen detalladamente del estatuto
federal los cursos de acción a seguir por el Presidente y el Secretario de la
Defensa en caso de que los electores viequenses elijan una u otra opción. Véase
Secs. 1504 –1505, supra. La sección
1505 (b)(1) establece que de ser escogida la opción del cese de los entrenamientos
militares, (“requirements if training is not approved”), el Secretario de la
Defensa finalizará toda operación de entrenamiento militar (“all Navy and
Marine Corps”) en Vieques no más tarde del 1ro. de mayo de 2003.
La disposición de la
Sección 1503(b) a los efectos de que el electorado sólo podrá evaluar las
opciones de aprobar o desaprobar las prácticas de la Marina[7] no queda afectada por el hecho
de que la Ley 423, según enmendada por la 457, supra, disponga que cada
papeleta contenga una explicación del alcance y las consecuencias de cada
opción según surgen de las claras disposiciones de la Ley Pública 106-398. Dicho estatuto federal nada provee que sea
contrario a esos efectos.
La sentencia del
Tribunal de Primera Instancia articula además, que la Ley 106-398 en su sección
1503[8] dispone que el Presidente
convocará el referéndum y que no ha habido tal convocatoria. El Procurador General sostiene que el
Presidente convocó el referéndum a través del Secretario de la Marina.
La disposición de la
Ley 1503(a) requiere que el Presidente provea (“shall provide for”) o viabilice
una consulta a los viequenses y a esos fines le impone un deber
ministerial. Pero no requiere que sea a
través de un documento específico como, a modo de comparación, el que le impone
al Presidente en su sección 1503(e)[9], para determinar, y emitir una
proclama anunciando el resultado (desenlace) del referéndum. Tanto la administración del Presidente
Clinton como la del Presidente Bush han cumplido con el deber impuesto por la
Ley Pública 106-398, supra, los que a través de los organismos concernidos han
continuado realizando gestiones afirmativas a los efectos de promover el
referéndum.
V.
El Tribunal de
Primera Instancia aduce como razón adicional a su decisión que la ley 423
aporta una definición distinta de electores hábiles al que establece la ley
federal. A ello riposta el señor
Procurador General que la definición de electores hábiles bajo la Ley 106-398
es compatible con la definición de electores bajo el estatuto local.
La ley federal
contempla que los electores en el referéndum serán (1) residentes de Vieques
(2) que aparezcan registrados para votar en una elección general -autorizados
para votar por el Comisionado Residente del E.L.A.- a las fechas especificadas
en el párrafo 2 (esto es, 7 de noviembre del 2000 [y/o] aquella fecha que sea
180 días antes de la fecha en que se llevará a cabo el referéndum). Ley Pública
106-398 § 1503(f). Esa fecha se cumplía el 6 de mayo de 2001.
Por otro lado, la
Ley 423, según enmendada, supra, en su Art. 7, dispone que los electores serán:
(1) electores bonafide del Municipio de Vieques, debidamente calificados como
tales conforme a las disposiciones, fechas límites y términos de la Ley
Electoral de Puerto Rico y sus Reglamentos. “La Comisión Estatal de Elecciones incluirá
en la lista de votantes a todos aquellos electores con récord activo que a la
fecha del referéndum hayan cumplido dieciocho (18) años de edad y formen parte
del registro electoral de Vieques, de conformidad con las disposiciones, fechas
límites y términos de la Ley Electoral de Puerto Rico y sus Reglamentos. Toda solicitud de transacción electoral en
Vieques, después de las elecciones generales del 7 de noviembre de 2000, y
hasta la fecha en que se celebre el referéndum dispuesto en esta Ley, deberá
hacerse mediante declaración jurada so pena de perjurio, ante notario público
pagado y designado por la C.E.E. en la Junta de Inscripción permanente de
Vieques. [...]” Ley 423, según
enmendada por la Ley 457.
Tiene razón el
Procurador General al aducir que ambas definiciones son compatibles. Como bien sostiene éste, al amparo de la Ley
Electoral de Puerto Rico sólo tienen derecho a votar en una elección aquellos
electores que figuren en el Registro de Electores. Véase 16 L.P.R.A. § 3203.
