Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 058 ASOCIACION V. SECRETARIO DE
EDUCACIÓN 2002TSPR058
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de
Maestros de Puerto Rico
Demandantes-Apelantes
v.
Secretario del
Departamento de Educación, et al.
Demandados-Apelados
Educadores
Puertorriqueños en
Acción, et al.
Interventores
Certiorari
2002 TSPR 58
156 DPR ____
Número del Caso: AC-2001-5
Fecha: 9 de mayo de 2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Jorge Segarra Olivero
Abogados de la Parte Apelante: Lcdo. Rafael A. Nadal Arcelay
Lcda. Arlene Rochelle Pérez Borrero
Oficina del Procurador General: Lcdo. Héctor Clemente Delgado
Procurador General Auxiliar
Abogadas de la Parte Interventora: Lcda. Celina Romany
Lcda. Vanessa Saxton Arroyo
Materia: Injunction Provisional,
Injunction Preliminar y Permanente, Procede que una Asociación distinta a la
sindical incumbente, se exprese en los predios de las escuelas públicas,
durante horas no laborables
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal
Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación
y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución
electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión
del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 9 de mayo de 2002.
Al amparo de nuestro
derecho constitucional sobre libertad de expresión, ¿puede el Departamento de
Educación prohibir que una organización, distinta a la organización sindical
incumbente, se exprese en los predios de las escuelas públicas, durante horas
no laborables, sobre los términos y condiciones de empleo de sus empleados
unionados? Por entender que dicha
prohibición no es estrictamente necesaria para adelantar un interés
gubernamental apremiante, resolvemos que la misma está vedada por nuestra
constitución.
I.
La Asociación de Maestros
de Puerto Rico (en adelante “la Asociación de Maestros”) es una corporación sin
fines de lucro dedicada a promover y defender el derecho de toda persona a una
educación pública gratuita y a fomentar el desarrollo intelectual y
profesional-sindical de los trabajadores de la educación.[1] Sus objetivos incluyen reclutar como socios a los
trabajadores del sistema de instrucción pública y privada; asumir su
representación en todos los foros pertinentes y en cualquier proceso de
negociación colectiva que autoricen las leyes; defender los recursos asignados
a las escuelas públicas; y ofrecer servicios para el bienestar personal y
familiar de sus socios, entre otros.
Id.
Con el fin de cumplir con
los objetivos mencionados anteriormente, la Asociación de Maestros acostumbra
visitar los planteles escolares públicos, durante horas no laborables, para
comunicarse con las personas que allí laboran. Sin embargo, el Departamento de
Educación Pública (en adelante “el Departamento”) comenzó a restringir el
acceso de la Asociación de Maestros a los planteles escolares. Por ello, la
Asociación de Maestros le solicitó al Departamento que expresara oficialmente
su política pública respecto al acceso de ésta a los planteles escolares
públicos. A tenor con dicho requerimiento, el Departamento dispuso que la
Asociación de Maestros podría visitar las escuelas, durante horas no
laborables, para orientar a los empleados no unionados sobre términos y
condiciones de empleos y cualquier otro asunto de su interés. No obstante, con
respecto o los empleados unionados al amparo de la Ley de Sindicación de
Empleados Públicos,[2] el Departamento estableció que la Asociación de Maestros
no podría discutir asuntos relacionados con los términos y condiciones de
empleo, aún en horas no laborables, porque entendió que dicha tarea fue
delegada a la organización sindical incumbente.
Ante la restricción
anterior, la Asociación de Maestros presentó una “Petición de Entredicho
Provisional e Injunction Preliminar y Permanente” contra el Sr. Víctor
Fajardo, en su carácter oficial como Secretario del Departamento, el Lcdo.
Ángel L. Meléndez Osorio, en su carácter oficial como Director de la Oficina de
Asuntos Laborales del Departamento, el Departamento y el Estado Libre Asociado
de Puerto Rico. Así, solicitó una orden
de cese y desista dirigida contra el Departamento para que éste se abstuviera
de prohibir el acceso de la Asociación de Maestros a los planteles escolares
públicos para discutir con los empleados unionados los términos y condiciones
de empleo y demás asuntos incluidos en el convenio colectivo. Alegó que tales
actos violan la libertad de asociación y expresión consagrados en el Art. II,
Sección 4, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
El Tribunal de Instancia
declaró sin lugar la solicitud de entredicho provisional y de injunction
preliminar, y señaló vista para discutir la solicitud de injunction
permanente. Antes de celebrarse la referida vista, el tribunal de instancia, a
petición del Departamento, permitió la intervención de la Federación de
Maestros, la Asociación de Empleados de Comedores Escolares, el Sindicato
Puertorriqueño de Trabajadores y la Unión del Personal Administrativo, Secretarial
y de Oficina. Cada una de estas
organizaciones ostenta la representación exclusiva de grupos distintos de
empleados del Departamento conforme a la Ley de Sindicación de Empleados
Públicos, supra. Además, Educadores Puertorriqueños en Acción (en adelante
“Educadores Puertorriqueños”) compareció y a su vez, se le admitió como
demandante en el presente caso.[3]
Así las cosas, tanto el
Departamento como los interventores presentaron moción de desestimación. En
dichas mociones alegaron, en síntesis, que la Asociación de Maestros carecía de
acción legitimada para requerirle al Departamento que le conceda acceso a los
planteles escolares para discutir con los empleados unionados asuntos que
fueron delegados a los representantes exclusivos, en virtud de la Ley de
Sindicación de Empleados Públicos, supra;[4] y que además, la
acción presentada era académica dado que el Departamento no les había impedido
tener acceso a las escuelas, sino que les restringió los asuntos que podrían
discutir con cierto grupo de empleados (los unionados) en dicho lugar. La Asociación de Maestros y Educadores
Puertorriqueños se opusieron a la moción de desestimación. El tribunal a quo pospuso la
determinación de la moción para después de celebrada una vista evidenciaria.
