Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2001
2001 DTS 169 CONSTRUCTORA CELTA V. AUTORIDAD DE
LOS PUERTOS 2001TSPR169
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Constructora Celta, Inc.
Peticionaria
v.
Autoridad de los Puertos de
Puerto Rico
Recurrida
Certiorari
2001
TSPR 169
155 DPR
____
Número
del Caso: CC-2000-416
Fecha:
10/diciembre/2001
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez
Ponente: Hon.
Lady Alfonso de Cumpiano
Abogados
de la Parte Peticionaria: Lcda.
Rebeca Barnés Rosich
Lcdo.
Antonio F. Molina Pérez
Abogados
de la Parte Recurrida: Lcdo.
Neville Ortiz Soto
Lcdo.
Juan B. Soto Balbas
Materia:
Revisión Administrativa, Adjudicación
de una subasta, Agotar los Remedios Administrativos, Solicitud de
Reconsideración
ADVERTENCIA
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Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado
señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 10 de
diciembre de 2001.
Constructora Celta nos solicita que revoquemos una Sentencia del
Tribunal de Circuito de Apelaciones que desestimó un recurso de revisión
presentado ante dicho foro por no haberse agotado los remedios
administrativos. Dicha empresa había
recurrido a dicho foro apelativo para impugnar la adjudicación de una subasta
sin haber solicitado reconsideración ante la Junta Apelativa de Subastas, según
requerido por el Reglamento de Subastas de la Autoridad. Confirmamos.
En el año 1999, la Autoridad de
los Puertos de Puerto Rico (en adelante Puertos), subastó la construcción de un
proyecto denominado "Rehabilitation of Wharves A, B, E & F,
Puerto Nuevo Waterfront San Juan, Puerto Rico". A dicha subasta compareció Constructora Celta, Inc. (en adelante
Celta) junto a otros licitadores.
Notificada por Puertos de que la subasta fue adjudicada a otro
licitador, Misener Marine Construction, (en adelante Misener), Celta recurrió
directamente al Tribunal de Circuito de Apelaciones sin haber solicitado
reconsideración ante la Junta Apelativa de Subastas. Ante dicho foro apelativo sostuvo que la Junta de Subastas erró
al determinar que Celta carecía de experiencia al adjudicar la subasta a
Misener.
Oportunamente Misener solicitó
la desestimación de dicho recurso alegando que el foro apelativo carecía de
jurisdicción porque Celta no agotó los remedios administrativos provistos por
el Reglamento de Subastas de la Autoridad de Puertos. El Tribunal de Circuito de Apelaciones acogió dicho fundamento y
desestimó el recurso.
Inconforme,
Celta acude ante nos mediante una petición de certiorari en la que
esencialmente expone que el Tribunal de Circuito de Apelaciones erró al
entender que la presentación de una moción de reconsideración ante la Junta de
Apelaciones de Subastas es un remedio que hay que agotar antes de acudir en
revisión judicial de la decisión administrativa. Después de examinar los alegatos de todas las partes estamos en
posición de resolver.
La Sección 3.19 de
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico (en adelante la L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. Sec. 2169, que rige la
adjudicación de subastas en las agencias administrativas, expresamente dispone
que estos procedimientos serán informales.
Además delega a cada una de las agencias concernidas la reglamentación
de las normas y términos de dichos procedimientos. Véase, RBR Construction v. Autoridad de Carreteras, res.
el 22 de diciembre de 1999, 99 TSPR 184; Cotto v. Depto. de Educación,
138 D.P.R. 658 (1995) Por ende, “[l]a reglamentación de los procedimientos será
de la entera competencia de los organismos administrativos concernidos. Para
ello será menester adoptar un reglamento con fuerza de ley por cada
agencia.” D. Fernández Quiñónez, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Segunda Ed.,
pág. 202-203 (2001).
A tenor con dicha
facultad, la Autoridad de los Puertos aprobó el Reglamento 900 de Subastas
estableciendo las normas a seguir en la celebración de subastas efectuadas por
la entidad con relación a la compra de materiales, equipo, mobiliario,
suministro de servicios, contratación de proyectos de construcción o de
mantenimiento, y la venta de propiedad excedente o abandonada. Dicho Reglamento fue aprobado por la
Autoridad con el propósito de conformar sus reglamentos de adjudicación de
subastas a lo dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3
L.P.R.A. sec. 2105, y fue debidamente radicado en el Departamento de
Estado. Véase además, Mar-Mol
Co.,Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 D.P.R. 864, 874 (1990); y el Reglamento
900 de Subastas
de la Autoridad de los Puertos, aprobado el 10 de agosto de
1990 (en adelante el Reglamento).
El Reglamento creó
una Junta de Subastas para evaluar las propuestas y hacer recomendaciones al
Director Ejecutivo de Puertos para la adjudicación correspondiente. También
establece una Junta Apelativa de Subastas con jurisdicción para resolver las
mociones de reconsideración presentadas por los licitadores adversamente
afectados por una decisión de la Junta de Subastas. En específico se le delegó
a la Junta Apelativa la “jurisdicción sobre los casos de reconsideración que
radiquen los licitadores después de haber comparecido a una subasta.”
