Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2003 DTS 122 RIOS V. MUNICIPIO DE
ISABELA 2003TSPR122
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Félix Ríos, et als.
Recurridos
v.
Municipio de Isabela, et als.
Recurrente
Certiorari
2003 TSPR
122
159 DPR ____
Número del Caso: CC-2001-845
Fecha: 15 de julio de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional IV
Juez Ponente: Hon.
Yvonne Feliciano Acevedo
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Gerardo Méndez Ponce
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Israel Roldán González
Materia: Cobro de Dinero, Contrato, Ley
de Municipio Autónomos, Resolución de la Asamblea no es válida. “La Asamblea
carecía de autoridad para darle eficacia a un convenio que adolecía de nulidad
absoluta. Ello en vista de la normativa reiterada por este Tribunal a los efectos
de que todo contrato nulo, como el que hoy nos ocupa, es inexistente en Derecho
desde el momento mismo en que se otorga y, por lo tanto, no puede ser objeto de
confirmación ni de prescripción sanatoria”.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR REBOLLO
LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 15 de julio de 2003
En el año 1998 el Alcalde de
Isabela, atendiendo una situación de emergencia suscitada en su municipio,
autorizó verbalmente a los contratistas recurridos –-Félix Ríos, Oscar
Ríos, Julio César Nieves y Víctor Tavarez-- a realizar trabajos de recogido de
escombros, limpieza de caminos y otros similares. Los referidos acuerdos fueron
realizados sin registrar los créditos necesarios para el pago de tales
servicios en los libros del Municipio, según lo requerido en el Artículo
8.004(a) de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de
1991, 21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq. Tampoco se cumplió con lo dispuesto en la
Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 2 L.P.R.A. sec. 97, y el Artículo 8.016
de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4366, a los efectos de que
los municipios deberán mantener un registro de todos los contratos que otorguen
y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor.
Una vez realizados los
trabajos encomendados, los contratistas exigieron el pago de las sumas
acordadas a lo que, alegadamente, el Municipio se negó. En vista de tal
situación, éstos presentaron una demanda en cobro de dinero ante el Tribunal de
Primera Instancia, Sala Superior de Aguadilla. El 19 de diciembre de 2000, la
Asamblea Municipal dicho Municipio se reunió en cesión extraordinaria y aprobó
la Resolución Núm. 64.[1] Según surge de la propia Resolución,
ésta fue aprobada con el único propósito de ratificar y convalidar el
acuerdo pactado entre los contratistas, aquí recurridos, y el Alcalde del
Municipio.
Así las cosas, el 22 de
diciembre de 2000, las partes presentaron ante el tribunal de instancia una
estipulación donde informaron sobre la aprobación de la Resolución Núm. 64 y
notificaron que la Asamblea Municipal de Isabela había autorizado la
transacción de la demanda de cobro incoada contra el Municipio. De este modo,
solicitaron del tribunal que dictara sentencia ordenando el pago de las
siguientes cantidades:
Sr. Félix Ríos – $40,680.00
Sr. Oscar Ríos – $69,698.00
Sr. Julio Cesar Nieves –
$8,440.00
Sr. Víctor Tavarez -
$8,320.00
Es
importante señalar que, en las elecciones generales celebradas durante el mes de
noviembre de 2000, resultó triunfante una nueva administración en el
Municipio de Isabela; en consecuencia, la resolución aprobada por la Asamblea
Municipal y la estipulación firmada por las partes se aprobaron y/o firmaron
luego de saberse que la entonces vigente administración municipal cesaba sus
funciones como tal a finales del año 2000.
El 5 de enero de 2001,
archivada en autos el 16 de enero de 2001, el foro de instancia dictó sentencia
declarando con lugar la demanda y ordenando el pago de las sumas señaladas.[2] Enterada la administración
entrante de la sentencia dictada, el 30 de enero de 2001, presentaron una
moción de reconsideración. En síntesis, alegaron que la estipulación presentada
por las partes era contraria a la ley, al orden público y a la política
pública. Específicamente alegaron que: (i) la resolución aprobada había sido
autorizada sin registrarse los créditos necesarios para el pago de la misma y
con cargo al presupuesto vigente, todo ello en contravención a lo dispuesto en
el Artículo 8.004(a) de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4354;[3] (ii) que la estipulación
violaba el Artículo 8.007 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec.
