2010 DTS 011 DOMINGUEZ CASTRO V. GOBIERNO DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO 2010TSPR 011 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. de 2010

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2010

2010 DTS 011 DOMINGUEZ CASTRO V. GOBIERNO DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO 2010TSPR011

Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON

San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 2010.

Disentimos del curso de acción seguido por una mayoría del Tribunal en el día de hoy, pues éste, luego de un trámite judicial apresurado que resulta contrario al debido proceso de ley, elimina los derechos adquiridos sobre sus empleos de miles de servidores públicos, en violación de la prohibición constitucional contra el menoscabo de obligaciones contractuales establecida tanto en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico como en la Constitución de los Estados Unidos. Art. II, Sec. 7, Const. E.L.A., L.P.R.A. Tomo 1; Art. 1, Sec. 10. Const. E.E.U.U., L.P.R.A. Tomo 1. Específicamente, la Opinión que emite el Tribunal para declarar la constitucionalidad de la Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009 se basa en un expediente judicial desprovisto de la prueba necesaria para resolver de forma adecuada y fundamentada la controversia.

Peor aún, ésta ni siquiera cumple con el ámbito mínimo de protección establecido por la Constitución Federal, colocándonos al margen de la normativa que formuló el Tribunal Supremo de Estados Unidos sobre la referida prohibición constitucional en United States Trust Co. v. New Jersey, 431 U.S. 1 (1977), y que adoptó este Tribunal en Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605 (1987). La necesidad de un expediente judicial completo que contenga prueba que permita evaluar adecuadamente los criterios establecidos en dicha jurisprudencia resulta aún más imperiosa al considerar la magnitud del impacto de la Ley Núm. 7, supra, sobre los empleados públicos afectados y el efecto que la decisión del Tribunal tendrá en el país.

A nuestro juicio, la decisión que el Tribunal emite en el caso de autos se toma únicamente basada en el propio texto de la Ley Núm. 7, supra, y su Exposición de Motivos, sin que se haya presentado en los tribunales la prueba necesaria para establecer que el plan de cesantías decretado era la alternativa menos onerosa a la luz de la situación fiscal, según lo requerido por la doctrina establecida por el Tribunal Supremo de Estados Unidos, y sin permitir a los empleados cesanteados refutarla. Con la Opinión emitida en este caso por el Tribunal, nos colocamos al margen de la Constitución Federal y correspondería entonces al Tribunal Supremo de Estados Unidos rectificar esta decisión. Por ello, nos vemos obligados a disentir.

Como se desprende de la Opinión del Tribunal, cada uno de los recursos de epígrafe llegó ante la consideración de este Foro pocos días luego de presentarse las demandas correspondientes ante el Tribunal de Primera Instancia y diligenciarse los emplazamientos. En todos los recursos el Estado compareció ante nos mediante sus respectivas peticiones de certificación, sin que se dilucidara la controversia en el foro de instancia. En éstas, el Estado nos solicitó obviar el trámite ordinario bajo el fundamento de que esta Curia debía adjudicar la controversia en primera instancia, a tenor de lo dispuesto en el Artículo 69 de la Ley Núm. 7, supra. Dicho artículo dispone que, a solicitud de una parte, este Tribunal “expedirá un auto de certificación … para traer inmediatamente ante sí y resolver cualquier asunto pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o ante el Tribunal de Apelaciones cuando se plantee la validez o constitucionalidad” de la Ley o “cualquier impugnación a la misma de cualquier naturaleza”. Art. 69, Ley Núm. 7, supra.

A pesar de la naturaleza discrecional y excepcional que caracteriza al recurso de certificación, este Tribunal no vaciló en expedir dichos recursos. Al circunvalar el trámite ordinario en los casos de epígrafe, el Tribunal no contó con un expediente para dilucidar las alegaciones de las partes. En esencia, cada uno de los autos ante nuestra consideración solamente consiste de la petición de certificación, la demanda y los alegatos de las partes. Aún así, el Tribunal no requirió escritos adicionales ni, mucho menos, celebró una vista oral para ofrecerles a las partes su día en corte y para que, a modo de excepción, este Foro recibiera la prueba que ninguna de éstas tuvo la oportunidad de presentar ante el foro de instancia, en una controversia muy compleja, que involucra diversos planteamientos, y que, sin duda, es de gran trascendencia pública.