Concluida la referida vista
y después de considerar las estipulaciones de hecho que sometieran las partes,
en conjunto con la prueba documental, el tribunal de instancia determinó, entre
otras cosas, que: (i) la Asociación de Maestros y Educadores Puertorriqueños no
son sindicatos, ni cualifican como tal bajo la Ley de Sindicación de Empleados
Públicos, supra; (ii) ambas organizaciones se dedican a ofrecer
servicios a sus miembros y a cualquier otro personal del sector público o
privado con funciones de personal docente o clasificado que desee ingresar y
participar de dichos servicios; (iii) con el fin de cumplir sus objetivos,
tanto la Asociación de Maestros como Educadores Puertorriqueños han tenido
acceso a los planteles escolares públicos, en horas no laborables, para comunicarse
con todo el personal adscrito al Departamento que desee ingresar a cualquiera
de ellas, enterarse de los servicios que prestan o recibir orientación sobre
cualquier aspecto relacionado al personal de Departamento sobre el cual la
Asociación de Maestros y Educadores Puertorriqueños brindan información.
También quedó estipulado que a otras entidades, que no son organizaciones
sindicales incumbentes, se les concede acceso a las escuelas públicas para
promover y ofrecer sus servicios a todo el personal del Departamento.
Se aclaró, además, que
tanto la Asociación de Maestros como Educadores Puertorriqueños solicitan la
entrada a dichos planteles escolares públicos, en horas no laborables, y acceso
a los tablones de edictos para orientar sobre asuntos de interés para todo
el personal adscrito al Departamento, estén o no afiliados a sus organizaciones.
Los asuntos sobre los cuales ambas entidades interesan ofrecer orientación
incluyen, sin limitarse a ellos, (1) legislación aplicable a dicho personal; (2)
carrera magisterial; (3) ley de retiro; (4) Ley de Sindicación de Empleados
Públicos, supra, lo acordado en la negociación colectiva y los derechos
que se convengan mediante dicha negociación; (5) promover y prestar sus
servicios; y (6) reclutar miembros. La
Asociación de Maestros y Educadores Puertorriqueños no han reclamado
participación en la negociación colectiva que llevan a cabo las organizaciones
sindicales incumbentes con el Departamento.
Por último, se determinó
que el Departamento no niega acceso a la Asociación de Maestros ni a Educadores
Puertorriqueños para comunicarse con los empleados excluidos de la Ley de
Sindicación de Empleados Públicos, supra. Sin embargo, respecto a los empleados unionados al amparo de
dicha ley, se estableció que, aunque el Departamento le permite acceso para
reunirlos y orientarlos sobre varios temas, se le prohíbe a la Asociación de
Maestros abordar asuntos relacionados a salarios, beneficios marginales y
términos y condiciones de empleo.
Conforme a lo anterior, el
Tribunal de Primera Instancia resolvió que la Asociación de Maestros tenía
acción legitimada para demandar en este caso y que la causa de acción
presentada no era académica. No obstante, desestimó en todas sus partes la
demanda presentada por la Asociación de Maestros y Educadores
Puertorriqueños. Concluyó que las
escuelas públicas son un foro público por designación y que la limitación
impuesta por el Departamento es una razonable, pues la Asociación de Maestros y
Educadores Puertorriqueños tienen disponible otros lugares para llevar a cabo
sus actividades. Consideró, además, que
la decisión del Departamento encuentra apoyo en la importancia del omentar
el desarrollo intelectual y profesional-sindical de los trabajadores dprincipio de representación exclusiva que implementa la
Ley de Sindicación de Empleados Públicos, supra, y en el interés del
Estado en mantener los planteles escolares libres de disputas laborales. Por lo
tanto, resolvió que dicha restricción no interfiere con el derecho
constitucional de libertad de expresión y asociación.
