Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 059 GUZMAN V. E.L.A. 2002TSPR059
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Blanca Iris Guzmán
Cotto y otros
Demandantes-Peticionarios
v.
Estado Libre
Asociado de Puerto Rico
y otros
Demandados-Recurridos
Certiorari
2002 TSPR 59
156 DPR ____
Número del Caso: AC-2000-76
Fecha: 7/mayo/2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional II
Juez Ponente: Hon. Andrés E. Salas Soler
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Nicolás Nogueras, Jr.
Lcdo. Alberto Rivera Claudio
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Manuel A. Rodríguez Suárez
Lcdo. Jesús R. Rabell Méndez
Lcdo. Carlos J. Morales Bauzá
Lcdo. Nerylu Figueroa Estasie
Materia:
Daños y Perjuicios, Art. 1802 Código Civil, Enfermedades Ocupacionales
acaecidas por razón del ambiente nocivo de trabajo, Seguridad ocupacional en el
trabajo.
ADVERTENCIA
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Opinión
del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR REBOLLO LOPEZ
San
Juan, Puerto Rico, a 7 de mayo de 2002
Los
demandantes, aquí peticionarios, Miguel A. Morales Rivera y Blanca Iris Guzmán
Cotto, Josefina Ruiz Montolio, Aida Clavante Rosa, Amarilys Cotto Rivera y
María L. Maysonet, son todos empleados unionados, asignados a la Oficina
Regional de Bayamón, de la Administración de Compensaciones por Accidentes
Automovilísticos, en lo sucesivo, A.C.A.A.
Estos
pertenecen a la matrícula y son miembros activos de la Unión Independiente de
Empleados de la A.C.A.A., organización sindical autorizada a representar a los
empleados incluidos en la unidad de contratación apropiada, ello en relación a
las materias cubiertas por el convenio colectivo A.C.A.A./U.I.E.A.C.A.A,
suscrito entre ambas partes.
Durante
el año 1996 se comenzó a realizar una serie de trabajos de remodelación y
construcción en las facilidades de la referida oficina regional de la A.C.A.A.
Tales remodelaciones se llevaron a cabo de forma “abierta”, es decir, mientras
los empleados se encontraban presentes en dicha localidad ejerciendo sus
labores de empleo. Los empleados demandantes comenzaron, alegadamente, a sufrir
ciertos padecimientos respiratorios, ello supuestamente como consecuencia del
ambiente y condiciones insalubres a las que estaban siendo sometidos y bajo las
cuales venían obligados a trabajar a la vez que se realizaban las mencionadas
tareas de construcción y remodelación.
A raíz de tales padecimientos de salud, todos éstos
acudieron y se reportaron a la Corporación del Fondo del Seguro del Estado, en
lo sucesivo, Fondo. Una vez sometidas sus respectivas reclamaciones, los
médicos de la referida Corporación pública le diagnosticaron varias enfermedades
ocupacionales acaecidas por razón del ambiente nocivo de trabajo al que
estaban siendo expuestos. Los demandantes recibieron el tratamiento adecuado
para contrarrestar los trastornos respiratorios padecidos, relativos éstos a la
laringe, garganta, bronquios y alvéolos.[1]
Específicamente, el diagnóstico médico fue el de “malas condiciones de salud
relacionadas al ambiente de trabajo”.
Así las cosas, y a petición de los empleados
peticionarios y del sindicato que los representaba, varios inspectores de la
Oficina de Seguridad y Salud en el Trabajo[2]
acudieron a la referida Oficina Regional con el propósito de realizar pruebas y
estudios científicos sobre la atmósfera del edificio donde la misma está ubicada.
Dicha oficina canaliza las querellas que se presentan ante el Departamento del
Trabajo y Recursos Humanos por incumplimiento con las normas de seguridad y
salud promulgadas por la agencia.[3]
Luego de llevada a cabo la correspondiente inspección, el mencionado organismo
administrativo preparó un informe donde se detalló la presencia, en las
facilidades de la estructura donde está localizada la referida oficina
regional, de condiciones bacterianas, de microorganismos nocivos a la salud y
de hongos que afectan el sistema respiratorio. Luego de ello, la Oficina de
Seguridad y Salud determinó que el edificio en cuestión era uno “enfermo”, por
lo que se tenían que tomar medidas correctivas para remediar los problemas
ambientales detectados.[4]
Precisamente, ante la inacción del Director de la
A.C.A.A., y de los supervisores a cargo de la administración de la antes
mencionada oficina regional, y a la luz de los hallazgos reportados por la
Oficina de Seguridad y Salud en el Trabajo, los demandantes, por sí y en
representación de sus respectivas sociedades legales de gananciales, radicaron
una demanda de daños y perjuicios ante la Sala Superior de Bayamón del Tribunal
de Primera Instancia contra los aquí recurridos, a saber: la A.C.A.A.; el
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por los daños ocasionados por la culpa y
negligencia de los oficiales y directores de la referida dependencia
gubernamental; el Lcdo. Práxedes Pedraza, como Director Ejecutivo y
Administrador de la A.C.A.A., al ser la persona responsable de velar porque se establezcan y cumplan, en la
dependencia gubernamental a su cargo, las directrices estatales y federales de
salud y seguridad ocupacional promulgadas por las agencias correspondientes; el
Sr. Rafael Rivera, Director y Administrador Regional, Región de Bayamón,
A.C.A.A., por ser la persona directamente encargada de poner en vigor, en la
referida oficina regional, las regulaciones estatales y federales relativas a
la seguridad ocupacional de los empleados bajo su supervisión inmediata.[5]
En
su demanda, específicamente, alegaron los peticionarios que la negligencia
crasa de los codemandados, en el manejo e implantación de las directrices
sobre seguridad ocupacional en el trabajo, causó el desarrollo y complicación
de las enfermedades respiratorias, físicas y emocionales que han padecido y,
alegadamente, seguirán padeciendo de seguir expuestos a las condiciones nocivas
a la salud en un edificio declarado “enfermo”. Adujeron, además, que las mencionadas
condiciones insalubres continuaron existiendo sin que ningún oficial o
administrador de la oficina regional hubiera llevado a cabo gestión alguna o
tomado medidas correctivas para, al menos, tratar de mitigar o eliminar los
problemas ambientales allí presentes. Sostuvieron que tal negligencia crasa
creó un elemento de responsabilidad civil extracontractual vinculante, que
hacía responsable, de manera solidaria, a todos los demandados por los daños
físicos y emocionales que han sufrido.[6]
A tales efectos, reclamaron indemnización por las enfermedades ocupacionales y
lesiones sufridas.[7]
Finalmente, alegaron que los
demandados actuaron de forma maliciosa al discriminar contra todos y cada uno de
los peticionarios por haber ejercido su derecho a querellarse ante las
autoridades pertinentes por las prácticas de aquellos de mantener un ambiente
de trabajo nocivo a la salud humana. Específicamente adujeron que fueron objeto
de prácticas discriminatorias en clara violación a la política pública plasmada
en la Ley Núm. 115 de 20 de septiembre de 1991, 29 L.P.R.A. sec. 194 et seq.,
mejor conocida como la Ley de Represalias.[8]
El Estado Libre Asociado
compareció, vía solicitud de desestimación, alegando incumplimiento de la parte
demandante con el requisito de
notificación de la reclamación al Secretario de Justicia; esto, dentro
de los noventa (90) días siguientes a que dicha parte tuvo conocimiento de los
daños que reclama, según ello se ordena por la Ley de Pleitos contra el Estado[9].
Cabe señalar que el foro de instancia accedió a tal pedido y desestimó,
mediante orden, la referida reclamación contra el E.L.A., determinación
judicial que advino final y firme.
La codemandada A.C.A.A.,
como los codemandados, Lcdo. Práxedes Pedraza Santiago, y el Sr. Rafael Rivera,
solicitaron la desestimación de la demanda al amparo de la Regla 10.2, Inciso
(5), de Procedimiento Civil[10],
aduciendo que la reclamación de los demandantes no justificaba la concesión de
remedio alguno por su parte. En apoyo de la misma, alegaron, en primer lugar,
que los demandantes carecían de una causa de acción válida en derecho pues
éstos se reportaron y recibieron tratamiento adecuado en el Fondo por las
enfermedades ocupacionales que le fueron allí diagnosticadas, hecho que a su
vez, hacía a los codemandados acreedores a la defensa de la inmunidad patronal
dispuesta en la Ley de Compensaciones por Accidentes en el Trabajo[11].