Como resultado de la intervención a destiempo por parte de este Tribunal, en su Opinión éste descansó exclusivamente en el texto de la propia Ley Núm. 7, supra, y en su Exposición de Motivos para dilucidar y declarar la constitucionalidad del estatuto. En otras palabras, ante la ausencia de un expediente judicial completo en el cual las partes hubiesen fundamentado sus posiciones, el Tribunal optó por tomar como hechos las alegaciones del Estado y los datos contenidos en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7, supra, para dirimir la validez de ésta. Ello, sin que los empleados cesanteados hubiesen tenido la

oportunidad de presentar prueba en contrario. Tal proceder, además de dar lugar a un razonamiento circular, resulta contrario a lo establecido por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en United States Trust Co. v. New Jersey, supra.

En United States Trust Co. v. New Jersey, supra, dicho foro formuló el escrutinio de adjudicación a seguir en casos donde se alega un menoscabo de obligaciones contractuales del Estado. En esencia, para que el Estado prevalezca en estos casos se requiere que el menoscabo de la obligación contractual responda a un interés gubernamental importante y que sea razonable y necesario para alcanzar el interés gubernamental involucrado. United States Trust Co. v. New Jersey, supra, pág. 25.

A tales efectos, en Bayrón Toro v. Serra, supra, págs. 620-21, atendimos un reclamo al amparo de la cláusula contra el menoscabo de obligaciones contractuales establecida en el Art. II, Sec. 7 de nuestra Constitución, supra, y adoptamos el escrutinio de adjudicación formulado por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en United States Trust Co. v. New Jersey, supra. De hecho, en esa ocasión sostuvimos la actuación del Estado por entender que ésta había sido razonable y necesaria. Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 623.

Claro está, en ese caso se dilucidó la validez de la actuación cuestionada ante el foro de instancia, el cual contó con un expediente completo que incluía, entre otras cosas, estipulaciones de hechos, memorandos de derecho y un informe actuarial. Íd., págs. 609, 622. Con ello, el Estado cumplió con su obligación de demostrar que no hubo un menoscabo de obligaciones contractuales que infringiera nuestra Constitución. Íd. Véase, además, Voto particular del Juez Alonso Alonso.

En cuanto a la valoración de los elementos de razonabilidad y necesidad de una medida impugnada en casos como el de autos, el máximo foro federal resolvió que no procede otorgarle deferencia absoluta al juicio legislativo cuando el propio interés del Estado está en juego. United States Trust Co. v. New Jersey, supra, pág. 26; Bayrón Toro v. Serra, supra, pág. 620. Lo contrario, razonó el Tribunal Supremo Federal, implicaría que la cláusula constitucional contra el menoscabo de obligaciones contractuales no proveería protección alguna y, en esencia, sería letra muerta. United States Trust Co. v. New Jersey, supra, pág. 26. Por tanto, el Estado debe probar en los tribunales que la medida es razonable y necesaria. Íd., pág. 30.

En este sentido, en el referido precedente, el Tribunal Supremo de Estados Unidos dejó claro que: “Un estado no es completamente libre para considerar menoscabar las obligaciones de sus propios contratos a la par con otras alternativas. Similarmente, un estado no es libre para imponer un menoscabo drástico cuando una medida evidente y más moderada serviría sus propósitos de la misma forma.” (Traducción y énfasis nuestro.) Íd. Es decir, en estos casos se requiere que el Estado demuestre que no existen medidas menos drásticas. Íd. Al así resolver, el Tribunal Supremo Federal descartó la alegación del Estado de que la selección de las alternativas disponibles es un asunto de absoluta discreción legislativa. Íd.

Somos del criterio que esta norma cobra mayor relevancia cuando la medida adoptada por el Estado tiene el propósito de resolver una crisis fiscal relacionada con la administración de sus finanzas y su efecto equivale a menoscabar severamente los derechos adquiridos por miles de empleados nombrados a tenor con el ordenamiento establecido por la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, 3 L.P.R.A. sec. 1461 et seq, y sus leyes predecesoras. En momentos de crisis fiscal, el Estado tiene la facultad y el deber de diseñar y adoptar mecanismos para solventar sus problemas económicos. Dicha facultad, sin embargo, no es ilimitada. Justamente, la cláusula constitucional contra el menoscabo de las obligaciones contractuales impone un límite a dicho poder.

En el presente caso, el Estado, como parte de las medidas adoptadas en la Ley Núm. 7, supra, optó por implantar un plan de cesantías de miles de empleados públicos que tienen derechos adquiridos sobre sus puestos. No está en controversia el hecho de que éstos, como empleados del Gobierno, tienen una relación contractual con su patrono, el Estado, establecida al amparo de la legislación aplicable, y que ésta fue menoscabada severamente. Igual ocurre con los empleados públicos unionados, pues éstos, representados por sus sindicatos, establecieron una relación contractual con el Estado plasmada en los convenios colectivos suscritos al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público, Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, 3 L.P.R.A. secs. 1451 et seq.

