Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2003
2003 DTS 159 FEDERACION DE MAESTROS V. MOLINA TORRES
2003TSPR159
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Federación de
Maestros de Puerto Rico
Recurrida
v.
María
M. Molina Torres
Peticionaria
Certiorari
2003 TSPR 159
160 DPR ____
Número del Caso: CC-2001-961
Fecha: 5 de noviembre de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito
Regional V
Juez Ponente: Hon. Rafael Ortiz Carrión
Abogados de la
Parte Peticionaria: Lcdo. Rafael A.
Nadal Arcelay
Lcda.
Lynn M. Carey Félix
Abogado de la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de Puerto Rico:
Lcdo.
Raymond E. Morales
Materia: Revisión, resolución, Comisión de
Relaciones del Trabajo del Servicio Público, Ley 45 de 1998
ADVERTENCIA
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OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR
EL JUEZ PRESIDENTE INTERINO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ
San Juan, Puerto Rico, a 5 de noviembre de 2003
¿Tiene jurisdicción el
Tribunal de Circuito de Apelaciones para revisar una decisión emitida por la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público mediante la cual la
referida Comisión se negó a atender, o tramitar, una querella por alegadas
prácticas ilícitas? Contestamos en la negativa. Veamos por qué.
I
El 27 de septiembre de 2000
la señora María M. Molina Torres, quien se desempeña como maestra del
Departamento de Educación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, radicó un
cargo de práctica ilícita contra la Federación de Maestros de Puerto Rico ante
la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público. En dicho cargo ésta
alegó que la Federación había violado la Sección 9.2(a) de la Ley Núm. 45 de 25
de febrero de 1998, 3 L.P.R.A. sec.
1452 (b),
[1] al coartarle su derecho a
no estar afiliada ni ser representada por la Federación, derecho que reconocía
la mencionada Ley en su Sección 4.2,[2] 3 L.P.R.A.
sec. 1451 (c).[3]
Al explicar en detalle el
cargo imputado, la señora Molina Torres señaló que, a pesar de que ésta no
pertenecía a la Federación, el 11 de agosto de 2000, recibió la visita del Director
de la Oficina de Quejas y Agravios de la referida organización, el señor
Armando Soto, quien le indicó que la organización que éste dirigía era su
representante exclusivo y que estaba obligada por ley a representarla en una
reunión que se llevaría a cabo en la Oficina Regional de Ponce del Departamento
de Educación el 14 de agosto de 2000;[4] según sostuvo, el señor
Soto le indicó que ésta debía pagar por los servicios que la Federación le
prestaría durante el referido proceso.
La señora Molina Torres se
negó a recibir tal representación por entender que ello contravenía lo
dispuesto en la Ley Núm. 45, ante, en cuanto al derecho de los empleados del
Departamento a la no afiliación. Según sostuvo la peticionaria, esta fue la
única ocasión en que un miembro de la Federación se comunicó con ella a los
fines de ofrecerle los servicios de representación de la referida organización
obrera. Molina Torres, además, señaló que: “[a] pesar de que el Sr. Soto
ha[bía] visitado la Escuela Ana Valldejuly
en las mañanas de los días 15 de agosto de 2000 y 15 de septiembre de 2000, no
se ha[bía] comunicado [con ella, por lo que] ent[endía] que ni el Sr. Soto, ni
su organización ha[bían] tenido interés en
representar[la].” (énfasis suplido).
La
reunión pautada para el 14 de agosto de 2000 fue suspendida, por lo que la
señora Molina Torres fue citada a una segunda reunión, la cual se llevaría a
cabo el 18 de septiembre de 2000. Ese día, cuando Molina Torres se presentó a
la Oficina Regional de Ponce, se le notificó que la referida reunión había sido
nuevamente suspendida. De acuerdo a las alegaciones de la peticionaria, a ésta
se le informó que un representante de la Federación había notificado que “las
maestras” no comparecerían. También se le informó que la Federación había solicitado
la cancelación de la reunión, alegando que la situación debía ser discutida y
aclarada en el plantel escolar. Finalmente, se le indicó que la señora García
Crespo, Directora de la Escuela Valldejuly, había
recibido ciertas directrices y que ésta se estaría reuniendo con las partes
para comunicarle sobre las mismas. Según se le informó, si luego de celebrada
la reunión alguna de las partes quedaba inconforme, dicha parte debía someter
su querella ante el Director de la Oficina de Asuntos Laborales.[5]
Ante
tales circunstancias, la peticionaria radicó ante la Comisión los cargos antes
descritos, alegando que la Federación pretendía representarla sin su
autorización, violando así lo dispuesto en la Sección 4.2 de la Ley Núm. 45,
ante.[6] La
Comisión refirió el asunto a uno de sus agentes quien, luego de realizar la
correspondiente investigación, emitió un informe recomendando la desestimación
del cargo imputado.