En segundo término, sostuvieron que los demandantes tenían el deber de agotar
remedios administrativos al amparo de la Ley de Seguridad y Salud en el
Trabajo, 29 L.P.R.A. sec. 361 et seq., previo a radicar su reclamación
ante el foro judicial. Por último, adujeron que los demandantes, al ser
empleados unionados, tenían que haber seguido el procedimiento para la solución
de agravios y disputas dispuesto en el convenio colectivo del cual formaban
parte; agotando así los remedios contractuales ordenados por dicho acuerdo
obrero-patronal.
En respuesta a esta
solicitud de desestimación, los demandantes comparecieron en oposición a la
misma, alegando que la dejadez y
desidia de éstos últimos en el trámite y cumplimiento con los parámetros de
seguridad y salud ocupacionales en el trabajo constituía un patrón intencional
de conducta que, excluía su reclamación de la aplicación del remedio exclusivo
de la inmunidad. Cónsono con lo anterior, adujeron que tanto al Director Ejecutivo de la A.C.A.A., como al
Supervisor Regional, en su carácter de administrador y supervisor
respectivamente, no les cobijaba la referida defensa. Sostuvieron además
que aun en el supuesto de que se determinase que a la A.C.A.A., en calidad de
patrono de los demandantes, se le concediera inmunidad patronal, tal defensa no
le era extensiva a los codemandados por ser éstos “terceros responsables” de
los daños sufridos por ellos. Así pues, alegaron que tanto el Sr. Pedraza
Santiago como el Sr. Rivera tenían el deber de responder personalmente por sus
actos culposos.[12]
En cuanto al planteamiento
sobre agotamiento de remedios administrativos, señalaron los demandantes que la
existencia de una reclamación en daños por las enfermedades y lesiones
sufridas, y otra por agravio al derecho a la protección de la salud en el
trabajo, obviaba cualquier trámite administrativo provisto por la Ley de
Seguridad y Salud. En apoyo de tal contención, alegaron, en síntesis, que el
referido foro administrativo no ostenta facultad alguna para conceder el
remedio de daños y perjuicios que procuraban obtener ante el foro judicial, por
lo que no tenían que cumplir con un trámite ante la agencia que no cubría su
reclamación de daños.
En respuesta al argumento
relativo al mecanismo de solución de disputas y agravios dispuesto en el
convenio colectivo, sostuvieron los demandantes que tal acuerdo solo hacía
extensivo su procedimiento de querellas a aquellas referentes a la
interpretación y administración del mismo y no a la violación de las leyes
protectoras del trabajo, entre éstas incluida la Ley de Seguridad y Salud.
Luego de varios trámites
procesales, el tribunal de instancia celebró una vista con el fin de atender la
referida moción de desestimación y la oposición a la misma.[13]
Evaluados los reclamos previamente mencionados, dicho foro emitió sentencia
final desestimatoria de la totalidad de la misma. Sostuvo dicho tribunal
que aún cuando el patrono aquí recurrido actuó negligentemente al no
proveer un lugar de empleo libre de contaminantes dañinos, no podía
concluirse que tales actuaciones configuraran un patrón de conducta intencional.
En vista de lo anterior determinó que tanto la A.C.A.A., como los codemandados
Pedraza y Rivera[14], estaban
cobijados por el manto de la inmunidad patronal. De conformidad con tal
decisión, concluyó que los demandantes carecían de una causa de acción válida
ante los tribunales, por lo que el foro con jurisdicción para atender sus
reclamaciones lo era el Fondo del Seguro del Estado. Por otra parte, determinó
el foro primario que toda reclamación en cuanto a la violación de las normas de
seguridad y salud ocupacionales y, en consecuencia, en cuanto al reclamo por
daños sufridos implícito en la misma, tendría que ventilarse a través del
procedimiento establecido por la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. Nada
dispuso dicho foro en cuanto a la reclamación de los demandantes referente al
discrimen por represalias.
Inconforme con tal
determinación del Tribunal de Primera Instancia, los empleados demandantes
acudieron, vía oportuno recurso de apelación, ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones. En su escrito de apelación, discutieron los mismos planteamientos
esgrimidos en su oposición a la moción de desestimación presentada por los
demandados ante instancia. Cumplimentados los trámites apelativos pertinentes,
el tribunal apelativo intermedio confirmó el dictamen emitido por el
foro primario. En apoyo de tal determinación, utilizó como base los mismos fundamentos
sostenidos por instancia en la sentencia desestimando la reclamación de los
demandantes. Destacó dicho tribunal que la Oficina de Seguridad y Salud en el
Trabajo, era el organismo con facultad para canalizar toda querella por
incumplimiento con las normas de seguridad y salud ocupacionales, reglas,
reglamentos y órdenes promulgadas por la agencia, por lo que los empleados
demandantes debieron presentar sus querellas ante esa Oficina previo a dar
inicio a su reclamación por las enfermedades ocupacionales sufridas ante el
foro judicial.
Por no estar de acuerdo con
el dictamen al que llegó el tribunal apelativo, la parte demandante acudió ante
este Tribunal. Los peticionarios alegan que procede revocar la sentencia
emitida por el foro intermedio, confirmatoria ésta a su vez de la emitida por
el tribunal de instancia, debido a que dicho foro incidió:
“...al desestimar en su totalidad la
demanda contra todos los demandados a base de que ésta no expone una
reclamación que justifica la concesión de un remedio y al resolver que la
inmunidad patronal cobija a la ACAA y sus oficiales y funcionarios bajo la Ley
de Compensaciones por Accidentes en el Trabajo, y al resolver que los
demandantes debieron agotar los remedios administrativos bajo la Ley de
Seguridad y Salud en el Trabajo y haber utilizado el Convenio Colectivo entre
la ACAA y la Unión.”
Acogido
el recurso radicado, como uno de certiorari, expedimos el mismo.
Contando con la comparecencia de ambas partes, y estando en posición de
resolver el mismo, procedemos a así hacerlo.
I
Con el propósito de
facilitar la exposición del derecho aplicable al caso de marras, comenzamos el
análisis con el señalamiento respecto al agotamiento de remedios
administrativos; en específico, si dadas las circunstancias particulares del
caso de autos, los demandantes estaban obligados a acudir ante la Oficina de
Seguridad y Salud en el Trabajo previo a radicar su reclamación en daños, por
las enfermedades ocupacionales y lesiones sufridas, ante el foro judicial. Veamos.
A
Principios generales sobre
la doctrina del agotamiento de remedios administrativos-
Como es sabido, la norma del
agotamiento de remedios administrativos, así como la de la jurisdicción primaria, tienen el fin común de coordinar
y armonizar la labor adjudicativa de los foros administrativos y los
judiciales. Ambas, de elaboración jurisprudencial, están dirigidas a promover
una relación armónica entre los tribunales y las agencias encargadas de
administrar disposiciones reglamentarias. Delgado Rodríguez v. Nazario de
Ferrer, 121 D.P.R. 347, 353 (1988); Febres v. Feijoó, 106 D.P.R.
676, 683 (1978). “En principio, la doctrina de agotar los remedios
administrativos fue creada jurisprudencialmente en respuesta a las necesidades
de competencia administrativa y orden en los procedimientos. La misma se apoya
en la premisa fundamental de que ‘nadie tiene derecho a auxilio judicial por un
daño supuesto o inminente hasta haber agotado el remedio administrativo
prescrito’.” Mercado Vega v. U.P.R., 128 D.P.R. 273, 282 (1991).
