Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P. R. del año 2002
2002 DTS 085 HERNANDEZ V. COLEGIO DE
OPTOMETRAS 2002TSPR085
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Roberto Hernández
Rodríguez
Demandante-Recurrido
v.
Colegio de
Optómetras de Puerto Rico
Demandado-Recurrido
Eric Guzmán Flores
Interventor-Peticionario
Certiorari
2002 TSPR 85
157 DPR ____
Número del Caso: CC-2001-490
Fecha: 24/junio/2002
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Gilberto Gierbolini
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Víctor P. Miranda Corrada
Abogados de la Parte Demandante-Recurrido:
Lcdo. Ariel O. Caro Pérez
Lcdo. Arnaldo Castro Callejo
Abogado de la Parte Demandado-Recurrido:
Lcdo. Miguel González Vargas
Abogados de Pearle Vision Center of Puerto Rico:
Lcdo. Rafael Alonso Alonso
Lcdo. Pedro Santiago Rivera
Materia:
Mandamus, Código de Etica para la práctica de la optemetría carece de eficacia,
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, por falta de notificación y
comentarios.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal
Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación
y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución
electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
Opinión
del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 24 de junio de 2002.
En el presente caso debemos evaluar la validez del Código de Ética para la práctica de la optometría en Puerto Rico. Después del análisis correspondiente, resolvemos que el referido Código carece de eficacia por no haber sido aprobado conforme al procedimiento de notificación y comentarios que dispone la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.[1]
I.
Tanto el Dr. Eric R. Guzmán Flores, aquí
peticionario, como el Dr. Roberto Hernández Rodríguez, presentaron sus
candidaturas para ocupar el puesto de presidente del Colegio de Optómetras de
Puerto Rico (en adelante, el Colegio). Posteriormente, el Colegio descalificó
al doctor Guzmán como candidato por alegadamente ser empleado de corporaciones
privadas no profesionales como Eye Center y Pearl Vision Center en violación
del Artículo XXIII del Código de Ética del Colegio. Dicha disposición provee
que, aparte de ciertas limitadas excepciones, un optómetra no podrá contratar
sus servicios profesionales con terceras personas, a menos que la otra parte
contratante fuese también un colegiado bonafide, oftalmólogo y/o institución
que se rija por los cánones de ética y las leyes para la práctica de la optometría
y estuviese por lo tanto, autorizado por ley a ejercer la optometría en Puerto
Rico.
En vista de lo anterior, el doctor
Guzmán acudió ante el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto
Rico en una acción contra el Colegio para impugnar su descalificación. Como
resultado de esta acción judicial, dicho tribunal dictó sentencia en la que
acogió un acuerdo entre las partes mediante el cual el Colegio se obligó a no
impedir que el doctor Guzmán participara de las elecciones para la presidencia.
Así las cosas, el doctor Hernández
presentó un recurso de mandamus ante el Tribunal de Primera Instancia
contra el Colegio. Alegó que el doctor Guzmán estaba inhabilitado para aspirar
al puesto de presidente del Colegio porque mantenía una relación laboral
indebida con corporaciones privadas no profesionales como Pearle Vision Center
y Eye Center, lo cual contravenía las disposiciones del Artículo XXIII del
Código de Ética, y que el Colegio y su Junta de Gobierno tenían el deber
ministerial de descertificar y/o no aceptar la nominación del Dr. Guzmán al
referido puesto.
El Colegio contestó la demanda y
aceptó todas las alegaciones. Expresó además, que estaba de acuerdo con el
sentir del doctor Hernández pero que, en vista de la sentencia emitida por el
Tribunal de Distrito Federal, no podía impedir que el doctor Guzmán se
postulara como candidato para presidente.
En el ínterin, el Colegio finalizó su
proceso eleccionario y, como resultado del mismo, el doctor Guzmán venció al
doctor Hernández por trece (13) votos.