Reglamento, supra, sec. 900.10 A(2).
Sobre este extremo
el Reglamento también contiene un procedimiento apelativo con términos breves
para presentar la apelación y acudir en revisión judicial según lo preceptuado
por la L.P.A.U. En específico la
Sección 900.10 del Reglamento requiere que cualquier impugnación de las
decisiones adjudicando una subasta se haga mediante una moción de
reconsideración presentada ante la Junta Apelativa de Subastas dentro del
término de diez días naturales contados a partir de la fecha de notificación de
la subasta en cuestión. Id.,
sec. 900.10 D. Se exige, además, que junto con la moción de reconsideración el
apelante someta una fianza para garantizar los daños que pueda ocasionar su
apelación a la Autoridad. La Junta deberá considerar la moción dentro de los
diez días de haberse presentado y su decisión deberá incluir las conclusiones
de hechos y de derecho en que se fundamenta.
Por
otro lado, según lo requerido por la Sección 3.19 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A.
sec. 2169, el Reglamento también dispone que, si la Junta de Apelaciones toma
alguna decisión en reconsideración, el término para acudir en revisión judicial
empezará a contar desde la fecha en que se archiva en autos una copia de la
notificación de la decisión de la Junta de Apelaciones. No obstante, si no se toma acción alguna
dentro de los diez días de haberse presentado la moción de reconsideración, se
entenderá que el recurso ha sido rechazado de plano, y a partir de esa fecha
comenzará a correr el término para la revisión judicial. 3 L.P.R.A. sec. 2169.
Debemos recordar además que, la
L.P.A.U. reconoce el derecho de la parte adversamente afectada por la decisión
final a solicitar revisión judicial de la determinación administrativa dentro
de los términos fijados por ley. 3 L.P.R.A. sec. 2172; L.P.C. & D. Inc.
v. Autoridad de Carreteras y Transportación, res. el 27 de diciembre de
1999, 99 TSPR 185. Así pues, los
procedimientos de adjudicación de subastas son informales, pero los procesos de
reconsideración y de revisión judicial, son formales. Véase, Velásquez v. Administración de Terrenos, res. el 7
de marzo de 2001, 2001 TSPR 31; Cotto v. Depto. de Educación, supra,
en la pág. 663.
Uno de los requisitos
con los cuales debe cumplir la parte afectada por una decisión administrativa
al acudir a los tribunales para la revisión judicial de dicha decisión, es el
de agotar los remedios administrativos.
Con el requisito del agotamiento se evita una intervención judicial
innecesaria y a destiempo que tienda a interferir con el cauce y desenlace
normal del procedimiento administrativo.
Delgado Rodríguez v. Nazario, 121 D.P.R. 347 (1988). Además, se facilita la revisión judicial y
se asegura que los tribunales tengan información más precisa sobre los
fundamentos de la actuación gubernamental para poder tomar una decisión más
informada sobre el recurso instado. Rivera
v. E.L.A., 121 D.P.R. 582 (1988).
Este requisito
surgió inicialmente como uno de carácter jurisprudencial. Véase, e.g., Fournier v. Tribunal
Superior de Puerto Rico, 101 D.P.R. 518 (1973). Sin embargo, la L.P.A.U. lo codificó en su Sección 4.2 al
especificar que:
Una parte adversamente afectada por una orden
o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios
provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo
correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal
de Circuito de Apelaciones... 3
L.P.R.A. sec. 2172 (énfasis suplido).
Esta
exigencia de agotar remedios administrativos es una que no debe ser soslayada,
a menos que se configure alguna de las excepciones que bajo nuestro
ordenamiento jurídico justifican preterir dicho cauce. Véase sobre este extremo a Igartúa de la
Rosa v. Administración del Derecho al Trabajo, res. el 23 de
diciembre de 1998, 98 TSPR 170; y la Sección 4.3 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A.
sec. 2173.
En
lo que respecta a la revisión judicial de las subastas, la Sección 4.2 de la
L.P.A.U. expresamente dispone que solamente se podrán revisar las decisiones de
la agencia que finalmente adjudiquen las controversias entre las partes:
En los casos de impugnación
de subasta, la parte adversamente afectada por una orden o resolución final
de la agencia, o de la entidad apelativa de subastas, según sea el caso,
podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, dentro de un término de 10 días contados a partir del archivo
en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la
agencia o la entidad apelativa, o dentro de los 10 días de haber transcurrido
el plazo dispuesto por la sec. 2169 de este título ..." 3 L.P.R.A. sec.
2172 (énfasis suplido).
Como vemos, las resoluciones
administrativas que pueden ser revisadas judicialmente deben ser finales.
Además, tienen que estar debidamente fundamentadas de tal forma que puedan ser
adecuadamente revisadas por los Tribunales. L.P.C. & D. Inc. v. Autoridad
de Carreteras y Transportación, supra.