Hemos advertido que la
referida norma procura que cuando una parte desea obtener un remedio en una
agencia, dicha parte tiene el deber de utilizar todas las vías administrativas
a su alcance para ello antes de recurrir al foro judicial. Municipio de
Caguas v. A,T & T Wireless PCS, Inc., res. el 18 de junio de 2001, 2001
TSPR 93; Colón v. Méndez, 130 D.P.R. 433 (1992). Bajo los contornos de
la misma, la revisión judicial de una decisión administrativa no está
disponible, de ordinario, hasta que la parte afectada no haya concluido los
procedimientos correctivos ofrecidos por el proceso administrativo.[15]
Contrario a la doctrina de
la jurisdicción primaria, la del agotamiento, tiene el fin y objetivo de
determinar cuándo es el momento apropiado para que los tribunales
intervengan en una controversia que haya sido previamente sometida ante la
atención de una agencia administrativa. Municipio de Caguas v. A,T & T
Wireless PCS, Inc., ante; Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112
D.P.R. 716 (1982). De conformidad con ello, ésta se aplica en casos en los
cuales una parte, que instó o tiene pendiente alguna acción ante la
consideración de una agencia o ente administrativo, recurre al foro judicial
sin antes haber completado todo el trámite administrativo disponible. Id.[16]
Lo que implica pues, que al amparo de la misma, se tienda a cuestionar la
procedencia de una acción judicial instada por una parte, que acudió en
primera instancia a un organismo administrativo, y que luego, sin antes
esperar a que finalicen tales trámites o a que se le concedan los remedios
administrativos correspondientes, se desvía de tal cauce recurriendo, al mismo
tiempo, ante el tribunal, en busca de aquel remedio que dejó pendiente de
adjudicación ante la agencia pertinente.
Claro está, para que pueda
invocarse y aplicarse la doctrina sobre agotamiento, y proceda resolverse que
la parte que acude al foro judicial no puede hacerlo, “es menester que exista
aún alguna fase del procedimiento administrativo que la parte concernida deba
agotar. Sobre todo, es evidentemente necesario que la parte peticionaria
ante el foro judicial sea la misma parte que participó en el procedimiento
administrativo pero que no agotó la
fase de éste que estaba aún pendiente.” Véase: Municipio de Caguas v.
A,T & T Wireless PCS, Inc., ante. (Énfasis nuestro.)
Cabe destacar además que,
con el fin de instrumentar la política de excluir la participación de los
tribunales de justicia de asuntos que pueden ser resueltos administrativamente,
la Asamblea Legislativa se dio a la tarea específica de adoptar e incorporar la
mencionada doctrina en nuestro ordenamiento a través de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, en específico del Capítulo sobre la revisión
judicial de órdenes administrativas; así, para poder solicitar la revisión
judicial “la parte adversamente afectada por una orden o resolución final de
una agencia tiene que agotar todos los remedios provistos por la agencia o por
el organismo administrativo apelativo correspondiente...”. Sec. 4.2 de la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2172.
Se trata pues de un
requisito, que no debe ser soslayado, a menos que se configure alguna de
las limitadas excepciones que, bajo nuestro ordenamiento, justifican preterir
el cauce administrativo y permiten la intervención del tribunal antes de que
culmine el procedimiento dispuesto en la agencia correspondiente. Igartúa de
la Rosa v. Adm. Der. Trabajo, ante. Acorde con ello, en Vda. de
Iturregui v. E.L.A., 99 D.P.R. 488, 491 (1970)[17],
indicamos que se puede prescindir del requisito de agotar el recurso
administrativo en casos en que se muestre que: a) la acción administrativa ha
de causar un daño inminente, material, sustancial...en que el balance de
conveniencias entre los daños que pueden ocasionarse y la norma en cuestión
justifican una desviación de éste; b) el recurso administrativo constituye
una gestión inútil, inefectiva y que no ofrece proveer un remedio adecuado.[18]
(Énfasis nuestro.)
De conformidad con ello, la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, dispone, en su Sección 4.3, que el
tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los
remedios administrativos provistos: i) en el caso de que dicho remedio sea
inadecuado; ii) cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño
irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar
dichos remedios; iii) cuando se alegue la violación sustancial de derechos
constitucionales, que amerite pronta reivindicación; iv) cuando sea inútil
agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva de los procedimientos;
v) cuando sea un claro caso de falta de jurisdicción de la agencia ó; vi)
cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia
administrativa. 3 L.P.R.A. sec. 2173.
En virtud de tal disposición
estatutaria, este Tribunal ha sido enfático en advertir que el requisito de
agotar los remedios ante la agencia administrativa no se puede preterir para
acceder dicha jurisdicción al foro judicial, a menos que se cumplan algunas de
las excepciones previamente mencionadas, las que, según indicáramos, relevan al
querellante de ejercer tal requerimiento. Acevedo Ramos v. Municipio de
Aguadilla, res. el 11 de abril de 2001, 2001 TSPR 52.[19]
De particular relevancia al
caso ante nuestra consideración, hemos reconocido que cuando el foro
administrativo no está facultado por ley para conceder indemnización por los
daños y perjuicios sufridos y reclamados por un empleado como consecuencia de
una actuación culposa, este último puede acudir directamente al foro judicial
con su acción civil extracontractual. Igartúa de la Rosa v. Adm. Der.
Trabajo, ante. En tales casos, se advierte que, dado el hecho de que la
agencia en cuestión no provee para el resarcimiento de los daños sufridos por
el promovente, sería pues absurdo e injusto requerirle a dicha parte agotar
ciertos remedios que en realidad no coinciden con los que realmente pretende
obtener ante el foro judicial. De tal situación, se desprende entonces lo
inadecuado del remedio provisto por el organismo administrativo frente a las
pretensiones del querellante.
Hay que evaluar tal reclamo,
sin embargo, teniendo en mente que la adjudicación de daños por agencias
administrativas se reconoce en nuestro ordenamiento en los casos en que su
estatuto orgánico lo ha dispuesto específicamente o cuando el
concederlos constituye un remedio que promueve la política pública que esa
agencia debe implantar.[20]
Precisa destacar sin embargo, como bien señalamos en Acevedo Ramos v.
Municipio, ante, que “la presentación de una reclamación en daños en los
tribunales no puede ser utilizada como un subterfugio para burlar la
obligación de agotar los remedios administrativos o para restarle finalidad a
una determinación administrativa cuando, inmersa en la reclamación judicial,
subyacen controversias que requieren ser adjudicadas inicialmente por el foro
administrativo.” (Énfasis nuestro.)
Con estos pronunciamientos
en mente, pasamos, en primer lugar, a evaluar la naturaleza del proceso
administrativo ordenado por la Oficina de Seguridad y Salud en el Trabajo,
según dispuesto en su estatuto orgánico, la Ley de Seguridad y Salud, ante. En
segundo término, evaluamos la facultad que ostenta dicho organismo para proveer
el remedio que reclaman los peticionarios, para luego, determinar si éstos
podían llevar su acción ante el foro judicial sin tener que agotar remedios
administrativos ante dicha agencia.
B
Aplicación a los hechos-
Alegan los peticionarios que
incidió el tribunal de instancia, y el foro apelativo al confirmar su
determinación, al ordenarle que la acción reclamando indemnización por las
enfermedades y lesiones sufridas, a causa del ambiente nocivo de trabajo al que
estaban siendo expuestos, tenía que ser dilucidada ante la Oficina de Seguridad
y Salud en el Trabajo.