Oportunamente, la Asociación
de Maestros acudió al Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual confirmó el
dictamen del tribunal de instancia. Inconforme con tal determinación, la
Asociación de Maestros acudió ante nos mediante recurso de Apelación. La
controversia planteada se limita esencialmente a determinar si se viola la
libertad de expresión al impedir que la Asociación de Maestros y Educadores
Puertorriqueños se comuniquen con los empleados unionados sobre temas
relacionados a salarios, beneficios marginales y términos radicado, como uno de
certiorari,expedimos el mismo. Examinadas las
comparecencias de las partes, procedemos a resolver.
II.
Como asunto preliminar
debemos atender y condiciones de empleo.
Luego de acoger el recurso los
planteamientos sobre la ausencia de legitimación de la Asociación de Maestros
para interponer la presente causa de acción y determinar si este caso es uno
académico. Veamos.
Reiteradamente hemos
resuelto que las asociaciones tienen acción legitimada para
demandar a nombre propio o a nombre de sus miembros o integrantes. Col. de
Peritos Electricistas de P.R. v. Autoridad de Energía Eléctrica, res. el 22
de febrero de 2000, 2000 T.S.P.R. 28; Asociación de Maestros v. Srio.
Educación, 137 D.P.R. 528 (1994).
Para poder demandar a nombre de sus miembros, la asociación deberá
demostrar que: (1) sus miembros tienen legitimación activa para demandar a
nombre propio; (2) los intereses que se pretenden proteger están relacionados
con los objetivos de la organización, y (3) la reclamación y el remedio
solicitado no requieren la participación individual de los miembros en el
pleito. Id.
Ahora, cuando una
organización demanda a nombre propio deberá cumplir con los requisitos que
se le exigen a todo demandante individual.
Esto es, tiene que demostrar que ha sufrido un daño claro y palpable;
que el referido daño es uno real, inmediato y preciso y no uno abstracto o
hipotético; la conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada;
y finalmente, que la causa de acción surge al amparo de la Constitución o de
una ley. Véase: Col. de Peritos
Electricistas de P.R. v. Autoridad de Energía Eléctrica, supra; Hernández
Torres v. Hernández Colón, 129 D.P.R. 824 (1992); Asociación de Maestros
v. Srio. Educación, supra; Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual
Center, 124 D.P.R. 559 (1989).
Asimismo, hemos interpretado
los requisitos sobre legitimación activa de forma flexible y liberal,
particularmente al atender reclamos dirigidos contra las agencias y
funcionarios gubernamentales. García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental,
140 D.P.R. 649 (1996).
Conforme a lo anterior,
resulta claro que la Asociación de Maestros tiene legitimación activa para
demandar en defensa de su derecho de libertad de expresión.[5] Entre los objetivos principales de la
Asociación de Maestros se encuentran fe la educación y defender sus derechos e
intereses frente a aquellos que lo infrinjan. Si los medios por los cuales la
Asociación de Maestros se comunica con los trabajadores de la educación se
coartan, sus intereses se afectan directamente.
Las consecuencias de que la
Asociación de Maestros no pueda comunicarse con los empleados del Departamento,
en los predios escolares, durante horas no laborables, son reales e inmediatas.
Las reuniones de los empleados unionados en los planteles escolares es el medio
de comunicación más efectivo y directo para el cumplimiento de los objetivos de
la Asociación de Maestros. La conexión entre el daño que sufre la Asociación de
Maestros y el remedio que solicita es manifiesta. Mientras más se limiten los
canales de comunicación entre la Asociación de Maestros y los trabajadores de
la educación, su capacidad para reclutar miembros y realizar sus objetivos se
reducirá. Finalmente, tanto la
Constitución de Estados Unidos como la Constitución del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico reconocen el derecho a la libre expresión y asociación. Sección 4 del Art. II de la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
De otra parte, el
planteamiento sobre academicidad es totalmente inmeritorio. El Departamento
sostiene que como no le prohibió a la Asociación de Maestros tener acceso a los
predios de las escuelas, sino que le restringió los asuntos que podrían
discutir con cierto grupo de empleados (los unionados) en dicho lugar, en este
caso no existe controversia real entre las partes. No obstante, precisamente lo
que solicita la Asociación de Maestros es poder orientar a los empleados
unionados sobre los términos y condiciones de empleo dentro de los planteles
escolares públicos, durante horas no laborables. Como se puede apreciar, la
presente controversia lejos de ser académica, ha sido real y manifiesta desde
su origen.
Después de aclarar las cuestiones
anteriores, procede que abordemos la controversia del caso de autos a la luz de
nuestro derecho de libertad de expresión y asociación consagrados en la Sección
4 del Artículo II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
III.