Después de varios trámites procesales, el
Tribunal de Primera Instancia celebró una vista y, luego de evaluar los
planteamientos del doctor Hernández y del Colegio, emitió una orden paralizando
todo procedimiento para certificar y/o juramentar al doctor Guzmán como
presidente. Además, determinó que el
doctor Guzmán era parte necesaria en el pleito y a tales efectos ordenó su
emplazamiento. Posteriormente, el tribunal celebró otra vista argumentativa a la
cual acudieron el doctor Hernández, el Colegio y el doctor Guzmán. En la misma
el doctor Guzmán alegó, en síntesis, que el Código de Ética del Colegio era
nulo porque no fue aprobado conforme a la LPAU, supra. Sostuvo además, que el artículo XXIII de
dicho Código excede los poderes delegados por la Asamblea Legislativa a la
Junta Examinadora de Optómetras. Por último, solicitó al tribunal que ordenara
al Colegio que lo certificara como su presidente.
Por su parte, el doctor Hernández alegó
que el Reglamento y el Código de Ética del Colegio son válidos y eficaces
porque fueron sometidos por el Colegio a la Junta Examinadora de Optómetras y
ésta los aprobó mediante Resolución 1-98 del 15 de julio de 1998. También
señaló que no se debe dejar desprovisto al Colegio de una Código de Ética sin
antes aprobarse uno nuevo.
Después de evaluar los planteamientos de
las partes, el tribunal dejó sin efecto la orden de paralización. Mientras tanto, el Colegio solicitó al
tribunal que emitiera un interdicto permanente contra el doctor Guzmán para que
cesara y desistiera de practicar la optometría a través de corporaciones
privadas no profesionales en violación a la prohibición del Artículo XXIII del
Código de Ética del Colegio y de la Ley General de Corporaciones de Puerto
Rico.[2]
El tribunal de instancia celebró una
vista argumentativa, y tras evaluar los planteamientos de las partes y la
totalidad de la prueba, emitió sentencia por la cual declaró con lugar la
demanda de mandamus. Resolvió
que el Reglamento y el Código de Ética del Colegio fueron aprobados
válidamente, al amparo de las disposiciones de la Ley del Colegio de
Optómetras,[3]
y que era ilegal que las corporaciones privadas no profesionales practiquen la
optometría. Determinó además, que el
Colegio tenía el deber ministerial de impedir la elección del doctor Guzmán
como presidente del Colegio porque su relación profesional con corporaciones
privadas no autorizadas para ejercer la optometría violaba el Artículo XXIII
del Código de Ética. Por ende, declaró sin lugar la petición del doctor Guzmán
para que el Colegio lo certificara como su presidente.
Oportunamente, el doctor Guzmán acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual confirmó la sentencia recurrida. Resolvió que el Código de Ética fue aprobado válidamente por la Junta Examinadora de Optómetras, por lo que el mismo es obligatorio para todos los colegiados y que, en vista de que el doctor Guzmán ha violado sus disposiciones al mantener una relación profesional con Pearle Vision y Eye Center, instancia actuó correctamente al expedir el mandamus.
Inconforme con la determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones, el doctor Guzmán acudió ante nos. Alega que el Código de Ética del Colegio, en el cual se prohíbe la práctica de la optometría a través de corporaciones privadas no profesionales, es nulo por no haberse aprobado conforme a la LPAU, supra. Señala también que dicha prohibición es ultra vires porque excede la delegación de poderes conferida por la asamblea legislativa a la Junta de Examinadora de Optómetras.
Luego de evaluar la petición
de certiorari, expedimos el auto y accedimos a la solicitud de Pearle
Vision Center of Puerto Rico, Inc. para comparecer como Amicus Curiae en
el presente caso. Con el beneficio de las comparecencias de las partes y del Amicus
Curiae, estamos en posición de resolver.
Procede que examinemos, en
primer lugar, a quién le corresponde aprobar el Código de Ética para la
práctica de la optometría en Puerto Rico y cuál es el procedimiento aplicable
para la aprobación del referido Código.
I.