En función de la clara
política pública de proteger de manera primordial los derechos de los
trabajadores, y del interés apremiante del Estado de que a todo empleado se
le provea un lugar seguro de empleo, la Asamblea Legislativa aprobó, dentro
del campo de la legislación de seguridad en el trabajo, la pieza legislativa
de mayor importancia en la referida área del derecho, esto es, La Ley de
Seguridad y Salud en el Trabajo.[21]
Mediante la aprobación de la referida medida legislativa, se instrumentó la
política plasmada en la Carta de Derechos de nuestra Constitución, a los
efectos de garantizarle a cada empleado el derecho de estar protegido contra
riesgos a su salud o persona en el lugar de trabajo o empleo.[22]
Así, la propia declaración de propósitos de tal estatuto dispone, en esencia,
que, con el fin de preservar nuestros recursos humanos y de proveer para el
bienestar general de la clase obrera puertorriqueña, se le garantice, tanto
como sea posible, a cada empleado en nuestra jurisdicción, condiciones de
trabajo seguras y saludables.[23]
Mediante dicha Ley se le
brindan al Secretario del Trabajo y Recursos Humanos, los mecanismos necesarios
para el desarrollo y aprobación de normas de seguridad y salud, de reglas y
reglamentos relacionados con la protección de la salud de los empleados, así
como la responsabilidad y autoridad completa para poner en vigor tanto sus
disposiciones como todas las normas de seguridad y salud ocupacionales, reglas,
reglamentos y órdenes promulgadas bajo las mismas. 29 L.P.R.A. sec. 361a. El
Secretario del Trabajo tiene, además, la facultad de adoptar cualquier norma
federal establecida, o enmienda a la misma, en todo o en parte, según sea
aplicable a las condiciones de trabajo en el Estado Libre Asociado, y que él
determine garantizará la máxima protección a la seguridad y salud de los
empleados. 29 L.P.R.A. sec. 361g (a). Será deber del Secretario, entre otros, imponer multas
administrativas por violaciones a las disposiciones del estatuto en cuestión o
a las normas, reglas, reglamentos y órdenes adoptadas o promulgadas a tenor del
mismo. 29 L.P.R.A. sec. 361f (6).
Por otra parte, mediante la
Sección 6, en cuanto a los deberes del patrono[24]
se refiere, la Ley ordena a este último, entre otros aspectos, a: i) proveer a
cada uno de sus empleados un sitio de trabajo libre de riesgos reconocidos que
estén causando o que puedan causar muerte o daño físico a sus empleados; ii)
cumplir con las normas de seguridad y salud ocupacionales promulgadas y con las reglas, reglamentos y órdenes emitidas
de acuerdo a las mismas; iii) proveer y asegurar el uso de aparatos de
seguridad, salvaguardias y el equipo de protección personal, según sea
prescrito por el Secretario, o que sea razonablemente necesario, sin costo
alguno para cualquier empleado. 29 L.P.R.A. sec. 361e.
En cuanto al procedimiento a
seguir por el, o los empleados[25],
que entiendan que su patrono ha incurrido en alguna infracción a los deberes
expuestos en el párrafo anterior, la propia Ley es clara al disponer que
“cualesquiera empleado(s) o representante de empleados que crea(n) que existe
una violación de una norma de seguridad y salud ocupacional que puede causar
daño físico, o que existe una situación de peligro según contemplada en las
secciones del estatuto, puede solicitar una inspección notificando al
Secretario o su representante autorizado de esa violación o peligro.” 29
L.P.R.A. 361(p) (c)(1) (Énfasis nuestro.)
A renglón seguido, ordena
que toda notificación se haga por escrito, estableciendo con razonable
particularidad los fundamentos para la misma, debiendo estar firmada por los
empleados o su representante. La referida sección de ley expone, además, que si al recibo de esa notificación, el
Secretario determina que hay fundamentos razonables para creer que existe esa
violación o peligro, llevará a cabo una inspección especial, con el fin
de determinar si existe esa violación o peligro. Con el propósito de
implementar tal tarea, al Secretario se le delegó específicamente el poder de
llevar a cabo investigaciones, con todas las facultades que tal delegación
conlleva y a tenor con las disposiciones que rigen nuestro ordenamiento
administrativo, según expuestas a su vez en la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme.[26]
En caso de que el Secretario concluya que no existen bases para creer que de
hecho existen tales violaciones, notificará por escrito a los empleados o su
representante de tal determinación.[27]
Por
otra parte, y en lo pertinente al caso ante nos, si después de una inspección
o investigación, el Secretario o su representante autorizado entiende que
un patrono ha violado algún requisito impuesto por la ley o por cualquier
norma, orden, regla o reglamento de salud y seguridad ocupacional, procederá entonces
a emitir una citación al patrono con razonable prontitud. 29 L.P.R.A.
sec. 361r(a). La citación, a su vez, deberá fijar un término para la corrección de la violación en
cuestión. Id.
Si luego de realizada una
investigación o inspección, el Secretario emite una citación conforme lo
acabado de exponer, el Secretario o su representante autorizado deberá, dentro
de un término razonable, notificar al patrono por correo certificado u
otro medio de entrega, de la penalidad, si alguna, que se propone imponer
por la violación cometida[28],según
éstas están dispuestas en la sección 25 del estatuto, 29 L.P.R.A. sec. 361x. Se
advierte además que en caso de que el Secretario tenga motivos para creer que
un patrono ha dejado de corregir una violación, para la cual se ha emitido una
citación, dentro del periodo permitido para su corrección, éste deberá
notificar al patrono de tal omisión y de la penalidad que se propone imponer
por razón de ésta. 29 L.P.R.A. 361s(b).
La citada Ley provee al
patrono la oportunidad de impugnar tanto la citación emitida bajo la
citada sección 361r(a) como la notificación de penalidad propuesta emitida bajo
las también citadas secciones 361s (a) y (b). Una vez notificado el Secretario
de tal intención del patrono, el primero avisará de la misma a un examinador de
la agencia para que proceda a convocar una vista pública. Tal proceso culmina
pues con una orden del examinador confirmando, modificando, o revocando la
citación del Secretario, o la penalidad propuesta. 29 L.P.R.A sec.
361s (c). Dicha
orden se convertirá en una final del
Secretario transcurridos treinta (30) días de notificada la misma, si es que el
propio Secretario no inicia una revisión de ésta; ello, a la luz de la facultad
que éste último tiene de, dentro de tales treinta (30) días, iniciar motu
proprio la revisión de la decisión del examinador. En tales casos, el
Secretario podrá confirmar, modificar, o revocar las determinaciones y
conclusiones del examinador a base de la evidencia previamente sometida, o a
base de aquella evidencia que ordene sea recibida.
Durante esta etapa de los
procedimientos, se le provee a los empleados querellantes o a su representante,
la oportunidad de participación.[29]
Cualquier persona adversamente afectada por una orden final del Secretario
emitida al amparo del proceso antes expuesto, podrá obtener revisión de la
misma en la Sala de San Juan del Tribunal Superior del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, o en la sala del Tribunal Superior correspondiente a la
jurisdicción donde la violación alegadamente ocurrió. 29 L.P.R.A. sec. 361u.
Conforme lo antes expuesto,
podemos advertir que el mencionado procedimiento no cubre o envuelve las reclamaciones
de los empleados querellantes en cuanto a las lesiones y enfermedades sufridas,
como tampoco provee para la vindicación de los derechos que alegadamente le han
sido violentados.
Lo que implica pues, a todos
los fines jurídicos, que al amparo de dicho estatuto, no se da ningún
procedimiento que culmine con una orden o resolución administrativa que
envuelva o vincule a los querellantes y que, a su vez, esté sujeta a revisión
por el foro judicial. Lo que se provee es un procedimiento de impugnación,
por parte del patrono, de la propuesta de penalidad que el Secretario pretenda
imponerle a causa de una supuesta violación a los parámetros de seguridad y
salud.
Tenemos pues ante nuestra
consideración un proceso que no contempla un caso iniciado ante una agencia que luego, bajo los mismos
“standards”, partes, o causas de acción, se pretenda llevar ante los
tribunales. Ciertamente no existe identidad entre las partes; no se trata de
una vista adversativa entre empleado contra su patrono per sé; es el Secretario,
por la propia facultad y poderes que le han sido delegados, el que actúa y
tramita un procedimiento administrativo contra el patrono. Cabe destacar además
que no estamos ante una querella administrativa que, inmersa en una reclamación
judicial, requiera ser adjudicada inicialmente por el foro administrativo.
Como previamente
relatáramos, es precisamente dentro de un proceso adversativo --sujeto a las
disposiciones del mecanismo de la revisión judicial y expresamente al amparo
del Capítulo de la L.P.A.U. que prescribe la manera en que se dilucida tal
proceso-- que se origina y se aplica la doctrina del agotamiento de remedios
administrativos. Así lo reafirmamos recientemente en Municipio de Caguas v.
A,T & T Wireless PCS, Inc., ante, al reconocer que para que pueda
aplicarse la doctrina del agotamiento de remedios es indispensable que la parte
peticionaria ante el foro judicial sea la misma parte que participó en el
procedimiento administrativo adjudicativo ante la agencia.