La Sección 4 del Artículo II
de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico proclama nuestro
derecho de libertad de expresión y asociación. Expresamente se reconoce que:
“No se aprobará ley alguna que restrinja
la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en
asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios.”
Entre las libertades
individuales, la libertad de expresión es probablemente la más esencial, una
vez garantizado el derecho a la vida y a la libertad física. Tiene como fondo la libertad de conciencia,
sobre la cual se basan tanto la libertad de religión como la libertad de
expresión del pensamiento, y supone el intento de proteger jurídicamente el
libre desenvolvimiento de la personalidad a través de los medios más eficaces y
habituales de exteriorización de los contenidos de conciencia. La Nueva
Constitución de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1954, Parte II, pág.
250. Es una garantía dirigida a proteger el derecho del individuo particular a
exteriorizar como guste los contenidos de su conciencia, al mismo tiempo que
establece la premisa indispensable para la formación de opinión pública, sobre
cuyo régimen está fundado el gobierno democrático. Id.
“Pensar y expresar el
pensamiento libremente, por la palabra hablada o escrita, no solamente es lo
propio de la naturaleza humana, sino el medio único del progreso humano. Reunirse los hombres para los fines de la
vida pública y privada, formular su pensamiento y lanzarlo a los cuatro vientos
en pos de la persuasión de sus semejantes, es la consecuencia inmediata de la
libertad ingénita de pensar”. Diario
de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, Equity
Publishing Corp., 1961, tomo 1, pág. 389.
La libertad de expresión es
la quinta esencia de una sociedad democrática. De forma multidimensional, en la
constelación de valores democráticos, goza de una primacía peculiar. Empresas
Puertorriqueñas de Desarrollo, Inc. v. Hermandad Independiente de Empleados
Telefónicos, res. el 11 de mayo de 2000, 2000 T.S.P.R. 71; citando a
Coss y U.P.R. v. C.E.E., 137 D.P.R. 877, 886 (1995). Por lo que estamos
obligados a su más celosa protección. Empresas Puertorriqueñas de
Desarrollo, Inc. v. Hermandad Independiente de Empleados Telefónicos, supra;
Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251, (1979); Mari Bras
v. Casañas, 96 D.P.R. 15 (1968). No obstante, lo anterior no significa que el derecho de libertad de expresión
sea absoluto, sino que podría llegar a subordinarse a otros intereses cuando la
convivencia y necesidad pública así lo exijan. Hernández Estrella v. Junta
de Apelaciones del Sistema de Educacion Pública, res. el 24 de marzo de
1999, 99 T.S.P.R. 30; U.N.T.S. v. Srio. de Salud, 133 D.P.R. 153 (1993);
Rodríguez v. Secretario de Instrucción, 109 D.P.R. 251 (1979); E.L.A.
v. Rivera Rivera, 105 D.P.R. 640 (1977); A.A.A. v. Unión Empleados
A.A.A., supra; E.L.A. v. Hermandad, 104 D.P.R. 436 (1975); Sucn.
de Victoria v. Iglesia Pentecostal, 102 D.P.R. 20 (1974). Empero, las
limitaciones a la libertad de expresión serán interpretadas restrictivamente,
de manera que no abarquen más de lo imprescindible. Muñiz v. Administrador
del Deporte Hípico, res. el 8 de enero de 2002, 2002 T.S.P.R. 2; Velázquez
Pagán v. A.M.A., 131 D.P.R. 568 (1992); Rodríguez v. Srio. de
Instrucción, 109 D.P.R. 251, (1979); Pueblo v. Burgos, 75 D.P.R.
551, (1953); Mari Bras v. Casañas, supra.
Al analizar las
controversias que surgen al amparo de nuestro derecho de libertad de expresión,
es crucial distinguir entre la reglamentación que se dirige al contenido de la
expresión y la reglamentación del tiempo, lugar y manera de la expresión, que
es neutral en cuanto al contenido. K. Sullivan and G. Gunther, First Amendment Law,
Nueva York, Ed. Foundation
Press, 1999, pág. 193; véase, además, Serrano Geyls, Derecho Constitucional
de Estados Unidos y Puerto Rico, Vol. II, 1998, pág. 1278 et seq.
En Muñiz v. Administrador
del Deporte Hípico, supra, reconocimos la importancia de la
distinción anterior. Tanto el estándar
que debe aplicar un tribunal al revisar una reglamentación que incide sobre el
derecho de libertad de expresión, así como el peso de la prueba de quien la
impugna, dependen de si ésta es neutral o no en cuanto al contenido. Id. Como
norma general, una reglamentación limita el contenido de una expresión cuando
favorece cierta expresión sobre otra por las ideas o puntos de vista que se
transmiten. Turner Broadcasting system Inc. v. FCC, 512 U.S. 622 (1994). Asimismo, se entiende que el
propósito es restringir el contenido de la expresión, si la reglamentación no
puede justificarse sin hacer referencia a éste. Bartnicki v. W. Vopper, 532 U.S. 514 (2001).