Al
fundamentar su determinación, el agente investigador sostuvo que no existía
ninguna evidencia indicativa de que la Federación hubiese solicitado la
suspensión de la reunión del 18 de septiembre de 2000 con la intención de
violar los derechos de la querellante. De este modo, dio entero crédito a
las alegaciones de la Federación a los efectos de que la referida solicitud
había sido hecha en beneficio de la maestra unionada
ya que ésta no había sido notificada con tiempo suficiente como para que
pudiera estar debidamente representada, concluyendo que la solicitud de
suspensión hecha por la Federación no constituía base suficiente para
sustentar una alegación de violación a la Ley Núm. 45, ante.
Refiriéndose
específicamente al hecho de que un miembro de la Federación le hubiese
informado a la señora Molina que su organización sería su representante exclusivo,
el investigador expresó que existía la posibilidad de que la Federación hubiese
así actuado en el entendido de que se trataba de un procedimiento para ventilar
quejas y agravios, en cuyo caso la organización tenía derecho a participar en
todas las etapas del procedimiento.[7]
Acogiendo
la recomendación del agente investigador, la Comisión notificó a la señora
Molina Torres su determinación de no emitir querella y procedió a
desestimar el cargo incoado, informándosele a la peticionaria que la evidencia
presentada no constituía base suficiente para emitir una querella por los
cargos alegados y que el hecho de que la Federación hubiese solicitado la
suspensión de la reunión del 18 de septiembre de 2000 no implicaba la
existencia de violación alguna. Al fundamentar su determinación la Comisión
citó lo dispuesto en la Sección 16.7 de la Ley Núm
45, 3 L.P.R.A. sec.
1453(j), al sostener que la Federación tenía derecho a solicitar la suspensión
de la reunión aquí en controversia.[8]
Insatisfecha
con tal determinación, la peticionaria presentó una solicitud de
reconsideración la cual fue declarada “No Ha Lugar”. En la resolución emitida a
tales efectos, la Comisión determinó que el cargo presentado por Molina Torres
no guardaba relación alguna con lo dispuesto en la Sección 9.2(a), ante, de la
Ley, como en efecto alegaba la peticionaria, sino con la Sección 16.7, ante.
Por esta razón limitó la discusión del asunto planteado a lo relativo a la
Sección 16.7, ante, negándose a evaluar el asunto bajo el prisma de la Sección
9.2(a), ante, de la Ley.
La
señora Molina Torres, alegando que la Comisión no había resuelto la verdadera
controversia planteada, acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones
mediante recurso de revisión. Adujo que el asunto de la suspensión de la
reunión –-atendido por la Sección 16.7 de la Ley-- no constituía la
controversia medular del caso, sino el reclamo de que la Federación pretendía
coartarle su derecho a no afiliarse ni ser representada por la referida
organización obrera, asunto contemplado en la Sección 9.2(a) de la Ley. Según
alegó, en la evaluación que hizo la Comisión a los efectos de determinar si
emitía o no una querella en contra de la Federación no se consideró el asunto
principal allí planteado que era precisamente la violación de esta Sección
9.2(a).
Mediante
resolución a esos efectos, el 19 de octubre de 2001, el foro apelativo
intermedio denegó la expedición del auto solicitado concluyendo que la
determinación de emitir o no una querella por práctica ilícita es una decisión
que realiza la Comisión en el ejercicio de su función investigativa y que, por
no ser el resultado de un procedimiento adjudicativo formal, no está sujeta a
ser revisada por los tribunales.
Inconforme,
la señora Molina Torres recurrió –-vía certiorari-- ante este Tribunal,
alegando que incidió el Tribunal de Circuito de Apelaciones:
... al denegar la expedición del auto de
revisión por falta de jurisdicción y no revisar la determinación de la Comisión
de Relaciones del Trabajo del Servicio Público de no emitir querella contra la
Federación de Maestros por violación a la Sección 9.2 (a) de la Ley Núm. 45 de
25 de febrero de 1998.
Expedimos el
recurso y concedimos término a ambas partes para que se expresaran en torno a
sus respectivas posiciones. La parte peticionaria compareció, no así la parte
recurrida.[9]
Resolvemos, por tanto, sin el beneficio de su comparecencia.
II
La Ley
Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, 3 L.P.R.A. sec. 1451 et seq.,
conocida como “Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto
Rico”, fue aprobada con el propósito de conferirle a los empleados públicos que
no estén cubiertos por la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945,[10] 29 L.P.R.A. sec. 62 et seq., el derecho a la organización sindical y a la
negociación colectiva, siempre que se observen los parámetros establecidos en
la Ley. Estos parámetros se circunscriben a tres criterios esenciales, a saber:
(i) acomodar, dentro de las realidades fiscales en que se desenvuelve el
Gobierno, el costo correspondiente al mejoramiento de las condiciones de
trabajo de los empleados públicos; (ii) evitar
interrupciones en los servicios que prestan las agencias gubernamentales; y (iii) promover la productividad en el servicio público. Exposición
de Motivos de la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, Leyes de Puerto Rico, pág. 148.
