Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 016 CRUFON CONSTRUCTION V. AUTORIDAD DE
EDIFICIOS PUBLICOS 2002 TSPR 016
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO
RICO
Crufon
Construction Corp.
Recurrida
v.
Autoridad de Edificios Públicos
Peticionaria
Certiorari
2002 TSPR
16
156 DPR
____
Número
del Caso: CC-2000-459
Fecha:
11/febrero/2002
Tribunal
de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez
Ponente: Hon.
Yvonne Feliciano Acevedo
Abogados
de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Luis F. Juarbe Jiménez
Lcdo. Jorge Lora Longoria
Lcdo. Enrique R. Adames Soto
Abogada
de la Parte Recurida: Lcda. Rebeca Barnés
Rosich
Materia: Solicitud de Arbitraje, No es arbitrable el Contrato de
construcción por aumento en el salario mínimo federal.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado
señor Corrada del Río
San Juan, Puerto Rico,
a 11 de febrero de 2002.
I
La
peticionaria, Autoridad de Edificios Públicos (en adelante, “la Autoridad”),
celebró subastas públicas, en fechas distintas, para la concesión de tres
contratos de construcción de las siguientes escuelas públicas: Naguabo High
School, Las Piedras High School y la escuela Dr. Felipe García, en Camuy.
Habiéndose celebrado las subastas, la Autoridad emitió las correspondientes
resoluciones adjudicando los proyectos, como corresponde en ley, al postor más
bajo: la corporación aquí recurrida, Crufon Construction Corp. (en adelante,
“Crufon”). Posteriormente se otorgaron y suscribieron los contratos,
estipulando en ellos un precio alzado por la labor a realizarse.[1]
Mediante dichos contratos Crufon acordó no tan sólo edificar las estructuras
sino también proveer todos los materiales, equipo, maquinaria, mano de obra, en
fin, todos aquellos servicios que según la práctica y costumbre son necesarios
para que dichos proyectos sean ejecutados.
El salario mínimo en vigor al
momento de firmar los contratos era de $4.25 por hora. Sin embargo, el 20 de
agosto de 1996, es decir, aproximadamente siete meses luego de haberse firmado
el último de dichos contratos, el Congreso de los Estados Unidos aprobó
legislación con el fin de proveer un aumento paulatino al salario mínimo
federal, mediante una enmienda a la ley de salario mínimo.[2]
Mediante dicha ley se dispuso que el salario mínimo federal ascendería a razón
de $4.74 la hora el 1 de octubre de 1996 y
luego a $5.15, a partir del 1 de septiembre de 1996. El aumento, desde
luego, sería de aplicación a los patronos en Puerto Rico, en virtud de la Ley
Núm. 96 de 26 de junio de 1956, según enmendada, conocida como Ley de Salario
Mínimo de Puerto Rico.[3]
Así las cosas, el 14 de octubre
de 1996, Crufon envió una primera comunicación escrita al Director de Área de
Construcción de la Autoridad planteándole que la aprobación de dicha legislación
federal implicaba inevitablemente un aumento en gastos para la mano de obra que
emplearía Crufon en los proyectos de construcción. Solicitó que se resolviera
“la forma de pago”; para ello, sugirió varias alternativas a considerarse, y a
través de la misiva, “somet[ió su] petición formalmente de manera que [se
pudiera] ir buscando los mecanismos para que no se convierta en una carga para
aquellos” que tenían varios proyectos con la Autoridad.[4]
El 2 de octubre de 1997, el Director Ejecutivo de la Autoridad denegó dicha
petición.
El 24 de octubre de 1997, Crufon
solicitó que se sometiera dicha controversia al procedimiento de arbitraje
dispuesto en los contratos. Asimismo, en marzo de 1998, Crufon volvió a
requerirle a la Autoridad una compensación adicional para la construcción de
las tres escuelas.
El 17 de abril de 1998, Crufon
suscribió un relevo de responsabilidad a favor de la Autoridad de Edificios
Públicos en cuanto a toda reclamación de cualquier índole, ya fuera pasada,
presente o futura, en relación con la ejecución, los pagos y las alteraciones
del proyecto de la escuela de Naguabo. Para esta fecha, la Autoridad aún no
había contestado la última petición de Crufon sobre la compensación adicional
para la construcción de las escuelas.
