Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002
DTS 013 ASOCIACION DE FARMACIAS V. DEPARTAMENTO DE SALUD 2002TSPR013
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Asociación de Farmacias de la
Comunidad y otros
Demandantes-Peticionarios
v.
Departamento de Salud
Demandado-Recurrido
Número
del Caso: CC-1999-597
Fecha:
5/febrero/2002
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez
Ponente: Hon.
Yvonne Feliciano Acevedo
Abogados
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
David Noriega Rodríguez
Lcdo.
José A. Ortiz Daliot
Lcdo.
Nicolás Gautier
Lcdo.
Heyda Vigil Mc.Clin
Oficina
del Procurador General: Lcda.
Mayra J. Serrano Borges
Procuradora
General Auxiliar
Abogadas
de Walgreen Co, Walgreen of Puerto Rico, Inc. y Walgreen of San Patricio, Inc.: Lcda.
Yolanda Benítez de Alegría
Lcda.
Lydia M. Ramos Cruz
Materia: Solicitud de Paralización del Reglamento Núm. 89,
Certificados de Necesidad y Conveniencia del Departamento de Salud, Nulo el
Reglamento Núm. 89 de Salud y se reactiva el Reglamento 56.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión
del Tribunal emitida por el Juez Asociado Señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 5 de febrero de
2002.
-...You hadn't
exactly gone out of your way to call attention to them had you? I mean like
actually telling anyone or anything.
-But the plans
were on display...
-On display? I
eventually had to go down to the cellar to find them.
-That's the
display department.
-With a torch.
-Ah, well the
lights had probably gone.
-So had the
stairs.
-But look you
found the notice didn't you?
-Yes -said Arthur- yes I did. It was on display in the bottom of a locked filing cabinet stuck in a disused lavatory with a sign on the door saying "Beware of The Leopard".
Arthur Dent enfrentándose a un funcionario
administrativo en la novela de Douglas Adams: The Hitchhiker’s Guide to the
Galaxy.
Hoy
nos toca resolver si es válido el Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de
Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y
Conveniencia del Departamento de Salud que se limita a repetir los criterios
generales y ambiguos de la ley que otorga el poder de reglamentación a dicho
organismo. Resolvemos que las agencias tienen el deber de especificar, mediante
reglamentación, los criterios esbozados de forma muy general en la legislación
delegante, para así evitar una aplicación arbitraria e injusta, y proveer guías
adecuadas para que las partes afectadas por las acciones administrativas estén
debidamente informadas del estado de derecho vigente.
I
La
Ley Núm. 2 del 7 de noviembre de 1975, según enmendada, 24 L.P.R.A. sec. 334 et
seq., otorga al Departamento de Salud el poder de conceder Certificados de
Necesidad y Conveniencia (en adelante “Certificados de Necesidad”) a ciertas
facilidades de salud. A través de estos Certificados, la Asamblea Legislativa
ha intentado regular la planificación ordenada de algunas facilidades y
servicios de salud para que, de este modo, se pueda “atender adecuadamente las
necesidades de salud de la problación [sic], controlar los costos de los
servicios de salud y velar porque éstos se presten en aquellos núcleos
problacionales [sic] donde sean necesarios.”
1983 Leyes de Puerto Rico 402, 403. Para lograr estos objetivos la
legislatura entendió indispensable que “se ofrezcan únicamente aquellos
servicios de salud, se incurra en aquellas inversiones de capital, o que se
adquieran aquellos equipos médicos altamente especializados, cuya necesidad y
conveniencia pública haya [sic] sido previamente determinada por el Secretario
[o Secretaria de Salud].” Id. Por lo tanto, las facilidades que quedan
cubiertas bajo la Ley 2 requieren un Certificado de Necesidad para poder
operar.
Dicha Ley dispone que el
Departamento de Salud deberá establecer un reglamento que regule todo lo
relativo al proceso de solicitud y otorgamiento de dichos Certificados de
Necesidad. A estos efectos, el Departamento promulgó en 1986 el Reglamento Núm.
56 que establecía, entre otras cosas, unos criterios generales y otros
específicos que debería utilizar el Secretario o Secretaria de Salud al
considerar las solicitudes de Certificados de Necesidad. Este Reglamento fue utilizado por el
Departamento de Salud por unos once (11) años. Durante ese tiempo, el
Secretario o Secretaria contó con criterios muy específicos que delimitaban su
discreción al evaluar las solicitudes.
En
agosto de 1997, el Departamento de Salud publicó un Aviso al Público en un
periódico de circulación general, mediante el cual notificaba su intención de
promulgar un nuevo Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación
de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia.[1] El aviso indicaba el lugar y
horario en que se podría examinar una copia del Reglamento propuesto, y fijaba
un término de treinta (30) días a partir de la fecha de publicación del aviso
para que las personas interesadas sometieran comentarios por escrito. También indicaba que cualquier persona
interesada en solicitar la celebración de una vista administrativa para la
discusión de los comentarios debía hacerlo por escrito dentro de un término de
treinta (30) días, acompañando un memorando en el cual se expusieran las
razones que, a su juicio, ameritaban la celebración de una vista pública. La
Asociación de Farmacias de la Comunidad, el Colegio de Farmacéuticos de Puerto
Rico, la Sociedad Radiológica de Puerto Rico, y otros, (en adelante “los
peticionarios”) comparecieron dentro del término establecido y solicitaron la
celebración de vista pública.
El
Departamento de Salud publicó una notificación sobre la vista en sólo un
periódico de circulación general, y notificó a los peticionarios con tan sólo
entre tres (3) y cinco (5) días de antelación. Durante la vista, los
peticionarios se opusieron al borrador del reglamento aduciendo que adolecía de
múltiples defectos. En particular, los peticionarios opinaron que la
eliminación de los criterios específicos y la limitación de los criterios
generales que contenía el Reglamento 56, constituía un curso de acción
equivocado y ponía en entredicho la validez del nuevo Reglamento. El
Departamento de Salud, sin embargo, aprobó el Reglamento Núm. 89, adoptando
sólo unas pocas de las propuestas presentadas en la vista administrativa. El
Reglamento fue debidamente presentado ante el Departamento de Estado, y entró
en vigor.
Oportunamente,
los peticionarios presentaron solicitud de revisión ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones. Alegaron, en
esencia, que el procedimiento seguido para la aprobación del Reglamento 89 fue
contrario a derecho; y que dicho Reglamento es nulo por ser: 1) tan vago y
ambiguo que su aplicación ha de ser arbitraria; y 2) por ser contrario a la ley
en virtud de la cual se aprobó. El foro apelativo, sin embargo, confirmó la
determinación de la Secretaria de Salud y sostuvo la validez del Reglamento.
Dicho foro también denegó la moción de reconsideración presentada por los
peticionarios.
Inconformes,
los peticionarios acuden ante nos repitiendo las alegaciones que hicieran ante
el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Revocamos.
II
La Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada,
(en adelante “LPAU”), dispone un procedimiento de revisión del proceso de
reglamentación. En su Sección 2.7, dicha Ley establece que:
Cualquier
acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el
incumplimiento de las disposiciones de este capítulo deberá iniciarse en el
Tribunal de Circuito de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes
a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. 3 L.P.R.A. sec.
2127(b).
Esta disposición provee un
mecanismo mediante el cual una persona interesada puede impugnar la validez de un
reglamento. Los peticionarios en el caso de autos, oportunamente, han impugnado
el Reglamento 89 valiéndose de dicha disposición. Pasamos a analizar, pues, sus
señalamientos al respecto.
A.
En primer lugar, los
peticionarios alegan que el proceso de vista pública no ocurrió conforme a lo
dispuesto por ley. La Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975, según enmendada, 24
L.P.R.A. sec. 334 et seq., que regula los Certificados de Necesidad,
dispone en su Artículo 22 que, previa la aprobación del reglamento que establece
todo lo relacionado con las solicitudes de Certificados de Necesidad, el
Secretario o Secretaria de Salud “celebrará vistas públicas notificando a las
personas interesadas mediante publicación en dos (2) periódicos de
circulación general. La notificación se hará por lo menos quince (15) días
antes de la celebración de la vista.” 24 L.P.R.A. sec. 334j (énfasis suplido).
El
Departamento de Salud, sin embargo, alega que esta disposición no es aplicable
ya que la Ley Núm. 2 es anterior a la LPAU, y que, por lo tanto, son las
disposiciones de la LPAU las que aplican. El Departamento de Salud está en lo
correcto al afirmar que cuando la LPAU está en conflicto con alguna Ley
Orgánica que es anterior a ella, los procedimientos uniformes establecidos en la
LPAU toman precedencia. Asociación de Dueños de Casas de la Parguera, Inc.
v. Junta de Planificación, res. el 14 de mayo de 1999, 99 TSPR 75; Hernández
O’Farril v. Golden Tower Development Corp., 125 D.P.R. 744 (1990).
Sin
embargo, “en cuanto a los procedimientos no contemplados por [la LPAU, dicha
Ley] dispone que las agencias deberán reglamentar su práctica” sin
contradecir las demás disposiciones de la LPAU. Pagán Ramos v. F.S.E.,
129 D.P.R. 888, 901-902 (1992). En el caso específico de los procesos de
reglamentación administrativa, como regla general, es facultad discrecional de
la agencia celebrar vistas públicas, salvo que la propia ley de la agencia
así lo exija. La LPAU no establece los requisitos de notificación, ni los
términos para notificar una vista pública. Dicha ley dispone únicamente que
“[l]as agencias podrán discrecionalmente citar para vista pública, o si su
ley orgánica u otra ley la hacen mandatoria.” 3 L.P.R.A. sec. 2123 (énfasis
suplido).
La LPAU otorga,
pues, gran flexibilidad a la legislatura para que regule con más especificidad
en algunos casos todo lo relacionado a vistas públicas en el proceso de
reglamentación. Esta legislación es válida aunque sea previa a la LPAU siempre
y cuando no sea contraria a las disposiciones de dicha Ley.
En este caso, no hay
contradicción ni conflicto entre lo que dispone la LPAU con respecto a las
vistas públicas y lo que dispone la Ley Núm. 2. Por lo tanto, son válidas y
están vigentes las disposiciones referentes a vistas públicas de la Ley Núm. 2
que no son contrarias a la LPAU, aunque sean anteriores a esta última Ley.
Del expediente surge
que en el caso de autos se le notificó a las partes que habían solicitado la
vista con solamente entre tres (3) y cinco (5) días de antelación, y no quince
(15) como requiere la Ley 2. Además, la notificación de vista pública fue
publicada en un solo periódico de circulación general. Por lo tanto, el
Departamento de Salud no cumplió con los requisitos procesales que le impone la
Ley Núm. 2.
B.