No obstante, el trámite judicial expedito solicitado por el Estado y autorizado por este Tribunal redundó en los parcos expedientes ante nuestra consideración, lo que nos impide evaluar adecuadamente la constitucionalidad del referido plan de cesantías de la Ley Núm. 7, supra, a la luz de los criterios pautados por el Tribunal Supremo Federal y por este Foro.

El impedimento es más grave aún al considerar el hecho de que nunca se celebró una vista evidenciaria ante un foro judicial que permitiera al Estado demostrar, según lo requiere United States Trust Co. v. New Jersey, supra, que su actuación es necesaria y cumple con los parámetros requeridos para validar este tipo de legislación. Es por tal razón, precisamente, que la mayoría del Tribunal se ve obligada a descansar únicamente en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7 y da por hechos los datos allí contenidos que, a fin de cuentas, sólo constituyen las alegaciones del Estado. De esta manera, el Tribunal realmente otorga completa deferencia al texto de la ley, abdica a su función judicial y, por tanto, priva a las partes de un debido proceso de ley, en clara contravención a lo resuelto en United States Trust Co. v. New Jersey, supra.

De acuerdo con nuestra función como máximo foro judicial de Puerto Rico, debemos velar por que se respete, al menos, el ámbito mínimo de protección que otorga la cláusula contra el menoscabo de obligaciones contractuales de la Constitución de Estados Unidos, según delimitado en United States Trust Co. v. New Jersey, supra. Contrario a ello, este Tribunal se aparta de esos criterios mínimos e incurre, justamente, en lo que dicha jurisprudencia persigue evitar: descansar ciegamente en la Exposición de Motivos de la ley cuando el propio interés del Estado está en juego.

A nuestro juicio, la Opinión del Tribunal constituye una invitación al Tribunal Supremo de Estados Unidos para que corrija los errores de este Foro, al igual que lo hizo en El Vocero v. Puerto Rico, 508 U.S. 147 (1993). En esa ocasión, el Tribunal Supremo Federal revocó el dictamen mayoritario emitido en dicho caso y llegó a las mismas conclusiones que sostuvimos tanto el Juez Asociado señor Negrón García como este servidor, quienes disentimos entonces. Véase El Vocero de P.R. v. E.L.A, 131 D.P.R. 356, 436, 440 (1992). El tracto procesal seguido en este caso abre las puertas para que el único foro ahora disponible para los empleados cesanteados intervenga en la controversia y siga un curso de acción igual al de El Vocero v. Puerto Rico, supra.

De otra parte, nos parece incomprensible la distinción que intenta hacer la mayoría en el día de hoy de su decisión de otorgar escoltas policiacas vitalicias a los ex gobernadores en Hernández Colón, Romero Barceló v. Policía de P.R., res. el 13 de octubre de 2009, 2009 T.S.P.R. 154. En esa ocasión, los ex gobernadores reclamaron tener un derecho adquirido vitalicio al servicio de escoltas policiacas, del cual alegaron no se les podía privar sin la celebración de una vista que cumpliera con las garantías del debido proceso de ley. Este Tribunal les dio la razón y determinó que los ex gobernadores tienen un derecho adquirido que goza de la misma protección que un derecho constitucional. Más importante aún, resolvió que un derecho adquirido “está protegido constitucionalmente frente a cualquier gestión gubernamental que pretenda intervenirlo”. (Énfasis nuestro.) Hernández Colón, Romero Barceló v. Policía de P.R., supra, pág. 28.

En el caso de autos, sin embargo, este Tribunal resuelve que los empleados públicos de carrera no tienen un derecho adquirido sobre sus empleos. La razón que esboza para llegar a dicha conclusión nos resulta, como poco, sorprendente: “se encuentra ausente el elemento del amparo de una ley anterior que hubiere concedido tal derecho”. (Énfasis en el original). Op. del Tribunal, pág. 76. Desafortunadamente, al así proceder el Tribunal soslaya las disposiciones de la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, supra, las leyes anteriores a ésta y la normativa elaborada en la jurisprudencia de este Foro. El ordenamiento relacionado con el personal de servicio público reconoce, desde hace más de medio siglo, el principio de mérito como el pilar fundamental que rige el sistema de los empleados públicos de carrera en asuntos como su retención en el empleo. No obstante, el Tribunal pasa por alto lo anterior, así como los derechos contenidos en los convenios colectivos suscritos al amparo de la Ley Núm. 45, supra.