Mediante
la aprobación de esta pieza legislativa se creó la Comisión de Relaciones del
Trabajo del Servicio Público, entidad encargada de interpretar, aplicar y hacer
cumplir las disposiciones de la Ley en todo lo relativo a procesos de
organización, certificación, descertificación de
organizaciones sindicales, procedimientos relacionados con la conciliación y
arbitraje de negociaciones de convenios colectivos, procedimientos relacionados
con prácticas ilícitas y en todos aquellos aspectos que la Ley le haya delegado
alguna actuación en particular. Entre las muchas facultades conferidas por la
Ley a esta Comisión está la de resolver controversias relativas a la aplicación
de su estatuto.[11]
En lo
que respecta a la controversia ante nuestra consideración, debemos señalar que
esta pieza legislativa estableció el procedimiento a seguir en situaciones en
que una agencia, representante exclusivo o cualquier otra persona interesada
desee radicar ante la Comisión una querella imputando la existencia de una
práctica ilícita. Sobre este particular la Sección 9.3(a) la Ley, 3 L.P.R.A. sec. 1452(c), dispone,
en lo aquí pertinente, que siempre que una persona radique una querella imputando
la existencia de una práctica ilícita, la Comisión “llevará a cabo una
investigación de los cargos imputados y preparará un informe sobre la misma.” A
continuación esta Sección establece que “[s]i la Comisión determina que no hay
base para imputación de prácticas ilícitas, cerrará y archivará el caso
mediante orden a esos efectos.” Ibid.
Por su
parte, el Reglamento Núm. 6385 de la Comisión de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público, en su Sección 408, dispone, en lo pertinente, que:
si la determinación de la Comisión
es que no existe causa probable para encontrar que se violó la Ley, se le
notificará a la parte que radicó el caso y se le dará la opción de retirar el
mismo. Si la parte retira el caso será sin perjuicio. Si la parte no retira el caso
se desestimará el mismo por escrito y con copia a las otras partes. En aquellos
casos en que el promovente no esté de acuerdo con la determinación de
desestimar todas o alguna de las alegaciones, tendrá siete días para solicitar
reconsideración a la Comisión. El escrito de reconsideración deberá especificar
todos los puntos en controversia; describir la evidencia que se alega sostiene
las alegaciones; e ilustrar a la Comisión sobre porqué debe existir causa
probable para encontrar que se ha violado la Ley.
Finalmente,
procede que se enfatice que el Inciso (d) de esta Sección establece que “[l]as
determinaciones de emitir o no una querella no serán revisables ante ningún
tribunal” Ibid.
Contrario
a lo antes expuesto, si de la investigación inicial que realiza la Comisión, la
cual podemos catalogar como “preliminar”, surge que probablemente el
imputado ha incurrido en una práctica ilícita, entonces la Comisión deberá ordenarle a uno de sus abogados que redacte una querella de
conformidad con la determinación de causa probable.[12] Es a partir de este momento en que comienza el proceso
adjudicativo ante la Comisión.[13]
Como vemos, el procedimiento para ventilar cargos por prácticas
ilícitas consta de dos fases. En la primera de ellas se realiza una
investigación “preliminar” con el fin de determinar si existe causa probable
para creer que el imputado ha incurrido en una práctica ilícita. La propia Ley,
en su Sección 9.3(a), ante, establece que si la Comisión determina que no hay
base suficiente para sostener los cargos imputados, deberá emitir una orden
cerrando y archivando el caso. Adviértase que la única alternativa que se
le brinda al querellante, en esta etapa de los procedimientos, surge de lo
dispuesto en la precitada Sección 408 del Reglamento de la Comisión, donde se
reconoce el derecho del querellante a solicitar reconsideración ante la
Comisión. Es de notar que el propio Reglamento, en su Sección 408(d),
dispone que en esta etapa de los procedimientos no existirá revisión judicial
alguna.
Por su parte, la segunda fase del procedimiento surge tan
pronto como se emite la querella correspondiente. Es en este momento en que se
activan los derechos que dispone la Ley en cuanto al proceso adjudicativo
que habrá de celebrarse ante el organismo administrativo. Entre los derechos
que le asisten a las partes, en esta etapa de los procedimientos, está la
revisión judicial de la “orden final” que emite la Comisión. A tales
efectos, la Sección 9.3(j) de la Ley, 3 L.P.R.A. sec. 1452(c), dispone, en lo pertinente, que “cualquier
parte adversamente afectada por una orden final de la Comisión podrá
solicitar revisión de la misma ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones,
radicando ante dicho Tribunal una petición escrita solicitando que la orden de
la Comisión sea modificada o revocada....” (énfasis suplido).
Somos los primeros en admitir que podría surgir una interrogante
en cuanto a si esta revisión que permite la Ley, en esta etapa de los
procedimientos, debe aplicar de igual forma en aquellos casos en que se trate
de una determinación de no emitir querella por práctica ilícita. Esto es, si
luego de que la Comisión emite la orden denegando la expedición de la querella
–-en la etapa preliminar del procedimiento-- y luego de que la misma se
convierta en una “orden final”, por haber sido denegada su reconsideración,
existe la posibilidad de revisar dicha orden ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones.