Existe otro problema
con la vista pública celebrada en este caso que los peticionarios no
mencionaron en su alegato, pero que representa una importante irregularidad que
debemos traer a colación.[2] La LPAU dispone que el
funcionario que presida una vista pública en un proceso de reglamentación
“preparará un informe para la consideración de la agencia, en el cual se
resuman los comentarios orales que se expongan durante la vista.” 3 L.P.R.A.
sec. 2123. Este informe debería estar
presente en el récord administrativo. Sin embargo, en ninguna parte del
expediente del caso de autos, ni del expediente del proceso de reglamentación
en el Departamento de Salud, aparece un informe sobre la vista pública
celebrada. Es forzoso, por tanto, concluir que dicho informe nunca se preparó.[3]
Este incumplimiento
con las disposiciones de la LPAU nos parece particularmente problemático. La
ausencia de este informe limita severamente nuestra facultad revisora. Dada la parca declaración de propósitos que
contiene el Reglamento 89 (y que discutiremos a continuación), el no tener
tampoco un informe sobre la vista pública nos deja totalmente a ciegas con
respecto a las razones y justificaciones que tuvo la agencia al promulgar este
Reglamento.
Además, el requisito
de que se prepare un informe sobre la vista pública responde a otro importante
propósito. La LPAU requiere que la agencia analice todas las sugerencias de las
partes interesadas que participen en el proceso de reglamentación. 3 L.P.R.A.
sec. 2124. “La agencia tomará en consideración, además de los comentarios
escritos y orales que le hayan sometido, su experiencia, competencia,
técnica, conocimiento especializado, discreción y juicio.” Id. (énfasis suplido).
Mediante la exigencia de que se prepare un informe sobre la vista pública, la
LPAU asegura que la participación en dicha vista de todas las partes
interesadas sea realmente efectiva. Al preparar el informe, el funcionario que
presidió la vista tiene que enfrentar y considerar todos los argumentos y
comentarios que hayan hecho todas las partes. De esta manera, pues, se
garantiza que dichos comentarios sean escuchados con detenimiento. Como en el caso de autos no se preparó dicho
informe, no podemos estar seguros que lo que se ventiló en la vista pública fue
adecuadamente considerado por el Secretario o Secretaria de Salud al promulgar
el Reglamento. Al no prepararse el informe, pues, queda en duda si la
participación de las partes fue realmente considerada como requiere la ley, o
si quedó frustrado este genuino e importante propósito de celebrar la vista
pública.
C.
Existe otro problema
importante con el proceso de reglamentación que debemos analizar. Como
mencionáramos anteriormente, el Reglamento 89 contiene una lacónica declaración
de los propósitos de dicha reglamentación.[4] Entendemos que, en este caso, dicha declaración no es suficiente
para satisfacer los requisitos que impone la LPAU.
La LPAU dispone que toda regla o reglamento que sea adoptado o enmendado por una agencia deberá contener “una explicación breve y concisa de sus propósitos o de las razones para su adopción o enmienda.” 3 L.P.R.A. sec. 2125(b).
El Código Modelo de Procedimiento Administrativo Estatal (en adelante “Código Modelo”), en el cual está basada en parte la LPAU, contiene una disposición similar que requiere que la agencia responda brevemente y de manera razonada a los comentarios recibidos durante el proceso de reglamentación, y que explique por qué resolvió los asuntos significativos mencionados en dichos comentarios de la manera en que lo hizo. Arthur Earl Bonfield, State Administrative Rule Making sec. 6.10.1 (1986).
El requisito de esta
“explicación breve y concisa” en el reglamento final existe para garantizar que
los tribunales podamos ejercitar nuestra función revisora de una manera
efectiva. Este también es el propósito de la disposición análoga del
Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. sec. 551 et. seq., (en adelante “APA”).
Recurrimos, por lo tanto, a la jurisprudencia federal como guía persuasiva para
nuestra interpretación de la LPAU.
El
APA dispone: “the agency shall incorporate in the rules adopted a concise
general statement of their basis and purpose.” 5 U.S.C.A. sec. 553(c). Los tribunales federales han
interpretado que esta disposición requiere que la agencia incluya una
declaración de hallazgos y razones como parte de la regla final. Automotive
Parts & Accessories Association v. Boyd, 407 F.2d 330 (D.C. Cir. 1968).
Esta declaración permite
que un tribunal revisor pueda determinar qué asuntos importantes de política
pública fueron ventilados en los procedimientos, y por qué la agencia reaccionó
a dichos asuntos con esa reglamentación. Id.
El
Tribunal de Apelaciones para el Circuito del Distrito de Columbia también ha
exigido que la “explicación breve y concisa” contenga respuestas a los
comentarios significativos e importantes que hicieron los ciudadanos, y que
explique por qué esas sugerencias no fueron adoptadas y cómo los problemas
mencionados por los ciudadanos fueron resueltos. Rodway v. USDA, 514
F.2d 809 (D.C. Cir. 1975). Esta es la
doctrina conocida como el “vital questions doctrine”. La agencia debe analizar
en la “explicación breve y concisa” todas las cuestiones vitales que se hayan
presentado en el foro administrativo.
Este requisito no sólo ha sido exigido por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos cuando se reglamenta un área, sino que también se requiere en situaciones en que una agencia escoge flexibilizar o eliminar la reglamentación de un área previamente regulada. Así pues, en Motor Vehicle Manufacturers Association v. State Farm Mutual Auto Insurance Co., 463 U.S. 29 (1983), el tribunal expuso:
[T]he revocation of an extant regulation is substantially different than
a failure to act. Revocation
constitutes a reversal of the agency’s former views as to the proper course. A
“settled course of behavior embodies the agency’s informed judgment that, by
pursuing that course, it will carry out the policies committed to it by
Congress. There is, then, at least a
presumption that those policies will be carried out best if the settled rule is
adhered to.” Atchison, T.&S.F.R. Co. v. Wichita Board of Trade, 412
U.S. 800, 807-808 (1973). Motor
Vehicle, supra,
en la pág. 41-42.
Por lo tanto, concluyó el
Tribunal Supremo, una agencia que cambia su curso de acción al derogar un
reglamento está obligada a suplir un análisis razonado del cambio. Id.
En
el caso de autos, el Departamento de Salud decidió derogar un Reglamento
anterior que era mucho más específico y que regulaba más intensamente los
criterios para otorgar los Certificados de Necesidad. El Departamento de Salud
se limitó a decir que el nuevo Reglamento 89 pretendía agilizar y expeditar el
proceso de otorgamiento de los Certificados de Necesidad, y atemperarlo a la
política pública establecida en las nuevas leyes de la Reforma de Salud. Entendemos que esta explicación fue
insuficiente. Como mínimo, la
disposición de LPAU que exige que se incluya una “explicación breve y concisa”
de los propósitos o de las razones para la adopción o enmienda de un
reglamento, requiere que el Departamento de Salud, en este caso, explique por
qué ha decidido suplantar el Reglamento anterior con uno mucho más ambiguo y
limitado. Esta explicación es especialmente importante dado el hecho que todos
los comentarios presentados por los peticionarios objetaban la derogación de
los criterios específicos del Reglamento 56.
Nuestra función
revisora se ha visto frustrada en este caso por la ausencia total de alguna
declaración de la agencia que nos revele las razones que tuvo para actuar de la
manera en que actuó. No podemos saber si su acción fue arbitraria o caprichosa
si no conocemos por qué tomó dicha acción. De las disposiciones citadas de la
LPAU se desprende que toda reglamentación debe incluir una explicación adecuada
de sus propósitos y razones para su adopción o enmienda. Además, esta
“obligación es deseable porque no le impondrá una carga adicional significativa
a las agencias y mejorará considerablemente los frutos de la reglamentación.”
Bonfield, supra (traducción nuestra).
III
Además de los defectos procesales
que hemos discutido, los peticionarios alegan que existen varios problemas
sustantivos con el Reglamento 89.
A.
El
primero de éstos es que el Reglamento está en contravención con la ley que lo
autoriza. Sabido es que “un reglamento promulgado para implementar [sic] la
ejecución de una ley puede complementarla, pero no estar en conflicto con
ésta.” P.S.P. v. Comisión Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409
(1980). Además, “un reglamento o actuación administrativa claramente en conflicto
o en contra de la ley es nulo.” Id.
La Ley Núm. 2 del 7 de noviembre de
1975, según enmendada, otorga al Departamento de Salud el poder de conceder
Certificados de Necesidad a ciertas facilidades de salud. Dicha Ley establece
que el Departamento de Salud deberá promulgar un reglamento que disponga todo
lo relativo al proceso de solicitud y otorgamiento de dichos Certificados de
Necesidad. 24 L.P.R.A. sec. 334j. Los peticionarios alegan que el nuevo
Reglamento 89, al eliminar los criterios específicos para otorgar los
Certificados de Necesidad, arremete contra la intención legislativa de la cual
nació el esquema administrativo de los Certificados de Necesidad.
La Exposición de Motivos de la Ley 2
establece que la creación de los Certificados de Necesidad tiene como
propósito: 1) mantener una planificación ordenada de las facilidades y
servicios de salud para atender adecuadamente las necesidades de salud de la
población; 2) controlar los costos de los servicios de salud; y 3) velar porque
éstos se presten en aquellos núcleos poblacionales donde sean necesarios. 1983
Leyes de Puerto Rico 402, 403. La legislatura también explicó que sólo se deben
otorgar Certificados de Necesidad a los servicios de salud cuya necesidad y
conveniencia hayan sido previamente determinadas por el Secretario
o Secretaria de Salud. Id.
Surge, pues, de la Exposición de Motivos, que la legislatura delegó gran
discreción al Secretario o Secretaria de Salud para determinar cuándo un
servicio de salud es necesario y conveniente, cómo se deben controlar los
costos de los servicios, y cuál esquema de planificación ordenada es el más
apropiado.
Los peticionarios alegan que la
citada Exposición de Motivos establece una firme política pública de intensa
regulación de los servicios de salud, bajo la cual el Secretario o Secretaria
de Salud no puede decidir abrir las puertas a competidores y establecer una
filosofía más laissez faire en la cual los servicios de salud se
enfrenten a las exigencias del mercado libre. No podemos estar de acuerdo con
esta posición. Aunque la legislatura ha decidido regular la entrada al mercado
de servicios de salud a través de los Certificados de Necesidad, la
determinación de cuán intensa va a ser esta regulación ha quedado en manos del
Secretario o Secretaria de Salud. No
podemos aceptar el planteamiento de que la Ley 2 adoptó una teoría o modelo
económico en específico del cual no se puede apartar el Secretario o Secretaria
de Salud. Precisamente, entendemos que
la Ley tenía el propósito de delegar en el peritaje de dicho Secretario o
Secretaria la facultad para determinar cuánta intromisión del Estado en el
mercado es necesaria.
Hemos hecho mención anteriormente de
que al Secretario o Secretaria de Salud, a través de la Ley 2 “se le delegan
amplios poderes, con normas para delimitar su ejercicio, pero otorgándole a la
vez discreción en el desarrollo y ejecución de la política pública.” Laboratorio
Clínico Instituto Central de Medicina Avanzada v. Laboratorio Clínico
Borinquen, Inc., res. el 9 de septiembre de 1999, 99 TSPR 136. Es
imperativo que respetemos esta decisión legislativa y que le otorguemos cierta
flexibilidad al Secretario o Secretaria para que ajuste la regulación de los
servicios de salud al cambiante clima socio-económico y a las exigencias de
comunidades específicas.