No obstante, la Autoridad
replicó mediante carta, el 18 de mayo de 1998, denegando nuevamente la
solicitud de Crufon. En la misma expresó que:
La posición oficial de la
[Autoridad] en el presente asunto es no reconocer la reclamación presentada. El
impacto que puede tener dicho aumento le concierne exclusivamente al
contratista constituyendo un riesgo inherente a la operación de su negocio.
. . . .
La legislación de salario
mínimo es una de carácter recurrente, por lo que es fácilmente previsible la
ocurrencia de la misma durante la vigencia del contrato. Las compañías que
tienen experiencia en este tipo de contrato saben de antemano que una vez
terminan de implementar los aumentos en salario mínimo establecidos por una
ley, se legisla nuevamente un aumento en el salario mínimo, ya sea para
aplicación inmediata o escalonadamente en años subsiguientes. Aunque no sea
posible determinar la cantidad exacta que conlleva dicho aumento, si [sic]
es previsible que surgirá, e incluir en el contrato una cláusula específica para
lidiar con esa contingencia, de ésta ocurrir. En ausencia de esta provisión, le
corresponde al contratista asumir el impacto que pueda ocasionar el aumento en
salario mínimo en la operación del negocio.[5]
Así pues, la Autoridad denegó la
solicitud de compensación adicional por el aumento en costo de la construcción
de las tres escuelas.[6]
En vista de todo lo anterior,
Crufon decidió presentar ante el Tribunal de Primera Instancia (TPI) una
“Demanda Para Obligar a Arbitraje Mediante Procedimiento Sumario”.[7]
Alegó que, de acuerdo a la cláusula 15.2 de las Condiciones Generales del
Contrato, la adjudicación de la obligación del pago por el aumento en costo de
la construcción de las tres escuelas requería dilucidarse mediante arbitraje. A
esos efectos, sometió además el nombre de un arbitro.
Subsiguientemente, la Autoridad
presentó su contestación. Sostuvo primero que, conforme a derecho y a los
contratos suscritos entre las partes, la Autoridad no venía obligada a pagar
cantidad alguna al demandante por concepto del incremento en el salario mínimo
de los empleados de Crufon. Como defensa afirmó que la controversia de autos no
era arbitrable al amparo de los términos de los contratos otorgados, y que, de
todos modos, ya había sido resuelta mediante una determinación administrativa
que era final y firme.
Trabado el pleito, Crufon
procedió a solicitar que se dictara sentencia sumaria a su favor. La Autoridad
oportunamente se opuso. Así las cosas,
el 15 de octubre de 1999, el TPI dictó sentencia sumaria a favor de Crufon. En
consecuencia, ordenó que se sometiera a arbitraje la reclamación de
compensación por los gastos adicionales incurridos en la mano de obra de los
proyectos de construcción de las escuelas, tras producirse la enmienda a la Ley
de Salario Mínimo Federal.
Inconforme, la Autoridad de
Edificios Públicos acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones (TCA).
Amparándose en el artículo 3.2.9 de las Condiciones Generales de los contratos
suscritos, el foro apelativo sostuvo que la disputa de marras, en síntesis, se
refería “al costo o cambio en el precio del contrato”, por lo cual toda
decisión final estaría sujeta a un procedimiento de arbitraje. En vista de
ello, emitió Resolución el 7 de abril de 1999 confirmando la sentencia sumaria
dictada por el foro de instancia.
Insatisfecha con dicha
determinación, la Autoridad acude ante nos formulando los siguientes
señalamientos de error:
1. Erró el Tribunal de Circuito de
Apelaciones al resolver que la reclamación de Crufon es arbitrable al amparo del
contrato de construcción otorgado con la
A.E.P. y las Condiciones Generales para la Contratación de Obras Públicas Insulares.
2. Erró el Tribunal de Circuito de
Apelaciones al resolver que la reclamación de Crufon es arbitrable a pesar del
craso incumplimiento de ésta con el procedimiento y términos de notificación
para presentar su reclamación y solicitud de arbitraje.
3. Erró el Tribunal de Circuito de
Apelaciones al resolver que es arbitrable al amparo de las Condiciones
Generales para la Contratación de Obras Públicas Insulares, la validez y/o el
efecto sobre la reclamación de Crufon del relevo total otorgado por ésta para
el proyecto Naguabo High School.
Mediante resolución de 23 de junio de 2000
denegamos el recurso. Ante moción de reconsideración presentada por la
Autoridad el 11 de julio de 2000, reconsideramos nuestro dictamen y mediante
resolución de 6 de octubre de 2000 expedimos el presente auto de certiorari.
