2014 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2014
2014 DTS 122 RIVERA SCHATS V. E.L.A. Y OTROS, 2014 TSPR 122
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor RIVERA GARCÍA
En San Juan, Puerto Rico, a 16 de octubre de 2014.
La determinación que hoy alcanza una mayoría de los miembros de este Tribunal, no concierne específicamente al Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico. Mucho menos representa una evaluación histórica de cuán bien o mal esta institución ha cumplido los propósitos legislativos para los que se creó. El presente caso atañe más bien a si la Asamblea Legislativa excedió sus facultades constitucionales al establecer el requisito de colegiación como condición necesaria e imprescindible para ejercer la profesión legal en Puerto Rico. Hoy contestamos afirmativamente esa interrogante siguiendo los mismos parámetros que este Tribunal Supremo estableció desde hace más de cien años. Así, respaldados exclusivamente en nuestro poder inherente para regular el ejercicio de la abogacía en nuestra jurisdicción, optamos por no avalar el requisito de colegiación obligatoria establecido por la Asamblea Legislativa mediante la Ley Núm. 109-2014.
Los antecedentes fácticos y el derecho aplicable están expuestos correctamente en la Opinión del Tribunal. Por ello, únicamente emitiré algunas expresiones para explicar el porqué estoy conforme con la resolución que hoy disponemos para los presentes casos de tan alto interés para la profesión jurídica y la comunidad en general.
I
Como bien surge de la Opinión mayoritaria, la doctrina de la separación de poderes pretende delimitar el campo de acción de cada una de las ramas de gobierno. Conforme a ese modelo, la Constitución de Puerto Rico expresamente atribuye poderes específicos a cada uno de los tres componentes de nuestro sistema gubernamental.[1] No obstante, en la práctica esta doctrina no supone una separación categórica y absoluta que conlleve una independencia total entre las tres ramas constitucionales. Por el contrario, el establecimiento de poderes específicos propios de cada rama provoca una inevitable interacción de frenos y contrapesos que evita la concentración desmedida de poder en una de ellas.[2] En ese ejercicio de imperfecta separación y delicado balance, pueden surgir ocasiones en que, al menos inicialmente, una rama de gobierno y otra tengan un poder de acción concurrente. Cuando ello ocurre, surge la necesidad de definir a quién le corresponde la responsabilidad final de actuar. Es decir, aun cuando se susciten circunstancias en que pueda existir un campo de acción compartido, le corresponderá a una de las ramas ejercer la responsabilidad final de determinar la validez de la acción tomada. Ello, como condición necesaria para el efectivo ejercicio de los poderes expresamente delegados en la Constitución.
Eso es lo que ocurre, precisamente, con la regulación de la profesión legal en Puerto Rico para la cual tanto el Poder Legislativo como el Poder Judicial cuentan con facultades concurrentes. Por un lado, no hay duda alguna de que la Constitución estatal no tan solo delega al Tribunal Supremo de Puerto Rico el Poder Judicial, sino que además le encomienda la responsabilidad de administrar los tribunales y nuestro sistema de justicia del cual los abogados son parte integral.[3] Siendo así, cualquier asunto concerniente a la reglamentación de los abogados forma parte de las prerrogativas constitucionales de este Tribunal Supremo. Por otro lado, es evidente el poder de razón de estado con el que cuenta la Asamblea Legislativa para promulgar la legislación que entienda conveniente para salvaguardar el bienestar y la seguridad de la ciudadanía en general.[4]
Ahora bien, desde hace más de cien años, este Tribunal estableció que las pautas y regulaciones referentes a los abogados y abogadas constituye una función inherente e inseparable de este Tribunal como representante máximo del Poder Judicial.[5] Esto, toda vez que los abogados son funcionarios de los tribunales que representan una pieza clave para el efectivo ejercicio del poder constitucional de administrar la justicia.[6] Como consecuencia, son los miembros de este Tribunal Supremo quienes tienen la responsabilidad última de determinar qué reglamentación o normativa es aplicable a la clase togada de Puerto Rico.