Entendemos
que el Reglamento 89 no está en contradicción con la Ley 2 por el mero hecho de
que su adopción haya resultado en una disminución de las barreras a la entrada al
mercado de los servicios de salud. Sin embargo, también hemos quedado
convencidos de que existen otros problemas con dicho Reglamento que debemos
considerar.
B.
Si
bien es cierto que la legislatura puede delegar amplias facultades y discreción
a una agencia administrativa, también es cierto que una agencia no puede
ejercitar su discreción de manera arbitraria o caprichosa.
“La función de
los tribunales generalmente ha de ir dirigida a evaluar: 1) si la actuación
administrativa está autorizada por la ley; 2) si se delegó poder de
reglamentación; 3) si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios
poderes delegados; 4) si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas
procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales; y 5) si la
reglamentación es arbitraria o caprichosa.” Marketing and
Brokerage Specialists, Inc. v. Departamento de Agricultura, 118 D.P.R. 319,
326 (1987) (énfasis suplido).
Ya hemos
discutido el primero y el cuarto de estos factores. El segundo y el tercero no
son de aplicación en el caso de autos. Por lo tanto, pasamos ahora a discutir
si la actuación del Departamento de Salud ha resultado ser arbitraria o
caprichosa.
La doctrina de la delegación de
poderes es bastante flexible. La legislatura puede delegar su autoridad a una
agencia de manera amplia, siempre y cuando establezca normas adecuadas o un
principio inteligible para guiar a la agencia.
Luce & Co. v. Junta de Salario Mínimo, 62 D.P.R. 452 (1944).
Esta regla se aplica de manera liberal.
Véase, en general, K.C. Davis and Richard J. Pierce,
Jr., Administrative Law Treatise sec. 6.2
(1994).
Sin
embargo, para atemperar la presunción de validez que se le otorga a la
delegación de poderes, varios comentaristas han sugerido que los tribunales
exijan, en casos donde dicha delegación es bastante vaga o ambigua, que la
agencia especifique más claramente, a través de la reglamentación, los
parámetros bajo los cuales va a ejercitar la autoridad delegada. “It has been
urged that the courts should impose a requirement of agency standards whenever
statutory standards are inadequate.” Bernard Schwartz, Administrative Law
69-70 (1991). Davis expone, por su parte, que: “When legislative bodies have
failed to provide standards, the courts should not hold the delegation unlawful
but should require that the administrators must as rapidly as feasible supply
the standards.” Davis, Administrative Law Treatise 52 (Supp. 1970). Estos
comentaristas entienden que tal proceder sería sabio ya que ayudaría a mantener
la discreción que tienen las agencias dentro de los límites de la
arbitrariedad. Así
lo ha reconocido el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Sandin
v. Conner, 515 U.S. 472 (1995), donde enfatizó el importante rol que las
reglas promulgadas por las agencias desempeñan al servirle para delimitar la
discreción delegada. Además, al proveer estándares definidos, la
función revisora de los tribunales se puede ejercer más efectivamente.
Estas
recomendaciones de los comentaristas y nuevas tendencias en el derecho
administrativo no responden sólo a preocupaciones sobre la doctrina de
separación de poderes, sino que también van ligadas a las exigencias del debido
proceso de ley. Davis y Pierce, por ejemplo, exponen que, cuando las agencias
promulgan reglamentos, se promueven, en términos generales, la justicia y la
igualdad. Davis and Pierce, supra, sec. 6.7. Esta observación también ha
sido hecha por otros comentaristas: “Use of rulemaking to make innovations in
agency policy is fairer than total reliance on case-by-case adjudication.” Schwartz, supra, en
la pág. 217.
En primer lugar, las reglas
legislativas le proveen a las partes afectadas una notificación previa más
clara sobre qué conducta es permisible y qué conducta es impermisible. Davis and Pierce,
supra, sec. 6.7. La opinión del Tribunal de Circuito de Apelaciones para el
Primer Circuito en Massachussets v. Blackstone, 67 F.3d 981 (1st Cir.
1995), ilustra lo valiosa que puede ser la reglamentación administrativa al
proveer a las partes afectadas información sobre qué tipos de conducta son
aceptables.
A la misma vez, la
reglamentación ayuda a evitar el efecto temporal disparejo que tienen las
normas anunciadas y aplicadas en procedimientos adjudicativos. Davis and Pierce,
supra, sec. 6.7. Por último, el procedimiento de reglamentación le permite
participar en el proceso decisional de la agencia a las personas potencialmente
afectadas por la acción administrativa. Id. Cuando la agencia establece
estándares claros a través de sus reglamentos, pues, se crea un sistema más justo
en el cual las partes afectadas están bien informadas sobre las exigencias de
la ley, y pueden cumplir con ellas de manera más cabal, efectiva y eficiente.
En la casuística estadounidense, como ya hemos visto,
estas recomendaciones de los comentaristas han recibido alguna atención. La
LPAU fue adoptada con base en el modelo del APA y en el Código Modelo del 1981
redactado por el National Conference of Commisioners on Uniform State Laws. Por
lo tanto, la jurisprudencia interpretativa del APA y de estatutos de otros
estados basados en el Código Modelo, así como las contribuciones de
comentaristas sobre dicho estatuto modelo, son autoridad muy persuasiva al
interpretar la LPAU. Pasemos primero a discutir algunos de los precedentes desarrollados en la jurisprudencia
federal.
En una
importante decisión del Tribunal de Distrito para el Distrito de Columbia, se
exigió que una agencia estableciera estándares administrativos mediante
reglamentación. Amalgamated Meat
Cutters v. Connally, 337 F. Supp. 737 (D. D.C. 1971). El Circuito de
Apelaciones del Distrito de Columbia también llegó a la misma conclusion al
enfrentarse a similar interrogante: “Courts should require administrative
officers to articulate the standards and principles that govern their
discretionary decisions in as much detail as possible”. Environmental
Defense Fund, Inc. v. Ruckelshaus, 439 F.2d 584, 598 (D.C. Cir. 1971). La
obligación de las agencias de reglamentar áreas en que la delegación es ambigua
también fue enunciada por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos: “The power
of an administrative agency to administer a congressionally created and funded
program necessarily requires the formulation of policy and the making of rules
to fill any gap left, implicitly or explicitly, by Congress.” Morton v. Ruiz,
415 U.S. 199, 231 (1974). Esta tendencia a exigir que las agencias promulguen
reglamentos que especifiquen lo dispuesto por la legislatura es evidente
también en las decisiones de los tribunales federales en White v. Roughton,
530 F.2d 750 (7th Cir. 1976); y Holmes v. New York City Housing
Authority, 398 F.2d 262 (2d. Cir. 1968).
Algunos
estados han sido aún más agresivos al requerirle a las agencias que adopten
reglamentos específicos. Véase, e.g., Megdal v. Oregon State Board
of Dental Examiners, 605 P.2d 273 (Or. 1980) (exigiendo que una agencia
adopte reglas que definan “unprofessional conduct”); y Pennsylvania State
Board of Pharmacy v. Cohen, 292 A.2d 277 (Pa. 1972). De hecho, el Código
Modelo del 1981 contiene una disposición específica que requiere que las
agencias:
as soon as feasible and to the extent practicable,
adopt rules, in addition to those otherwise required by this Act, embodying
appropriate standards, principles and procedural safeguards that the agency will
apply to the law it administers. Model State Administrative Procedure Act sec.
2-104(3) (1981).
Esta disposición
tiene como propósito el que las agencias actúen tan rápido como sea posible
para estructurar mediante reglamentos la discreción procesal y sustantiva que
se les ha otorgado para así minimizar la arbitrariedad y, a la misma vez,
dar notificación adecuada al público sobre el estado de derecho vigente. Bonfield, supra, sec. 4.3.1. Esta regla exige
que las agencias elaboren los contornos de dicha discreción mediante
reglamentos y no órdenes adjudicativas ad hoc. Id.
Así pues, en Illinois, por ejemplo,
un estatuto dispone que “[t]oda regla que implante un poder discrecional a ser
ejercitado por una agencia incluirá los estándares mediante los cuales la
agencia ejercitará dicho poder.” 5 Ill. Comp. Stat. Ann. sec. 100/5-20 (West 1993) (traducción
nuestra). De
manera similar, en Utah se creó un estatuto que establece que “toda agencia
promulgará reglas cuando la acción de la agencia (a) autorice, requiera, o
prohíba una acción... [o] (b) provea o prohíba un beneficio material.” Utah Code Ann. Secs. 63-46a-3(2)(a), 63-46a-3(2)(b)
(Supp. 1987).
De
igual manera, varias decisiones de las cortes supremas de algunos estados
requieren de modo similar la reglamentación. En Megdal, supra, el
Tribunal Supremo de Oregon concluyó que cuando la ley orgánica de una agencia
contiene un estándar estatutario vago y amplio, y a la misma vez le otorga a la
agencia una autoridad general para reglamentar, la legislatura espera que la
agencia formule los contornos principales de su discreción mediante la
reglamentación. Megdal, supra. En un caso similar, el Tribunal Supremo de
New Jersey también invalidó una acción administrativa por entender que la
agencia debía establecer estándares a través de reglas. Boller Beverages, Inc. v. Davis, 38 N.J. 138
(1962).
Algunos de los tribunales
estatales de mayor jerarquía han sugerido incluso que, en algunas
circunstancias, cuando una agencia se ha negado a elaborar la ley delegante a
través de reglamentación apropiada, la aplicación de dicha ley puede constituir
una violación al debido proceso de ley. Véase, Arthur Earl
Bonfield, State Administrative Rule Making sec. 4.3.1A(c) (Supp. 1993). Así, pues, en Elizondo v.
Department of Revenue, 194 Colo. 113 (1977), el Tribunal Supremo de
Colorado invalidó la acción de una agencia al denegarle una licencia bajo
probatoria a un conductor porque la agencia no había promulgado un reglamento
que guiara las determinaciones de sus oficiales en cuanto a la concesión de
dichas licencias. El tribunal entendió que el debido proceso de ley exigía que
se promulgara tal reglamento para que los peticionarios pudieran saber qué factores se
considerarían pertinentes al evaluar su petición, y así poder presentar la
evidencia y los argumentos apropiados. Véanse en general, City of
Atlanta v. Hill, 238 Ga. 413 (1977); Cohen, supra; Holmes,
supra; Barnes v. Merritt, 376 F.2d 8 (5th Cir. 1967); Hornsby
v. Allen, 326 F.2d 605 (5th Cir. 1964); City of Santa Clara v. Kleppe,
418 F. Supp. 1243 (N.D. Cal. 1976); Baker-Chaput v. Cammett, 406 F.
Supp. 1134 (D.N.H. 1976); St. Augustine High School v. Louisiana High School
Athletic Association, 270 F. Supp. 767 (E.D. La. 1967); Smith v. Ladner,
288 F. Supp. 66 (S.D. Miss. 1966). Debe quedar más que claro,
sin embargo, que “el proceso de hacer derecho nuevo en el curso de una
adjudicación administrativa no constituye una violación per se del
debido proceso de ley”. Amerada Hess Pipeline Corp. v. Alaska Pub. Utils.