Toda reglamentación
gubernamental de este tipo, que discrimine por el contenido o punto de vista de
la expresión, “se considera tan ominosa jurídicamente que se presume contraria
a la Primera Enmienda de la Constitución Federal... y a la Sección 4 del
Artículo II de nuestra Constitución”. (Citas omitidas). Muñiz v.
Administrador del Deporte Hípico, supra. El profesor Tribe lo
explica de la siguiente manera:
Any adverse government action aimed at communicative
impact is presumptively at odds with the first amendment. For if the
constitutional guarantee means anything, it means that, ordinarily at least,
government has no power to restrict expression because of its message, its
ideas, its subject matter, or its content… And if the constitutional guarantee
is not to be trivialized, it must mean that government cannot justify
restrictions on free expression by reference to the adverse consequences of
allowing certain ideas or information to enter the realm of discussion and
awareness... the dangers of suppressing information and the dangers of its
misuse if it is freely available is, ultimately, a choice that the First Amendment
makes for us.
[...]
Few restrictions could be more offensive to a norm of
viewpoint-neutrality than the government dictating the subjects about which
persons may speak and the speakers who may address a public issue.[6]
La importancia de la distinción
entre una regulación que va dirigida al contenido o punto de vista de la
expresión y las regulaciones neutrales incide en que la primera, “por carecer
de neutralidad, es inconstitucional, trátese del foro que sea”.[7]
Muñiz v. Administrador del Deporte Hípico, supra. Por lo tanto,
tiene que ser sometida a un escrutinio judicial estricto. Id. El que defienda
la regulación tiene el peso de probar que ésta es estrictamente necesaria para
adelantar un interés apremiante del Estado. Id.; Sable Communications of
California v. FCC, 492 U.S. 115 (1989); United States v. Playboy
Entertainment Group, Inc., 529 U.S. 803 (2000).
En este mismo sentido, en Muñiz
v. Administrador del Deporte Hípico, supra, citamos ciertas
expresiones del profesor Tribe, las cuales reproducimos parcialmente por su
manifiesta pertinencia a la controversia del caso de autos:
...When the government clearly takes aim at a
disfavored message, as on [content-based or point of view regulations], it
makes no difference where the speech occurs or even what means, verbal or
nonverbal, the speaker uses to communicate it.
In cases such as these, public forum classifications are unnecessary and
unhelpful. It is only when law does not regulate the content of messages as
such, and when there is no evidence of a governmental motive to discriminate in
favor of or against a particular viewpoint, that the Court properly inquires
into such factors as the place of the speech, the character of the particular
activity being regulated, and the nature of the restriction imposed.[8]
De otra parte, cuando nos
enfrentamos a una regulación que limita el derecho de libertad de expresión, no
en cuanto al contenido, sino en cuanto al tiempo, lugar y manera de expresarse,
el escrutinio judicial aplicable dependerá del foro al cual ésta se refiera. Coss
y U.P.R. v. C.E.E., supra; Fraticelli v. Cintrón Antonsanti,
122 D.P.R. 229 (1988). Así, podría aplicarse un escrutinio estricto en los
foros públicos tradicionales o por designación, o uno de razonabilidad en los
foros públicos no tradicionales. Id.
La regulación en
controversia en el caso de autos es una que claramente se refiere al contenido
de la expresión. Nótese, que el
Departamento no le prohíbe a la Asociación de Maestros tener acceso a los
planteles escolares públicos para comunicarse con las personas que allí
laboran. En efecto, la Asociación de Maestros puede reunir a los empleados
unionados y no unionados del Departamento en las escuelas, durante horas no
laborables, para orientarlos sobre cualquier tema consistente con sus
intereses. El Departamento, no obstante, proscribe que en los predios de las
escuelas, la Asociación de Maestros discuta con los empleados unionados los
términos y condiciones de empleo.
Dichos asuntos, según el Departamento, son de la competencia exclusiva
de las organizaciones sindicales incumbentes y, por lo tanto, sólo éstas tienen
derecho a discutirlos con los empleados unionados en los planteles escolares
públicos.
En este sentido, la
reglamentación le prohíbe a la Asociación de Maestros expresarse respecto a
ciertos asuntos, sobre los cuales otras organizaciones sí pueden hacerlo. Así,
se favorece una expresión sobre otra. El fundamento de esta prohibición recae
sobre la identidad de la Asociación de Maestros y en el efecto que sus ideas
podrían tener sobre los trabajadores. Procede, entonces, que evaluemos los
hechos del caso de marras a la luz de un escrutinio judicial estricto. Debemos
plantearnos ¿es esta reglamentación estrictamente necesaria para adelantar un
interés gubernamental apremiante?
Veamos.
IV.