Éstos son aquellos que participaron en la última elección general anterior a
los comicios en cuestión, y los que se hayan inscrito en el Registro Electoral
posteriormente a través de los mecanismos provistos por la C.E.E. En el caso de los electores viequenses, la C.E.E. acordó que, además de
los electores que figuren en el Registro de Electores al 7 de noviembre de
2000, según contempla el estatuto federal, tendrán derecho a votar en el
referéndum sobre el futuro de los ejercicios de la Marina los electores
debidamente inscritos y activos en el Registro Electoral al 7 de octubre de
2001, o sea treinta (30) días antes de dicho referéndum, y que a la fecha del
referéndum hayan cumplido 18 años de edad.
Mediante el referido acuerdo podrán también votar aquellos electores que
votaron en el referéndum celebrado el pasado 29 de julio, aunque no hubieran
votado en las elecciones generales del pasado 6 de noviembre. Véase 16 L.P.R.A.
§ 3003(52), 3062. En resumen, estarán
inscritos, y por lo tanto activos en el Registro Electoral de Vieques: (i) los
electores que votaron en las elecciones generales del 2000 (hayan votado o no
en el referéndum de julio); (ii) los que votaron en el referéndum de julio
pasado (hayan votado o no en las elecciones generales del 2000); (iii) los que
se hayan inscrito después del referéndum celebrado en julio, pero en o antes
del 7 de octubre de 2001.
Aunque el estatuto
federal sólo contempla que los electores sean residentes de Vieques y que estén
registrados al 7 de noviembre de 2000, conforme a la Ley Electoral
vigente, la Ley 423 incluye a los electores previstos por la ley federal, pero
es aún más abarcadora que ésta, ya que permite que los electores activados
después del 6 de mayo de 2001 (180 días antes) participen también en el
referéndum. No existiendo una
disposición federal en contrario, el derecho electoral aplicable en el
referéndum es la Ley Electoral de Puerto Rico, por disposición expresa de la
Ley 423 y por la directriz presidencial de 31 de enero de 2000. Según expresa el señor Procurador, ello
es consistente con la tradición norteamericana de que los comicios federales se
organicen bajo las leyes electorales de los distintos estados. Ex
Parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884); Gray v. Sanders, 372 U.S. 368, 379
(1963); Katzenbach v. Morgan, 384 U.S. 641, 647 (1966).
The methods by which the people of Puerto Rico and their representatives have chosen to structure the Commonwealth’s electoral system are entitled to substantial deference. Rodríguez v. Popular Democratic Party, 457 U.S. 1, 8 (1982).
Absent
some clear constitutional limitation, Puerto Rico is free to structure its
political system to meet its ‘special concerns and political
circumstances’. Rodríguez v. Popular Democratic Party, supra, pág. 13 (1982).
Como dijimos en Ramírez
de Ferrer v. Mari Bras, 144 D.P.R. 141, 171 (1997), “el E.L.A. tiene,
cuando menos, los mismos poderes legislativos que un estado de la Unión [en
cuanto [a]l poder de reglamentar el
sufragio en el país.”
Conforme a la doctrina
constitucional norteamericana, el derecho a votar libremente en Puerto Rico
constituye un derecho político fundamental.
Veáse Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84, 88, donde
citamos lo siguiente:
“...la tarea primordial de la revisión judicial es la remoción de obstrucciones en el proceso democrático. La denegación del voto parece ser la quinta esencia de esas obstrucciones.” John Hart Ely, Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review, Cambridge, Mass., Harvard U. Press, 1980, pág. 117.