En ese contexto, la legislación promulgada a tales fines por la Asamblea Legislativa será única y exclusivamente de carácter directivo y bajo ninguna circunstancia mandatoria.[7] Es por ello, que habrá ocasiones en que este Tribunal sostenga la validez de la legislación aprobada como una medida auxiliar a su poder inherente, pero habrá otras instancias en que tal legislación sea anulada por constituir una extralimitación de poder frente a las facultades inherentes de este Tribunal.[8] Ello, como consecuencia natural del principio de separación de poderes que rige en nuestro ordenamiento y de donde emana nuestro poder inherente para regular la profesión de la abogacía.[9]
Dentro de ese marco de preeminencia del Poder Judicial frente al Poder Legislativo, este Tribunal siempre ha enfatizado el carácter directivo y no mandatorio de la legislación promulgada referente a los abogados y abogadas.[10] En consonancia con ello, en múltiples ocasiones este Tribunal Supremo ha anulado u obviado legislación “que ha tenido el efecto de privar o menoscabar el derecho inherente de las cortes” de regular la profesión legal.[11] Basta un simple repaso de algunas de las opiniones emitidas por este Máximo Foro para constatar lo arraigado y presente que ha estado en nuestro ordenamiento el remedio que hoy proveemos.
Una de las primeras manifestaciones de esta situación concernió a la Ley Núm. 78 de 11 de mayo de 1928, la cual disponía, entre otros asuntos, que aquellos graduados como abogados en una universidad acreditada en Europa o Estados Unidos podían ser admitidos a ejercer la abogacía en Puerto Rico sin necesidad de tomar la reválida.[12] Basado en esa legislación, en Boneta Ex Parte, 39 DPR 154 (1929), dos graduados de derecho de universidades estadounidenses acudieron ante esta Curia para solicitar admisión al foro local. El Tribunal Supremo denegó tal solicitud basado en el principio de supremacía del Poder Judicial en esta materia frente al cual el Poder Legislativo no podía establecer ley alguna que le obligara. Sobre este particular, el Tribunal Supremo expresó lo siguiente:
…la facultad de admisión de aspirantes al ejercicio de la abogacía, es más poder judicial que de ningún otro poder. Indudablemente, si los abogados son funcionarios de los tribunales, y tienen en ellos y ante ellos la misión de auxiliar la administración de justicia, si ellos cooperan con los tribunales en el ejercicio de un poder tan sagrado, y si ellos se encuentran, por virtud de las disposiciones de la ley, fundada en la práctica sana, justa, lógica y constante, bajo la inspección de esos mismos tribunales, a éstos, antes que a ningún otro poder, corresponde la facultad de admitir o no a los que pretenden ser sus auxiliares y cooperadores en la más alta misión que puede encomendarse a un hombre o a un conjunto de hombres.[13]
Unos años más tarde, este Tribunal enfrentó una situación similar en Ex Parte Jiménez, 55 DPR 916 (1939). En esa ocasión, un aspirante a abogado graduado de la Universidad de Puerto Rico solicitó ser admitido al ejercicio de la abogacía sin tomar la reválida. De acuerdo a este, el Tribunal tenía que conceder tal admisión, ya que la Ley Núm. 1 de 21 de mayo de 1933 expresamente disponía que las personas que obtuvieren el grado de Bachiller en Leyes de la Universidad de Puerto Rico no estarían obligadas a tomar el referido examen. Una vez más, el Tribunal Supremo se amparó en su poder inherente para regular la profesión y no aceptó la condición impuesta por la Asamblea Legislativa. Al respecto, esta Curia expresó lo siguiente:
De acuerdo con la jurisprudencia citada debemos resolver que las disposiciones de la sección 1 de la Ley núm. 1 de marzo 21 de 1933, invocadas por el peticionario como base de su alegado derecho a ser admitido sin examen, constituyen condiciones mínimas fijadas por el poder legislativo, que en nada obligan a esta Corte Suprema, la cual conserva intacta su facultad inherente y estatutaria de fijar las condiciones y requisitos que deberán cumplirse por todo solicitante de una licencia de abogado.[14]
Posteriormente, esta vez en el contexto de un procedimiento disciplinario de desaforo, en In re Abella, 67 DPR 229 (1947), dilucidamos si procedía desaforar al entonces abogado Luis Abella Blanco, aun cuando la ley disponía que ello no procedía porque al momento había sido convicto por un delito que implicaba depravación moral. Nuevamente, el Tribunal rechazó la contención de brindarle carácter de obligatoriedad a una ley que regulaba el ejercicio de la profesión legal y ordenó el desaforo del licenciado Abella Blanco. Específicamente, afirmó lo siguiente:
En primer lugar, tenemos poder inherente para disciplinar a los miembros del foro. La Ley de 1909 sólo es directiva, y no mandatoria para este Tribunal. Bajo nuestro poder inherente, es nuestro deber desaforar a Abella si por su conducta ha demostrado, no necesariamente en el ejercicio de la profesión de abogado, que no es digno de ser un miembro del foro.[15]
Como vemos, tales determinaciones demuestran que el poder inherente de este Tribunal es una prerrogativa centenaria que en ningún momento hemos vacilado en ejercer como máximos custodios de la profesión legal cuando entendemos que la legislación promulgada no es cónsona o es contraria a nuestras facultades. El ejercicio de la integración de la profesión de la abogacía mediante la afiliación obligatoria a una institución, no está ajeno a esta norma básica de la preeminencia de la acción judicial.
En otros términos, la integración de la profesión legal no ha dependido, y en ningún momento dependerá, de lo que disponga la Asamblea Legislativa sobre el particular, sino de lo que decida el Poder Judicial. Esto, porque como explicamos anteriormente, aunque inicialmente la Asamblea Legislativa ostenta la prerrogativa de legislar sobre el particular basado en su poder de razón de estado, la responsabilidad última de determinar si ello procede o no es exclusiva de este Tribunal Supremo por virtud de su poder inherente.
Así lo reconoció este Tribunal, incluso, en Colegio de Abogados de PR v. Schneider, 112 DPR 540, 546 (1982), al expresar que la preeminencia de la acción judicial en este campo “incluye naturalmente la facultad de pasar juicio sobre si debe unificarse o no el foro en una jurisdicción y bajo qué condiciones”. De hecho, en aquella ocasión, los miembros de esta Curia, por voz del entonces Juez Presidente señor Trías Monge, expresaron que la magnitud del poder inherente de este Tribunal Supremo es tal, que aun ante la existencia de una legislación que prohíba la colegiación obligatoria, el Tribunal puede disponer lo contrario.[16]
Bajo esas circunstancias, si la Asamblea Legislativa interesa recomendar que adoptemos alguna regulación o requisito para el ejercicio de la abogacía en Puerto Rico como medida auxiliar a nuestro poder inherente, esta deberá expresar claramente las razones de peso que le motivaron a promulgar la legislación correspondiente, de manera que ubique a esta Curia en posición de evaluar los méritos de la propuesta. Después de todo, siendo la regulación de la abogacía materia inherente a los poderes constitucionales de este Tribunal, es la Asamblea Legislativa quien tiene el deber de explicar las razones para legislar sobre el particular y no viceversa. Máxime cuando ya existían manifestaciones de este Tribunal que consignaban nuestra posición sobre el requisito colegiación propuesto.[17]
En el caso particular de la Ley Núm. 109-2014, la cual establece el requisito de colegiación como condición necesaria para ejercer la profesión legal en Puerto Rico, la propia Asamblea Legislativa reconoció que la regulación de la profesión legal es función inherente del Poder Judicial, específicamente de este Tribunal Supremo.[18] Aun así, livianamente entendió que era necesario promulgar la Ley Núm. 109 como complementaria a ese poder y para ello explicó que
existe un interés apremiante que tiene que ser protegido por esta Asamblea Legislativa el cual consiste en que todas las personas que practiquen la profesión legal en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico pertenezcan a un colegio integrado de abogados y abogadas que represente una garantía para la ciudadanía de tener acceso a una representación legal digna, capacitada, íntegra y diligente.[19]
Más adelante, la Exposición de Motivos añade lo siguiente:
Cuando se trata de la abogacía y el notariado, el interés apremiante del Estado es ofrecerle las garantías adicionales de una colegiación integrada. Junto con el poder inherente del Tribunal Supremo de Puerto Rico para regular la profesión, la colegiación integrada de abogados y abogadas, de notarios y notarias, ofrece una estructura adicional de apoyo y –en el buen sentido– de contrapeso en el rol de garantizar a la ciudadanía las mejores prácticas profesionales posibles. Este binomio de autoridad estatal reguladora y colegio integrado se repite en prácticamente todas las profesiones y oficios de alta responsabilidad pública como lo son los médicos cirujanos, los ingenieros, los trabajadores sociales y otros. La única distinción es que en el caso de las demás profesiones y oficios la autoridad reguladora surge de delegación legislativa al Ejecutivo y en el caso de la abogacía y el notariado surge del poder inherente del Tribunal Supremo de Puerto Rico.