En su alegato ante nos, el
Departamento manifiesta varias razones por las cuales debería sostenerse la
referida regulación. Primero, se alega que debido a que la Asociación de
Maestros y Educadores Puertorriqueños no ostentan la representación exclusiva
de ningún grupo de empleados del Departamento bajo la Ley de Sindicación de
Empleados Públicos, supra, su solicitud para orientar a los empleados
unionados sobre términos y condiciones de empleo es improcedente. Esta
pretensión por parte de la Asociación de Maestros, arguye el Departamento,
“crearía un alto potencial de inestabilidad laboral y expondría al Departamento
de Educación a reclamos del representante exclusivo de permitir la intervención
indebida de [la Asociación de Maestros y Educadores Puertorriqueños] con
asuntos que pueden dilucidarse únicamente por medio de éste”. A pesar de que
reconocemos que este argumento podría ser válido en cierto contexto, entendemos
que es improcedente en el presente caso. Veamos porqué.
La Ley de Sindicación de
Empleados Públicos, supra, le reconoció a los empleados de las agencias
públicas el derecho de organizarse y afiliarse a una organización sindical para
que los represente con carácter de exclusividad ante el patrono. Art. 4, sec. 4.5 de la Ley de Sindicación de
Empleados Públicos, supra, 3 L.P.R.A. sec. 1451b. No podrá haber más de una organización
sindical que represente a los empleados incluidos en la unidad apropiada. Art.
4, sec. 4.1 de la Ley de Sindicación de Empleados Públicos, 3 L.P.R.A. sec. 1451f. Es decir, una vez los
empleados escojan a una organización sindical como su representante y ésta sea
certificada por la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público, el
patrono está impedido de negociar con cualquier otra organización distinta a
ésta los términos y condiciones de empleo de la unidad apropiada
correspondiente. Art. 3(bb) de la Ley de Sindicación de Empleados
Públicos, 3 L.P.R.A. sec. 1451a(bb).
Esto es lo que conocemos como el principio de representación exclusiva.
Ahora bien, el principio de
representación exclusiva sólo le garantiza a la organización sindical
incumbente que ninguna organización distinta a ésta podrá negociar con el
patrono los términos y condiciones de empleo de los trabajadores que compongan
cierta unidad apropiada. Demetrio
Fernández y Celina Romany, Derecho Laboral: Casos y Materiales, Ed. de
la U.P.R., Tomo I, 1987, pág. 329. Esto
no significa que otras organizaciones no puedan comunicarse con los
empleados sobre asuntos que les interesen a estos últimos, aún cuando se
trate de los términos y condiciones de empleo acordados en el convenio
colectivo.
Es evidente, por lo tanto,
que la Asociación de Maestros no está interfiriendo con las facultades y
derechos del representante exclusivo de los empleados unionados del
Departamento. Primero, la Asociación de Maestros no ha solicitado tener acceso
a los planteles escolares para conversar con el patrono, sino con los
empleados. Segundo, la Asociación de Maestros no tiene capacidad para
comparecer ante el patrono a presentar reclamos de los empleados o a participar
en el proceso de negociación colectiva, puesto que no es una organización
sindical según lo define la Ley de Sindicación de Empleados Públicos, supra,
en su Art.3(bb), 3 L.P.R.A. sec. 1451a(bb). Por consiguiente, queda descartada
la posibilidad de que el principio de representación exclusiva se afecte por el
hecho de que la Asociación de Maestros oriente a los empleados unionados sobre
términos y condiciones de empleo en los predios de las escuelas públicas. Por lo tanto, la regulación en controversia,
además de no tener relación con su alegado propósito, tiene el efecto directo
de restringir ilegalmente la libertad de expresión de la Asociación de
Maestros.
El efecto práctico de la
actuación del Departamento es concederle a la organización sindical incumbente
la exclusividad sobre la expresión de un tema en particular; esto es, el
Departamento sólo permite que quien se exprese sobre ciertos temas laborales
sea la Federación de Maestros de Puerto Rico. Esto constituye una preferencia
de una expresión sobre otra, lo cual, por sí mismo, es contrario a los
principios del derecho de libertad de expresión. Police Department v. Moesly, 408 U.S. 92 (1972); Carey v. Brown, 447 U.S.
455 (1980), (the notion that there is a state interest in fostering a private
monopoly on any form of communications is at war with the principle that the
desire to favor one form of speech over all others is not merely trivial; it is
illegitimate”); véase, además, Stephen
E. Woodbury, Protecting Insurgent Teacher’s Unions: Evaluating the
Constitutionality of Exclusive Access to school Communications Facilities, 15 U. Mich. J. L. Ref. 597 (1982).