En Dunn v. Blumstein,
405 U.S. 330 (1972), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos invalidó,
expresamente, un estatuto de Tennessee que imponía, como condición para votar,
el requisito de haber residido en el estado un año y en el condado tres meses,
inmediatamente antes de las elecciones, al concluir que el mismo violaba la
igual protección de las leyes. El
Tribunal estimó que no existía un interés apremiante del Estado en imponer
términos tan largos. A la luz de
dicha opinión, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos resolvió los casos de Ferguson
v. Williams, 405 U.S. 1036 (1972); Marston v. Levis, 410 U.S. 679
(1973), y Burns v. Fortson, 410 U.S. 686 (1973), en los cuales enfrentó el
problema de la fecha apropiada para el cierre de las inscripciones. En Ferguson v. Williams, supra, el
Tribunal dejó sin efecto un fallo de un tribunal de tres jueces que resolvió
que era válido constitucionalmente el cierre de las inscripciones cuatro meses
antes de la elección y devolvió el caso a instancia para su consideración a la
luz del caso de Dunn. Aunque,
tanto en Marston v. Levis, supra, como en Burns v. Fortson,
supra, el Tribunal Supremo Federal resolvió que sendos términos de cincuenta
días entre la última fecha de inscripción y el evento electoral, eran permisibles
desde el punto de vista constitucional, en éste último expresó que tal período
“se acerca a los linderos constitucionales extremos en este campo ...”, op.
cit. Pág. 687.
Es conforme a dicha
jurisprudencia federal que en 1980, resolvimos el caso de Ortiz Angleró v.
Barreto Pérez, supra. En la opinión
que emitiéramos en ese caso por voz del entonces Juez Presidente, señor Trías
Monge, luego de hacer un recuento de los casos federales sobre el particular,
llegamos a la conclusión de que una Resolución Conjunta que disponía un término
de 153 días entre el cierre de las inscripciones y la fecha de celebración de
un referéndum para enmendar nuestra Constitución a los fines de limitar el
derecho a fianza, era inconstitucional por restringir irrazonablemente el
acceso de los electores al Registro Electoral a los fines de participar en
dicho referéndum.
Por tanto, tenemos que
necesariamente concluir, por ser inescapable dicha conclusión conforme tanto a
la doctrina federal como a la nuestra, según han quedado éstas reseñadas, que
el estatuto federal que provee para la celebración del referéndum del 6 de
noviembre, establece un punto de partida como requisito mínimo que no impide a
la Asamblea Legislativa de Puerto Rico adoptar, como en efecto adoptó por medio
de la Ley 423, una medida que garantiza plenamente el derecho al sufragio a un
mayor número de votantes legalmente cualificados salvando de este modo
cualquier defecto constitucional que hubiera podido oponerse al estatuto
federal.
El hecho de que el
estatuto local permita la participación de un mayor número de electores bona
fide que los previstos en el estatuto federal, no puede ser razón para
declararlo nulo, y por ende, decretar la suspensión del referéndum, como
tampoco puede interpretarse para socavar la obligatoriedad de los resultados de
dicha consulta electoral. Por el
contrario, el estatuto local propende a garantizar una mayor confiabilidad al
evento electoral de marras por lo que no podemos discernir conflicto sustancial
alguno entre ambos estatutos en este sentido.
VI.
El Art. 21 de la Ley
423, según enmendada, dispone que el Congreso de los Estados Unidos asignará
fondos federales para llevar a cabo el referéndum. Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia concluyó que la celebración
del referéndum mediante la utilización de fondos del Estado Libre Asociado, no
solo constituye una violación a la Ley 423, supra, sino que infringe el Art.
VI, Sec. 9 de nuestra Constitución.
La Ley Pública Núm.