Contando con la comparecencia de ambas partes resolvemos.
II.
La Ley de Arbitraje Comercial dispone que dos o
más partes podrán convenir por escrito el someter a arbitraje cualquier
controversia que pudiera ser objeto de una acción existente entre ellos a la
fecha de dicho convenio; o podrán incluir en un convenio por escrito una
disposición para el arreglo mediante arbitraje de cualquier controversia que en
el futuro surgiere entre ellos de dicho acuerdo o en relación con el mismo. Tal
convenio será válido, exigible e irrevocable salvo por los fundamentos que
existieren en derecho para la revocación del mismo.[8]
Añade la sección 3204 de la citada ley:
[c]ualquiera de las partes
de un convenio por escrito de arbitraje que alegare la negligencia o negativa
de otra a proceder a un arbitraje de conformidad con el convenio podrá
solicitar del tribunal una orden obligando a las partes a proceder a arbitraje
de conformidad con el convenio entre ellas.
Sin
embargo, aun cuando en Puerto Rico existe una fuerte política pública que
favorece el arbitraje de controversias, este mecanismo se utilizará sólo si las
partes así lo han pactado y en la forma en que lo han pactado. A su vez, la
naturaleza y extensión de los poderes del árbitro están delimitados por el
lenguaje y la intención del acuerdo de arbitraje. La “arbitrabilidad” de una
controversia, es decir, la determinación de si un acuerdo crea el deber de las
partes de arbitrar una controversia en particular es tarea judicial. World
Films, Inc. v. Paramount Pictures Corp., 125 D.P.R 352
(1990). Es función del tribunal,
por tanto, auscultar la intención de las partes para determinar cuáles son las
controversias que pactaron arbitrar, toda vez que “[siendo el arbitraje] un
asunto contractual no se puede obligar a una parte a someter a arbitraje una
disputa que dicha parte no ha acordado someter”. Municipio de Ponce v.
Gobernador, 136 D.P.R 776, 783, esc. número 1 (1994).
En
el caso de autos las partes expresaron específicamente qué tipo de disputa iba
a ser sometida a arbitraje. Por tanto, pasemos pues, a determinar si la
reclamación objeto de este pleito, dígase la reclamación de compensación
adicional incoada por Crufon como resultado del incremento en el costo de mano
de obra dado el aumento en el salario mínimo federal, es arbitrable conforme la
voluntad de las partes, a la luz de los contratos otorgados.
El
Artículo 3.2.9 de las Condiciones Generales[9]
aplicables a los contratos suscritos por las partes dispone:
[a]ll
disputes under this contract shall be decided by the Architect or Engineer
whose decision shall be final and binding, except disputes
concerning the cost or amount of claims involving change in the contract price,
which shall be decided by the Architect or Engineer subject to arbitration
as specified in Article 15. (Énfasis nuestro.)
El
Artículo 15 de las referidas condiciones dispone, a su vez:
[i]n
case of any dispute involving a change in the contract price,
the party not satisfied with the Architect or Engineer´s decision may request
arbitration by filing a demand in writing with the Arquitect or Engineer within
thirty (30) calendar days from the date of the decision. (Énfasis
nuestro.)
De las citadas
cláusulas, podemos colegir que toda controversia surgida ente las partes a raíz
de los contratos otorgados, sería decidida de forma final por el denominado
Arquitecto o Ingeniero, excepto aquellas reclamaciones que versaran sobre
cambios en el “precio del contrato”, en cuyo caso la decisión del Arquitecto o
Ingeniero podría someterse a arbitraje. Por tanto, nos corresponde determinar qué
constituye un cambio en el precio del contrato.
El
Artículo 10.1 de las referidas Condiciones Generales define el término “precio
del contrato”:
[t]he Contract Sum is the Contract Price as stated in the Agreement and is the total amount payable by the Owner to the Contractor for the performance of the work under the Contract Documents subject to additions and deductions. The amount payable to the Contractor shall be the actual total cost of the work performed and accepted.