Esta interrogante fue contestada en la negativa por este
Tribunal en Luce & Company v. Junta de
Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, 82 D.P.R.
96 (1961), donde interpretamos una disposición idéntica a la que hoy
ocupa nuestra atención, que contiene la Ley Núm.
130 de 8 de mayo de 1945, ante.[14] En aquella ocasión teníamos ante nuestra consideración una
controversia muy similar a la que hoy nos ocupa, pues se nos solicitó la
revisión de una resolución dictada por la Junta de Relaciones del Trabajo,
mediante la cual se confirmó la determinación de su Presidente de no dar inicio
a una querella por prácticas ilícitas. A pesar de que se trata de dos estatutos
diferentes, por considerar que la ley que creó la Junta de Relaciones del
Trabajo, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, ante, y su Reglamento,[15] contienen disposiciones muy similares a las que hoy nos ocupan y
que las funciones y deberes de la Junta comparan sustancialmente con las de la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público, somos del criterio que
lo allí resuelto resulta de particular pertinencia a nuestro caso.
En Luce & Company, ante,
refiriéndonos específicamente al asunto de si la decisión de la Junta de
Relaciones del Trabajo al resolver si inicia o no una querella por alegadas
prácticas ilícitas puede ser considerada como una “orden final” a los efectos
de revisar la misma ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, señalamos
que esta determinación depende en su totalidad de la discreción de la agencia y
que, por tal razón, se ubica fuera del ámbito de la revisión judicial.[16] En tal virtud, concluimos en dicho caso que esta determinación no
es revisable como una “orden final” de la Junta y que lo dispuesto en el
Artículo 9 de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 L.P.R.A.
sec. 70, --idéntico a lo que dispone la Sección
9.3(j) de la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio
Público hoy bajo análisis-- no es de aplicación a aquellos casos en
que lo que se intenta revisar es la denegatoria de la Comisión en cuanto a
expedir querella por prácticas ilícitas.[17]
Ciertamente,
la razón principal que llevó a este Tribunal a decidir, como lo hicimos en Luce
& Company, ante, descansa en gran medida en
el hecho de que entendimos que, al considerar cargos por prácticas ilícitas, la
Junta ejercita su discreción administrativa. Ello, como norma general,
impide la revisión judicial, pues, según expresamos, el curso de acción que
sigue el organismo administrativo “responde a su política administrativa
especializada.”[18] A
tales efectos señalamos:
Resulta claro que, al considerar
cargos de prácticas ilícitas, la Junta puede ejercitar su discreción
administrativa al resolver si inicia o no la querella correspondiente. Como se
dijo en Jacobsen et al. v. N.L.R.B., 120 F.2d 96 (C.A.
3 1941), ‘el curso de acción a seguirse descansa en la sana discreción de la
Junta y responde a su política administrativa especializada. No se trata de
discreción legal, al menos de aquella que daría margen a los tribunales de
circuito de apelaciones para ordenar a la Junta a expedir una querella’. Parece
obvio que si la decisión de la Junta de negarse a expedir una querella a base
de la presentación de cargos por prácticas ilícitas estuviera sujeta a revisión
judicial, no sólo se inundarían los tribunales con recursos de esta clase, sino
que en efecto se estaría sustituyendo la práctica administrativa uniforme
establecida, desarrollada y orientada de un organismo especializado por el
criterio judicial. Y esto nos llevaría con toda probabilidad a la
incertidumbre en el campo del derecho obrero-patronal debido a las diferencias
entre las distintas filosofías socio-económicas de los jueces. (citas omitidas
y énfasis suplido).[19]
Entre los casos citados en apoyo de la determinación a la que
llegáramos en Luce & Company, ante,
debemos resaltar uno resuelto por el Tribunal de Apelaciones del Primer
Circuito, Lincourt v. National
Labor Relations Board,
170 F.2d 307 (1er Cir. 1948), donde se resolvió que en los procedimientos de
prácticas ilícitas la radicación de la querella era una materia de discreción
administrativa y que la negativa de la agencia a iniciar la misma no era
revisable por las cortes de circuito. Esta norma fue ratificada años más tarde
en Saez v. Goslee,
463 F.2d 214 (1er Cir. 1972), cert. den. 409 U.S. 1024 (1972), donde ese mismo tribunal sostuvo que “this situation seems paradigmatic of one which
is ‘committed to agency discretion’...”
Son
innumerables las decisiones emitidas por los diferentes tribunales de la
jurisdicción norteamericana en torno a este tema. N.L.R.B.
v. Sears, Roebuck & Co., 421 U.S. 132 (1975); Vaca
v. Sipes, 386 U.S. 171 (1967); Lincourt v. N.L.R.B., 170 F.2d 306, (1er Cir. 1948); Saez v Goslee, 463 F2d 214, cert.
den. 409 U.S. 1024 (1972); United Electrical Contractors Asso.
v. Ordman; 366 F.2d 776 (2do Cir. 1966), cert.
den. 385 U.S. 1026 (1967); National Maritime Union v. N.L.R.B., 423 F.2d 625 (2do Cir.