106-246 (114 Stat 115) de 13 de julio de 2000, en su sección sobre “Operation
Maintenance, Defense-Wide” (“including transfer of funds”) asignó la cantidad
de cuarenta millones (40,000,000) de dólares a la Marina para que sean
destinados a ciertos usos específicos con relación a Vieques, entre los que se
detalla “... and conducting a referendum for among the residents [of] Vieques
regarding further use of the island for military training programs”. Esta asignación de fondos ha sido reconocida
en leyes posteriores. Ley Pública Núm. 106-398, supra. Surge de los autos que
las partes estipularon ante el Tribunal de Primera Instancia que el Secretario
de Hacienda adelantará la cantidad de seiscientos setenta y tres mil (673,000)
dólares a la C.E.E. y la Oficina de Gerencia y Presupuesto del E.L.A. establecerá
con la Marina de los Estados Unidos los acuerdos necesarios para el reembolso
de esta cantidad. Mediante comunicación
escrita de 5 de septiembre de 2001, a la Gobernadora de Puerto Rico, Hon. Sila
M. Calderón, con copia al Hon. Juan R. Melecio, el Comandante Kevin P. Green,
de la Marina de los Estados Unidos, detalló varias de las iniciativas
preparatorias para el evento electoral y reiteró la disposición del gobierno
federal de aportar los fondos. La
transferencia de fondos federales mediante el método de reembolso es un
mecanismo común en las relaciones entre las autoridades federales y el Gobierno
de Puerto Rico. Consecuentemente, no le
asiste la razón al Tribunal de Instancia al concluir que el mencionado referéndum
será costeado con fondos del Estado Libre Asociado.
No podemos estar ajenos
al hecho de que el estatuto impugnado fue aprobado con el propósito de
viabilizar la consulta solicitada por el Gobierno Federal. Tampoco podemos ignorar que, para ofrecer a
los residentes de Vieques la oportunidad de expresarse sobre una opción que no
fue incluida por el Congreso de los Estados Unidos en el estatuto que provee
para el próximo referéndum, se aprobó por la Legislatura de Puerto Rico, la Ley
Núm. 34 de 13 de junio de 2001, que culminó en el proceso de votación del 29 de
julio de 2000, con el resultado de que la referida opción obtuvo la mayoría de
los votos. El referéndum a ser
celebrado en el próximo mes de noviembre
fue gestionado por el Gobierno Federal y va a ser financiado, en última
instancia, con fondos federales ya separados para esos efectos. Por tanto, no es necesario extendernos para
concluir que incidió el tribunal sentenciador al concluir que habrán de
utilizarse fondos del Estado Libre Asociado para financiar una actividad
carente de un fin público. Ambas
premisas son erróneas.
El interés del Estado al
aprobar esta legislación que viabiliza el referéndum es legítimo y apremiante,
al ofrecerle a los viequenses la oportunidad de decidir si desean que la Marina
venga obligada a cesar los ejercicios bélicos en o antes del 1 de mayo de
2003. Las dos opciones son las únicas
que está dispuesto a aceptar el Congreso. La legislación ahora impugnada no
persigue auscultar la opinión del electorado de Vieques respecto a otras
opciones, como fue el propósito de la Ley Núm. 34, supra, sino adoptar los
parámetros provistos por la ley federal.
Forzoso es también concluir que el evidente propósito que la Ley 423,
supra, constituye un fin eminentemente público.
VII.
Por último, alegan los
demandantes recurridos que conforme resolvimos en Sánchez y Colón v. E.L.A.
I & II, 134 D.P.R. 445 (1993) y 134 D.P.R. 503 (1993), la ley 423,
según enmendada, es inconstitucional por no incluir la opción que ellos
favorecen. Sánchez, supra, es distinguible del caso de autos; allí el
referéndum trataba de fórmulas de status político, razón por la cual
aplicamos un escrutinio riguroso ya que involucraba el derecho del pueblo a
definir su relación política con Estados Unidos. La Ley 423 sólo fue aprobada para viabilizar la consulta prevista
en el estatuto federal; es este último el que elabora los aspectos sustantivos
de la consulta.
La Legislatura goza de
amplia facultad para reglamentar los eventos electorales y ello, por su
naturaleza, tiene el efecto de “restringir e imponer cargas sobre el derecho a
participar en el evento electoral”.
Según hemos señalado, el interés del Estado no es el de auscultar el
sentir de los viequenses respecto a todas las posibles alternativas para
solucionar el conflicto entre los residentes de Vieques y la Marina. Los demandantes recurridos ya tuvieron la
oportunidad de expresarse al votar sobre la opción de su preferencia en el
referéndum celebrado el pasado 29 de julio al amparo de las disposiciones de la
Ley Núm. 34, supra. Como ha quedado
dicho, el estatuto local impugnado pretende habilitar el referéndum contemplado
por la ley federal con el propósito de decidir específicamente si la Marina ha
de continuar o no sus ejercicios bélicos después del 1ro. de mayo de 2003.