4357, pues grababa el presupuesto para el año fiscal en una cantidad en exceso
del 50% permitido por la Ley; y (iii) que la resolución aprobada, y por
consiguiente la estipulación acordada, eran ilegales por cuanto pretendía
ratificar y convalidar un acuerdo que carecía de validez por tratarse de un
contrato hecho en contravención con lo dispuesto en la Ley de Municipios
Autónomos y lo resuelto por este Tribunal en Hatton v. Municipio de
Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994).
El
foro de instancia se negó a reconsiderar la sentencia dictada por entender que,
a tenor con lo dispuesto en el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios
Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4702,[4] la acción para suspender la
ejecución de la resolución que dio lugar a la transacción judicial debió
instarse dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de promulgación
de la resolución. De este modo, concluyó que el Municipio no había impugnado la
resolución dentro del término jurisdiccional dispuesto por ley y que, por
consiguiente, ésta debía presumirse correcta.
Insatisfecho
con esta determinación, el
Municipio de Isabela recurrió al Tribunal de Circuito de Apelaciones. Dicho
foro, mediante sentencia a esos efectos, confirmó el dictamen recurrido.
Entendió, al igual que lo hizo el foro de instancia, que la resolución aquí en
controversia no había sido impugnada dentro del término jurisdiccional
dispuesto en el Artículo 15.002, ante, de la Ley de Municipios Autónomos.
Aún inconforme, el Municipio
recurrió, oportunamente, ante este Tribunal vía certiorari. En
síntesis, sostuvo que incidió el Tribunal de Circuito de Apelaciones:
... al no determinar que la
Resolución de la Asamblea de Isabela y la Estipulación sometida viola la Ley
[Núm.] 81 del 30 de agosto de 1991 según enmendada Ley de Municipios Autónomos.
... al no determinar que la
estipulación sometida es nula, contraria a la ley, al orden y a la política
pública.
... al aplicar el Artículo 15.002 de
la Ley de Municipios Autónomos al caso de autos.
Examinada la
petición de certiorari, expedimos el recurso solicitado a fin de revisar
la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Estando en
condiciones de resolver el recurso, procedemos a así hacerlo.
I
Ya hemos señalado que "[l]a
buena administración de un gobierno es una virtud de democracia, y parte de su
buena administración implica llevar a cabo sus funciones como comprador con
eficacia, honestidad y corrección para proteger los intereses y dineros del
pueblo al cual dicho gobierno representa." Mar-Mol Co. Inc. v. Adm.
de Sevicios Generales, 126 D.P.R. 864, 871 (1990). A tono con lo anterior,
en Cancel v. Municipio de San Juan, 101 D.P.R. 296, 300 (1973),
establecimos que “[l]as distintas disposiciones estatutarias [que] regul[an] la
realización de obras y contratación de servicios para el Estado y sus agencias
e instrumentalidades tienen por meta la protección de los intereses y dineros
del pueblo contra el dispendio, la prevaricación, el favoritismo y los riesgos
del incumplimiento.”
Lo antes
dispuesto sirve de pauta para entender las razones por las cuales este Tribunal
ha establecido una normativa de especial aplicación a los contratos
municipales. De este modo, “hemos resaltado la rigurosidad de los preceptos
legales que rigen las relaciones comerciales entre entes privados y los
municipios, que aspiran a promover una sana y recta administración pública,
asunto que está revestido del más alto interés público.” Fernández &
Gutiérrez v. Municipio de San Juan, 147 D.P.R. 824, 829 (1999).
Así, y en
ocasión de interpretar la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 2 L.P.R.A. sec.
97, en Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunado, 121 D.P.R. 37, 53-54
(1988), establecimos ciertos requisitos formales que deben ser observados
rigurosamente siempre que se otorguen contratos municipales[5], a saber (i) que el acuerdo se
haya hecho constar por escrito; (ii) que se mantenga un registro fiel con miras
a establecer la existencia del contrato; (iii) que se remita copia del mismo a
la Oficina del Contralor; y (iv) que se acredite la certeza de tiempo; esto es,
que fue realizado y otorgado quince (15) días antes.