En el caso de la abogacía, el interés apremiante del Estado Libre Asociado en colegiar surge de que sus practicantes son custodios del patrimonio, el derecho a la libertad, a la protección o reivindicación de las víctimas de delito, a la propiedad, a las libertades y derechos civiles reconocidos constitucionalmente, a la asistencia social, a las relaciones paterno filiales, al disfrute de la vida y –en ocasiones– al derecho a la vida misma. La práctica del derecho comprende una amplia gama de ofrecimientos de servicios en la cual el profesional del derecho ostenta un amplio poder de acción en relación a la causa de su cliente o clienta. El ejercicio de este poder requiere un altísimo nivel de responsabilidad y por lo tanto regulación estricta. Esta regulación constituye un interés apremiante para el Estado Libre Asociado de Puerto Rico en su deber de velar por la protección de sus ciudadanos y ciudadanas, entidades y el tráfico comercial.[20]
De una lectura del informe presentado por la Comisión de los Jurídico de la Cámara de Representante sobre lo que hasta ese momento era el Proyecto de la Cámara 1366, no surge explicación adicional a la citada anteriormente.[21] Únicamente, se añade que “[n]uestro sistema republicano de gobierno tiene un interés apremiante en regular la abogacía; [sic] en que toda persona tenga una representación legal adecuada y en velar por el acceso de los ciudadanos a la justicia”.[22]
Por su parte, la Comisión de lo Jurídico, Seguridad y Veteranos del Senado de Puerto Rico expuso en su Informe Positivo sobre el P. de la C. 1366 que “la colegiación es fundamental para garantizar la excelencia profesional”.[23] Así, explicaron que “[e]l Estado tiene un interés apremiante de proteger y fortalecer la profesión jurídica y los servicios que brinda el colegio”.[24] Por ello, concluyeron que es
necesario que se mantenga una sola entidad colegiada para la profesión de la abogacía en Puerto Rico. De esta manera, se asegura brindar los recursos necesarios al Colegio, para cumplir con su labor encomiable de buscar el acceso a la justicia, de brindar una representación digna y de ser defensor y representante [de] todos los abogados de Puerto Rico.[25]
Estas tres expresiones ofrecidas en distintas instancias del quehacer legislativo, en esencia reflejan dos razones como explicación para obligar a los abogados y abogadas a colegiarse: primero, la presunta necesidad de contar con una entidad que “apoye” a este Tribunal en su responsabilidad de supervisar y fiscalizar a los miembros de la profesión legal y; segundo, la importancia de asegurar que el Colegio de Abogados cuente con los recursos económicos necesarios que viabilice su subsistencia y funcionamiento.
No obstante, en ningún documento del historial legislativo, y mucho menos en el alegato presentado por la Oficina de la Procuradora General, se incluye fundamento alguno que demuestre y nos persuada a pensar que, en efecto, este Tribunal necesita del apoyo de una institución externa para cumplir con su responsabilidad de supervisar y fiscalizar a los miembros de la clase togada del País.[26] Siendo así, el Estado falló en brindar una explicación que justificara el que este Tribunal avalara la legislación adoptada.