VIII.
Las demás alegaciones
contenidas en la petición presentada por los demandantes recurridos ante el
tribunal de instancia se han tornado académicas. Estas se limitan a señalar que la Comisión Estatal de Elecciones
les privó del debido proceso de ley al no publicar una proclama para anunciar
el referéndum con sesenta (60) días de
antelación a la fecha de su celebración (Art. 7); y que la C.E.E. no comenzó
una campaña de orientación cincuenta y cinco (55) días antes del referéndum
(Art. 8). Ante la decisión tomada por
el señor Secretario de la Marina de posponer para el 25 de enero próximo dicha
consulta electoral, no es necesario entrar a considerar tales alegaciones.
IX.
De conformidad con lo
resuelto anteriormente, se dictará sentencia para revocar aquella dictada por
el Tribunal de Primera Instancia el 15 de octubre de 2001 y, en consecuencia,
decretar la desestimación de la petición presentada ante dicho Tribunal en este
caso, en todas sus partes.
JOSE A. ANDREU
GARCIA
Juez Presidente
EN EL TRIBUNAL SUPREMO
DE PUERTO RICO
Carlos Zenón
Pedro Zenón Encarnación
Cacimar Zenón Encarnación
Rafael Rivera Castaño
Carmelo Feliz Matta
Paul
O’Leary
Miguel A. Vázquez
Antonio Corción CT 2001-1 Solicitud
de
María A. Torres Román Certificación
Rosa H. García Torres
Regalado Miró Corcino
Sandra I. Reyes Echevarría
Demandantes-Recurridos
v.
Juan R. Melecio, Presidente,
Lcdo. Carlos López, Comisionado
PPD; Pedro Figueroa, Comisionado
PNP; Damaris Mangual, Comisionada
PIP; Comisión Estatal de Elecciones;
Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Demandados-Peticionarios
***************************************
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 5 de
noviembre de 2001
Por los fundamentos
expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de
la presente, se dicta sentencia revocando aquella dictada por el Tribunal de
Primera Instancia el 15 de octubre de 2001, y se decreta la desestimación de la
petición presentada ante dicho Tribunal en todas sus partes.
Lo pronunció
y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre
en el resultado porque concluye que el Artículo 7 de la Ley Núm. 423 de 27 de
octubre de 2000, según enmendada, fue desplazada por la Sección 1503(f)(1) y
(2) de la Ley Federal Núm. 106-398, la cual ocupó el campo, por ser las
disposiciones de la ley estatal contrarias a las disposiciones del estatuto
federal. Véase Louisiana
Public Service Com’n v. F.C.C., 476 U.S. 355 (1986). El Congreso
Federal estableció en esa sección los requisitos para ser elector en este
referéndum, de acuerdo con su autoridad constitucional para regular las
elecciones y consultas federales. Véase
Art. I, Sec. 4, Cl.1 de la Constitución de Estados Unidos de América; Boroughs
v. United States, 290 U.S. 534 (1934); U.S. v. Classic, 313 U.S. 299
(1941); Foster v. Love, 522 U.S. 67 (1997) y Association of Community
Organizations for Reform Now v. Miller, 129 F.3d 833 (6th cir.,
1997). El
criterio sobre elegibilidad de los electores que podrán participar en el
referéndum del 6 de noviembre de 2001 está regulado por la ley federal antes
citada, la cual dispone que serán elegibles para votar los electores del Municipio
de Vieques registrados para votar por el Comisionado Residente en Washington
para el 7 de noviembre de 2000, y aquellos que se registraron como electores
luego del 7 de noviembre de 2000, pero 180 días antes de la celebración del
referéndum. Véase, Foster v. Love,
supra. Como consecuencia se podrían
recusar los votos de todos aquellos electores viequenses que se hayan inscrito
dentro del período de 180 días anteriores al referéndum, o sea, después del 6 de
mayo de 2001, y que ejerzan su voto en el mismo.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria
del Tribunal Supremo