El “precio del contrato”, según definido, es la cantidad pagada por el
dueño de la obra al contratista por la ejecución del trabajo bajo los
Documentos del Contrato sujeto a adiciones y deducciones. Para determinar
cuándo el precio del contrato podía ser modificado, es necesario evaluar el
Artículo 13.1.1 del contrato en cuestión, el cual señala:
[t]he owner without invalidating the contract may order extra work or make changes in the work within the general scope of the Contract consisting of additions, deletions of any or all, of the quantities in the items of the Bid scheduled or other revisions, the contract sum and the contract time being adjusted accordingly. All such alterations shall be authorized by Change Orders or Extra Work Orders and shall be executed under the applicable conditions of the Contract Documents.[10]
El TCA, evaluando las cláusulas
contractuales previamente citadas concluyó que la controversia de autos era
arbitrable puesto que la A.E.P, como dueña de la obra, podía emitir una orden
de cambio (change order) no sólo para hacer variaciones al diseño pactado en el
contrato, sino también para realizar algún ajuste en el precio y/o tiempo
contractual por razón de alguna otra circunstancia ajena a dicha variación.
Veamos.
Es muy frecuente en la industria
de la construcción efectuar alteraciones durante la ejecución de la obra
pactada. Tan es así que es difícil encontrar un inmueble que haya sido
construido ciñéndose exactamente al proyecto técnico. Cualquier construcción,
independientemente de su complejidad, una vez terminada, discrepa del proyecto
en que fue diseñada. En ocasiones, se trata de que el proyecto está mal
elaborado y es necesario corregirlo; en otras, el proyecto es correcto, pero es
preciso introducir algunas obras no previstas en el mismo, pero necesarias para
llevarlo a cabo; en muchos casos se trata simplemente de que el dueño decide
realizar modificaciones respecto del proyecto inicialmente convenido. M.A. Del
Arco; M. Pons, Derecho de la Construcción, Madrid, Ed. Hesperia, S.L.,
2da ed., 1987, pág. 205-206. A la luz de lo anterior, es común incluir en éste
tipo de contratos cláusulas que autorizan, previa notificación, modificaciones
conocidas en el argot de la industria de la construcción como órdenes de cambio
(change orders). En Levy v. Autoridad de Edificios Públicos, 135 D.P.R
382 (1994), señalamos “[e]ste tipo de órdenes puede emitirse bien para reducir
o incrementar la construcción, ello conllevando reducción o incremento en el
precio y ajustes porcentuales en las partidas de gastos fijos y ganancia...”
Sobre
la naturaleza de las órdenes de cambio, el National Institute of Construction
Law [11] señala:
[i]n
order to accommodate an owner´s changing needs, which are virtually certain to
occur, the parties may agree in advance that the owner can order changes within
the general scope of the project. This agreement is often evidenced by
inserting a changes clause into the construction contract ....Thus, the owner
may order changes in quantity, quality, or method without the consent of any
other party in the contract.
....
The
contractor must also be further compensated if the change affects its cost or
schedule or both.
....
A
change order must be signed by the owner, architect, and the contractor, and
states their agreement upon the change in the work, the amount to be paid for
the change, and the extent of the time adjustment, if any.
Al aplicar lo antes expuesto a la reclamación del caso de autos y al
evaluar las disposiciones contractuales en controversia según la normativa
jurídica prevaleciente[12], y la naturaleza de los
contratos en cuestión debemos concluir que erró el TCA al resolver que
cualquier disputa entre el contratista y el dueño de la obra relacionada al
precio del contrato era arbitrable independientemente de la razón o
circunstancia que provocara la reclamación. El aumento en precio es el que
resulta de una orden de cambio o de una exigencia adicional que produce, a su
vez, un aumento en los jornales o materiales. Zequeira v. CRUV, 83 D.P.R
878 (1961). Las “adiciones” y “deducciones” a las que podía estar sujeto el
precio del contrato sólo podían ser provocadas por un cambio o aumento en el
trabajo pactado, a consecuencia de una orden de cambio emitida por el dueño de
la obra.
Por tanto, siendo arbitrables
únicamente las controversias referentes a un cambio en el precio del contrato
como consecuencia de una orden de cambio emitida por el dueño alterando la
naturaleza del trabajo originalmente pactado, y no habiendo AEP emitido una
orden para que Crufon realizara un cambio en el trabajo o trabajo adicional, el
cual tuviere como consecuencia una variación en el precio originalmente
pactado, forzoso es concluir que la reclamación de Crufon no es arbitrable. La
reclamación de Crufon por el alegado aumento en el precio de los contratos está
basada en circunstancias ajenas a cualquier orden de cambio u orden de trabajo
adicional emitida por el dueño.