1970); Jacobsen v. N.L.R.B., 120 F.2d 96 (3er Cir. 1941); Contractors Asso. of Philadelphia
v. N.L.R.B., 295 F.2d 526 (3er Cir. 1961), cert. den. 369 U.S. 813 (1962); Quick v. N.L.R.B., 245 F.3d 231 (3er Cir. 2001); George Banta Co. v. N.L.R.B., 626 F.2d 354 (4to Cir. 1980),
cert. den. 449 U.S. 1080 (1981); N.L.R.B. v. Bar-Brook Mfg. Co., 220 F.2d 832 (5to Cir. 1955); Bova v. Pipefitters & Plumbers
Local 60, 554 F.2d 226 (5to Cir. 1977); Rockford Redi-Mix Co. v. Zipp, 632 F.2d 30 (7mo Cir. 1980), cert. den. 450 U.S. 929 (1981); Braden v. Herman, 468 F.2d 592 (8vo Cir. 1972), cert.
den. 411 U.S. 916 (1973); N.L.R.B. v. International Brotherhood of Electrical
Workers, 445 F.2d 1015 (9no Cir. 1971); Pacific Southwest Airlines v. N.L.R.B., 611 F.2d 1309 (9no
Cir. 1980); Baker v. International Alliance of Theatrical Stage
Employees & Moving Picture Operators, 691 F.2d 1291 (9no Cir. 1982).
La
norma reiterada en los mismos es a los efectos de que la decisión de emitir o
no una querella con relación a prácticas ilícitas descansa en la sana
discreción de la agencia. Ibid. Basándose en
ello los tribunales, una y otra vez, han resuelto que la decisión de emitir o
no una querella por alegadas prácticas ilícitas es una que no está
sujeta a ser revisada judicialmente.
Ahora
bien, y como era de esperarse, esta norma tiene sus excepciones. Ello
ocurre siempre que el organismo administrativo actúe de forma arbitraria o en
abuso de su facultad discrecional, afectando así derechos constitucionales o
estatutarios de las partes.[20] Rivera
Colón v. Director Administrativo de los Tribunales, ante, a la pág. 821. Véase, además: Leedom
v. Kyne, 358 U.S.
184 (1958). De ser así, el acceso a los tribunales sí estaría disponible. Rivera
Colón v. Director Administrativo de los Tribunales, ante.
A tono
con lo anterior, varios tribunales de la jurisdicción norteamericana han
resuelto –-a modo de excepción-- que procede la revisión judicial de
determinaciones emitidas por la Junta Nacional de Relaciones del Trabajo,
negándose a emitir querella por prácticas ilícitas siempre que la Junta haya
actuado en exceso del poder delegado. Bova v. Pipefitters
& Plumbers Local 60, 554
F.2d 226 (5to Cir. 1977); Terminal Freight Handling Co. v.
Solien, 444 F.2d 699 (8vo Cir. 1971); Véase, además: Leedom v. Kyne,
ante. Se
ha entendido que dicho organismo administrativo ha actuado en exceso del poder
delegado en aquellos casos en que ignora una prohibición expresa contenida en
la ley. Ibid.
Otra
instancia en que los tribunales han optado por ignorar la norma general a los
efectos de que la determinación de la agencia en cuanto a no expedir una querella
por prácticas ilícitas no es revisable judicialmente, es en aquellos casos en
que la actuación administrativa descansa en errores de derecho o
interpretaciones erróneas de la ley. Associated Builders & Contractors, Inc. v.
De lo
anterior se colige que ante determinaciones como las que hoy nos ocupa –-emitir
o no querella por práctica ilícita de trabajo-- la revisión judicial sólo
procede en circunstancias de excepción, pues como se expresara en Hennepin Broadcasting Associates, Inc. v. N.L.R.B., 408 F.Supp.
932 (D.C. Minn. 1975), sólo
en casos extremos podría obligarse a la Comisión a emitir, o al menos a
reconsiderar, su negativa a expedir una querella por prácticas ilícitas. Véase, además: Southern
