Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2003 DTS 121 LAS
MARIAS REFRENCE LAB V. MUNICIPIO DE SAN JUAN 2003TSPR121
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Las Marías Reference Laboratory Corp.
Demandante-Recurrido
v.
Municipio de San Juan
Demandado-Peticionario
Certiorari
2003 TSPR
121
159 DPR ____
Número del Caso: CC-2002-725
Fecha: 15 de julio de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional I
Juez Ponente: Hon.
Dolores Rodríguez de Oronoz
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Iván Castro Ortiz
Lcdo.
Simone Cataldi Malpica
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Orlando Fernández
Materia:
Cobro de Dinero, Contrato. Municipio no responde por la deuda. La no remisión
de un contrato municipal a la Oficina del Contralor, según lo requiere la Ley
de Municipios Autónomos, hace de éste uno ineficaz e inexigible. Tribunal
ordena a que todos los Municipios reglamenten sobre esta área para cumplir con
este requisito de ley y recomienda a las partes privadas a que exija este
requisito de ley antes de hacer alguna prestación.
ADVERTENCIA
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constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los
cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las
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público a la comunidad.
Opinión de Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL
RÍO
San Juan, Puerto Rico a 15 de julio de 2003.
Nos
corresponde resolver si la no remisión de un contrato municipal a la Oficina
del Contralor, según lo requiere la Ley de Municipios Autónomos, hace de éste
uno ineficaz e inexigible.
Por entender que el
cumplimiento con dicho requisito es un elemento constitutivo de todo contrato
municipal, resolvemos en la afirmativa.
I
Las Marías Reference
Laboratory Corp. (en adelante, “Las Marías”) presentó una demanda en cobro de
dinero contra el Municipio de San Juan (en adelante, “el Municipio”) por la
cantidad de $510,659.80.[1] Mediante dicho reclamo, Las Marías adujo que
la referida deuda surgía de un contrato que había suscrito con el Municipio, en
el que ésta proveería servicios de laboratorio clínico a residentes indigentes
de San Juan.[2] Los alegados servicios se prestaron durante
varios períodos entre el 1 de agosto de 1994 y el 30 de junio de 1997.
Posteriormente, las
partes presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San
Juan (en adelante, “TPI”) una Estipulación de Sentencia Parcial,
mediante la cual acordaron que el Municipio satisfaría la cantidad de
$244,544.50 en pago parcial de lo adeudado.[3] Conforme a ello, el TPI procedió a dictar
sentencia parcial por la cantidad estipulada, y ordenó la continuación de los
procedimientos en relación al balance de la cantidad reclamada.
Tras ese suceso, el
Municipio presentó su contestación a la demanda.[4] En esencia, alegó que los contratos
suscritos originalmente por las partes no están en controversia. Sin embargo, objetó pagar las deudas
resultantes de servicios que, vencidos los convenios originales, las partes
acordaron mediante una serie de cartas.
Así las cosas, Las
Marías presentó una moción de sentencia sumaria reiterando las alegaciones
esbozadas en su demanda. En apoyo a tal
solicitud, acompañó una declaración jurada y otros documentos que acreditaban
una deuda del Municipio ascendente a $165,679.61. Además, incluyó una relación de los hechos que entendía no
estaban en controversia.
En desacuerdo, el
Municipio presentó una moción en oposición a la petición de sentencia sumaria,
y solicitó que se resolviera a su favor.
A esos efectos, sometió un informe de auditoría preparado por la firma
Figueras & Del Valle,[5]
el cual plantea que no procede el pago de las facturas reclamadas en aquellos
casos donde la extensión o renovación se hizo mediante cartas que no se
registraron en la Oficina del Contralor, contrario a lo dispuesto por la Ley de
Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. § 4001 et seq. A tenor con dicho informe, el Municipio
alegó que la cuantía correspondiente a las facturas legítimas que proceden ser
pagadas, por estar sustentadas debidamente por contrato escrito y registrado en
la Oficina del Contralor, asciende a la cantidad de $42,755.80.
Luego de varios trámites
procesales, el TPI emitió sentencia a favor de Las Marías el 17 de enero de
2001, la cual fue notificada el 31 de enero de ese año. Mediante la misma, dicho foro concluyó que
los contratos, extensiones y enmiendas existentes entre las partes eran
contratos válidos y conforme a la ley, la moral y el orden público. Asimismo, sostuvo que el hecho de que el
Municipio incumpliera su obligación de remitir copia de algunos de los
contratos a la Oficina del Contralor, no viciaba de nulidad los acuerdos
suscritos.