Finalmente, aprovecho este contexto para enfatizar que la Asamblea Legislativa debe tener presente que toda intervención con la reglamentación de la abogacía tiene el potencial de ser una intromisión indebida con el poder inherente de este Tribunal para reglamentar la profesión legal. Por lo tanto, y tomando en cuenta el carácter directivo de tales medidas, esta debe brindar una explicación que persuada a los miembros de este Tribunal a acoger la correspondiente legislación como una medida auxiliar a nuestro poder reglamentario.[27]
Ciertamente, como miembro de este Máximo Foro tengo la responsabilidad ministerial y el más genuino interés de asegurar que los abogados y abogados rijan su conducta profesional por los más altos estándares éticos y que la ciudadanía en general tenga acceso a servicios legales de primer orden. Ahora bien, es mi criterio judicial que para la consecución de tales objetivos resulta innecesario obligar a todos los profesionales del Derecho a adscribirse a una entidad en particular.[28] Por todo lo anterior, estoy conforme con el dictamen que toma este Tribunal de declarar inconstitucionales los Artículos 5, 6 y 11 de la Ley Núm. 109-2014.
Edgardo Rivera García
Juez Asociado
[1] De esta manera, la Constitución de Puerto Rico establece que el Poder Legislativo será ejercido por una Asamblea Legislativa compuesta por un Senado y una Cámara de Representantes. Véase, Const. PR. Art. V, Sec. 1, 1 LPRA, Tomo 1. Mientras que el Poder Ejecutivo lo ejercerá un Gobernador y el Poder Judicial el Tribunal Supremo de Puerto Rico y demás tribunales creados por ley. Véase, Const. PR Art. V, Sec. 1, Art. IV, Sec. 1 y Art. V, Sec. 1, LPRA, Tomo 1, respectivamente.
[2] Banco Popular v. Corte, 63 DPR 66, 71-72 (1944). Véanse, además, J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2010, págs. 235-237; G. Stone, et al., Constitutional Law, Aspen Publishers, 6th ed., 2009, págs. 355-358.
[3] Art. V, Sec. 1 y 6, 1 LPRA, Tomo 1. Véase, además, 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, 2608-2615; In re Aprobación de las Reglas para Procedimientos de Investigación, 184 DPR 575 (2012); Freire Ayala v. Vista Rent, 169 DPR 418, 444-445 (2006); Vives Vázquez v. ELA, 142 DPR 117, 141 (1996).
[4] Domínguez Castro v. ELA, 178 DPR 1, 36 (2010). Véase, además, R. Serrano Geyls, Derecho constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. PR, 1988, Vol. II, pág. 923.
[5] Según el profesor constitucionalista Henry Rottschaefer, “[e]l término inherente solo significa que el poder en cuestión fue incluido implícitamente en la concesión hecha por la Constitución en la distribución de poderes gubernamentales, aunque a veces se usa para indicar que la facultad en cuestión necesariamente pertenece a un departamento independientemente de la concesión constitucional”. (Traducción nuestra). H. Rottschaefer, Handbook of American Constitutional Law, St. Paul. Minn., West Publishing Co., 1939, págs. 52-53, escolio 31.
Respecto a esta facultad inherente reclamada por este Tribunal, el profesor Guillermo Figueroa Prieto explica lo siguiente:
Si algo ha quedado claro en las decisiones del Tribunal Supremo desde principios del siglo pasado hasta nuestros tiempos es que el Tribunal Supremo de Puerto Rico siempre ha reclamado tener poder inherente para reglamentar la abogacía. Tal poder descansa en el imperativo constitucional que emana de la doctrina de separación de poderes y que deposita en el Poder Judicial la facultad de administrar todo lo relativo a la administración del sistema de justicia, incluyendo la reglamentación de los abogados, ya que estos son considerados funcionarios del tribunal.
G. Figueroa Prieto, Propuesta para la reglamentación de la conducta profesional, 81 Rev. Jur. UPR 1, 15 (2012).
Aunque durante los debates la Convención Constituyente no hubo mención específica sobre el poder inherente de las Cortes para la regulación de los abogados, este no era un concepto ajeno para los redactores de nuestra Constitución. Particularmente, en lo que respecta a la Rama Judicial. Véase, e.g., Transcripción de las Vistas Públicas ante la Comisión de la Rama Judicial de la Convención Constituyente, pág. 165.