California Dist. Council of Laborers ect. v. Ordman, ante; Glenn A. Guarino,
Refusal of National Labor Relations Board to File Unfair Labor Practice
Complaint as Subject to Review in Independent Suit in Federal District Court,
69 A.L.R. Fed. 870 (1984).
III
En virtud de lo expuesto en el
acápite que antecede, y considerando que las disposiciones de la Ley de
Relaciones del Trabajo para el Servicio Público, Ley Núm. 45 de 25 de febrero
de 1998, que hoy nos ocupan son idénticas a las contenidas en la Ley de
Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, --y su
Reglamento-- y que los organismos administrativos creados por ambas leyes
ejercen y regulan funciones similares, ciertamente, no vemos razón alguna por
la cual no podamos establecer en el presente caso la misma normativa que rige
bajo la Ley de Relaciones del Trabajo en torno a la revisión judicial de la
determinación de la agencia al resolver si emite o no querella por práctica
ilícita.[21]
Esto es, hoy resolvemos que la determinación que hace la Comisión
de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público al resolver si inicia o no
una querella por prácticas ilícitas no constituye una “orden final” a los
efectos de revisar la misma ante el foro apelativo intermedio. Dicha
determinación depende en su totalidad de la discreción de la Comisión y, por
consiguiente, no está sujeta a ser revisada judicialmente. Ello, claro
está, sujeto a que no estén presentes ninguna de las circunstancias de
excepción reconocidas jurisprudencialmente. Éstas
son: (i) que la determinación de la Comisión afecte derechos constitucionales
de las partes por haber actuado de forma arbitraria o en abuso de su facultad
administrativa; (ii) que la Comisión ignore una
prohibición expresa contenida en su Ley orgánica y (iii)
que la actuación administrativa descanse en una interpretación errónea de la
Ley.
IV
Dentro
del marco doctrinal previamente esbozado es que debemos evaluar si procede la revisión judicial de una determinación
emitida por la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público
negándose a emitir querella por alegadas prácticas ilícitas. Por entender
que estamos ante una determinación administrativa que ha sido encomendada a la
discreción de la agencia y que no están presentes ninguna de las excepciones
que nos permiten asumir jurisdicción en este tipo de asunto, contestamos dicha
interrogante en la negativa y, por consiguiente, confirmamos
el dictamen emitido por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en cuanto a este
particular. Veamos.
En el caso de autos la peticionaria radicó un cargo de práctica ilícita contra
la Federación de Maestros de Puerto Rico, alegando que ésta había violado la
Sección 9.2(a) de la Ley Núm. 45, ante, al coartarle su derecho a no estar
afiliada ni ser representada por la referida organización obrera. La Comisión, luego
de realizar la correspondiente investigación, determinó que la evidencia
presentada no era suficiente para sustentar un cargo por violación a lo
dispuesto en la Sección 9.2(a) de la Ley. A su entender la prueba presentada
evidenciaba que la Federación, en representación de la maestra unionada, había solicitado la suspensión de la reunión en
controversia al amparo del derecho que le reconoce la Sección 16.7 de la Ley a
estar presente siempre que se celebren reuniones de este tipo.
En su escrito
ante nos la peticionaria sostiene que en el momento en que la
Comisión archivó y desestimó su solicitud de cargos, teniendo por resuelta una
controversia de derecho que quedó sin resolver, dio paso a que la misma pueda
ser revisada judicialmente. Aun cuando reconoce que la Comisión tiene amplia
discreción para investigar cargos de práctica ilícita y determinar si va a
emitir querella a tenor con lo resuelto en los casos Luce & Company v. Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto
Rico, ante, y Martínez Rodríguez v. Autoridad
de Energía Eléctrica, 133 D.P.R. 986 (1993), ante, la
peticionaria arguye que dicha discreción debe ceder ante situaciones como la de
autos en que, alegadamente, las determinaciones resultan ser irrazonables,
injustas e inconsistentes.
De este modo, y amparándose en que la Comisión actuó de manera
irrazonable e ilegal al emitir su determinación, la peticionaria solicita de
esta Curia que revoque la decisión emitida por el foro apelativo intermedio
declarándose sin jurisdicción para revisar la determinación de la Comisión en
cuanto a no emitir querella en contra de la Federación de Maestros por la
alegada violación a la Sección 9.2(a) de la Ley Núm. 45, ante.[22] No podemos refrendar
dicha posición.
Ya hemos señalado que la determinación preliminar que hace la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público a los efectos de emitir
o no una querella por prácticas ilícitas es una que ha sido encomendada a la
discreción de la Comisión. Dicha determinación cae fuera del ámbito de la
revisión judicial a menos que pueda demostrarse que la Comisión ha actuado de
forma arbitraria o en abuso de su discreción y que ha afectado derechos
constitucionales o estatutarios de las partes.
En el presente caso la señora Molina Torres no ha alegado, ni
los hechos lo demuestran, que al negarse a emitir querella por prácticas
ilícitas la Comisión haya actuado de manera ultra vires o en exceso del
poder delegado. Tampoco surge que estemos ante un caso de interpretación
errónea de la Ley Núm. 45 o ante una determinación que haya sido sustentada en
un error de derecho. Tal y como ocurrió en Martínez Rodríguez v. Autoridad
de Energía Eléctrica, ante, en el presente caso la negativa de la Comisión
a expedir querella respondió a que no encontró que la Federación hubiese
incurrido en la práctica ilícita imputada. Dicha determinación ciertamente
descansa en la experiencia y pericia de la agencia, quien posee el conocimiento
especializado para entender en este tipo de asunto.[23] De forma alguna podemos concluir que en el presente caso la
Comisión ha abusado de su poder en el proceso decisional.
Todo lo contrario, los hechos demuestran que la actuación de la agencia fue una
razonable, tomada en virtud de la evidencia que le fuera presentada.