El Municipio recurrió de
esta decisión al Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante, “TCA”). Mediante sentencia de 23 de mayo de 2003,[6]
el TCA resolvió que no existía controversia sobre la validez de los contratos,
y que no se podía penalizar a Las Marías por la omisión del Municipio en
presentarlos a la Oficina del Contralor.
Inconforme, el Municipio
presentó un recurso de certiorari ante este Tribunal, en el cual planteó
que:
[e]rró el Honorable
Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la sentencia dictada por el
Tribunal de Primera Instancia ordenando el pago de las facturas sometidas por
la parte recurrida, aun cuando no mediara un contrato escrito y registrado en
la Oficina del Contralor.
Expedimos el
recurso mediante Resolución de 1 de noviembre de 2002. Perfeccionado el mismo, resolvemos.
II
El Art. 1 de
la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 2 L.P.R.A. § 97, dispone que:
[l]os
departamentos, agencias, instrumentalidades, oficinas y todo otro organismo y los
municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción
alguna, mantendrán un registro de todos los contratos que otorguen,
incluyendo enmiendas a los mismos, y deberán remitir copia de éstos a la
Oficina del Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha
del otorgamiento del contrato o la enmienda. (énfasis suplido).
Por su
parte, el Art. 8.004 de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, 21
L.P.R.A. § 4354 expresa en lo pertinente:
....
[n]o se autorizará
desembolso alguno relacionado con contratos sin la constancia de haberse
enviado el contrato a la Oficina del Contralor de Puerto Rico, conforme a lo
dispuesto en las secs. 97 et seq del Título 2 y su Reglamento.
Una lectura
integral de ambas disposiciones de ley nos lleva inexorablemente a concluir que
ningún Municipio podrá satisfacer deuda alguna que emane de un acuerdo que no
se haya registrado y remitido a la Oficina del Contralor.[7] De hecho, al interpretar anteriormente estas
disposiciones, expresamos que las mismas “reflejan la intención legislativa de
crear un mecanismo de cotejo y publicidad de los contratos otorgados por
los municipios,[8]
que tiene carácter constitutivo respecto a la eficacia de éstos.” Fernández & Gutiérrez v. Municipio de
San Juan, 147 D.P.R. 824, 830 (1999)(énfasis suplido). Por ende, la inexigibilidad de los contratos
municipales no remitidos al Contralor responde al hecho de que los mismos no se
consideran legalmente perfeccionados.
Es decir, todo pacto entre una parte privada y un municipio en que no se
siga el trámite dispuesto por ley es nulo.
Hatton v. Municipio de Ponce, 134 D.P.R. 1001, 1007 (1994). Este postulado opera indistintamente de si
el contrato en cuestión es un acuerdo original, o una extensión o
renovación. Véase Fernández &
Gutiérrez v. Municipio de San Juan, supra, a la pág. 832.
La
rigurosidad de estos preceptos responde al gran interés del Estado en promover
una sana y recta administración pública, previniendo el despilfarro, la
corrupción y el amiguismo en la contratación gubernamental. Id., a la pág. 829; Hatton v.
Municipio de Ponce, supra, 1006; Ocasio v. Alcalde de Maunabo,
121 D.P.R 37, 54 (1988); Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R.
682, 693 (1987). A esos efectos, hemos
expresado que “la buena administración de un gobierno es una virtud de
democracia, y parte de su buena administración implica llevar a cabo sus
funciones como comprador con eficiencia, honestidad y corrección para proteger
los intereses y dineros del pueblo al cual dicho gobierno representa.” Fernández & Gutiérrez v. Municipio de
San Juan, supra, a la pág. 829; Mar-Mol Co., Inc. v.
Administración de Servicios Generales, 126 D.P.R. 864, 871 (1990).
Asimismo,
hemos establecido palmariamente que las referidas normas existen para
“proteger al interés público y no a las partes contratantes.” Hatton v. Municipio de Ponce, supra,
a la pág. 1011 (énfasis suplido). A
tenor con dicho principio, se ha aplicado esta normativa de manera inflexible,
presumiéndose que las partes que contratan con un municipio conocen de la
necesidad de conducirse de acuerdo a estas especificaciones. Id.
En consecuencia, hemos determinado la inaplicabilidad de cualquier
remedio en equidad, como por ejemplo, el enriquecimiento injusto, a
favor de alguna parte privada que contrate con un municipio y sufra daños por
no adherirse a la normativa establecida.
Véase Fernández & Gutiérrez v. Municipio de San Juan, supra,
a la pág. 833; Hatton v. Municipio de Ponce, supra, a la pág.