La Ley del
Colegio de Optómetras, supra, dispone en su artículo 3 las facultades
concedidas al Colegio, entre las cuales se encuentran las siguientes:
El Colegio de Optómetras de Puerto Rico
tendrá facultad para:
[...]
(e) Redactar y adoptar un reglamento que
será obligatorio para todos los miembros, según lo adopte e implante la
Asamblea que a tal fin se constituya para su aprobación, o en defecto de dicha
Asamblea, según lo redacte e implante la Junta Directiva que más adelante se
establece; así como para enmendar dicho reglamento en la forma y bajo los requisitos
que en el mismo se instituyan.
[...]
(i) Someter
para su adopción por la Junta Examinadora, un Código de Ética
Profesional que regirá la conducta de los optómetras. (Énfasis suplido). 20 L.P.R.A. sec. 545b.
Al
momento en que el Colegio le presentó el Código de Ética a la Junta Examinadora
de Optómetras para que ésta lo aprobara, la ley vigente era la Ley Núm. 80 de
26 de junio de 1964, según enmendada, 20 L.P.R.A. sec. 531 et seq. (en
adelante Ley de la Junta Examinadora de Optómetras de 1964). Mediante dicha ley
se dispuso que la Junta Examinadora tenía la facultad y el deber de expedir,
denegar, suspender o revocar la licencia para la práctica de la optometría en
Puerto Rico; preparar y administrar el examen de reválida para la práctica de
la optometría; adoptar las reglas y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las disposiciones de la ley; atender y resolver las querellas
presentadas por violación a la ley; citar testigos y tomar declaraciones y
juramentos en relación a los asuntos de su competencia; e imponer multas,
previa vista administrativa, a quienes violen la ley. 20 L.P.R.A. sec. 534.
En
1990, la referida sección 534 de la Ley de la Junta Examinadora de Optómetras
de 1964, supra, fue enmendada para disponer que “[l]a Junta deberá
cumplir con lo establecido en las secs. 2101 et seq. del Título 3,
conocidas como Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, al ejercer las facultades que se le conceden mediante
[esta ley] para reglamentar, investigar y adjudicar los asuntos bajo su
jurisdicción”.[4] Véase
además, el Art. 5 de la referida ley sobre la obligación de la Junta
Examinadora de Optómetras de cumplir con las disposiciones de la LPAU al
reglamentar, investigar y adjudicar los asuntos de su competencia. 20 L.P.R.A. sec. 535.
En
1998 el Colegio le remitió a la Junta Examinadora de Optómetras un Código de
Ética para la práctica de la optometría en Puerto Rico. Mediante Resolución
1-98 de 15 de julio de 1998, ésta aprobó dicho Código de Ética, el cual rige en
la actualidad la conducta de los optómetras que ejercen la profesión en el
País.
A
pesar de que en 1999 la Ley de la Junta Examinadora de Optómetras de 1964, supra,
fue derogada por la Ley Núm. 246 del 15 de agosto, 20 L.P.R.A. sec. 544 et
seq., valga aclarar que el caso de autos debe examinarse al amparo de las
disposiciones de la ley de 1964, pues fue bajo ésta que se aprobó el Código de
Ética en discusión.[5]
A la luz de las disposiciones legales
transcritas arriba, se desprende con claridad que la obligación de aprobar y
adoptar un Código de Ética para la práctica de la optometría en Puerto Rico le
corresponde a la Junta Examinadora de Optómetras en cumplimiento con las
disposiciones de su ley habilitadora. Como vimos, la Ley de la Junta
Examinadora de Optómetras de 1964, supra, imponía a la Junta Examinadora
de Optómetras la obligación de cumplir con las disposiciones de la LPAU al
ejercer sus facultades para reglamentar, investigar y adjudicar. 20 L.P.R.A.
sec. 534(m) y 535. Es decir, aunque el Colegio colabore en la adopción del
Código de Ética, es la Junta Examinadora de Optómetras quien tiene la
obligación última de aprobar el Código de Ética para la práctica de la
optometría en Puerto Rico en cumplimiento con las disposiciones pertinentes de
la LPAU, supra.