Es de notar que
en el Artículo 8.016 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4366,
se dispone, en lo pertinente, que “[l]os municipios [deberán] manten[er] un
registro de todos los contratos que otorguen, incluyendo las enmiendas a los
mismos[,] y enviarán copia de éstos y de las escrituras de adquisición y
disposición de bienes a la Oficina del Contralor de Puerto Rico, conforme a las
secs. 97 et seq. del Título 2 y su Reglamento.” Además, este Artículo dispone que
se considerará “nulo y sin efecto” todo contrato que se ejecute en
contravención a lo allí dispuesto.
Tras reiterar
los requisitos antes expuestos, en Fernández & Gutiérrez v. Mun.
de San Juan, ante, a la pág. 833, expresamos que, la exigencia de formular
lo acordado mediante contrato escrito es indispensable para que lo
convenido tenga efecto vinculante y que el mismo tiene que ser cumplido “sin
excepción alguna”. Por otro lado, es importante resaltar el hecho de que en más
de una ocasión este Tribunal se ha negado a reconocerle validez a aquellos
acuerdos pactados en contravención con las normas antes dispuestas. A tales
efectos, hemos señalado que las mismas deben ser rigurosamente
observadas aun en circunstancias de emergencia. Hatton v. Mun.
de Ponce, ante, a las págs. 1005-09.
En este último caso el demandante, Hatton, acordó
con un funcionario del Municipio de Ponce la obtención de equipo y materiales
médico-quirúrgicos que serían utilizados en un centro de diagnóstico y
tratamiento del Municipio. Se trataba de un acuerdo verbal que no había sido
registrado en los libros del Municipio y que tampoco había sido remitido a la
Oficina del Contralor. En esa ocasión, aplicando los preceptos expuestos
anteriormente, resolvimos que el acuerdo pactado era ilegal. A tales efectos,
señalamos que las normas aludidas no podían ser descartadas, ni siquiera en
casos de emergencia, y que se requería una "escrupulosa adhesión" a
los procedimientos especiales diseñados para "prevenir el despilfarro, la
corrupción y el amiguismo". Hatton v. Mun. de Ponce, ante, a
la pág. 1006. Finalmente, señalamos que “los tribunales debemos estar
vigilantes y evitar que se utilicen estos procedimientos para burlar las
disposiciones legales dirigidas a asegurar la más sana administración
pública.” Hatton v. Mun. de
Ponce, ante, a la pág. 1006.
II
La aplicación de los preceptos antes
esbozados a los hechos del presente caso revela la ilegalidad del
acuerdo pactado entre los contratistas recurridos y la administración municipal
saliente. Esto es, dicho acuerdo no fue formulado mediante un contrato escrito,
por lo que fue imposible registrar el mismo en los libros del Municipio o
enviar su copia a la Oficina del Contralor.[6]
La propia Ley pauta el efecto jurídico del incumplimiento con estas normas al
disponer que todo contrato que se ejecute o suscriba en contravención a lo
dispuesto en el Artículo 8.016, ante, el cual, como señaláramos, requiere que
el contrato suscrito sea registrado y enviado a la Oficina del Contralor, será
nulo y quedará sin efecto.[7]
Sustenta esta conclusión lo dispuesto jurisprudencialmente en torno a la
exigencia de que todo contrato municipal conste por escrito y que se cumpla a
cabalidad con lo dispuesto en la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975,
ante.
En cuanto a la ratificación
efectuada por la Asamblea Municipal de Isabela, basta con señalar que ésta
no tenía facultad para convalidar o ratificar el referido contrato mediante la
aprobación de la Resolución Núm. 64 aquí en controversia. Esto es, la
Asamblea carecía de autoridad para darle eficacia a un convenio que adolecía de
nulidad absoluta. Ello en vista de la normativa reiterada por este Tribunal
a los efectos de que todo contrato nulo, como el que hoy nos ocupa, es
inexistente en Derecho desde el momento mismo en que se otorga y, por lo tanto,
no puede ser objeto de confirmación ni de prescripción sanatoria. Guzmán
Rodríguez v. Guzmán Rodríguez, 78 D.P.R. 673, 682 (1955).[8]
A la luz de los pronunciamientos
antes esbozados, forzosa resulta ser la conclusión de que el foro de instancia
erró al dictar una sentencia “impartiendo su aprobación a la estipulación que
le habían presentado el Municipio y los demandantes en el caso de autos,
mediante la cual se pretendió darle efectividad al contrato que aquí nos concierne.”[9]
Del mismo modo, erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar el
dictamen emitido por el foro de instancia.