Cabe destacar pues, que de
un examen de las disposiciones de la Ley de Seguridad y Salud, no se
desprende facultad alguna concedida al Secretario o a la Oficina de Seguridad y
Salud para conceder el remedio de indemnización por daños sufridos a una parte
querellante ante sí. Por el contrario, dicho proceso se caracteriza por ser
uno separado, distinto, con también distintos fines, propósitos y resultados.
Ello por razón de que tal organismo, en síntesis, solo declara al patrono
incurso en violación a cierta norma de seguridad y salud ocupacional, entre
otras, e impone multas o penalidades por ello.
Ciertamente, la procedencia de una acción en daños, que la agencia no
puede adjudicar ni conceder, no requiere de la intervención o pericia por parte
de la agencia concernida.
Nuestra ley actual de
seguridad y salud es, prácticamente, una copia fiel y exacta de la Occupational
Safety and Health Act of 1970”, según enmendada, 29 U.S.C. sec. 655 et seq.
(O.S.H.A.). Así pues entendemos prudente, a modo de ilustración y persuasión,
seguir la interpretación que se le ha dado a dicho estatuto en el campo laboral
federal. Ello debido a que nuestra ley de seguridad y salud se promulgó en
función de las disposiciones del citado estatuto federal, e incluso, ambas
salvaguardan el mismo propósito, a saber: el de asegurar a cada empleado de la
nación americana, condiciones de trabajos seguras y saludables. Así, también se
le delegó al Secretario del Trabajo federal, la autoridad, para promulgar
normas mandatorias de seguridad y salud ocupacionales en los lugares de
trabajo, y, para asegurar el cumplimiento con las mismas so pena de imposición
de sanciones civiles y criminales por violación a sus disposiciones.[30]
Incluso, el procedimiento de citación y propuesta de penalidad contra un
patrono, así como el de impugnación, dispuesto en nuestra ley, sigue el modelo
prescrito por la OSHA.
De entrada debemos destacar
que el Congreso de los Estados Unidos, al aprobar la referida Ley, nunca expuso, o más bien, no ordenó, para
que el mismo fuera un mecanismo de desplazo o reemplazo de las diversas leyes,
que sobre responsabilidad civil o compensación a obreros, hubieran aprobado los
estados. Por el contrario, el Congreso expresó clara e inequívocamente su
intención de que las disposiciones de la OSHA, no se interpretaran como
derogatorias de dichos estatutos. Ello en vista de que el referido estatuto no
provee para la creación de ninguna causa de acción privada a favor de los
empleados afectados y en contra del patrono querellado.[31]
De conformidad con ello, la Sección 4(b)(4), 29 U.S.C.A. sec. 653(b)(4),
específicamente dispone como sigue:
Nothing in this chapter shall be construed to
supersede or in any manner affect any workmen’s compensation law or to enlarge
or diminish or affect in any other manner the common law or statutory rights,
duties, or liabilities of employers and employees under any law with respect to
injuries, diseases, or death of employees arising out of, or in the course of
employment.
A
modo de ilustración, al interpretar la citada sección de ley, el Tribunal de
Circuito de Apelaciones de los E.U., para el Primer Circuito, determinó en Pedraza
v. Shell Oil Company, 942 F.2d 48, 52 (1st Cir. 1991), lo siguiente: “we
are aware of no case which holds that OSHA preempts state tort law. Rather, most
courts have been concerned with how OSHA affects tort actions, not with whether
it preempts state tort law. Thus, every court faced with the issue has held
that OSHA creates no private right of action.” Más adelante se nos indica,
citando casos adjudicados por varios tribunales de circuito que, “there is a
solid consensus that section 4(b)(4) operates to save state tort rules from
preemption”.[32] “Congress
expressly stated that OSHA was not intended to preempt two bases of liability
that operate to regulate workplace conduct and implicitly set safety
standards—State workers’ compensation and tort law.” People v. Chicago
Magnet Wire Corp., 128 Ill.Dec. 517, 523 (1989). “Sec. 4(b)(4) reveals
‘Congress’ explicit recognition of the continued
validity of state worker compensation and tort remedies.[33]
Tomando en cuenta tales aseveraciones, el mencionado foro determinó que: “the
tort rules and kindred state law provisions invoked by Pedraza are well within
Connecticut’s ‘traditional authority to provide tort remedies to its citizens.”
Pedraza v.
Shell Oil Company,
ante, a la pág. 50. Por lo que el demandante tenía derecho a que su reclamación
privada en daños se mantuviera viva y vigente ante los tribunales de justicia,
independientemente de la existencia de remedios al amparo de la OSHA;
“Connecticut statutory law preserves Pedraza’s right to sue...and seek private
redress for workplace injury..caused by the employer.” Id., a la pág. 54.[34]
Habida cuenta de que el
citado estatuto federal se ha interpretado como que salvaguarda todo tipo de
causa de acción privada en daños, o más bien, no impide que la misma se
adjudique, podemos razonablemente concluir que ello refuerza mas aún la
posición a los efectos de que los empleados aquí querellantes no tenían
remedio alguno que agotar ante la Oficina de Seguridad y Salud. Simple y
sencillamente la causa de acción en daños podía originarse ante los foros judiciales sin previo trámite
administrativo alguno. Al igual que la OSHA en la esfera federal, la Ley de
Seguridad y Salud no regula ni reemplaza la búsqueda de remedios mediante la
radicación de una reclamación extracontractual. Consecuencia directa de ello,
no hay necesidad alguna de agotar remedios administrativos.
Resolvemos que la norma
general sobre agotamiento de remedios, la cual requiere que los casos que se
inician en el foro administrativo lleguen a su fin en la agencia antes de
llegar al foro judicial, no tiene sentido ni razón de ser alguna a la
luz de las circunstancias y los hechos del caso de autos. Acevedo Ramos v.
Municipio, ante; Colón Ventura v. DRNA, 130 D.P.R. 433 (1992).
En mérito de lo expuesto,
forzosa resulta ser la conclusión de
que el Tribunal de Primera Instancia confundió los términos provistos por el
estatuto en cuestión ya que el proceso ante la agencia nada tenía que ver con
la vindicación de los derechos provistos a los empleados; tal vindicación de
derechos le corresponde a los tribunales. Erró dicho foro al concluir que la
reclamación de los demandantes debía ser desestimada por éstos no haber agotado
los remedios correspondientes y al sostener que su deber era abstenerse hasta
tanto concluyeran los trámites administrativos ante la Oficina de Seguridad y
Salud.
II
Lo anteriormente expuesto,
naturalmente, no dispone del caso hoy ante nuestra consideración. Ello
por razón de que el hecho que hayamos determinado que los aquí demandantes no
tenían que agotar los remedios administrativos, necesariamente no significa
que, dados los hechos particulares del caso, resulta jurídicamente procedente
su acción en daños.
En otras palabras,
necesariamente hay que examinar la controversia planteada, esto es, la
procedencia de la acción por ellos radicada, a la luz de las disposiciones de
la Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo.