Aclarado
lo anterior, veamos entonces la validez del Código de Ética para la práctica de
la optometría en Puerto Rico, según fue aprobado al amparo de la Ley de la
Junta Examinadora de Optómetras de 1964, supra. En particular debemos
examinar, con respecto a las disposiciones de la LPAU, supra, cuál es el
procedimiento aplicable para la aprobación del referido Código de Ética y si
éste se cumplió a cabalidad.
II.
El
subcapítulo II de la LPAU detalla el procedimiento que una agencia debe
observar para que una regla o reglamento de naturaleza legislativa tengan
fuerza de ley después de aprobado. En síntesis, se requiere que se notifique a
la ciudadanía la reglamentación propuesta mediante su publicación en un diario
de circulación general y que se conceda un plazo no menor de treinta (30) días
desde dicha publicación para someter comentarios por escrito. 3
L.P.R.A. secs. 2121 y 2122. Esta notificación contendrá un resumen o
explicación breve de los propósitos de la reglamentación propuesta, una cita de
la ley que autoriza dicha reglamentación y la forma, el sitio, la fecha y hora
en que se podrán someter comentarios por escrito o solicitar mediante escrito
fundamentado una vista oral sobre la reglamentación propuesta. 3 L.P.R.A. sec.
2121. Se deberá indicar además, el lugar físico donde estará disponible para el
público el texto completo de la reglamentación a adoptarse.[6] Id.
Una
vez se adopta el reglamento, la agencia deberá presentarlo ante la
consideración del Secretario de Estado, el cual posee la facultad de
rechazarlo, modificarlo o aprobarlo. 3 L.P.R.A. secs. 2128, 2131 y
2132. Si el reglamento es aprobado, el Secretario de Estado deberá publicar una
síntesis de su contenido en dos (2) periódicos de circulación general, con
expresión de su número, fecha de vigencia y agencia que lo aprobó. 3 L.P.R.A.
sec. 2128. Como norma general, el
reglamento comenzará a regir pasados treinta (30) días desde su radicación ante
el Departamento de Estado.[7] Id.
La
fecha en que se entiende que un reglamento fue debidamente radicado ante el
Departamento de Estado es aquella en que el Secretario de Estado le concede su
aprobación. 3 L.P.R.A. sec. 2131. La agencia deberá, además, conservar un
expediente con los documentos relacionados con la promulgación del reglamento.
3 L.P.R.A. sec. 2126. Sobre el procedimiento de reglamentación de la LPAU véase
además, Asociación de Farmacias v. Departamento de Salud, 2002
T.S.P.R. 13, res. el 5 de febrero de 2002;
Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 2000
T.S.P.R. 183, res. el 14 de diciembre de 2000.
Ahora,
no toda regla o reglamento tiene que aprobarse conforme al procedimiento de
reglamentación formal que resumimos anteriormente. La LPAU expresamente exime
de dicho procedimiento a las “reglas interpretativas”, las cuales incluyen las
reglas relacionadas con la administración interna de la agencia que no afectan
directa y sustancialmente los derechos del público en general y las
declaraciones interpretativas y de política general que no tienen efecto legal.
3 L.P.R.A. sec. 2101(l)(1)(2). En realidad lo que sucede es que la LPAU
excluye estas instancias de su definición de regla o reglamento. Por lo tanto,
no les aplica el procedimiento formal de reglamentación. Con relación a estas
reglas, hemos expresado que son adoptadas para darle uniformidad a los procesos
internos de las agencias, pautar la discreción administrativa u otros fines
internos. Agosto Serrano v. F.S.E., 132 D.P.R. 866 (1993).
En
cuanto a las llamadas reglas legislativas, las cuales sí tienen que observar el
procedimiento de reglamentación formal para su validez, las hemos descritos
como aquéllas que una agencia administrativa formula al amparo de una
delegación expresa de la Asamblea Legislativa, para darle contenido sustantivo
detallado a alguna norma estatutaria general o de algún otro modo complementar
normativamente el esquema legislativo. Agosto
Serrano v. F.S.E., supra. Su
propósito es crear derechos, imponer obligaciones y establecer un patrón de
conducta que tiene fuerza de ley. Asociación de Farmacias v. Departamento de
Salud, supra; Municipio
de San Juan v. Junta de Calidad ambiental, supra.