Commission, 711 P.2d 1170, 1178 (Alaska 1986) (traducción nuestra).
La
Sección 2-104(3) del Código Modelo codifica en parte, pues, lo resuelto por los
tribunales supremos de algunos estados. Bonfield, supra. La razón de ser
de esta codificación está claramente expresada en los Comentarios al Código
Modelo:
[T]o the extent an agency can feasibly and practicably
further structure its discretion by rule to avoid arbitrary action, and to
give fair advance notice to the public of the precise content of the law it
administers, the agency should be required to do so. Model State
Administrative Procedure Act sec. 2-104(3) Comment (1981) (énfasis nuestro).
Cabe repetir, pues, que al requerir que
la agencia promulgue reglamentación apropiada no sólo se evita la arbitrariedad
en las decisiones administrativas, sino que se asegura que se cumpla a
cabalidad con las exigencias del debido proceso de ley en cuanto a la
notificación al público del contenido y la sustancia de la ley.
En Puerto Rico,
la jurisprudencia ya apunta hacia esta
misma conclusión. En Marketing and Brokerage Specialists, supra,
nos expresamos al respecto, y resolvimos que “lo que actualmente se requiere
como medida fiscalizadora es que las agencias aprueben reglamentos que
delimiten o precisen sus facultades al amparo de la ley y así evitar
actuaciones ilegales o arbitrarias.” Hemos reconocido explícitamente, al igual
que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, que cuando en un caso “no hay
estándares en la ley que gobiernen el ejercicio de la discreción que la ley
reconoce, el esquema permite y promueve una aplicación arbitraria y
discriminatoria de la ley.” Soto v. Jiménez Muñoz, 112 D.P.R. 477, 499
(1982) (énfasis en original), citando Papachristou v. City of
Jacksonville, 405 U.S. 156, 170 (1972). En Soto, supra,
también se reiteró la conclusión de que una agencia debe delimitar su autoridad
a través de reglamentos. Id. a
la pág. 500. De esta manera, se facilita la revisión judicial en áreas donde el
ámbito de discreción delegado es excesivo. Torres Arzola v. Policía de
Puerto Rico, 117 D.P.R. 204, 211 (1986). Hoy reconocemos, además, que la
reglamentación, en ciertos casos, se hace necesaria para proveer a los
solicitantes de permisos y a las partes afectadas por una acción administrativa
guías adecuadas sobre las exigencias de ley con las que deben cumplir.
Por otro lado, es de suma
importancia recordar que las agencias, por más poderes que se les haya delegado,
no pueden actuar de manera arbitraria ni al cambiar sus reglamentos, ni al
establecer reglas nuevas. Carrero Gueits v. Departamento de Educación,
141 D.P.R. 830 (1996). Tampoco pueden
actuar arbitraria o caprichosamente al aplicar sus reglamentos a casos
particulares. “[E]l ejercicio de poderes administrativos a base de
consideraciones caso por caso, no a base de una ley o de un reglamento, adolece
del defecto constitucional de ambigüedad (vagueness).” Soto, supra, citando Pennsylvania
State Board, supra (énfasis en original). Por
ello, se requiere que las decisiones administrativas sean consistentes al
aplicar los reglamentos. “La determinación administrativa no puede producir
soluciones contradictorias para situaciones fundamentalmente idénticas.” Textile
Dye Workers, Inc. v. Secretario de Hacienda, 95 D.P.R. 708, 715 (1968), citando
South Porto Rico Sugar Co. v. Junta Azucarera de Puerto Rico, 82 D.P.R.
847 (1961).
De hecho, el Código Modelo del 1981
ha optado por requerir que las agencias delimiten su discreción a través del
proceso de reglamentación, y no mediante sus decisiones adjudicativas, aunque
las mismas puedan ser detalladas y extensas.
Bonfield, supra. Varios estados han incorporado esta regla a su
derecho administrativo. Id. Incluso algunos casos federales han
demostrado una preferencia por la reglamentación sobre la adjudicación. Véanse,
Morton, supra, (el Secretario del Interior no puede limitar la
categoría de Indios elegibles para recibir beneficios mediante adjudicación); Ford
Motor Co. v. FTC, 673 F.2d 1008 (9th Cir. 1981) (el FTC debe utilizar la
reglamentación y no la adjudicación al cambiar derecho existente aplicable de
manera general a las prácticas de reposesión y reventa de los distribuidores de
automóviles); y Patel v. INS, 638 F.2d 1199 (9th Cir. 1980) (el INS no
puede requerir, mediante un proceso adjudicativo, que unas inversiones creen
empleos para cualificar para ciertas exenciones). Sin embargo, somos de la opinión que no es necesario en este
momento exigir que toda demarcación de la discreción administrativa se haga
exclusivamente mediante reglamentación.
Como alternativa para evitar la arbitrariedad en las determinaciones administrativas, cuando ni la ley ni la reglamentación proveen suficientes estándares que limiten la discreción de la agencia, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha establecido que la agencia tiene un deber de justificar cualquier cambio en las normas que ha utilizado en casos previos. Véanse, Atchison, Topeka & S.F. Ry. v. Wichita Board of Trade, 412 U.S. 800 (1973); y Motor Vehicle Manufacturers Association v. State Farm Mutual Ins. Co., 463 U.S. 29 (1983). En estos casos, en ausencia de reglamentación, los tribunales federales han exigido que la agencia establezca un sistema de precedentes, con decisiones detalladas, fundamentadas, y con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, que hagan posible la revisión judicial efectiva. Davis and Pierce, supra, sec. 17.2. De ahí que el tribunal en Ruckelshaus, supra, haya explicado que: “Discretionary decisions should more often be supported with findings of fact and reasoned opinions.”
Esta doctrina ha sido
avalada por este Tribunal al resolver
que “la agencia, al adjudicar, tiene que crear una regla o norma que tenga
aplicación general a todas aquellas partes que en el futuro estén en idéntica
situación.” Ruiz Hernández v. Mahiques, 120 D.P.R. 80, 86 (1987). Por lo
tanto, la ausencia de guías específicas, ya sea en la ley o en la
reglamentación, que delimiten la discreción de una agencia puede ser subsanada
en algunos casos si dicha agencia establece un sistema en el cual emite
decisiones detalladas, razonadas y fundamentadas, que crean precedente, pueden
ser revisadas por los tribunales para evitar la arbitrariedad, y sirven de guía
accesible al público en general.
En
el caso de autos, nos enfrentamos a una legislación que delega en el
Departamento de Salud la autoridad para emitir Certificados de Necesidad. La
Ley 2 establece en su Artículo 3 que el Secretario o Secretaria “establecerá
mediante reglamento los criterios para expedir o denegar el certificado de
necesidad y conveniencia.” 24 L.P.R.A. sec. 334b. La obligación del Secretario
o Secretaria de Salud de promulgar este reglamento se reitera en el Artículo 22
de la Ley 2. 24 L.P.R.A. sec.
334j. Además, el Artículo 3 requiere
que el Secretario o Secretaria utilice siete (7) criterios generales que provee
la Ley. Id. Somos de la opinión que la Ley 2 constituye un mandato
directo al Secretario o Secretaria de Salud para que especifique criterios y
delimite su autoridad discrecional a través de copiosa reglamentación. Nuestra conclusión se sustenta al considerar
que el Reglamento 56 que promulgó el Departamento de Salud originalmente en el
1986, y que rigió el esquema de los Certificados de Necesidad por once años,
era muy específico y extenso.
El
Reglamento 56 contenía veintiún (21) criterios generales. Entre estos, incluía los siete (7) criterios
que provee la Ley 2. Además, dicho Reglamento estableció una serie de criterios
específicos que limitaban la discreción de la agencia al evaluar solicitudes de
Certificados de Necesidad para diferentes tipos de servicios de salud
particulares. El Reglamento 56 tenía catorce (14) páginas que contenían
alrededor de cien (100) criterios específicos y otras cinco (5) páginas con
unas veinticinco o treinta (25 ó 30) reglas referentes a las “Organizaciones
para el Mantenimiento de la Salud”, o lo que se conoce, por sus siglas en
inglés, como HMOs. Los criterios específicos estaban subdivididos por tipo de
facilidad. Por ejemplo, se definían reglas diferentes para distintos tipos de
hospitales (generales, pediátricos, psiquiátricos, de tuberculosis, y
oncológicos), para distintos tipos de centros (de diálisis renal, de rehabilitación,
casas de salud, de cuidado extendido, de cirugía ambulatoria), para farmacias,
para laboratorios clínicos, para distintas facilidades radiológicas
(convencional, tomografía computarizada, resonancia magnética, microscopía
electrónica, etc.), y para bancos de sangre. Para cada uno de estos tipos de
facilidades se establecían criterios muy detallados como por ejemplo: el número
de camas de cuidado general en un hospital por habitante del área de servicio,
el porciento de ocupación que debían tener las facilidades, la distancia mínima
entre la facilidad y un hospital, la cantidad de procedimientos a realizarse
por semana, el número de facilidades por habitante, etc.
El
nuevo Reglamento 89 se promulgó en severo contraste. Dicho Reglamento sólo expone nueve (9) criterios generales, siete
(7) de los cuales son idénticos a los que provee la Ley 2. Todos los criterios
específicos (las catorce páginas de reglamentación con alrededor de cien
criterios subdivididos por tipo de facilidad) fueron eliminados. Sólo sobrevivieron tres reglas referentes a
solicitudes especiales y exenciones aplicables, entre otros, a los HMOs.
Este
cambio drástico en la reglamentación ha tenido el efecto de eliminar todo
límite a la discreción del Secretario o Secretaria de Salud más allá de los
que, de manera ambigua, establece la Ley. El hecho de que el Secretario o
Secretaria pueda utilizar criterios distintos en cada caso nos parece
particularmente problemático, sobre todo dado el mandato presente en la Ley 2
que exige que el Secretario o Secretaria reglamente el área.
No
podemos permitir que el Secretario o Secretaria de Salud evalúe las solicitudes
de Certificados de Necesidad sin criterios específicos que limiten su
discreción y, a su vez, hagan posible que los tribunales constaten que las
decisiones que se están tomando no son arbitrarias o caprichosas. Para poder ejercer nuestra tan importante
función revisora de manera efectiva, necesitamos una serie de criterios y guías
que nos ayuden a asegurarnos que la agencia está utilizando su pericia diligentemente y haciendo determinaciones
consistentes y justas.
Recientemente
hemos hecho hincapié en la discreción que tiene el Secretario o Secretaria al
evaluar las solicitudes. Laboratorio Clínico, supra. Sin embargo,
dicha discreción no puede ser ilimitada. Hemos establecido claramente que “el
legislador dejó en manos del Secretario o Secretaria la determinación de
conceder o denegar los certificados requeridos, sujeto a unas guías y
criterios, que aparejan un ámbito de discreción.” Id. (énfasis
suplido). Son precisamente estas
guías las que garantizan que las decisiones del Secretario o Secretaria no sean
arbitrarias. En Laboratorio Clínico, supra, al resolver que el
Secretario o Secretaria podía hacer excepciones a los criterios sumamente
específicos que establecía el antiguo Reglamento 56, hicimos evidente la
flexibilidad que tiene dicho funcionario al aplicar los criterios específicos
del Reglamento, siempre y cuando sus decisiones se apoyen en prueba sustancial,
conforme a las normas aplicables y sin arbitrariedad. Id.