Al amparo de nuestro derecho constitucional y las disposiciones de la Constitución Federal sobre Primera Enmienda, el Estado no puede disponer qué temas se pueden discutir ni señalar qué personas están autorizadas a abordarlos. First National Bank of Boston v. Bellotti, 435 U.S. 765 (1978). “Especially where, as here, the legislature’s suppression of speech suggest an attempt to give one side of a debatable public question an advantage in expressing its view to the people, the First Amendment is plainly offended”. Id.
En segundo lugar, el
Departamento argumenta como justificación el interés que tiene el Estado en
mantener los planteles escolares públicos libres de “la inherente fogosidad del
movimiento laboral”. En otras palabras, se prohíbe el uso de cierta expresión
por el efecto que pueda producir en quien la escucha. No obstante, para
sostener una restricción al derecho de libertad de expresión como la que
discutimos en el presente caso, se requiere prevalecer un escrutinio judicial
estricto. A pesar de que la armonía en los planteles escolares es un interés
gubernamental legítimo, el Estado no puede utilizarlo como justificación para
evitar las discrepancias que inevitablemente pueden surgir de la expresión de
ideas controversiales o menos populares.
El mero deseo de mantener un
ambiente de paz, orden y camaradería en los predios escolares, legítimo como
es, no es suficiente. La amenaza a la enseñanza pública tiene que ser real. En
este sentido, el Departamento carece de un interés que pueda catalogarse como
apremiante y no ha traído a nuestra consideración hechos que demuestren que la
referida reglamentación es estrictamente necesaria en este caso.
En este mismo contexto, el
más alto foro federal expresó en F. Tinker v. Des Moines Independent
Community School District, 393 U.S. 503, 507-510, (1969), lo siguiente:
In our system, undifferentiated fear or apprehension
of disturbance is not enough to overcome the right to freedom of
expresión”. “In order for [...] school
officials to justify prohibition [on school premises] of a particular
expression of opinion, [they] must be able to show that (their) action was
caused by something more than a mere desire to avoid the discomfort and
unpleasantness that always accompany an unpopular viewpoint. Any word spoken,
in the lunchroom or on the campus, that deviates from the views of another
person, may start an argument or cause a disturbance. But our constitution says
we must take the risk […] [S]chool authorities must produce facts which might
reasonably have lead [them] to forecast substantial disruption of or material
interference with school activities […]
En el presente caso, el
tribunal de instancia no hizo ninguna determinación de hecho dirigida a
demostrar que la eficiencia e integridad del servicio de enseñanza sufren
amenaza de verse afectados. Del expediente ante nuestra consideración tampoco
surgen circunstancias que nos lleven a tal conclusión, más allá de meras
alegaciones por parte del Departamento. Esta veda o censura previa de las ideas
de la Asociación de Maestros no puede sostenerse con justificaciones que no
estén fundamentadas en evidencia material.
Como vemos, en el caso de marras el Departamento no descargó el peso de
la prueba necesario para demostrar que la regulación en controversia es
estrictamente necesaria para adelantar un interés gubernamental apremiante.
Valga puntualizar, además,
que las actividades de la Asociación de Maestros que el Departamento intenta
regular son parte de los derechos que la Ley de Sindicación de Empleados
Públicos, supra, le reconoce a los empleados públicos. Dicha legislación le reconoce el derecho a
organizarse y afiliarse a organizaciones sindicales, a solicitar la
certificación de la organización sindical de su preferencia y a participar
activamente en el proceso para la certificación, así como también, a solicitar
la descertificación del representante exclusivo incumbente y a ratificar
mediante votación secreta todo convenio colectivo antes de que éste entre en
vigor. Art. 4, secs. 4.1, 4.6, 4.8 y
Art. 5, sec. 5.4, 3 L.P.R.A. secs. 1451b, 1452g, 1451i y 1451m. Obviamente, está implícito
en estos derechos su facultad para llevar a cabo la campaña de orientación que
estimen pertinente con el fin de promover la certificación de la organización
sindical de su preferencia como su representante exclusivo. ¿Cómo los maestros
del sistema de educación pública del país van a lograr la certificación o
descertificación de una organización sindical o la ratificación de un convenio,
si se les restringe sus posibilidades de orientación y discusión sobre los
términos y condiciones de empleo, los cuales son en esencia las variables
principales para la toma de estas decisiones?
Al interpretar La Ley
Federal de Relaciones del Trabajo, conocida como la "Labor Management
Relations Act", 29 U.S.C.A. sec. 141, et seq., el Tribunal Supremo
Federal reconoció que al amparo del derecho a organizarse y a afiliarse a
organizaciones sindicales que tienen los empleados del sector privado, el
patrono no puede impedir que éstos ejerzan dicho derecho en el lugar del
trabajo, durante horas no laborables, a menos que pueda demostrar que dicha
restricción es necesaria para mantener el buen funcionamiento del negocio y la
disciplina en el lugar del trabajo. NLRB v. Magnavox, 415 U.S. 322
(1974); Hudgens v. NLRB, 424 US 507 (1976); Republic Aviation Corp.