A
Disposiciones generales sobre la Ley de
Compensaciones por Accidentes en el Trabajo
En vista de que uno de los
más serios problemas económicos y sociales con los que se ha confrontado el
Estado moderno es el de asegurar al trabajador empleado una compensación justa,
rápida y equitativa, cuando éste sufre daños o lesiones, a causa de un
accidente o enfermedad ocupacional acaecida en el desempeño de su trabajo, la
Asamblea Legislativa de Puerto Rico creó dos agencias responsables de administrar
un sistema de compensaciones a obreros o empleados.[35]
Así, mediante la aprobación de la Ley de Compensaciones por Accidentes en el
Trabajo, Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935[36],
según enmendada, se creó el Fondo del Seguro del Estado y la Comisión
Industrial de Puerto Rico.[37]
La Ley de Compensaciones por
Accidentes en el Trabajo se distingue y caracteriza por ser un estatuto de
naturaleza remedial, cuyo objetivo es proveer al obrero ciertas protecciones y
beneficios en el contexto de accidentes ocurridos en el escenario y/o lugar de
empleo. Cátala Meléndez v. Soto Ríos, res. el 14 de abril de 1999, 99
TSPR 56. De conformidad con tal propósito, el propio estatuto establece un
esquema de seguro compulsorio que tiene como fin brindar al empleado que sufre
alguna lesión o enfermedad, ocurrida ésta en el curso de su trabajo y como
consecuencia del mismo, un remedio rápido, eficiente y libre de las
complejidades de una reclamación ordinaria en daños ante los tribunales de
justicia. Pacheco Pietri v. E.L.A., 133 D.P.R. 907 (1993); Segarra
Hernández v. Royal Bank, 145 D.P.R. 178 (1998). Para fines de compensación,
el estatuto no hace distinción alguna entre un accidente del trabajo y una
enfermedad ocupacional. Odriozola v. Superior Cosmetics, 116 D.P.R. 485
(1985).[38]
La referida Ley establece un
sistema compulsorio de aportación patronal a un fondo estatal de seguro que
tiene el fin de compensar a los empleados que sufran lesiones, se enfermen, se
inutilicen o mueran en el desempeño de sus labores de empleo. Martínez
Rodríguez v. Bristol Myers, res. el 26 de enero de 1999, 99 TSPR 6. Se trata pues de un sistema de seguro
obligatorio sostenido económicamente por el patrono. Tal obligación económica
de parte del patrono de asegurarse bajo esta ley, comprende a todo aquél que
utilice empleados en el transcurso de su negocio.[39]
Cabe reseñar que, en cierta medida, el patrono asume el riesgo de la lesión,
entendiéndose que su responsabilidad en estos casos es una absoluta.[40]
Adviértase que para financiar el sistema de compensaciones, fue que se dispuso
en el estatuto el carácter compulsorio del referido seguro para todos los
patronos del país. Artículos 2 y 18 de la Ley de Compensaciones, 11 L.P.R.A.
secs. 2 y 19.[41]
La referida disposición
estatutaria ofrece beneficios de asistencia médica y medicinas, dirigidos a
lograr la rehabilitación y recuperación del empleado afectado por alguna
enfermedad en el transcurso de su empleo. Lcdo. Alberto Acevedo Colom. Legislación
Protectora del Trabajo Comentada, ante, Capítulo XII, pág. 366. La ley
provee para la concesión de varios tipos de beneficios, entre estos, de manera
general, los tres siguientes: 1) tratamiento y asistencia médica, incluso
medicinas y servicios de hospital de ser ello necesario; 2) compensación, en
forma de dietas, durante el período de recuperación, mientras el obrero continúe
temporalmente incapacitado para trabajar, y 3) compensación adicional por
cualquier incapacidad parcial o total permanente que resulte. Hurtado v.
Osuna, 138 D.P.R. 801 (1995). Acorde con ello, se toman medidas para lograr
la rehabilitación del trabajador y su reingreso a la fuerza laboral productiva.
Alberto Acevedo Colom. Legislación Protectora del Trabajo Comentada,
ante.
El empleado que desee
acogerse a los beneficios provistos en el Fondo del Seguro del Estado no tiene
que probar que hubo negligencia de parte del patrono como causa de la lesión o
enfermedad que haya sufrido en el curso de su empleo. Tampoco opera como
impedimento u obstáculo a su reclamación el que el accidente o lesión haya
ocurrido como consecuencia de su propia negligencia. Pacheco Pietri v.
E.L.A., ante.[42] Nótese que
la referida legislación le evita al empleado tener que enfrentar las
dificultades de una reclamación civil ante los tribunales, lo que implicaría
tener que probar allí el elemento de culpa o negligencia por parte del patrono;
“se trata de un esquema que establece una responsabilidad social objetiva que
pretende evitar que los obreros queden en una situación de desamparo al tener
que demostrar judicialmente la negligencia del patrono para poder obtener algún
tipo de indemnización.” Segarra Hernández v. Royal Bank, ante, a la pág.
194.
Precisamente por ello y a
cambio de tal protección, el obrero empleado, que acude al Fondo en búsqueda de
tratamiento y/o remedios, “renuncia” a su derecho de entablar acción
alguna en daños y perjuicios contra su patrono asegurado, proveniente esta
reclamación del acto negligente que ocasionó los daños sufridos. “Este quid
pro quo es el eje central del esquema de seguro compulsorio; es lo que lo
hace viable.” Pacheco Pietri v. E.L.A., ante, a la pág. 916; Ruiz
Díaz v. Vargas Reyes, 109 D.P.R. 761 (1980). Los trabajadores ceden en
cierta medida su derecho a demandar a su patrono a cambio de un beneficio que
puede eventualmente resultar menor, pero que es uno seguro, inmediato y
cierto. Véase: Martínez Rodríguez v. Bristol Myers, ante. (Énfasis
nuestro.)
Establecimos en Segarra
Hernández v. Royal Bank, ante, a la pág. 195, que “en cuanto a la inmunidad
que confiere la Ley de Compensaciones a los patronos asegurados, hemos sido
enfáticos al expresar que ésta tiene carácter absoluto.” La razón de ser de la
inmunidad conferida por el estatuto estriba en el hecho de que el obrero recibe
compensación independientemente de quién sea responsable por el accidente.
No obstante lo anteriormente
expresado, se han reconocido, a modo de excepción, ciertas instancias en
las que un patrono puede ser responsable ante la reclamación civil
entablada por un empleado lesionado, ello a pesar de la existencia de la
inmunidad. A tales efectos, tanto la propia ley como la jurisprudencia de
este Tribunal han establecido que la inmunidad patronal no es eximente
cuando: 1) el daño sufrido por el obrero se debe a un acto intencional y/o
discriminatorio del patrono; 2) cuando el patrono del obrero que sufre el
accidente en el escenario del trabajo no está asegurado; ó 3) el patrono
demandado hubiera actuado en virtud de doble capacidad o personalidad.[43]
En tales casos, el patrono responderá civilmente ante los tribunales e
indemnizará al empleado que haya sufrido el “accidente del trabajo”.
B
Aplicación a los hechos-
Con estas pronunciamientos en mente, pasamos a analizar las alegaciones
de la parte peticionaria ante nos.
Los peticionarios sostienen
que ambos foros erraron al determinar que al patrono A.C.A.A. se le extendía la
protección de la inmunidad patronal, conforme establecida en el estatuto en
controversia. Alegan que la referida doctrina de la inmunidad se aplicó
incorrectamente porque la evidencia de
autos sostiene que los daños que han sufrido fueron causados por la negligencia
crasa de los demandados en el manejo de las distintas normas de seguridad y
salud ocupacionales que estaban obligados a implantar. Destacan, además, que,
de forma negligente y culposa, éstos los sometieron a un ambiente de trabajo
peligroso, insalubre, no apto para la vida humana y que tal negligencia, en cuanto al trámite y cumplimiento con los
parámetros de seguridad y salud ocupacionales en el trabajo, constituía a su vez
un patrón intencional de conducta. Sostienen pues que tales actuaciones
excluyen su reclamación de la aplicación del remedio exclusivo de la inmunidad.
Ciertamente la A.C.A.A., en
calidad de patrono de los demandantes, tiene el deber indelegable de proveer y
mantener un lugar seguro de trabajo a todos los empleados adscritos a dicha
dependencia. En esta jurisdicción, al igual que en la mayoría de las
jurisdicciones estatales, la obligación legal de proveer un lugar seguro de
empleo recae en el patrono. Rivera Santana v. Superior Packaging, 132 D.P.R.
115 (1992). Así específicamente lo ordena nuestra Constitución y la Ley de
Seguridad y Salud, ante, ampliamente discutida en el acápite anterior. A esos
efectos, expresamos en Rivera Santana v. Superior Packaging, ante, que
el referido término “no delegable” implica la existencia de ciertas
obligaciones que un patrono le debe a sus empleados, que impiden a su vez que
éste pueda librarse de responsabilidad frente al obrero lesionado, delegando
esa función en otros coempleados.
Debemos, pues, evaluar si el
incumplimiento de tal deber, junto con una alegación de negligencia crasa a
tales efectos, conlleva el resultado de obviar la inmunidad provista por la ley
al patrono, aun en el caso de que los empleados reclamantes hayan acudido y
hayan sido compensados por el Fondo del Seguro del Estado.