Además, es necesario que
el Departamento de Salud establezca claramente, y de manera específica, los
factores a considerarse al evaluar las solicitudes de Certificados de
Necesidad, para que los solicitantes estén bien informados al respecto antes de
comenzar el proceso. De esta manera, un solicitante puede preparar mejor su
solicitud incluyendo toda la evidencia y los argumentos pertinentes. Los
solicitantes también deben poder evaluar las posibilidades que tienen de
adquirir un Certificado de Necesidad para cierta facilidad de servicios de
salud antes de comenzar a hacer inversiones de tiempo y otros recursos
en un proyecto. Esto asegura un proceso más fluido y eficiente en el cual se
desperdicien menos recursos y se mantenga mayor estabilidad en la industria de
los servicios de salud. Así, pues, se promueve más efectivamente el propósito
original de la Ley de Certificados de Necesidad y Conveniencia.
Entendemos que, basado
en la jurisprudencia que discutimos anteriormente, el Departamento de Salud
tiene dos opciones: 1) promulgar un reglamento más específico que no se limite
a tan sólo repetir los criterios ambiguos que provee la Ley; o 2) establecer un
sistema en el cual emita decisiones detalladas, razonadas y fundamentadas,
accesibles al público en general, susceptibles de formar precedente, y que
puedan ser revisadas por los tribunales para evitar arbitrariedad en su
aplicación. De otra manera estaríamos permitiendo que un área de tan crucial
importancia como los servicios de salud pudiera quedar bajo la discreción
ilimitada del Secretario o Secretaria de Salud. Esto constituiría una
inaceptable renuncia a nuestra trascendental función revisora como últimos
intérpretes de nuestra Constitución y nuestras leyes.
Por lo tanto, concluimos
que el Reglamento 89 es sustantivamente insuficiente para satisfacer el mandato
de la Ley 2, y las exigencias del debido proceso de ley y de la doctrina de
no-delegación por dejar puertas abiertas a la arbitrariedad y los caprichos, y
por no proveer guías adecuadas a los solicitantes de Certificados de Necesidad.
IV
De los autos se
desprende que el Departamento de Salud intentó subsanar la ambigüedad del nuevo
Reglamento 89 mediante la aprobación del Memorando Circular 1997-1. Este Memorando
aclara y especifica parcialmente cinco (5) de los nueve (9) criterios generales
que contiene el Reglamento 89 y ha sido aplicado por el Departamento en
numerosas solicitudes de Certificados de Necesidad y Conveniencia, algunas de
las cuales están pendientes de revisión judicial.[5] En conjunto, el Memorando y el
Reglamento 89 le proveen un total de veinte (20) criterios generales al
Secretario o Secretaria. Aún tomando en cuenta ambos documentos, sin embargo,
la discreción del Secretario o Secretaria queda menos limitada que bajo tan
sólo los criterios generales del Reglamento 56. De más está decir que no
existe ninguna reglamentación actual que compare en nivel de especificidad a
los criterios específicos del Reglamento 56, los que, no sólo en cantidad
sino también en calidad, restringían de manera precisa la discreción del
Secretario o Secretaria.
El nivel de ambigüedad
presente en este Memorando surge claramente si comparamos algunas de sus
disposiciones con algunos de los criterios específicos del antiguo reglamento.
Por ejemplo, el Memorando explica que al analizar la necesidad actual y
proyectada que tiene la población afectada de los servicios contemplados se
debe tener en cuenta: 1) el número de facilidades del mismo tipo, 2)
indicadores socioeconómicos de utilización per cápita de los servicios
propuestos, 3) la población fija en el área, 4) las características
socioeconómicas de la población, y 5) los patrones de incidencia de
enfermedades o condiciones en el área. Sin embargo, el Memorando no especifica,
como hacía el Reglamento 56, los parámetros aceptables para cada uno de los
distintos tipos de facilidades. Con sólo decir que se va a considerar la
población, se deja al completo arbitrio del Secretario o Secretaria, en cada
caso, cuántas facilidades por persona son necesarias, por ejemplo.
El Reglamento anterior
sí fijaba números y límites (distintos para cada clase de facilidad) para estos
factores de suma importancia. Aunque no es necesario que la agencia establezca
números o cantidades invariables, entendemos que es necesario que haya algunas
guías de cuáles son los niveles aceptables para este tipo de criterio. Sólo enumerar las cuestiones a considerarse,
sin enunciar a base de qué se van a evaluar dichas cuestiones, permite que los
funcionarios apliquen unos estándares distintos a casos idénticos, y
conllevaría decisiones arbitrarias sin necesidad de fundamentarse en nada.
Además, el solicitante prospectivo no tendría manera de medir la probabilidad
de que se le conceda un Certificado de Necesidad. Esto podría conllevar el
desperdicio de su tiempo y la pérdida de su inversión en una facilidad de
servicios de salud. Tal resultado frustraría la intención de la Ley de
Certificados de Necesidad y Conveniencia.
El Memorando Circular tampoco
es suficiente para subsanar la ambigüedad del Reglamento 89, y asegurar que las
determinaciones del Secretario o Secretaria no sean arbitrarias o caprichosas.
Al llegar a esta conclusión, no podemos ignorar, además, que el Departamento de
Salud circuló el Memorando unos meses después de haber celebrado vista pública
y escuchado las apasionadas quejas de los peticionarios con respecto a la
ambigüedad del Reglamento 89. El Memorando fue circulado sólo unos días antes
de que los peticionarios presentaran su Solicitud de Revisión ante el Tribunal
de Circuito de Apelaciones. No podemos ratificar este intento por parte del
Departamento de subsanar la vaguedad del Reglamento a última hora, esquivando
el proceso de notificación y comentarios.
Es importante aclarar
que no exigimos que los reglamentos de una agencia sean necesariamente tan
específicos como lo era el Reglamento 56. Entendemos, sin embargo, que el nivel
de ambigüedad del nuevo Reglamento 89, aún complementado por el Memorando
Circular, es inaceptable. Sí requerimos que el Departamento de Salud establezca
unos estándares manejables y determinados, aunque no inflexibles, para
garantizar que todos los solicitantes reciban un trato igual y justo. Además,
repetimos que el requerir reglamentación específica no conlleva una regulación
más ni menos intensa de las fuerzas del mercado. No estamos exigiendo, por
ejemplo, que el Departamento sólo permita una farmacia por vecindario; estamos
precisando que el Departamento establezca parámetros flexibles pero específicos
(tan estrictos o tan laissez faire como crea conveniente) para que las
decisiones no puedan ser arbitrarias. La agencia, por ejemplo, puede determinar
que sólo se concederán Certificados de Necesidad a una farmacia por vecindario,
o puede decidir conceder Certificados de Necesidad a entre veinte (20) y
treinta (30), dependiendo del tamaño del vecindario.
De esta manera se
minimiza la posibilidad de la actuación administrativa arbitraria, y se le da a
los solicitantes una buena manera de estimar sus posibilidades de obtener un
Certificado de Necesidad. Basándose en este estimado, un solicitante puede
tomar una decisión más informada e inteligente sobre si vale la pena o no
continuar con su proyecto de inversión en una facilidad de servicios de salud.
V
Los
peticionarios alegan que hay un problema adicional con el uso del Memorando al
evaluar las solicitudes de Certificados de Necesidad. Las guías contenidas en
dicho Memorando, entienden los peticionarios, no son meras directrices o
reglamentaciones menos formales, sino que constituyen criterios sustantivos que
afectan directamente los derechos, procedimientos y prácticas aplicables al
público en general, y tienen efecto legal. Como el Departamento de Salud no
estableció estos criterios siguiendo el proceso de reglamentación establecido
en la LPAU, los peticionarios alegan que el Memorando fue promulgado
ilegalmente y no puede ser utilizado por el Secretario o Secretaria al evaluar
solicitudes de Certificados de Necesidad.
No
todas las reglas que aprueban las agencias, sin embargo, tienen que ser
aprobadas mediante el procedimiento de notificación y comentarios de la LPAU.
“[L]as
agencias administrativas aprueban directrices (guidelines) u otras
reglamentaciones menos formales (interpretative rules) que se adoptan
para darle uniformidad a sus propios procesos, para pautar la discreción
administrativa o para otros fines internos y que, aunque son de
aplicación general y vinculan administrativamente, pueden ser
modificadas judicialmente.” Agosto Serrano v. Fondo del Seguro del
Estado, 132 D.P.R. 866, 873 (1993).
Los reglamentos así promulgados,
por disposición de ley, quedan exentos del proceso de reglamentación formal. 3
L.P.R.A. sec. 2102(l). Estas son las llamadas reglas interpretativas. Por otra
parte, las reglas que sí tienen que ser aprobadas mediante el proceso de
reglamentación de la LPAU son conocidas como reglas legislativas.
“[U]na regla
legislativa es aquella que crea derechos, impone obligaciones y establece un
patrón de conducta que tiene fuerza de ley.” Municipio de San Juan v. Junta
de Calidad Ambiental, res. el 14 de diciembre de 2000, 2000 TSPR 183. “Una
regla interpretativa, en cambio, sólo pretende clarificar o dar uniformidad a
procedimientos internos, o pautar la discreción administrativa.” Id. Una
característica importante que distingue a un tipo de regla de la otra es que
las reglas interpretativas no pueden ir en contra de una previa regla
legislativa. Id.
Algunos comentaristas
incluso han opinado que una regla interpretativa se utiliza por una agencia
cuando no hay una autorización legislativa expresa o implícita para promulgar
dicha regla con fuerza de ley. Bonfield, supra, sec. 6.9.1. Por lo tanto, como dichas reglas no se promulgan con fuerza de ley,
los tribunales pueden sustituir su juicio por el de la agencia cuando se
enfrentan a una regla interpretativa. Id.
Uno de los tipos de
reglas interpretativas son las declaraciones generales de política pública. Con
respecto a éstas, Davis nos explica que no establecen una norma obligatoria, y
no determinan de forma final las cuestiones o los derechos a los que van
dirigidas. Davis and Pierce, supra, sec. 6.2. La agencia no puede aplicar o depender de
una declaración de política general ya que la misma únicamente proclama las
intenciones tentativas de la agencia para el futuro. Id. De esta manera,
en West Virginia, por ejemplo, se especifica mediante legislación que las
agencias no pueden depender de una regla interpretativa “para imponer una
sanción criminal o civil, ni para regular conducta privada ni el ejercicio de
derechos privados o privilegios, ni para conceder ningún derecho ni privilegio
no provisto por ley.” W. Va. Code sec.
29a-1-2(c) (1982).
La jurisprudencia de
algunos otros estados puede ayudarnos, también, a entender mejor el efecto
legal de las reglas interpretativas. En Gilbert v. State Department of Fish
and Game, 803 P.2d 391, 396-397 (Alaska 1990), el tribunal invalidó una
regla por entender que no caía bajo la categoría de regla interpretativa porque
hacía más específica la ley ejecutada o administrada y afectaba al público. Gilbert,
supra. En ese caso, se resolvió, además, que la agencia no podía
depender de dicha regla hasta que los procedimientos de reglamentación se
llevaran a cabo. Id.