1010-1012. Ello así toda vez que es
doctrina reiterada que dichos remedios no se aplicarán cuando resulte
contrario a una clara política pública plasmada en un estatuto o en la
Constitución. Véase Hatton v. Municipio de Ponce, supra, a la
pág. 1010; Morales v. Municipio de Toa Baja, supra, a las
págs. 684-685.[9]
Finalmente,
hemos enfatizado que el fiel cumplimiento con los referidos requisitos formales
aplican aun cuando exista un “estado de emergencia real,” debidamente
proclamado por el Alcalde o por el Gobernador de Puerto Rico. Véase Hatton v. Municipio de Ponce, supra,
a las págs. 1005-1009.[10] Ello responde al propósito de “evitar que
los estados de emergencia— bien reales o ficticios— sean mal utilizados por
funcionarios municipales y terceras personas.” Id., a la pág. 1008. Reiteramos dicho raciocinio en Fernández
& Gutiérrez v. Municipio de San Juan, supra, a las págs.
829-831, donde explicamos que los requisitos formales de los contratos
municipales no pueden descartarse “ni siquiera en casos de emergencia”, ya que
los mismos son esenciales “para prevenir el despilfarro, la corrupción y el
amiguismo” en un tipo de negocio que “está revestido del más alto interés
público.”
Así pues, ante
situaciones como la de autos, los tribunales deben estar vigilantes para evitar
que se burlen disposiciones legales dirigidas a asegurar la más sana
administración pública. Hatton v. Municipio de Ponce, supra, a la
pág. 1001. Corresponde a los
foros judiciales examinar dichas situaciones con suma cautela para asegurarse
que se han cumplido cabalmente las normas establecidas para el desembolso de
fondos públicos. Ocasio v. Alcalde
de Maunabo, supra, a la pág. 54.
Conforme a
este marco jurídico, analizamos la controversia ante nos.
III
Surge de los
alegatos de las partes que hubo una serie de contratos entre el Municipio y Las
Marías que no se remitieron a la Oficina del Contralor, contrario a lo que
claramente establece la ley. Las
Marías, sin embargo, alega que ello no es óbice para la exigibilidad de dichos
acuerdos, dado que “las obligaciones que contrae un municipio se rigen por
principios de derecho civil y por la teoría general de los contratos,” por lo
que “la ausencia de una forma o formato específico” no vicia de nulidad el
acuerdo.[11] Arguye también que “no era su
responsabilidad el registrar los contratos en la Oficina del Contralor”,[12]
y que “ningún caso establece que el no registrar los contratos con el Contralor
vicia la validez de los mismos.”[13] Finalmente, Las Marías apela a la equidad,
destacando la supuesta situación excepcional en que se encontraba,[14]
y explicando que sería injusto que el Municipio se beneficiara de su propio
incumplimiento con la ley. No tiene
razón Las Marías.
Según
explicáramos en la sección anterior, la política pública establecida en nuestro
ordenamiento jurídico requiere que las relaciones contractuales entre entidades
privadas y municipales se lleven a cabo conforme a las leyes pertinentes. Así pues, como elemento constitutivo
de todo contrato municipal, la ley requiere, inter alia, que éste se
registre y que se remita copia del mismo a la Oficina del Contralor. El incumplir con dicho mandato anula
cualquier acuerdo entre las partes, ya que el lenguaje de la ley es claro al
declarar que tal exigencia no admitirá “excepción alguna,” además de que se
supone que el contratante conocía, o debió conocer, sobre ese requisito. Fernández & Gutiérrez v. Municipio de
San Juan, supra, a la pág. 830.
Igualmente, en atención al sustancial interés público envuelto, hemos
resuelto la inaplicabilidad de remedios en equidad para casos como el de
autos. Hatton v. Municipio de Ponce,
supra, a la pág. 1010-1012.
La presente
situación es particularmente emblemática, ya que Las Marías había hecho
negocios anteriormente con el Municipio, por lo que debía conocer la
reglamentación vigente para este tipo de contratación. A pesar de ello, descansó en una serie de
cartas para pretender renovar los contratos, sabiendo, o debiendo saber, que
dichos documentos, sin más, eran insuficientes para crear obligaciones
exigibles con el Municipio. Véase
Fernández & Gutiérrez v. Municipio de San Juan, supra, a la pág.
14. Todo contratante privado
debe conocer que, al hacer negocios con un municipio, los acuerdos alcanzados
deben reducirse a un contrato escrito, que éste tiene que registrarse,
y que copia del mismo tiene que remitirse a la Oficina del Contralor dentro
de los quince (15) días siguientes a su otorgamiento.
Por tanto,
Las Marías debió conducirse de manera más proactiva al contratar con el
Municipio, debiendo verificar que éste cumplió con los requisitos mínimos para
la exigibilidad de los servicios acordados.