Claro
está, para que una reglamentación de naturaleza legislativa sea vinculante y
determinante de derechos, deberes u obligaciones de las personas sujetas a la
jurisdicción de la agencia, tiene que haber sido aprobada mediante el
procedimiento de notificación y comentario que dispone la LPAU, y el cual
reseñamos anteriormente. 3
L.P.R.A. sec. 2127; Asociación de Farmacias v. Departamento de Salud, supra;
Municipio de San Juan v. Junta de Calidad ambiental, supra.
Teniendo
en consideración la normativa anterior, veamos los hechos del caso de autos.
III.
En
el presente caso, no cabe duda de que el Código de Ética vigente para la
práctica de la optometría es una regla que fue formulada por la Junta
Examinadora de Optómetras al amparo de una delegación expresa de la Asamblea
Legislativa, con el fin de complementar normativamente el esquema legislativo.
Su propósito es apuntar los deberes y obligaciones éticas de los optómetras que
practican la profesión en Puerto Rico. Por consiguiente, como estamos ante una
reglamentación legislativa, su aprobación debió de haberse realizado conforme
al procedimiento de notificación y comentario dispuesto en la LPAU, supra.
Nótese además, que la propia derogada Ley de la Junta de Optómetras de 1964, supra,
al amparo de la cual se aprobó dicho Código de Ética, ordenaba que se
observarán las disposiciones de la LPAU, supra, en todo procedimiento de
reglamentación. 20
L.P.R.A. secs. 534(m) y 535.
De
todas formas, la LPAU misma obliga a la Junta Examinadora de Optómetras, como a
toda agencia gubernamental no exceptuada expresamente de su aplicación, a
cumplir con sus disposiciones al ejercer facultades cuasi-judiciales y
cuasi-legislativas. 3 L.P.R.A. sec. 2192(a). Era imprescindible, por lo tanto,
que al aprobarse el Código de Ética para la práctica de la optometría en Puerto
Rico se cumpliera con los requisitos de notificación de la regla propuesta,
concesión de oportunidad a la ciudadanía de presentar sus comentarios y
publicación de la regla adoptada, para que dicho Código de Ética entrara en
vigor como una reglamentación legislativa.
Véase Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y
Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Editorial Forum, 1993,
páginas 120-121. Estos requisitos van a
la médula del debido proceso de ley estipulado por la propia LPAU. Id. El lenguaje de las disposiciones legales
que los implementan exige su cumplimiento de manera obligatoria. Id.
A menos que se trate de una de las
excepciones específicas provistas en la LPAU, supra, la agencia debe
cumplir con las disposiciones de dicha ley al embarcarse en un procedimiento de
reglamentación, si pretende que sus reglas tengan efecto y fuerza de ley. No
hay nada que avale la decisión de una agencia administrativa de reemplazar el
esquema regulador de la LPAU, supra, por un procedimiento de su propia
invención. Véase Schwartz, Administrative
Law, 3rd. ed., Little, Brown and Co., 1991, pág. 194.
A
igual resultado llegó el Tribunal Supremo Federal en C. B. Morton v. Ruiz,
415 U.S. 199 (1974). En esa ocasión se invalidó una reglamentación del Bureau
of Indians Affairs que había sido aprobada desde hacía más o menos quince
(15) años. Se resolvió que al incumplirse con las disposiciones de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo Uniforme,[8]
que requieren la publicación de las reglas substantivas, la agencia no le
impartió eficacia y validez a su reglamentación. “The conscious
choice of the Secretary not to treat this extremely significant eligibility
requirement,..., as a legislative-type rule, renders it ineffective so far as
extinguishing rights of those otherwise within the class of beneficiaries
contemplated by Congress”. C. B. Morton v. Ruiz, supra, a la
pág. 236.