Tampoco podemos avalar la contención de la peticionaria a los
efectos de que la Comisión se negó a considerar la controversia medular del
caso resolviendo el mismo al amparo de un asunto secundario. Una mera lectura
del informe emitido por el agente investigador en el presente caso evidencia
que la Comisión sí consideró el asunto de la violación a la Sección 9.2(a),
ante, realizando la investigación y análisis correspondientes. Fue luego de
este proceso de análisis que el investigador concluyó que el cargo debía ser
desestimado, pues, a base de su pericia y conocimiento especializado, entendió
que la Federación no había incurrido en la violación de la referida sección. El
hecho de que en su resolución la Comisión haya señalado que el cargo presentado
por la peticionaria no guardaba relación alguna con lo dispuesto en la Sección
9.2(a), sino con la Sección 16.7 de la Ley Núm. 45, ante, no significa que no
haya investigado o atendido el cargo presentado. Es evidente que dicha
determinación fue tomada luego de analizar a cabalidad los hechos del presente
caso y entender que no existía evidencia suficiente para sustentar la alegación
de Molina Torres en cuanto a la violación de la referida sección.
La peticionaria no nos ha puesto en condiciones de revisar esta
determinación, por lo que estamos impedidos de entender en la misma.
V
En mérito de
lo antes expuesto, procede decretar la confirmación de la sentencia
emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones en el presente caso.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO
REBOLLO LÓPEZ
Juez
Presidente Interino
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 5 de noviembre de 2003
Por los
fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte
íntegra de la presente, se dicta Sentencia confirmatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones.
Lo
acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces
Asociados señora Naveira de Rodón
y señor Fuster Berlingeri
disienten sin opinión escrita.
Patricia Otón Olivieri
Secretaria del Tribunal Supremo
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proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
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[1] Esta Sección dispone, en
lo aquí pertinente, que:
Será práctica ilícita el
que una organización de empleados o alguno de sus miembros, actuando
individualmente o en concierto con otros, realice o intente realizar
cualesquiera de los siguientes actos:
(a)
Intervenir, coartar o restringir a uno o más empleados en
relación con su decisión de ejercer o no los derechos reconocidos en este
capítulo.
....
[2] Esta sección fue
derogada por la Ley Núm. 96 de 7 de julio de 2001. En su lugar fueron
incorporadas las secciones 17.1, 3 L.P.R.A. sec. 1454 y 17.2, 3 L.P.R.A. sec. 1454(a).
[3] La Federación de Maestros
de Puerto Rico fue certificada como representante exclusivo de la Unidad
Apropiada de maestros y personal docente del Departamento de Educación el 29 de
noviembre de 1999.
[4] En dicha reunión se
dilucidaría una controversia surgida entre la señora Molina Torres y su
compañera, la maestra Elizabeth Bermúdez; esta última sí estaba afiliada a la
Federación de Maestros.
[5] Este era el
procedimiento que disponía en ese momento la Sección 10.04 del convenio
colectivo para la resolución de quejas y agravios.
[6] Además, señaló que
mantenía una relación contractual con la Asociación de Maestros de Puerto Rico
quien le proveería representación legal para asistirla en este proceso.
[7] Al fundamentar su contención
el investigador citó lo dispuesto en la Sección 4.2 de la Ley Núm. 45, 3 L.P.R.A. sec. 1451(c), la cual en
ese momento establecía que todos los empleados que no estuviesen afiliados a la
organización obrera certificada como representante exclusivo debían observar
las disposiciones del convenio colectivo en cuanto a los procedimientos para
ventilar quejas y agravios y arbitraje; y que les serían aplicables para su
beneficio las disposiciones del convenio colectivo en lo que respecta a
salarios, beneficios marginales y términos y condiciones de empleo.
[8] Esta Sección dispone que
“cualquier empleado p[uede] presentar querella contra
su agencia directamente a ésta cuando su representante exclusivo se haya negado
manifiesta o implícitamente a hacerlo, pero el representante exclusivo
tendrá derecho a ser notificado y a estar presente e intervenir en la discusión
de la querella....” (énfasis suplido).
[9] Mediante Resolución a
esos efectos, el 22 de julio de 2002, le concedimos a la Federación un término de
veinte (20) días para presentar su alegato, apercibiéndole que de no recibirse
el mismo dentro del término indicado, el caso quedaría sometido sin el
beneficio de su comparecencia.
[10] Conocida como la “Ley de
Relaciones del Trabajo de Puerto Rico”.
[11] Para otras facultades,
deberes y responsabilidades de la Comisión, véase la Sección 1452(t) del Título
3 de Leyes de Puerto Rico Anotadas.
[12] En
estos casos no se emitirá querella hasta que haya pasado el período de
reconsideración que corresponde a las desestimaciones parciales o hasta que la
Comisión haya decidido dicha reconsideración, de haber sido sometida. Sección
409(b) del Reglamento Núm. 6385 de la Comisión de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público de 28 de diciembre de 2001.
[13] La
Secretaría notificará esta querella, además del aviso de audiencia, a las
partes. La vista ante el oficial examinador deberá celebrarse en los próximos
treinta (30) días. La parte contra quien se expidió la querella tendrá diez
(10) días a partir de su notificación, para contestar las alegaciones de la
misma de conformidad con el Artículo 9, Sección 9.3 (e), de la Ley.