En Maine, los tribunales también han resuelto que una regla no es interpretativa si hace más específica la ley que administra la agencia y si limita definitivamente la discreción de la agencia al otorgar privilegios. New England Whitewater Center, Inc. v. Department of Inland Fisheries and Wildlife, 550 A.2d 56, 61-64 (Me. 1988).
Cabe destacar,
además, que en un caso similar al de autos, relacionado a solicitudes de
Certificados de Necesidad, el Tribunal Supremo de Alabama decidió que una regla
que establecía requisitos para el otorgamiento de los Certificados constituía
una regla legislativa y tenía que pasar por el proceso de reglamentación para
ser válida. Ex parte Traylor Nursing Home, Inc., 543 So. 2d 1179
(Ala. 1988). En el caso de
autos, debemos decidir si el Memorando Circular constituye una regla
legislativa o una regla interpretativa.
El Memorando en este
caso no contradice el Reglamento, pero sí intenta especificar un poco lo que
expone la regla legislativa. Por ejemplo, el Memorando establece que se
utilizará como medida de la concentración económica en el área de servicio el
Herfindahl-Hirschman Index. Por lo tanto, el Memorando establece criterios
nuevos a considerarse al decidir si se otorgan o no privilegios a entidades
privadas. Estas determinaciones tienen, sin duda, un efecto directo sobre los derechos de las partes fuera de la
agencia. Por lo tanto, como la intención de este Memorando era hacer más
específicos los criterios establecidos mediante la reglamentación, y afecta los
derechos de las partes envueltas, las reglas que se intentaron establecer
constituyen reglas legislativas. Como
dicho Memorando no fue promulgado a través del proceso de reglamentación
requerido por la LPAU, el mismo es inválido.
Esto no quiere
decir, sin embargo, que el Secretario o Secretaria de Salud no puede aplicar la
política pública encarnada en el Memorando al evaluar las solicitudes. Véase, e.g., Pennsylvania
Human Relations Commission v. Norristown Area School Dist., 374 A.2d 671
(Pa. 1977) (resolviendo que se puede utilizar una declaración general de
política pública como fundamento para una decisión adjudicativa). Pero al
hacerlo tiene que sustentar dicha política contra cualquier impugnación de las
partes como si el Memorando nunca se hubiese promulgado, ya que dicho Memorando
no tiene fuerza de ley.[6]
Es importante
advertir que, aunque las declaraciones generales de política pública pueden ser
muy útiles para informar al público sobre las intenciones de las agencias y
para pautar la discreción administrativa, una agencia no puede simplemente
eliminar sus reglamentos y reinstalarlos, sin el beneficio del proceso de
reglamentación, a través de reglas interpretativas. La experiencia ha
demostrado una inclinación por parte de las agencias de promulgar “boletines”,
“anuncios”, “guías”, “memorandos” y otros documentos “interpretativos” que en
su operación y efecto legal constituyen reglas legislativas, para esquivar el
proceso de reglamentación. Véase, Bonfield, supra, sec.
3.3.1. No vamos a permitir
que las agencias se adjudiquen de esta manera una patente de corso que les
provea una discreción casi ilimitada. Entendemos, sin embargo, que las reglas
interpretativas pueden ser de gran valor, ya que le permiten a las agencias
pautar la discreción administrativa de manera más informal, limitando así las
posibilidades de que se llegue a decisiones de manera arbitraria, y que “son el
método principal mediante el cual miembros afectados del público pueden informarse
del contenido preciso de sus derechos y deberes bajo la ley administrada por la
agencia.” Bonfield, supra, sec. 6.9.1 (énfasis y traducción
nuestros).
VI
Por todos los
fundamentos expuestos, resolvemos que el Reglamento 89 del Departamento de
Salud adolece de un nivel de ambigüedad que hace probable el ejercicio
arbitrario o caprichoso de la discreción de la agencia, y que deja a los
solicitantes desprovistos de guías adecuadas que los ayuden a tomar decisiones
en cuanto a sus proyectos de facilidades de servicios de salud, y a preparar
sus solicitudes para obtener Certificados de Necesidad. Tomando en cuenta,
además, los serios defectos de los que adoleció el proceso de reglamentación,
invalidamos el Reglamento 89 y revocamos la sentencia del Tribunal de Circuito
de Apelaciones.
Como hemos mencionado
anteriormente, el Reglamento 89 no satisface el mandato de la Ley 2, y las
exigencias del debido proceso de ley y de la doctrina de no-delegación por
dejar puertas abiertas a la arbitrariedad y los caprichos, y por no proveer
guías adecuadas a los solicitantes de Certificados de Necesidad.
En vista que dicho
reglamento, en su Artículo IX cláusula 1, derogó y sustituyó el anterior
Reglamento 56, al invalidar el mismo queda en vigor este último. Por ello, el Departamento
de Salud deberá evaluar bajo los parámetros establecidos en el Reglamento 56
todas las solicitudes de Certificados de Necesidad que sean sometidas desde que
esta decisión advenga final y firme.
Además, será de aplicación el Reglamento 56 a todas las solicitudes de
Certificados de Necesidad que estén pendientes en el Departamento de Salud.
En cuanto a las
solicitudes que han sido evaluadas bajo el Reglamento 89, y aprobadas o
denegadas al momento que advenga esta decisión final y firme, y que sean
impugnadas ante los tribunales, por aún no ser finales y firmes, serán
revisadas de manera consistente con esta Opinión. Los tribunales han de asegurar que estas decisiones adjudicativas
del Departamento de Salud sean detalladas, razonadas y bien fundamentadas. Además, las mismas deben ser consistentes
entre sí, con las adjudicaciones anteriores que ha hecho el Departamento, y con
los criterios generales que establece la Ley 2. De este modo, los tribunales podrán constatar que estas
decisiones no hayan sido arbitrarias o caprichosas.
Claro está, esta
decisión no impide que el Departamento de Salud enmiende o revise, si así lo
estima necesario, el Reglamento 56 siempre y cuando lo haga a la luz de lo
resuelto en esta Opinión.
Se dictará la
Sentencia correspondiente.
Federico
Hernández Denton
Juez
Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto
Rico, a 5 de febrero de 2002.
Por
los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar
parte íntegra de la presente, se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito
de Apelaciones y se invalida el Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso
de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad
y Conveniencia.
Así lo
pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo
Interina. El Juez Asociado señor Corrada del Río emitió Opinión Concurrente y
Disidente a la que se unió el Juez Asociado señor Rivera Pérez. El Juez
Asociado señor Fuster Berlingeri no intervino.
Carmen
E. Cruz Rivera
Secretaria Tribunal Supremo Interina
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación
de Farmacias de la Comunidad; Colegio de Farmacéuticos de P.R.; Sociedad
Radiológica de P.R.; American College of Radiology, Capítulo de Puerto Rico;
Asociación Puertorriqueña de Dueños de Laboratorios Clínicos Privados, Inc.;
Colegio de Tecnólogos Médicos de P.R.; Farmacia Claudio, Inc., Laboratorio
Ríos Lisojo (Lcdo. Jorge Ríos, Las Marías)
Peticionarios
vs. Departamento de Salud
Recurrida
***************************** |
* * * * * * * * * * CC-1999-597 * * * * * * |
Opinión Concurrente en parte y Disidente en parte emitida por el
Juez Asociado señor Corrada del Río a la cual se une el Juez Asociado señor
Rivera Pérez.
San Juan, Puerto Rico, a 5 de
febrero de 2002.
El resultado inusitado al que
arriba la mayoría de este Tribunal nos mueve a plasmar nuestro sentir por
escrito. Concurrimos con la mayoría al resolver que el Reglamento Núm. 89 para
Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de
Certificados de Necesidad y Conveniencia (Reglamento Núm. 89) no contraviene la
ley en virtud de la cual fue promulgado. No obstante, disentimos, por entender
que el Reglamento Núm. 89, supra, no es ambiguo.
I
El
25 de agosto de 1997 el Departamento de Salud (Departamento), mediante aviso al
público contenido en el periódico “The San Juan Star”, notificó su intención de
emitir un nuevo reglamento con el propósito de regular el proceso de evaluación
de solicitudes para el otorgamiento de certificados de necesidad y
conveniencia, en virtud de la Ley Núm. 2 del 7 de noviembre de 1975, según
enmendada, 24 L.P.R.A. sec. 334 et seq. (Ley Núm. 2).
A través de
dicho aviso, el Departamento, además de expresar el propósito de la adopción
del reglamento, señaló el lugar y horas disponibles para revisar una copia del
mismo, y estableció un plazo de treinta (30) días, contados a partir de la
publicación del aviso, para someter comentarios por escrito. Por último, indicó
que aquél interesado en solicitar la celebración de una “vista administrativa
para la discusión de los comentarios” debía presentar, dentro del término antes
mencionado, una petición por escrito, en conjunto con un memorando exponiendo
las justificaciones para la realización de una vista pública.[7]
Ante ello,
dentro del término dispuesto, la Asociación de Farmacias de la Comunidad, el
Colegio de Farmacéuticos de Puerto Rico, el American College of Radiology
–Capítulo de Puerto Rico-, la Asociación Puertorriqueña de Dueños de
Laboratorios Clínicos Privados, Inc., el Colegio de Tecnólogos Médicos de
Puerto Rico, la Farmacia Claudio, Inc. y el Laboratorio Ríos Lisojo
(peticionarios) comparecieron y solicitaron que se llevase a cabo una vista
pública. A tales fines, el Departamento, vía facsímil, notificó la celebración
de la misma.
Llegado
el 29 de septiembre de 1997, los peticionarios acudieron a la vista,
presentaron sus ponencias e impugnaron el reglamento por éste alegadamente
adolecer de varios defectos.
Luego
de analizar los comentarios y sugerencias, y acoger algunos de éstos, el 16 de
octubre de 1997, el Departamento aprobó el Reglamento Núm. 89, supra.
Tras ser presentado en el Departamento de Estado el 20 de octubre de 1997,
dicho reglamento entró en vigor el 19 de noviembre del mismo año.
Posteriormente,
el 16 de diciembre de 1997, dentro del término estatutario para impugnar de su
faz la validez de un reglamento,[8] los
peticionarios recurrieron, vía revisión, ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones (TCA) impugnando el referido reglamento. Sostuvieron, en síntesis,
que: (1) el procedimiento llevado a cabo para aprobar el Reglamento Núm. 89, supra,
era contrario a derecho, (2) dicho reglamento es nulo por ser contrario a la
ley al amparo de la cual se promulgó, y (3) el mismo es inconstitucional por
razón de ambigüedad.