Sabido es que un obrero
lesionado, que haya sido tratado por el Fondo, carece de causa de acción para
demandar a su patrono ante los tribunales de justicia por los daños y
perjuicios sufridos, irrespectivamente del grado de negligencia patronal que
pueda haber mediado. Así lo hemos establecido en más de una ocasión. Segarra Hernández
v. Royal Bank, ante; Santiago Hodge v. Parke Davis, ante; Admor. F.S.E. v. Flores Hnos., 107 D.P.R. 789 (1976). Conforme ello, en
Pacheco Pietri v. E.L.A., ante, a la pág. 924, citando al comentarista
Larson[44], nos hicimos eco
de lo siguiente: “... in some of the more extreme cases of employer negligence
one may understandably feel the urge to chip away at the exclusiveness barrier,
but the experience of three-quarters of a century has clearly proved that, once
a breach is made in that dam, to accommodate an appealing case there follows a
flood of routine cases with no such appeal at all.”
En Vda. de Costas v. P.R.
Olefins, 107 D.P.R. 782 (1978), expresamos que ciertamente un patrono tiene
la obligación legal de proveer condiciones seguras de trabajo a sus empleados,
tal como lo ordena la Ley de Seguridad y Salud. Ello no obstante resolvimos
que, y citamos, “el incumplimiento de esa obligación legal no autoriza causa de
acción alguna a favor de los obreros, al amparo de la misma, aun cuando sufran
lesiones y tampoco afecta la inmunidad que el patrono tiene bajo el Art. 20 de
la Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo..”. Id., a la pág. 788.[45]
Acorde con dicha
trayectoria, en Hernández Sánchez v. Bermúdez & Longo, res. el 14 de
octubre de 1999, 99 TSPR 156, reiteramos nuevamente dicha norma y determinamos,
ante la alegación de los allí demandantes sobre negligencia crasa de parte de
los demandados al no proveer un lugar seguro de empleo, que “las mismas solo
podrían configurar conducta crasamente negligente que no constituye excepción a
la inmunidad patronal.” Id. Citando como autoridad a Vda. de Costas v.
Olefins, ante, establecimos que el solo incumplimiento por un patrono
asegurado de la obligación legal impuesta por la Ley de Seguridad y Salud
en el Trabajo, de mantener condiciones seguras de empleo, no autoriza causa de
acción a favor de los obreros...ni afecta la inmunidad patronal...por lo que el
único remedio disponible es el provisto por el Fondo.”
Debemos destacar y enfatizar
el hecho de que, aun cuando han habido
intentos de enmendar la referida Ley de Compensaciones, dirigidos éstos a
ampliar su cubierta y a aumentar las compensaciones por lesiones e incapacidad,
el remedio exclusivo provisto por la misma nunca ha sido objeto de enmienda.
De hecho, se intentó en el año 1964 enmendar el Artículo 20 a los efectos de
incluir la culpa o negligencia crasa por parte del patrono entre las
excepciones a la inmunidad patronal, intento que no tuvo éxito alguno.[46]
Mediante la aprobación de la Ley Núm. 111 de 6 de junio de 1967, se concretó,
en cierta medida, un pequeño logro en cuanto a la concesión de remedios
adicionales a los trabajadores lesionados. En virtud de la misma, se añadió
una nueva sección al referido estatuto de compensaciones para conceder al
obrero accidentado por causa de una violación a la Ley de Seguridad y Salud, una
compensación adicional, cuya cuantía sería cobrada al patrono por el Fondo.
Artículo 3b, 11 L.P.R.A. sec. 4a. La referida indemnización tiene el propósito
de obligar al patrono a mantener un sitio de
empleo seguro. Nótese que en ningún momento se catalogó tal sección como
derogatoria de la inmunidad.[47]
Al día de hoy, la mencionada
sección lee como sigue:
En los casos en que la
lesión, enfermedad ocupacional o la muerte que dan derecho de compensación al
obrero, empleado o sus beneficiarios, de acuerdo con esta ley, le hubiera
provenido como consecuencia de violaciones a la Ley 16 de 5 de agosto de 1975,
según enmendada, o de las reglas o reglamentos aprobados en virtud de las
mismas, debidamente notificadas y no subsanadas dentro del tiempo prescrito por
el Secretario de Recursos Humanos, el perjudicado o sus beneficiarios, en caso
de muerte tendrán derecho a recibir una compensación adicional equivalente a
tres veces la establecida por este Capítulo. (Énfasis suplido.)
Dicha
compensación debe ser pagada por el Administrador del Fondo, la cual procederá
a cobrársela al patrono y la misma constituirá un gravamen sobre la propiedad
de éste. De manera que, siendo el propio patrono, en la eventualidad de que se
halle incurso en violación a la Ley de Seguridad y Salud, quien, a fin de
cuentas, sufragará la referida compensación, no resulta procedente
interpretar la política de prevención de riesgos como derogatoria del remedio
exclusivo de la Ley de Compensaciones.
Si el propósito hubiera sido
excluir tal violación de la
aplicabilidad de dicho remedio, y en consecuencia, de la inmunidad, no se
hubiera legislado para específicamente proveerle al empleado la referida
“triple compensación”, y simplemente se hubiese catalogado como una de las
excepciones previamente discutidas. En tal caso, el empleado no sería acreedor
a ningún tipo de compensación de parte del Fondo del Seguro del Estado. Simple
y sencillamente, no sería una lesión compensable de acuerdo al estatuto.
Permitir al obrero reclamar
por violaciones a la Ley de Seguridad y Salud, a la vez que está siendo
compensado por el Fondo, brindándole así el tratamiento adecuado a causa del
incumplimiento con ciertos parámetros de seguridad ocupacional, sería pues
abrir la puerta a que éste pudiera recobrar dos veces por el mismo daño.[48]
Por ello entendemos prudente descartar todo argumento de los peticionarios
relativo al patrón intencional de conducta en cuanto al manejo de las
directrices de seguridad y salud pues el remedio, ante el incumplimiento con
tales normas, está debidamente contemplado por el citado artículo. En lo
referente al presente caso, y aun cuando el patrono demandado haya incurrido en
crasa negligencia, al no mantener un ambiente adecuado en el trabajo, ello no
afecta la inmunidad que le confiere la Ley de Compensaciones.
III
En resumen, y aun cuando los
demandantes no tenían que agotar remedios administrativos ante la Oficina de
Seguridad y Salud, ello porque su reclamación en daños no estaba sujeta a las
determinaciones de tal Oficina, no podemos obviar que los demandantes en
el presente caso recibieron el tratamiento adecuado, fueron compensados por el
Fondo en vista del hecho de que su patrono era uno asegurado. En consecuencia,
y de acuerdo con las disposiciones estatutarias previamente discutidas, es de
aplicación la doctrina de la inmunidad patronal en cuanto a la A.C.A.A.
La
determinación en cuanto a las reclamaciones por las enfermedades sufridas de
los demandantes, incluso, la compensación adicional, referente al
incumplimiento de las normas de seguridad, le compete al Fondo del Seguro del
Estado y no al foro judicial. Es el Fondo el ente con jurisdicción para seguir
entendiendo sobre éstas.[49]
Al foro judicial no le compete resolver si en efecto se violaron las normas de
seguridad y salud, pues como
previamente indicáramos, la Ley de
Seguridad y Salud no crea una causa de acción independiente ante las autoridades
judiciales. Este asunto debe ser dilucidado por la Oficina de Seguridad y Salud
y tal determinación administrativa será la que el Fondo acogerá, o no, a los
efectos de determinar si procede, o no, concederle a los demandantes la
compensación adicional provista por la Ley de Compensaciones en caso de que la
lesión o enfermedad sufrida sea consecuencia del incumplimiento o violación de
los parámetros de salud establecidos por el Secretario del Trabajo y Recursos
Humanos, determinación que podrá ser revisada ante los tribunales. De esa
manera, quedan debidamente atendidas las reclamaciones de los demandantes.