Asimismo,
en Chrysler Corporation v. Brown, 441 U.S. 281 (1979), el más
alto foro federal se negó a darle “fuerza y efecto de ley” a una
reglamentación adoptada por el Departamento del Trabajo Federal porque no fue
aprobada conforme al procedimiento de notificación y comentarios dispuesto en
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo Uniforme, supra. En esa
ocasión se determinó lo siguiente:
There
is also a procedural defect in the [Department of Labor’s Office of Federal
Contract Compliance Programs] disclosure regulations which precludes courts
from affording them the force and effect of law. That defect is a lack of strict compliance with the APA… Certainly, regulations subject to the APA
cannot be afforded the “force and effect of law” if not promulgated pursuant to
the statutory procedural minimum found in that Act. See, e. g., Morton v. Ruiz, 415 U.S. 199, 94 S.Ct. 1055, 39
L.Ed.2d 270 (1974); United States v. Allegheny-Ludlum Steel Corp., 406 U.S.
742, 758, 92 S.Ct. 1941, 1951, 32 L.Ed.2d 453 (1972).
[…]
Section
4 of the APA, 5 U.S.C. § 553, specifies that an agency shall afford interested
persons general notice of proposed rulemaking and an opportunity to comment
before a substantive rule is promulgated.
[…]
In
enacting the APA, Congress made a judgment that notions of fairness and
informed administrative decision-making require that agency decisions be made
only after affording interested persons notice and an opportunity to comment.
With the consideration that is the necessary and intended consequence of such
procedures, [Department of Labor’s Office of Federal Contract Compliance
Programs] might have decided that a different [regulation] was more
appropriate.
No
obstante lo anterior, el único procedimiento que llevó a cabo la Junta
Examinadora de Optómetras para aprobar el Código de Ética vigente fue emitir la
Resolución 1-98 del 15 de julio de 1998 a esos efectos. No existe controversia en cuanto a que se
obvió el cumplimiento de las disposiciones sobre reglamentación de la LPAU, supra.
Sin embargo, la mera aprobación del Código de Ética mediante resolución no es
suficiente para que el mismo sea vinculante y obligatorio para los
colegiados. Siendo esto así, dicho
Código es nulo y carece de toda eficacia.
No podemos avalar entonces, la orden de los foros inferiores para que el
Colegio no certifique y/o juramente al doctor Guzmán como su presidente
amparándose en una disposición que carece de eficacia alguna.
En
vista del resultado al que llegamos, no discutiremos los planteamientos
sustantivos del doctor Guzmán en cuanto a que el Art. XXIII del Código de Ética
del Colegio excede las facultades que se le delegaron a la Junta Examinadora de
Optómetras mediante la derogada Ley de la Junta Examinadora de Optómetras de
1964, supra.
Conforme
a lo anterior, se revoca el dictamen del Tribunal del Circuito de Apelaciones.
Dado que el Código de Ética para la práctica de la optometría en Puerto Rico es
nulo, se deniega el mandamus. Además,
le ordenamos al Colegio de Optómetras de Puerto Rico que certifique al Dr. Eric
R. Guzmán Flores como presidente de dicha institución. Si el Colegio de Optómetras de Puerto Rico
decide ejercer su facultad de someter a la Junta Examinadora de Optómetras un
nuevo Código de Ética, para aprobarlo ésta deberá actuar conforme al
procedimiento de reglamentación dispuesto en la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, supra, y conforme a la delegación de poderes
contenida en la Ley de la Junta Examinadora de Optómetras de 1999, supra.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Federico
Hernández Denton
Juez Asociado
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 24 de junio de 2002.
Por los
fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte
íntegra de la presente Sentencia, se revoca el dictamen del Tribunal del
Circuito de Apelaciones y se deniega el mandamus. Además, se le ordena
al Colegio de Optómetras de Puerto Rico que certifique al Dr. Eric R. Guzmán
Flores como presidente de dicha institución.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Corrada del Río inhibido. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervino.
Patricia Otón Olivieri
Secretaria del Tribunal Supremo
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