2016 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2016

2016 DTS 247 MUNICIPIO PENUELAS V. ECOSYSTEMS, INC., 2016TSPR247

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Municipio Autónomo de Peñuelas,

Representado por el Hon. Walter

Torres Maldonado, Alcalde

Peticionario

Ecosystems, Inc.

Recurrido

Certiorari

2016 TSPR 247

196 DPR ___ (2016)

196 D.P.R. ____ (2016)

2016 DTS 247 (2016)

Número del Caso: CC-2015-325

Fecha: 19 de diciembre de 2016

Opinión del Tribunal

Opinión Concurrente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 19 de diciembre de 2016.

Estoy conteste con resolver que la Ordenanza Municipal aprobada por el Municipio Autónomo de Peñuelas –prohibiendo el uso del agregado manufacturado Agremax como material de construcción o relleno– es válida y, consecuentemente, oponible a Ecosystems, Inc. No obstante, preciso abundar sobre el contenido del Permiso General Consolidado Enmendado y puntualizar sobre ciertos eventos que no se desprenden de la opinión mayoritaria.

Tal y como narra la opinión mayoritaria, la presente controversia surge del Permiso General Consolidado (PGC) expedido, el 25 de marzo de 2013, por la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe) y la Junta de Calidad Ambiental (JCA) a favor de Ecosystems, Inc. (Ecosystems). Éste fue otorgado para la construcción de un vertedero comercial en el Barrio Encarnación del Municipio de Peñuelas (Municipio o peticionaria). De una lectura del PGC, surge que Ecosystems no estaba autorizado a utilizar relleno en su construcción.[1]

Por su parte, la Asamblea Legislativa del Municipio aprobó la Ordenanza Núm. 13, serie 2012-2013 (Ordenanza Municipal) el 9 de abril de 2013, efectiva el día siguiente, prohibiendo el uso de cenizas procedentes de la quema de carbón de plantas generadoras de energía, específicamente Agremax, como material de relleno o construcción.

La opinión mayoritaria menciona que la construcción del vertedero fue inspeccionada por el personal de la JCA. Sin embargo, considero que es preciso pormenorizar los hallazgos y el procedimiento administrativo que surgieron de tal evento, pues, estos hechos son necesarios para la cabal comprensión del contenido de la enmienda solicitada por Ecosystems al PGC. Así, pues, el 6 de mayo de 2014, acaeció la referida inspección. Allí los ingenieros identificaron varias violaciones al PGC y al Reglamento para el control de la erosión y prevención de la sedimentación, Reglamento Núm. 5754 del 12 de febrero de 1998, según enmendado (RCEPS). Entre las violaciones, se encontró que Ecosystems se extralimitó de las facultades autorizadas en el PGC, al rellenar ciertas áreas para la construcción de una vía de acceso al vertedero. Los materiales utilizados como relleno para la construcción de la carretera fueron agregado manufacturado Agremax y mogolla.[2] En consecuencia, el Oficial Examinador recomendó la imposición de una multa de $10,000.00 a Ecosystems por haber rellenado ilegalmente.[3]

En vista de ello, el 18 de junio de 2014, Ecosystems acudió ante la OGPe y la JCA, solicitando la modificación del PGC para utilizar el agregado manufacturado como relleno en las instalaciones a ser construidas. El 25 de junio de 2014, se expidió la enmienda al permiso (PGC Enmendado) autorizando el relleno para un volumen total de 70 mil metros cúbicos. La especificidad de los materiales a utilizarse como relleno lo dispuso el Memorial Explicativo, documento sometido por el propio Ecosystems. De éste surge que se utilizará agregado manufacturado y/o

mogolla como material de relleno.[4] Véase Memorial Explicativo, pág. 1.

El Municipio –tras advenir en conocimiento sobre la utilización de Agremax en el proyecto de Ecosystems – presentó, el 18 de agosto de 2014, una demanda en solicitud de un interdicto preliminar y permanente. En síntesis, alegó que Ecosystems violó la Ordenanza Municipal. Luego de varios incidentes procesales, el Tribunal de Primera Instancia (TPI) emitió una Orden de Entredicho Provisional y ordenó a Ecosystems a desistir de cualquier uso de Agremax en el Municipio hasta que se dispusiera de otra forma. Durante la vista, Ecosystems presentó una solicitud de desestimación fundamentándose en que la Ordenanza Municipal era ultra vires y, por tanto, nula. Esto, al entender que las entidades con “jurisdicción exclusiva” para regular lo relativo a los desperdicios sólidos lo son la Agencia para la Protección Ambiental (EPA) y la JCA. Este razonamiento se basó en que el campo fue ocupado en virtud del Hazardous and Solid Waste Management System: Disposal of Coal Combustion Residuals from Electric Utilities, 80 Fed. Reg. 21302 y el Reglamento para el control de los desperdicios sólidos peligrosos, según enmendado, Reglamento Núm. 2863 de la JCA (Reglamento Núm. 2863). Además, Ecosystems arguyó que la Ordenanza afectó sus derechos propietarios y su debido proceso de ley.