En
mérito de lo anterior, procede confirmar el dictamen de ambos tribunales
apelados, aun cuando por fundamentos distintos, a los efectos de que la
reclamación en daños y perjuicios radicada por los demandantes ante el foro
judicial no podía seguir su curso, pues el patrono demandado, esto es, la
A.C.A.A., está cobijado bajo el manto de la inmunidad patronal provista por el
Artículo 20 de la Ley de Compensaciones por Accidentes en el Trabajo.
IV
Atendemos,
brevemente, otro aspecto del señalamiento de error esgrimido por los
peticionarios.
El
señalamiento referente a la responsabilidad de los supervisores y
administradores en su carácter personal por no ser acreedores a la protección
de la inmunidad provista al patrono ya ha sido previamente adjudicado por este
Tribunal en más de una ocasión. Desde hace casi una década, en Rivera
Santana v. Superior Packaging, ante, tuvimos la oportunidad de examinar la
figura del tercero responsable al amparo del estatuto de compensaciones a
obreros y la extensión de la inmunidad patronal provista por el mismo; allí,
redefinimos el análisis a tales efectos hecho en López Rodríguez v. Delama,
102 D.P.R. 254 (1974).
Al interpretar el alcance de
la responsabilidad personal de coempleados que causan daño vis a vis
el deber indelegable del patrono de proveer un lugar seguro de empleo a sus
empleados, advertimos enfáticamente que tal obligación recae en el patrono.
Definimos el término “no delegable” y señalamos que hay ciertas obligaciones
que un patrono le debe a sus empleados que impiden que el patrono pueda
librarse de responsabilidad frente al obrero lesionado, delegando esa función
en otros coempleados. De conformidad con ello, reseñamos que, y citamos,
“dentro de la estructura corporativa, el patrono descarga su obligación de
proveer un lugar seguro de empleo a través de sus agentes, empleados u
oficiales corporativos. De tal forma, un obrero lesionado siempre encontrará un
oficial que está envuelto en decisiones en torno a la seguridad de los
empleados, o a un supervisor que está encargado de implantar normas de
seguridad de la compañía. Determinamos,
por razones de política pública, que cuando la alegada negligencia del
supervisor u oficial corporativo se deriva del incumplimiento de esta
obligación, el obrero lesionado no puede demandar al coempleado; el deber
de supervisión adecuada es una obligación del empleado a su patrono y no a su
compañero de empleo.” Rivera Santana v. Superior Packaging, ante, a la
pág. 142. (Enfasis en el original.)
Acorde con lo anterior,
resolvimos que mientras el empleado, supervisor u oficial demandado está descargando las responsabilidades generales
de su puesto, cualquier violación a tal deber es imputable exclusivamente al
patrono, por lo que el empleado lesionado sólo puede recurrir y reclamar
compensación ante el Fondo del Seguro del Estado. “El propósito de nuestra
Ley de Compensaciones por Accidentes en el Trabajo no fue el de transferir la
carga de los accidentes industriales de un empleado a otro.” Id., a la pág.
143.
En fin, fundamentamos la
referida conclusión en el hecho de que “permitir que los obreros lesionados
demanden a los oficiales corporativos, vulneraría y trastocaría el esquema
estatutario que fue diseñado para imponerle a los patronos ciertas obligaciones
exclusivas siempre que los empleados sufran lesiones en el trabajo.” Id.
Asimismo sostuvimos que
imponerle responsabilidad a tales oficiales por accidentes que estén
relacionados con una condición insegura de empleo tendría como consecuencia
desalentar la aceptación, por personas capacitadas, de dichas posiciones.
Concluimos además que promover la responsabilidad personal de dichas personas,
tendría el resultado indeseable de que tal coempleado sería responsable por la violación
de un deber del patrono que ya fue compensado a través del pago de las primas
al Fondo del Seguro del Estado. Id.
Tal conclusión, sin embargo,
no nos impidió establecer la norma, vigente al día de hoy, de que un
oficial, agente o empleado será responsable por los daños sufridos por
un compañero empleado cuando el acto negligente causante de los mismos sea
distinto e independiente del deber del patrono de proveer un lugar seguro de
empleo. La responsabilidad de tal empleado está limitada a sus deberes u
obligaciones personales como ciudadano de no causar daño a otras personas,
conforme lo dispuesto por el Artículo 1802 del Código Civil, y no en el descargo
de los deberes generales de su puesto o cargo oficial que ocupa.
Alegan los peticionarios
ante nos que, aun cuando a la A.C.A.A., en calidad de patrono, le cobije la
protección de la inmunidad patronal, tal defensa no le era extensiva a los
codemandados, Lcdo. Práxedes Pedraza Santiago y Sr. Rafael Rivera, Director
Ejecutivo de la A.C.A.A. y supervisor regional, respectivamente, por ser éstos
“terceros responsables” de los daños sufridos por ellos.
Tal alegación nos conduce a
los expresado por este Tribunal en Lugo Sánchez v. A.F.F., 105 D.P.R.
861 (1977), a los efectos de que cuando la lesión, enfermedad o muerte del
obrero es producto de los actos de un tercero, la Ley de Compensaciones no
exime de responsabilidad civil al causante de los daños, quien es ajeno a la
relación obrero-patronal.[50]
Así lo reafirmamos recientemente en Guzmán Acevedo v. De Jesús Rivera,
res. el 16 de octubre de 2001, 2001 TSPR 135, al sostener lo resuelto en López
Rodríguez v. Delama, ante, a la pág. 254, y definir al tercero como “toda
persona aparte del empleado lesionado y su patrono asegurado.”
En el citado caso de De
Jesús Rivera, ante, expresamos que un empleado lesionado tiene una causa de
acción en daños y perjuicios, al amparo del Artículo 1802 de nuestro Código
Civil, contra un coempleado, ya sea supervisor u oficial, como resultado de los
actos negligentes y torticeros que este último cometa en su carácter personal.
Más adelante, reafirmando lo resuelto en Rivera Santana, indicamos, que
ésta no aplica cuando la alegada negligencia del coempleado surge en el
desempeño de los deberes generales de su cargo. Guzmán Acevedo v. De Jesús
Rivera, ante. “Resolver lo contrario implicaría imponerle a un coempleado
la obligación de responder por la violación de un deber compensado mediante las
primas al Fondo.” Id.
En vista lo anteriormente
expuesto, forzoso es concluir que la responsabilidad de los codemandados
Pedraza Santiago y Rivera, surgió al amparo y en el descargo de los deberes de
sus respectivos puestos y no al amparo del Artículo 1802. No podemos olvidar
que los demandantes de autos instaron su acción en daños y perjuicios contra
éstos por la negligencia desplegada por ellos en el manejo e implantación de
las medidas de seguridad que, por razón de la funciones de sus respectivos
puestos, estaban obligados a implantar en los lugares de empleo a su cargo.
Ciertamente, la controversia aquí ante nos es idéntica a aquella planteada en Rivera
v. Superior Packaging, ante.
De conformidad con ello,
resolvemos que ni el Lcdo. Pedraza Santiago ni el Sr. Rivera son responsables
ante los empleados demandantes. Tal responsabilidad, alegadamente, surgió de la
alegada negligencia de su parte en cuanto al incumplimiento con la obligación
patronal de proveer un lugar seguro de empleo a los peticionarios. Véase además
a Hurtado v. Osuna, ante, en donde llegamos a igual conclusión. A la luz
de la norma establecida en los casos citados, somos de la opinión de que actuó
correctamente el tribunal de instancia al desestimar, y el tribunal apelativo
al confirmar, la reclamación de los demandantes contra los referidos dos
codemandados.[51]
V
Por los fundamentos antes
expuestos, procede decretar la confirmación de la sentencia emitida por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones en el presente caso.
Se dictará Sentencia de conformidad.
FRANCISCO REBOLLO LOPEZ
Juez Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 7 de mayo de 2002
Por
los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar
parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia confirmatoria de la emitida en
el presente caso por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones.
Así
lo pronunció manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
La Juez Asociada señora Naveira de Rodón concurre en el resultado sin opinión
escrita. Los Jueces Asociados señor Fuster Berlingeri y señor Corrada del Río
inhibidos. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervino.
Patricia Otón Olivieri
Secretaria del Tribunal
Supremo
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ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento
oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del
proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su
distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
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