Así
las cosas, el TCA, mediante sentencia de 10 de mayo de 1999, notificada el 14
de mayo, resolvió que los procedimientos se condujeron conforme a derecho, que
el reglamento no era contrario a la ley, y que el mismo no era arbitrario ni
caprichoso. Por lo que, concluyó que “el Reglamento impugnado t[enía] fuerza de
ley por haber cumplido con los trámites procesales requeridos para su validez.”[9] Los peticionarios,
oportunamente, presentaron moción de reconsideración, denegada por el TCA,
mediante resolución de 23 de junio de 1999, notificada el 9 de julio.
Inconformes,
el 9 de agosto de 1999, los peticionarios acudieron ante nos, vía certiorari,
imputándole al TCA la comisión de los siguientes errores:
A.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al
confirmar la validez del Reglamento núm. 89.
B.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al sostener
que el Reglamento núm. 89 no es ambigüo, arbitrario, e inconsistente en su
aplicación.
C.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al
resolver que el Reglamento impugnado tiene fuerza de ley por haber cumplido con
los trámites procesales requeridos para su validez.
II
Por
entender que el incumplimiento sustancial con el trámite procesal privaría a
este Tribunal de discutir los planteamientos sustantivos, comenzamos nuestro
análisis, al igual que la mayoría, atendiendo el tercer señalamiento.
Los
peticionarios, en síntesis, aducen que el aviso publicado por el Departamento
no cumplía con la LPAU, supra, y que el trámite de vista pública no
siguió el procedimiento establecido en la Ley Núm. 2, supra. Además, la
mayoría esboza un planteamiento no traído a la atención de este Tribunal, la
alegada falta de preparación del informe por el oficial examinador.
A.
Aviso
publicado en el periódico The San Juan Star
En
específico, los peticionarios alegan que el aviso era insuficiente ya que en el
mismo el Departamento no expresó su intención de derogar el entonces vigente
Reglamento Núm. 56.[10]
La
LPAU, supra, en lo pertinente, dispone que “[s]iempre que la agencia
pretenda adoptar, enmendar o derogar una regla o reglamento, publicará un aviso
en un periódico de circulación general en Puerto Rico....El aviso contendrá un
resumen o explicación breve de los propósitos de la propuesta acción....”
(Bastardillas nuestras.) Sec. 2.1 de la LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2121.
Es
decir, la LPAU, supra, requiere una declaración sucinta del objetivo del
reglamento o regla formulado. Al respecto, el Profesor Fernández Quiñones
comenta que “[e]l aviso sólo debe contener lo esencial de la regla propuesta o
puede muy bien describir los temas que cubre.” D. Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed.,
Colombia, Ed. Forum, 2001, sec. 3.2, pág. 112. Añade que
“[l]a regla no se decreta inválida porque difiera de lo propuesto siempre y
cuando los temas fueran debidamente notificados al público en general. La
disponibilidad del texto completo de la regla y el notificarlo en el aviso
subsana cualquier otro defecto, siempre que se cubran los temas esenciales.” Íd.
El
Departamento, mediante el aviso en cuestión, señaló diáfanamente que tenía la
intención de adoptar un reglamento para sistematizar el procedimiento de
evaluación de las solicitudes de certificados de necesidad y conveniencia, en
virtud de la Ley Núm. 2, supra.[11] Indicó, de
igual modo, que el propósito de dicho reglamento era regular la expedición de
los certificados de necesidad y conveniencia. Además, en el borrador del
reglamento disponible para el público, el Departamento incluyó una cláusula
mediante la cual dejaba sin efecto el Reglamento Núm. 56, supra.[12]
Conforme
a lo antes expresado, nos es forzoso concluir que el aviso publicado por el
Departamento cumplió con el requisito de una explicación breve del propósito
del reglamento propuesto, conforme a lo establecido por la LPAU, supra.
Resultaba innecesario incluir en el aviso una expresión sobre la determinación
del Departamento de eliminar el Reglamento Núm. 56, supra, pues, era
claro que el nuevo reglamento tenía
el propósito de
regular los mismos asuntos incluidos en el primero. Además, no podemos
perder de perspectiva que los
interesados podían examinar el borrador del reglamento propuesto, el que, en su
Art. VIII, establecía sin lugar a dudas la intención del Departamento de
derogar el reglamento entonces vigente.
Lo
anterior no dispone de este asunto ya que, los peticionarios, luego de
exponerlo sucintamente en la petición de certiorari y traerlo
someramente en el alegato, sostienen que no pudieron “expresarse
significativamente sobre el reglamento aprobado dentro del marco de referencia
del propósito perseguido por el reglamento propuesto ya que el borrador del
reglamento no contenía expresión alguna sobre el propósito que se incorporó al
reglamento que finalmente se aprobó.”[13] Añaden que
“[n]o exist[ía] en el récord base ni explicación razonable para un cambio tan
drástico del reglamento para regular el proceso de evaluación de solicitudes
para el otorgamiento de certificados de necesidad y conveniencia....”[14]
Ante
dicho planteamiento, la mayoría tilda de “lacónico”[15] el propósito
del reglamento,[16] expresa que
la explicación breve y concisa del mismo en un reglamento final requiere
respuestas razonadas a los comentarios de los interesados y, finalmente,
concluye que la explicación contenida en el Reglamento Núm. 89, supra,
es insuficiente. Funda tal posición en que la no inclusión de las
contestaciones de la agencia a las manifestaciones de los participantes limita
su función revisora, ya que no puede concretar qué asuntos de política pública
se ventilaron y qué sugerencias se hicieron, impidiéndole determinar si la
agencia actuó arbitraria o caprichosamente. Dicha postura es errónea.
En
primer lugar, la mayoría –vía fíat judicial- enmienda la LPAU, supra,
imponiéndole al Departamento un requisito no establecido por el legislador. De
conformidad con dicho estatuto, el texto del reglamento “adoptado o enmendado”
sólo tiene que contener, en lo pertinente, “una explicación breve y concisa de
sus propósitos o de las razones para su adopción o enmienda.” Sec. 2.5(b) de la
LPAU, 3 L.P.R.A. sec. 2125(b). Requerirle a la agencia incluir una relación de
los comentarios de las partes, así como las respuestas correspondientes, atenta
contra la brevedad y precisión requerida. Además, “la agencia no está obligada
ni limitada por los comentarios en la formulación final de la regla.” Fernández
Quiñones, op. cit., pág. 114.
En segundo
lugar y no menos importante, a los fines de evaluar si la actuación de la
agencia, mediante la promulgación del reglamento, fue o no arbitraria, los
tribunales debemos inspeccionar los documentos incluidos en el expediente de la
agencia y no meramente descansar en una explicación breve y concisa contenida
en el reglamento adoptado.[17]
En
fin, para cumplir con lo establecido por la LPAU, supra, la agencia sólo
tiene que, por así decirlo, contestar –de forma breve y concisa- cuál es el
propósito del reglamento aprobado o por qué está adoptando el mismo.
A
tales efectos, el Departamento expuso –de forma clara y sencilla- que, mediante
el Reglamento Núm. 89, supra, se proponía facilitar y brindarle rapidez
al procedimiento para la concesión de certificados de necesidad y conveniencia,
así como ajustar dicho proceso a la actual política pública contenida en las
leyes de la Reforma de Salud.[18] Sin embargo,
dicha explicación no le agrada a la mayoría, que va más allá y expresa –como
justificación- que el Departamento debió “expli[car] por qué ha decidido
suplantar el Reglamento anterior con uno mucho más ambiguo y limitado.”[19] No avalamos
tal posición, por entender que el lenguaje incluido en el Reglamento Núm. 89, supra,
satisface las exigencias de la LPAU, supra, y porque la mayoría pierde
de perspectiva que el Reglamento Núm. 56, supra, no es objeto de
controversia.
B.
Vista
pública
Los
peticionarios aducen que el Departamento no siguió los procedimientos
establecidos en la Ley Núm. 2, supra, para la celebración de la vista
pública mandatoria. Ello, debido a que el Departamento notificó la misma con
cinco (5) días de antelación, cuando se requiere la publicación de un aviso en
dos (2) periódicos de circulación general con un mínimo de quince (15) días.
Art. 22 de la Ley Núm. 2, 24 L.P.R.A. sec. 334j.[20]
Entendemos
que la desviación del procedimiento comprendido en la Ley Núm. 2, supra,
no menoscabó el derecho de participación en la vista pública de las partes
interesadas. En el caso de autos, el Departamento, cumpliendo con el propósito
de realizar la vista pública mandatoria, celebró la misma, treinta y cinco (35)
días después de la publicación del aviso en el periódico The San Juan Star,
el 29 de septiembre de 1997. Cabe recordar que, mediante dicha publicación, el
Departamento le informó al público, inter alia, su intención de adoptar
el reglamento propuesto, el lugar y horario disponible para revisar un borrador
del mismo, el plazo de treinta (30) días para someter los comentarios escritos
y para solicitar la vista administrativa.[21] Es decir,
las partes interesadas tuvieron oportunidad y tiempo suficiente para elaborar
sus ponencias ya que tenían que preparar sus comentarios escritos y/o petición
de vista dentro del plazo antes mencionado. Véase, Hosp. San Pablo v. Hosp.
Hnos. Meléndez, 123 D.P.R. 720, 737-738 (1989).[22]
C. Informe del oficial examinador
Tras
escudriñar el expediente y no encontrar escrito alguno titulado informe del
oficial examinador, la mayoría levanta, motu proprio, dicho argumento y
concluye que dicho informe no se produjo.
La
Sec. 2.3 de la LPAU, en lo pertinente, dispone que “[e]l funcionario que
presida la vista preparará un informe para la consideración de la agencia, en
el cual se resuman los comentarios orales que se expongan durante la
vista.” (Bastardillas nuestras.) 3 L.P.R.A. sec. 2123.
Sobre
el particular, en el expediente administrativo del caso de autos obra un
memorando de 8 de octubre de 1997 del oficial examinador, Manuel Fernández
Mejías, dirigido al Director de la Oficina de Asesores Legales del Departamento
de Salud. En dicho escrito, el suscribiente hace una relación de los
comparecientes a la vista pública, indica que los participantes presentaron por
escrito el contenido de sus ponencias y, finalmente, añadió los comentarios no
incluidos en las mismas.[23]
En vista de
lo anterior, entendemos que el memorando en cuestión cumple con la LPAU, supra.[24] Máxime,
cuando la obligación del funcionario es resumir los comentarios orales, los
cuales, en la situación de autos, constan en las ponencias incluidas en el
expediente administrativo. El propósito de la disposición en cuestión es
simplificarle al Secretario la labor de analizar y considerar las declaraciones
de los comparecientes ya que no tiene que sentarse a escuchar una grabadora u
observar a los deponentes a través de un monitor. Claro está, si el texto de
los comentarios obra por escrito, resulta innecesario compendiar los mismos.
Además, no podemos perder de perspectiva que, a diferencia de un procedimiento
cuasi-adjudicativo, donde el funcionario aprecia el comportamiento (demeanor) y
dirime cualquier conflicto de credibilidad, en una actuación cuasi-legislativa,
como en la situación de autos, es preferible, en lo posible, recoger
exactamente lo que las partes expresaron. Por lo cual, el error esgrimido por
la mayoría no se cometió.
Atendidos
los señalamientos procesales y debido a que el desvío del trámite de vistas
públicas no constituyó un incumplimiento sustancial,[25] procedemos a
discutir los planteamientos sustantivos.