Al prestar servicios al Municipio sin constatar que los acuerdos se
habían perfeccionado conforme a derecho, Las Marías provocó su propio
empobrecimiento. Véase e.g. Hatton
v. Municipio de Ponce, supra, a la pág. 1011.
IV
No obstante
lo anterior, nos preocupa la posibilidad de que algunos Municipios se escuden
tras la rigurosa normativa en que se apoya la contratación municipal para
aprovecharse de situaciones en que las partes privadas han confiado o presumido
que éstos cumplirían con su responsabilidad ministerial. El objeto de nuestra preocupación incluye
tanto aquellos casos en que el municipio no satisface su obligación por
descuido o negligencia, como aquellos en que intencional y culposamente no se
cumple con el trámite requerido para el debido perfeccionamiento del contrato. Entendemos que esa posibilidad lesiona el
interés público, no solo porque afecta el tráfico jurídico y comercial,
sino porque también lacera la credibilidad del gobierno en los negocios. Esta incertidumbre, a su vez, termina
afectando los servicios que se le deben al pueblo, ya que los proveedores
serios y cotizados optarán, cuando menos, por limitar sus negocios con los
municipios. Por ello, a continuación
delineamos lo que consideramos una práctica deseable, al igual que otras
parecidas, en casos de contratación municipal, de modo que se propicie el
cumplimiento con lo dispuesto por la Ley de Municipios Autónomos.
Primeramente,
los municipios no deben exigir la ejecución de servicios sin haber certificado
a la parte privada que el acuerdo se redujo a un contrato escrito, que se
registró, y que se remitió copia del mismo a la Oficina del Contralor según lo
dispone la ley.[15] La referida certificación detallaría
minuciosamente el trámite efectuado, especialmente lo pertinente a la remisión
del contrato a la Oficina del Contralor, especificando, como mínimo, la fecha,
hora y número de registro del mismo en esa oficina.[16] Este proceder debe observarse incluso en
casos de emergencia.[17]
Asimismo,
entendemos que las partes privadas deben ejercer un rol más activo al contratar
con los municipios. Toda vez que las
entidades no gubernamentales que contratan con los municipios no están exentas
del cumplimiento de la ley, sería prudente que éstas exijan de los
municipios la referida certificación antes de realizar alguna prestación. De este modo, aquella parte privada que se
cruce de brazos y preste servicios sin exigir prueba fehaciente de que el
gobierno cumplió con su deber, se arriesga a asumir la responsabilidad por sus
pérdidas.
Por otro
lado, creemos conveniente que todos los municipios aprueben reglamentación-- o
modifiquen la que esté vigente-- a los fines de incorporar lo sugerido en esta
opinión, o medidas similares, así como para establecer sistemas internos
adecuados destinados a instaurar controles que aseguren el cumplimiento de la
ley en todo tipo de contratación en la que sean parte.[18]
Entendemos
que el proceder de acuerdo a lo arriba delineado-- por parte del municipio y de
la parte privada-- es recomendable para evitar que se sigan suscitando casos
como el de autos. De este modo se logra
una mayor transparencia en la administración pública, a la vez que se promueve
la estabilidad, certeza y credibilidad en la contratación municipal. El beneficiario mayor es, por consiguiente,
el interés público.
V
Por los
fundamentos expuestos, resolvemos que son nulos todos aquellos acuerdos
suscritos entre Las Marías y el Municipio en lo cuales no se cumplió con el
requisito de remitir los mismos a la Oficina del Contralor. En consecuencia, el Municipio no desembolsará
cantidad alguna de fondos públicos para satisfacer deudas que se deriven de
tales pactos. Se revoca la sentencia
del TCA y se devuelve el caso al TPI para que continúe los procedimientos
conforme a lo aquí dispuesto.
Se dictará
sentencia de conformidad.
BALTASAR CORRADA DEL RÍO
Juez Asociado
SENTENCIA
San Juan,
Puerto Rico, a 15 de julio de 2003.
Por los fundamentos expuestos en
la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente,
resolvemos que son nulos todos aquellos acuerdos suscritos entre Las Marías y
el Municipio en lo cuales no se cumplió con el requisito de remitir los mismos
a la Oficina del Contralor. En consecuencia, el Municipio no desembolsará cantidad
alguna de fondos públicos para satisfacer deudas que se deriven de tales
pactos. Se revoca la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se
devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que continúe los
procedimientos conforme a lo aquí dispuesto.
Lo
pronunció, manda el Tribunal y certifica la Subsecretaria del Tribunal Supremo.
El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurre sin opinión escrita. El Juez
Presidente señor Andréu García no interviene. El Juez Asociado señor Rivera Pérez
no intervino.
Carmen E. Cruz
Rivera
Subsecretaria del Tribunal Supremo
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