Es un hecho incontrovertido que
las especificaciones de los contratos en cuestión permanecieron inalteradas por
el dueño de la obra, A.E.P. Siendo así, el contratista no tiene derecho a
reclamar costos adicionales por no haber ocurrido un cambio en el precio del
contrato y, por ende, no hay disputa
que arbitrar.
III.
Nos resulta, además, insoslayable el
hacer referencia a la naturaleza de los contratos otorgados por las partes en
la presente controversia. El contrato de obra a precio alzado consiste en
señalar un monto por la totalidad de la ejecución de la obra, asumiendo el
contratista los riesgos de la operación. El empresario se obliga a hacer
entrega de la obra, realizada de conformidad con un proyecto técnico
previamente acordado por los contratantes, por un precio global también fijado
previamente. El contrato de obra por ajuste alzado se caracteriza por la concurrencia
de tres elementos: invariabilidad del precio, plano detallado y riesgo asumido
por el contratista.[13]
Sobre este tipo de contrato, señala
el Artículo 1485 del Código Civil[14]:
[e]l arquitecto o contratista
que se encarga por un ajuste alzado de la construcción de un edificio u otra
obra en vista de un plano convenido con el propietario del suelo no puede pedir
aumento de precio aunque se haya aumentado el de los jornales o materiales,
pero podrá hacerlo cuando se haya hecho algún cambio en el plano que produzca
aumento de obra, siempre que hubiese dado su autorización el propietario.
(énfasis suplido.)
Este
precepto se suele justificar en que el riesgo de aumento de costos es
consustancial a la función empresarial del contratista, que puede prevenir y
evitar ese perjuicio mediante la estipulación contractual que admita la
modificación de los costos unitarios en la ejecución (materiales, mano de obra,
etc.) de forma que no influyan en el beneficio previsto, o mediante el pacto de
las oportunas cláusulas de estabilización. M. Albaladejo, Comentarios al Código Civil y Compilaciones
Forales, Madrid, Ed. Revista de Derecho Privado, 1986, T. XX, Vol. 2, pág.
382.
Vemos
pues, que en este tipo de contrato, para todo lo que presumiblemente estaba
contemplado y previsto y debía preverse al momento de contratar, el precio es
definitivo y no puede ser aumentado en interés del empresario, aunque éste
pruebe quedar perjudicado.
En consecuencia, reafirmamos los
pronunciamientos hechos en Méndez v. Jimenez, Comisionado de lo Interior,
etc., 72 D.P.R 335, a la pág. 340, (1951), mediante el cual, ante una
reclamación hecha por el contratista a raíz del aumento en el salario mínimo,
en un contrato a precio alzado, señalamos:
siendo ese un riesgo a
que está expuesto todo contratante, bien pudo el demandante al celebrar su
contrato con El Pueblo de Puerto Rico, tomar las precauciones pertinentes para
protegerse contra esa contingencia, pactando que cualquier aumento en los
jornales que con motivo de una disposición legal se viere obligado a
satisfacer, dicho aumento le fuese resarcido por El Pueblo de Puerto Rico. El
demandante, pues, no tiene causa de acción contra el demandado.
Resolver en contrario a lo antes
expuesto desvirtuaría la naturaleza del contrato de obras a precio alzado y le
concedería al contratista la facultad de renegociar los términos del contrato
por un acontecimiento que pudo haber sido previsto oportunamente, al momento de
contratar.
Habiéndose
determinado la inaplicabilidad de la
cláusula de arbitraje a la reclamación objeto del presente recurso,
resulta inconsecuente la discusión de los otros errores invocados por el
peticionario.
IV.
Por
los fundamentos antes expuestos, revocamos el dictamen del Tribunal de Circuito
de Apelaciones y el del Tribunal de Primera Instancia y decretamos que la
reclamación instada por Crufon no es arbitrable. Ordenamos la desestimación de
la demanda.
Se
dictará la sentencia correspondiente.
BALTASAR CORRADA DEL RÍO
JUEZ ASOCIADO
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 11 de febrero de 2002.
Por los fundamentos expuestos en la
Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, revocamos el dictamen del Tribunal de Circuito de
Apelaciones y el del Tribunal de Primera Instancia y decretamos que la
reclamación instada por la parte recurrida Crufon Construction Corporation no
es arbitrable. Se desestima la demanda.
Así
lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo
Interina.
Carmen E. Cruz Rivera
Secretaria del Tribunal Supremo Interina
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