NLRB, 324 US 793 (1945).
Precisamente en NLRB v.
Magnavox, supra, el alto foro federal expresó que:
The place of work is a place uniquely appropriate for
dissemination of views concerning the bargaining representative and the various
options open to the employees. So long as the distribution is by employees to
employees and so long as the in-plant solicitation is on nonworking time,
banning of that solicitation might seriously dilute § 7 rights. For Congress
declared in § 1 of the Act that it was the policy of the United States to
protect “the exercise by workers of full freedom of association,
self-organization, and designation of representatives of their own choosing”…
[…]
…Moreover, a limitation of the right of in-plant
distribution of literature to employees opposing the union does not give a fair
balance to § 7 rights, as the Board ruled in the present case. For employees
supporting the union have as secure § 7 rights as those in opposition… It is the board's function to strike a
balance among conflicting legitimate interests which will effectuate national
labor policy, including those who support versus those who oppose the
union. (Citas omitidas).
Claro está, si se le
reconoce la facultad a los empleados en el sector privado de ejercer su derecho
a llevar a cabo actividades sindicales en el lugar de trabajo, con más razón
procede tal conclusión en el contexto de las relaciones laborales en el sector
público, dadas las garantías constitucionales presentes en dicho contexto. Por consiguiente, entendemos que los
maestros de nuestro sistema de educación pública tienen el derecho de realizar
en su lugar de trabajo las actividades que estimen necesarias para lograr sus
objetivos bajo la Ley de Sindicación de Empleados Públicos, supra,
siempre que mantengan la disciplina y no se afecte el servicio público. NLRB v. Magnavox, supra; Hudgens
v. NLRB, supra; Republic Aviation Corp. NLRB, supra;
véase además, Puerto Rico Telephone Co. v. Unión Independiente de Empleados
Telefónicos, 131 D.P.R. 171, (1992); Rodríguez v. Secretario, 109
D.P.R. 251 (1979). El Departamento no
puede restringir el ejercicio de los derechos mencionados arriba dentro de los
planteles escolares públicos, a menos que pueda demostrar que dicha restricción
es necesaria para mantener el orden o la eficiencia del servicio público. Esta norma es afín con la obligación del
patrono de abstenerse de intervenir, coartar o restringir cualesquiera de los
derechos que reconoce la Ley de Sindicación de Empleados Públicos, supra.
Art.
9, sec. 9.1, 3 L.P.R.A. sec. 1452a(a).
Como vemos, la propia Ley de
Sindicación de Empleados Públicos, supra, provee los mecanismos para que
los empleados públicos promuevan activamente la organización sindical de su
preferencia independientemente de que exista otra organización incumbente. En otras palabras, lo que el Departamento
entiende que es una actividad con alto potencial de inestabilidad laboral, es
precisamente el tipo de actividad a que tienen derecho los maestros cuando
optan por organizarse para la negociación colectiva.
Finalmente, el hecho de que
la Asociación de Maestros tenga otros medios para comunicarse con los empleados
unionados es totalmente irrelevante. El Estado no puede justificar una
restricción del contenido de la expresión bajo el fundamento de que existen
otros medios disponibles para comunicarse. Consolidate Edison Co. v. Public
Service Comm’n, 447 U.S. 530 (1980); Spence v. Washington, 418 U.S. 405 (1974);
Schneider v. State, 308 U.S. 147 (1939).
Conforme a lo anterior, se
revoca el dictamen del Tribunal del Circuito de Apelaciones. Resolvemos que el
Departamento de Educación no puede prohibirle a la Asociación de Maestros de
Puerto Rico y a Educadores Puertorriqueños en Acción que se expresen sobre los
términos y condiciones de empleos en los planteles escolares públicos durante
horas no laborables, incluyendo la hora de almuerzo, al dirigirse a todo el
personal adscrito al Departamento de Educación, sean o no afiliados de sus
organizaciones.
Se dictará la Sentencia
correspondiente.
FEDERICO HERNÁNDEZ DENTON
Juez Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 9 de mayo de 2002.
Por los
fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte
integral de la presente, se
revoca el dictamen del Tribunal del Circuito de Apelaciones y en su
consecuencia resolvemos que el Departamento de Educación no puede prohibirle a
la Asociación de Maestros de Puerto Rico y a Educadores Puertorriqueños en
Acción que se expresen sobre los términos y condiciones de empleos en los
planteles escolares públicos durante horas no laborables, incluyendo la hora de
almuerzo, al dirigirse a todo el personal adscrito al Departamento de
Educación, sean o no afiliados de sus organizaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y
certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera
Pérez concurre sin opinión escrita.
Patricia
Otón Olivieri
Secretaria
del Tribunal Supremo
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ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo
que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y
publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica
se hace como un servicio público a la comunidad.
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