Conforme a las disposiciones
reglamentarias y legales aludidas, concluimos que en los casos de impugnación
de subastas de la Autoridad el licitador que está inconforme con una decisión
tiene que presentar una moción de reconsideración ante la Junta Apelativa de
Subastas antes de acudir en revisión judicial. En el caso particular de autos,
donde el Reglamento que rige los procedimientos de adjudicación de las subastas
establece una entidad administrativa apelativa para considerar las impugnaciones
de dichas adjudicaciones, no cabe duda de que un licitador impugnador tiene que
agotar este remedio administrativo antes de acudir al Tribunal de Circuito de
Apelaciones. Mar-mol Co., Inc. v. Adm. Servicios Gens., supra.
III
En
el presente caso, la parte peticionaria presentó directamente recurso de
revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, sin acudir previamente a
la Junta Apelativa mediante una moción de reconsideración.
No cabe duda de que la
resolución u orden final de la que puede recurrirse ante el Tribunal de
Circuito es la determinación de la Junta Apelativa. La carta del 14 de diciembre de 1999 que recibió el Sr. Miguel
Redondo, Presidente de Celta Construction, y de la cual recurrió, no era más
que la notificación del resultado de la subasta. Esta carta advirtió
debidamente a Celta que si no estaba conforme con la decisión tenía que
presentar una moción de reconsideración en diez (10) días ante la Junta
Apelativa de Subastas. Sin embargo Celta
ignoró dicha notificación y, en vez de acudir a la Junta Apelativa de Subastas,
fue directamente al Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Como correctamente concluyó el
Tribunal de Circuito de Apelaciones, el análisis de dicho recurso de revisión
refleja que los errores alegados son precisamente los que por su experiencia la
Junta estaba en mejor posición para adjudicar.
Los mismos esencialmente cuestionaban que la decisión violó
disposiciones legales y reglamentarias, y que el licitador agraciado no cumplía
con las especificaciones de la subasta.
Como bien señaló el foro apelativo “[c]ontrario a lo alegado por Celta,
no hay en el recurso cuestión de derecho envuelta que competa ser dilucidada
por los tribunales en primera instancia, ni se dan las otras circunstancias de
agotamiento de los remedios administrativos.”
El
procedimiento correcto era acudir primero a la Junta Apelativa, pues hasta que
la resolución de ésta no se emite, no empieza a correr el término en el cual
puede recurrirse a la revisión judicial.
No encontramos razones para determinar que en este caso podía obviarse
este recurso administrativo, por lo que debió agotarse este remedio antes de
acudir al Tribunal de Circuito.
Resolver lo contrario permitiría que se acuda directamente a los
tribunales de una decisión carente de determinaciones y conclusiones para
sustentarla, cuando hay un organismo apelativo administrativo como la Junta
Apelativa de Subastas quien tiene la responsabilidad de adjudicar las
apelaciones mediante decisiones debidamente fundamentadas y que pueden ser revisadas
por los Tribunales adecuadamente.
Además,
acudir a destiempo directamente al foro judicial trae como resultado que Celta
no tenga que cumplir con el requisito reglamentario obligatorio de prestación
de fianza para acudir a la Junta Apelativa.
Finalmente,
contrario a lo expuesto por Celta en su recurso ante nos, los problemas que
tuvieron para examinar el expediente de la subasta no le impidieron la
presentación de una moción de reconsideración ante la Junta Apelativa.
Recordemos que la notificación del resultado de la subasta exige que ésta,
además de informar la disponibilidad y el procedimiento para solicitar
reconsideración, esté fundamentada, aunque sea de forma sumaria. RBR
Construction, S.E. v. Autoridad de Carreteras, res. el 22 de
diciembre de 1999, 99 TSPR 184. De aquí
se deduce que, si se conocen las razones de la adjudicación de la subasta a
otro licitador, el que impugna la misma tiene suficiente información para
justificar su apelación administrativa.
Las dificultades de Celta para
obtener el expediente no eran impedimento para presentar el recurso de
reconsideración a tiempo, tal y como ésta alega. En la carta de adjudicación se le notificaba el fundamento
para rechazar su propuesta, y éste era que Celta no tenía la experiencia
requerida para la complejidad, costo y magnitud del proyecto. Partiendo de esta notificación, Celta podía
presentar un recurso de reconsideración similar al presentado ante el Tribunal
de Circuito.
Por los fundamentos expuestos
anteriormente procede que se expida el auto de certiorari y se dicte una
Sentencia confirmando la decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Federico
Hernández Denton
Juez
Asociado
SENTENCIA
San
Juan, Puerto Rico, a 10 de diciembre de 2001.
Por
los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar
parte íntegra de la presente, se confirma la sentencia del Tribunal de Circuito
de Apelaciones.
Así
lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
disiente sin opinión escrita. El Juez
Presidente señor Andréu García, inhibido.
Isabel
Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
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