III
Los
peticionarios, por otra parte, alegan que el Reglamento Núm. 89, supra,
es inválido por ser contrario a la Ley Núm. 2, supra. Argumentan,
además, que dicho reglamento es nulo porque adolece de vaguedad, por lo que su
aplicación podría ser arbitraria.
A.
Reglamento Núm. 89, supra, es
contrario a la Ley Núm. 2, supra.
Estimamos,
al igual que la mayoría, que el Reglamento Núm. 89, supra, no conflige
con las disposiciones estatutarias bajo las cuales se promulgó.[26]
En
la situación de autos, el Secretario del Departamento emitió el Reglamento Núm.
89, supra, a tenor de la Ley Núm. 2, supra. Este estatuto –en
particular su Art. 3- faculta al Secretario del Departamento a fijar, mediante
reglamentación, los requisitos para la expedición de los certificados de
necesidad y conveniencia. 3 L.P.R.A. 334b.[27]
Por otra
parte, el Secretario del Departamento, al promulgar el reglamento en cuestión,
tomó en consideración los criterios establecidos por dicho artículo. A tales
efectos, el Secretario del Departamento incluyó, en el reglamento adoptado, los
cinco (5) requisitos fijados por el referido artículo e incorporó dos (2)
adicionales. Estos últimos fueron adoptados en cumplimiento con los objetivos
delineados por la Ley Núm. 2, supra -una planificación ordenada de las
facilidades y servicios de salud, y proveer los servicios de Salud donde el
Secretario estime que son necesarios y convenientes, 1983 Leyes de Puerto Rico
403-404-, y con los propósitos establecidos en las leyes de la Reforma de Salud
–una mayor cobertura de los servicios médicos a las personas indigentes. Ello
conlleva que el propósito del Reglamento Núm. 89, supra, esté en armonía
con los fines perseguidos por los estatutos mencionados. Es decir, existe una
relación razonable entre el reglamento y dichas leyes.[28]
En vista de
ello, concluimos que el Reglamento Núm. 89, supra, no contraviene lo
dispuesto por la Ley Núm. 2, supra, y que no es arbitrario ni
caprichoso. Por lo que, el mismo no es nulo.
B.
El
Reglamento Núm. 89 sufre del defecto de vaguedad.
Los
peticionarios esgrimen el argumento de que el Reglamento Núm. 89, supra,
es vago, por lo que su aplicación podría resultar arbitraria o caprichosa. La
mayoría acoge dicho planteamiento y, por tanto, concluye que el reglamento es
vago. Tal postura es errónea, pues, analiza el Reglamento Núm. 89, supra,
a la luz del Reglamento Núm. 56, supra. Es decir, la mayoría se apoya en
que el reglamento objeto de controversia no contiene tantos criterios como el
anterior.[29] ¿Es ambiguo
un reglamento porque no es tan específico como el anterior? O, ¿no es vago un
reglamento porque no hay uno previo? La vaguedad de un estatuto o de un
reglamento no se mide comparando reglamentos.
De
igual forma, tanto los peticionarios como la mayoría sostienen que el
Reglamento Núm. 89, supra, adolece de vaguedad basándose en el caso Soto
v. Srio de Justicia, 112 D.P.R. 477 (1982). Allí, expresamos “[c]uando, como
en el caso de autos no hay estándares en la ley que gobiernen el
ejercicio de la discreción que la ley reconoce, el esquema permite y promueve
una aplicación arbitraria y discriminatoria de la ley.” (Bastardillas en el
original y citas omitidas.) Soto v. Scrio. de Justicia, pág. 499.
No
obstante, aquella situación es distinguible de la autos. En Soto v. Scrio.
de Justicia, supra, los allí peticionarios, como ciudadanos, alegaron
violación del derecho constitucional de obtener información recopilada por el
Estado en su gestión pública mientras que en el presente los peticionarios
aducen –de forma vaga e imprecisa- que el Reglamento Núm. 89 es
inconstitucional. Además, a diferencia del caso de Soto, supra, en el de
autos, la Ley Núm. 2, supra, enumera unos criterios que debe incluir la
reglamentación a ser aprobada, los cuales el Departamento adoptó al promulgar
el Reglamento Núm. 89, supra.
Los
requisitos delineados por la Ley Núm. 2, supra, más los dos (2)
adicionales limitan la discreción del Secretario del Departamento y, al mismo
tiempo, le brindan flexibilidad necesaria para expedir y otorgar los
certificados de necesidad y conveniencia. Veamos.
La
Ley Núm. 2, en su Art. 3, supra, establece los siguientes criterios, los
cuales fueron específicamente incorporados en el Reglamento Núm. 89, supra,
a saber:
1.
La
relación entre la transacción para la cual se solicita el certificado y el plan
de desarrollo de servicios a largo plazo, si alguno, del solicitante.
2.
La
necesidad actual y proyectada que tiene la población a ser afectada por la
transacción contemplada de los servicios que se proveerán mediante la misma.
3.
La
existencia de alternativas a la transacción para la cual se solicita el
certificado o la posibilidad de proveer los servicios contemplados de manera
más eficiente o menos costosa que la propuesta por el solicitante.
4.
La
relación entre el sistema de salud operante en el área y la transacción
propuesta.
5.
En el
caso específico de solicitantes de certificados de necesidad y conveniencia
para el ofrecimiento de servicios de salud, el Secretario deberá considerar
también los siguientes factores:
(a)
La
disponibilidad de recursos humanos y económicos para el rendimiento eficiente
de esos servicios.
(b)
El
impacto que la forma de proveer los servicios tendrá sobre las necesidades de
entrenamiento clínico que puedan tener los profesionales de salud del área en
donde los servicios habrán de prestarse.
(c)
El por
ciento de la población del área a ser servida que tendrá acceso a los servicios
propuestos. El Secretario deberá exigir que la solicitud indique el tiempo que
el solicitante necesitará para hacer disponible el servicio o equipo objeto de
la petición o realizar el gasto objeto de la transacción.
Además,
el Secretario del Departamento tomará en consideración los siguientes
criterios, añadidos por el Reglamento Núm. 89, supra:
6.
El nivel de
competitividad y de eficiencia operacional de las facilidades de salud
existentes en el área de servicio de la acción propuesta.
7.
El nivel de
concentración existente en el área de servicio de la acción propuesta y la
medida en que un incremento en la oferta estimule la competencia en cuyo caso
se podría favorecer la acción propuesta.
Como se puede apreciar, estos requisitos
no son amplios –como alegan los peticionarios- pero tampoco son bastante
rígidos que constituyan una camisa de fuerza y conlleven una aplicación
irracional.[30] Éstos son lo suficientemente
definidos para ayudar al Secretario a delinear una planificación ordenada al
momento de otorgar los certificados de necesidad y conveniencia
correspondientes. Pero, de igual forma, no son tan específicos –como pretenden
los peticionarios- debido a que cada área geográfica o región tiene sus
características peculiares. Los criterios adoptados permiten más flexibilidad
en el otorgamiento de los certificados porque, en vez de conformar la
aprobación de los mismos a criterios geográficos, el Secretario también
considerará la competitividad, la eficiencia operacional y la calidad del
servicio. De este modo, existe mayor probabilidad de que un servicio
determinado se provea adecuadamente dentro de un área geográfica o región. A
tales fines, el Reglamento Núm. 89, supra, requiere que toda solicitud
para el otorgamiento de un certificado de necesidad y conveniencia tiene que
venir acompañada de, entre otros, un estudio financiero de viabilidad
económica. Art. V(2)(c) del Reglamento Núm. 89, supra. Además, al
delimitar el concepto área de servicio y definir las regiones, el reglamento
incluye parámetros para precisar la necesidad actual y proyectada y medir el
nivel de concentración dentro del área de servicio.
Por otra parte, los peticionarios
argumentan que el Secretario tiene absoluta discreción ya que puede balancear
los criterios en la manera que estime pertinente. Dicho planteamiento carece de
méritos. En Lab. Inst. Med. Ava. v. Lab. C. Borinquen, res. el 9 de
septiembre de 1999, 99 TSPR 136, 149 D.P.R. ___ (1999), 99 JTS 141, pág. 41,
resolvimos, bajo el Reglamento Núm. 56, supra, que el Secretario
“[t]iene discreción para obviar un criterio reglamentario, cuando ello sea
procedente.” Añadimos que “una interpretación contextual de la Ley Núm. 2
referida claramente revela...que el legislador dejó en manos del Secretario la
determinación de conceder o denegar los certificados requeridos, sujeto a unas
guías y criterios, que aparejan un ámbito de discreción.” (Nota omitida.) Íd.
Además, el Secretario, en su función
adjudicativa -al momento de otorgar o denegar un certificado-,[31] tiene que
formular determinaciones de hechos sostenidas por evidencia sustancial. Hosp.
San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra, pág. 733. Ello
implica que, de eximir al solicitante de algún criterio o si le dio más peso a
un requisito que a otro, el Secretario está obligado a explicar el razonamiento
detrás de tal determinación, la cual tiene que estar sustentada por evidencia
sustancial y, además, está sujeta a revisión judicial.[32]
Por lo que, contrario a la mayoría,
concluimos que el Reglamento Núm. 89, supra, no es ambiguo ya que los
criterios contenidos en el mismo son suficientes para limitar y encauzar la
discreción del Secretario.[33]
IV
Finalmente,
también cabe señalar que la mayoría erró al declarar nulo el Reglamento Núm.
89, supra, y reinstalar el Reglamento Núm. 56, supra. La mayoría,
mediante dicha actuación, establece una política pública no vigente en Puerto
Rico atribuyéndose y usurpando funciones inherentes a otra rama gubernamental.
Lo propio sería dejar en vigor el Reglamento Núm. 89, supra, y ordenarle
al Departamento que siguiendo el procedimiento para enmendar un reglamento bajo
la LPAU, supra, considere adoptar los criterios incorporados por el
Memorando Circular 1997-1 y cualesquiera otras enmiendas a dicho reglamento, en
lugar de dar marcha atrás para regresar al descartado Reglamento Núm. 56, supra.
Por otra parte, la mayoría ignora
por completo el Art. IX del Reglamento Núm. 89, supra, que contiene una
cláusula de separabilidad.[34]
En el supuesto de que existiera la alegada ambigüedad, con lo cual no estamos
de acuerdo, pudo haber limitado su decreto de nulidad al Art. VI de éste, el
cual comprende los criterios impugnados. El remanente del reglamento es
independiente de artículo en cuestión y, por ende, capaz de subsistir sin el
mismo.[35]
Por
los fundamentos aquí expresados, concurrimos con la parte del dictamen de la
mayoría que resuelve que el Reglamento Núm. 89, supra, no es contrario a
la Ley Núm. 2, supra, y que la aprobación del Memorando Circular 1997-1
no cumplió con los requisitos de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme. Disentimos de la parte de la Opinión que declara nulo el Reglamento
Núm. 89, supra, y reinstala la vigencia del Reglamento Núm. 56, supra.
BALTASAR
CORRADA DEL RIO
JUEZ
ASOCIADO
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