Lo antes dispuesto es más que
suficiente para disponer del recurso ante nos. Esto es, habiéndose determinado que el
contrato aquí en controversia es nulo e inexistente -–y habiéndose establecido que el mismo no
está sujeto a convalidación-— lo único que resta y procede es revocar el
dictamen emitido por ambos foros inferiores y desestimar la demanda incoada. Es
decir, no había razón alguna para que los foros inferiores entraran a
discutir lo relativo al término de caducidad dispuesto en el Artículo 15.002 de
la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4702, utilizando ello como
fundamento para negarse a reconsiderar la sentencia dictada.
Como es sabido, esta disposición de ley
establece un término de caducidad de veinte (20) días para impugnar ante el
foro de instancia cualquier ordenanza, resolución o acuerdo de la Asamblea, del
alcalde o de cualquier funcionario del municipio. Dicho término resulta
inmaterial ante ordenanzas o resoluciones aprobadas con el único fin de
convalidar actos nulos e inexistentes.
Ya hemos señalado que la acción para
decretar la inexistencia de un contrato nunca prescribe y que, por consiguiente,
no hay punto de partida para contar término de prescripción alguno. Rivera
v. Sucn. Díaz Luzunaris, 70 D.P.R. 181, 197 (1949); Cruz v. Ramos,
70 D.P.R. 715, 719 (1949); Véase además: José Ramón Vélez Torres, Curso de
Derecho Civil, San Juan, Ed. Rev. Jur. Universidad Interamericana de Puerto
Rico, 1990, T. IV, pág. 125. Esta norma, firmemente enraizada en nuestro
ordenamiento civil, no puede ser burlada con la mera aprobación de una
resolución que pretenda encubrir la nulidad de un acuerdo ilegal. Ciertamente,
el término de caducidad que dispone el Artículo 15.002, ante, no puede tener el
efecto de frenar un decreto de inexistencia de contrato y, mucho menos, puede
convertirse en subterfugio para convalidar contratos nulos.
Adviértase que no basamos nuestra
decisión en el hecho de que la resolución aquí en controversia lesione derechos
garantizados por la Constitución del Estado Libre Asociado o por las leyes
estatales, lo que contempla la Ley de Municipios Autónomos en su Artículo
15.002, ante. Se trata de que dicha resolución intentó convalidar una actuación
inexistente. Recordemos que lo inexistente nunca puede ser convalidado, Brown
v. Junta de Directores Condominio Playa Grande, res. el 6 de junio de
2001, 2001 TSPR 80; ni siquiera mediante la aprobación de una resolución
municipal. Esta norma, repetimos, no puede ser burlada invocando para ello el
término jurisdiccional de veinte días que dispone el Artículo 15.002, ante.
III
En mérito de lo anterior, procede revocar
la sentencia emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, confirmatoria
la misma de la emitida por el Tribunal de Primera Instancia, y desestimar la
demanda presentada por los contratistas aquí recurridos.
Se dictará
Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ
Juez
Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 15 de julio de 2003
Por los fundamentos expuestos en la
Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se
dicta Sentencia revocatoria de la emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones en el presente caso, confirmatoria la misma de la emitida por el
Tribunal de Primera Instancia; desestimándose la demanda presentada por los
contratistas aquí recurridos.
Así lo pronunció, manda el Tribunal
y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo, Interina. El Juez Asociado
señor Fuster Berlingeri emitió Opinión concurrente, a la cual se unieron el
Juez Presidente señor Andréu García y la Jueza Asociada señora Naveira de
Rodón.
Carmen E. Cruz Rivera
Secretaria del Tribunal Supremo, Interina
Opinión
Concurrente emitida por el JUEZ ASOCIADO SEÑOR FUSTER BERLINGERI
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