[14]Ésta dispone, en lo pertinente, que:
Cualquier persona perjudicada por una orden final de
la Junta concediendo o negando, en todo o en parte, el remedio que se interesa,
podrá obtener la revisión de dicha orden en el Tribunal Supremo de Puerto Rico,
radicando en dicho tribunal una petición escrita suplicando que la orden de la
Junta sea modificada o revocada. 29 L.P.R.A. sec. 70.
[15] Reglamento Núm. 2 de 2
de abril de 1946.
[16] Adviértase que estamos
ante una excepción a la norma general de que la revisión judicial de las
determinaciones administrativas se presume siempre que no haya sido prohibida
por la Asamblea Legislativa en forma expresa y clara. Demetrio Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, Ed. Forum (1993), a las págs. 414-415. Véase, además: Bonilla v. Chardón, 118 D.P.R. 599
(1987); Santos Rodríguez v. Fuentes Fluviales, 91 D.P.R. 56, 65 (1964); Medina v. Pons,
81 D.P.R. 1 (1959); López Luiggi
v. Muñoz Marín, 80 D.P.R. 4 (1957); Rivera
v. Benítez, Rector, 73 D.P.R. 377 (1952).
[17] Esta norma fue reiterada
por este Tribunal años más tarde en Martínez
Rodríguez v. Autoridad de Energía
Eléctrica, 133 D.P.R. 986 (1993).
[18] La jurisprudencia
federal ha reconocido, como norma general, que existe una presunción de no revisibilidad con relación a las determinaciones
administrativas que han sido encomendadas a la discreción de la agencia. Bowen
v.
En cuanto a las razones que sustentan esta presunción, se
ha señalado lo siguiente:
First,
without benefit of a statutory delineation of the limits of discretion it would
be very difficult for courts to decide in particular cases whether there had
been an abuse of discretion . . . . A second reason for judicial reluctance to
review discretionary decisions is that exercises of broad discretion will only
infrequently violate the standard of abuse of discretion, and it would be
wasteful to entertain numerous suits, many surely frivolous, in order to
correct the occasional abuse. Harvey Saferstein, Nonreviewability: A Functional Analisis of “Committed to Agengy
Discretion”, 82 Har. L. Rev. 367, 380-81 (1968).
[19] A
esta conclusión llegamos tras adoptar las expresiones de varios tribunales de
la jurisdicción norteamericana en relación a lo dispuesto en la Ley Nacional de
Relaciones del Trabajo de 1935, conocida como Ley Wagner,
(Ley de 5 de julio de 1935, cap. 372, 49 Stat. 449), y la Ley de Relaciones Obrero-Patronales de
1947, conocida como Ley Taft-Hartley
(61 Stat. 136 (1947), 29 U.S.C.
sec. 160 (1952), legislaciones que contienen
disposiciones similares a las contenidas en la Ley Núm. 130, ante.
[20] En el pasado hemos
señalado que “cualquier delegación de poder legislativo concediendo discreción
absoluta, resultaría inconstitucional, pues ello equivaldría a una delegación
in toto del poder legislativo, actuación contraria a
los cánones constitucionales de una democracia.” Pueblo v. Sánchez
González, 90 D.P.R. 197, 200 (1964). Ciertamente,
“el concepto legal de la discreción no significa poder para actuar en una forma
u otra, haciendo abstracción del resto del Derecho, sino la obligación de
aplicar las reglas del conocimiento distintivo a ciertos hechos jurídicos con
el objeto de mitigar los efectos adversos de la Ley, a veces diferenciando unos
efectos de otros.” Ibid.
Cónsono
con lo anterior, en Rodríguez v. Srio.
de Obras Públicas, 86 D.P.R. 258, 265 (1962),
señalamos que “[l]a discreción administrativa no es absoluta” y que “[n]ingún tribunal estaría dispuesto a convertir la discreción
administrativa en un término mágico que permita una arbitrariedad.”
[21] Hemos de recordar que
dicha norma ha sido avalada no sólo por la jurisprudencia de este Tribunal,
sino también por la jurisprudencia de los tribunales federales.
[22] Nos
resulta sorprendente por demás el hecho de que la peticionaria, en lugar de
solicitar que ordenemos a la Comisión que expida la correspondiente querella,
nos solicita que: (i) que declaremos inconstitucional el requisito impuesto por
ley de notificar la intención de no ser afiliado, so pena de ser ingresado
automáticamente a las filas del representante exclusivo certificado; (ii) declaremos ilegal y ultra vires el término de quince
días anunciado por la Comisión en su Resolución del 13 de enero de 1999; y (iii) declaremos que todo descuento salarial de empleado
gubernamental debe ser autorizado por escrito, debiendo devolver el
Departamento de Educación todo descuento hecho sin tal autorización.
[23] Véase: Demetrio
Fernández Quiñones, La revisión judicial de las decisiones administrativas,
69 Rev. Jur. U.P.R.
1129 (2000).