Por el contrario, en el caso de las escoltas de los ex gobernadores no existía disposición legal alguna que expresamente les reconociera el derecho que reclamaban. Precisamente, por esa razón, éstos solicitaron que se les permitiera demostrar, mediante una vista, que a través de los años habían adquirido ese derecho por la costumbre de la Policía de proveerle el servicio en controversia. Ante esa realidad, este Tribunal, sin recibir prueba alguna de las partes, se amparó únicamente en las alegaciones de los ex gobernadores y en la cuestionada doctrina de “re-enactment” para reconocer la existencia del derecho vitalicio a escoltas como un derecho adquirido. Es decir, aún ante el silencio legislativo, la misma mayoría que hoy emite la Opinión del Tribunal concluyó que los ex gobernadores tenían un derecho adquirido.

Ciertamente, la decisión del caso de las escoltas contrasta drásticamente con el curso de acción que adopta el Tribunal en el caso de autos. Contrario al reclamo de los ex gobernadores, el de los empleados públicos cesanteados se basa en las disposiciones expresas de un ordenamiento que les garantiza el principio de mérito en el servicio público y les otorga derechos propietarios. No podemos avalar que ante el reclamo de sus derechos, no sólo adquiridos, sino expresamente conferidos por ley, se adopte un criterio distinto al pautado en el caso de las escoltas de los ex gobernadores.

Consistente con lo que sostuvimos en dicho caso, este Tribunal debió haber denegado expedir los recursos de certificación solicitados por el Estado y haber permitido que las partes tuvieran una oportunidad de probar sus alegaciones en el foro judicial. Al igual que señalamos entonces, el hecho de que se dilucide la controversia ante el foro de instancia no impediría que ésta se atienda con la premura y el carácter prioritario que requiere un asunto de tan alto interés público, como lo es el de autos. Adviértase, además, que dicho trámite ordinario no hubiese afectado el interés del Gobierno en validar los despidos, pues éstos nunca fueron paralizados. No obstante, este Tribunal escogió un curso de acción precipitado que eliminó los derechos adquiridos de los servidores públicos que tocaron las puertas del foro judicial en busca de nuestra protección.

III.

En fin, aunque somos conscientes de la crisis fiscal que afecta las arcas del Estado y de los esfuerzos que están realizando los poderes constitucionales para atender esta situación, la Opinión que emite el Tribunal en los casos de epígrafe se aparta de las pautas mínimas reconocidas por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en cuanto a la cláusula constitucional contra el menoscabo de obligaciones contractuales. Debido al trámite procesal seguido en el presente caso, -donde no se celebró tan siquiera una vista evidenciaria-, las partes no contaron con un foro donde, mediante informes económicos, testimonios o aportaciones de peritos o especialistas en la materia, o cualquier otro mecanismo de prueba, pudiesen exponer sus posiciones. De esa manera se hubiese formado, ante un tercero imparcial, un panorama claro de la situación fiscal que atraviesa el país y se hubiese podido evaluar adecuadamente si, de cara a ésta, la decisión tomada por el Estado es la alternativa menos onerosa, a tenor de los parámetros establecidos en la jurisprudencia federal y estatal.

No haberles provisto a las partes una oportunidad adecuada de probar sus puntos de vista y disponer del caso sin el rigor que nos exige una controversia como la de autos, es a todas luces contrario al principio de equidad procesal que debe regir todo proceso judicial. Así pues, el dictamen de este Tribunal priva a los empleados públicos afectados de sus derechos adquiridos sin tan siquiera haberles provisto un proceso judicial completo y transparente, lo que lamentablemente tendrá el efecto de socavar la legitimidad de la decisión de este Tribunal y contribuirá a crear aún más desconfianza sobre la sabiduría y la validez de la acción tomada por el Estado para resolver sus problemas fiscales.

La magnitud del impacto de la Ley Núm. 7, supra, sobre los empleados públicos, la economía y la situación social de Puerto Rico nos requiere ser en extremo rigurosos y cuidadosos al adjudicar la controversia ante nos. La decisión de la mayoría del Tribunal en el día de hoy no sólo echa a un lado los derechos de los empleados públicos, sino que al hacerlo, obvia el procedimiento adecuado y la normativa aplicable establecida tanto por el Tribunal Supremo Federal como por este Tribunal. Tratándose del sustento de miles de familias puertorriqueñas y habiéndole dedicado gran parte de nuestra vida profesional al servicio público, no podemos tomar tan livianamente nuestra responsabilidad de vindicar los derechos constitucionales de la ciudadanía. Por lo tanto, disentimos.

Federico Hernández Denton

Juez Presidente

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