[6] In re Díaz Nieves, 189 DPR 1000, 1020 (2013); In re Cuyar Fernández, 163 DPR 113, 117 (2004); In re Santiago Rodríguez, 160 DPR 245, 254 (2003); Pueblo v. Susoni, 81 DPR 124, 154 (1959); In re Bosch, 65 DPR 248, 252 (1945); In re Rivera Colón, 63 DPR 713, 719 (1944); Boneta Ex Parte, 65 DPR 154, 160 (1929); In re Flores, 37 DPR 784, 785 (1928); In re Tormes, 30 DPR 267, 269 (1922); Pereyó v. López, et al., 22 DPR 780, 785 (1915); In re Díaz, 16 DPR 82, 92 (1910).
[7] Véase, In re Dubon Otero, 153 DPR 829, 859 (2001); In re Fund. Fac. Der. E. Ma. de Hostos II, 150 DPR 508, 512 (2000) (Resolución); López Santiago, Ex parte, 147 DPR 909, 912 (1999); Colegio de Abogados de Puerto Rico v. Schneider, 112 DPR 540, 546 (1982); In re Rodríguez Torres, 106 DPR 698, 733 (1978) (Resolución) (Op. de Conformidad J. Martín); In re Liceaga, 82 DPR 252, 255 (1961); González v. Tribunal Superior, 75 DPR 585, 671 N. 9 (1953); In re Pagán, 71 DPR 761, 763 (1950); In re Abella, 67 DPR 229, 238 (1947); In re González Blanes, 65 DPR 381, 391 (1945); In re Bosch, 65 DPR 248, 251 (1945); Ex Parte Jiménez, 55 DPR 54, 55 (1939).
[8] Como ejemplo de algunas instancias en que este Tribunal Supremo ha validado la legislación promulgada por la Asamblea Legislativa concernientes a los abogados y abogadas, véanse Colegio de Abogados de PR v. Schneider, 112 DPR 540 (1982) y Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 92 (2011) (Resolución). En este último, el Tribunal Supremo declaró no ha lugar un recurso de revisión solicitado por el Colegio de Abogados y ordenó la publicación de la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, mediante la cual se validó la Ley Núm. 121-2009 y la Ley Núm. 135-2009. Como ejemplo de algunos casos en que se ha invalidado la legislación por entender que la misma constituía una usurpación al poder inherente de este Tribunal Supremo, véanse Boneta Ex Parte, 39 DPR 154 (1929); Ex Parte Jiménez, 55 DPR 916 (1939). Este poder para anular la legislación ha sido reiterado en múltiples ocasiones. Véanse, e.g., In re González Blanes, 65 DPR 381, 391 (1945); In re Dubon Otero, 153 DPR 829, 859-860 (2001) (Voto Particular de Conformidad del J. Rivera Pérez).
[9] En palabras del profesor Guillermo Figueroa Prieto, “el fundamento más sólido que se expone hoy día es que la doctrina del poder inherente responde a principios constitucionales que emanan de la separación de poderes. El raciocinio de este fundamento es que todo lo relacionado a la administración y funcionamiento de los tribunales es privativo del Poder Judicial”. (Citas omitidas). G. Figueroa Prieto, Reglamentación de la conducta profesional en Puerto Rico: pasado, presente y futuro, 68 Rev. Jur. UPR 729, 769 (1999)
[11] In re González Blanes, 65 DPR 381, 391 (1945).
[13] (Énfasis y subrayado suplido). Boneta Ex Parte, supra, págs. 165-166.
[14] (Énfasis y subrayado suplido). Ex Parte Jiménez, 55 DPR 54, 57 (1939).
[15] (Énfasis y subrayado suplido). (Citas omitidas). In re Abella, 67 DPR 229, 238 (1947).
[16] Específicamente, el Tribunal expresó lo siguiente:
(Citas omitidas). Colegio de Abogados v. Schneider, supra, págs. 547-548.
[17] Véase, Col. De Abogados v. ELA, 181 DPR 135 (2011) (Resolución).
[18] Exposición de Motivos de la Ley Núm. 109-2014, pág. 4.
[20] Íd., pág. 4. Véase, además, Art. 1 de la Ley Núm. 109-2014.
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