Finalmente, el 18 de septiembre de 2014, el TPI declaró con lugar la demanda incoada por el Municipio y ordenó el cese y desista de la utilización de Agremax por parte de Ecosystems. El foro primario concluyó que la Ordenanza es de aplicación general y no interfiere de forma alguna con el Permiso General Consolidado relativo a la construcción de un vertedero.

Inconforme con tal determinación, Ecosystems apeló ante el Tribunal de Apelaciones (TA). Allí, arguyó nuevamente la nulidad de la Ordenanza Municipal y la violación a su debido proceso de ley, puesto que la aplicación del pronunciamiento municipal es específica y no general.

Por su parte, el Municipio alegó que la JCA no ha regulado el uso de Agremax por lo que la Ordenanza en cuestión es complementaria a las disposiciones regulatorias de las agencias que atienden el asunto de desperdicios sólidos. Asimismo, el Municipio alegó que la Ordenanza es válida al no contravenir la legislación estatal. Además, al ser la Ordenanza de aplicación general, Ecosystems venía obligado a impugnar el precepto municipal dentro del término de caducidad de veinte (20) días que dispone la Ley de Municipios Autónomos. Véase, Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4702.

El foro apelativo intermedio dictó una sentencia revocando en su totalidad la Orden de Injunction Permanente emitida por el foro primario. Además, determinó que aunque la aplicación de la Ordenanza era una “teóricamente” general, “su efecto real es de aplicación particular a Ecosystems”, siendo esta última afectada. Consecuentemente, el Tribunal de Apelaciones determinó que el término de caducidad para impugnar la actuación municipal no había comenzado a transcurrir.

Aún insatisfecho, el Municipio acudió oportunamente ante este Tribunal mediante un auto de Certiorari. En el recurso apelativo planteó que erró el foro apelativo intermedio al concluir que la Ordenanza Municipal era de aplicación específica a Ecosystems. Tal determinación tuvo el efecto de concluir que el término de caducidad para impugnar la actuación del municipio comenzaría a transcurrir a partir de la notificación de la Ordenanza por correo a Ecosystems.

En su alegato de oposición, Ecosystems repitió sus alegaciones en cuanto a la aplicación específica la Ordenanza Municipal y nulidad de ésta.

La mayoría de este tribunal atiende el efecto de la Ordenanza Municipal sobre el permiso otorgado a Ecosystems como uno limitado a la autorización para construir el vertedero comercial obviando el permiso enmendado. No obstante, soy del criterio que Ecosystems posee, válidamente, un permiso de construcción y uso de agregado manufacturado como material de relleno. Veamos.

Como fue señalado en los hechos, el PGC nada dispuso sobre la acción de rellenar en la construcción del vertedero comercial. Posteriormente, Ecosystems solicitó una enmienda al PGC, para que se le autorizara a rellenar 70,000 metros cúbicos con material agregado manufacturado y/o mogolla.

No debemos pasar por alto que tal enmienda fue aprobada por las agencias pertinentes y –que hasta el momento– está vigente. Ecosystems, por lo tanto, posee una autorización válida para utilizar en su construcción el agregado manufacturado y/o mogolla como material de relleno. Por otra parte, es necesario mencionar que es norma reiterada que los procesos administrativos están revestidos de una presunción de corrección y regularidad. González Segarra v. CFSE, 188 DPR 257, 277 (2013); Calderón v. CFSE, 181 DPR 386 (2011); Junta de Planificación v. Cordero Badillo, 177 DPR 177 (2009).

Ahora bien, debo aclarar que, coincido con el análisis de la opinión mayoritaria respecto a que el Municipio de Peñuelas está facultado para regular el manejo de desperdicios sólidos y, en vista de que no existe reglamentación federal o estatal relacionada al uso de las cenizas como material agregado para relleno, es válida la Ordenanza Municipal. No obstante, este Tribunal debió precisar la siguiente controversia: ¿cuál es el

efecto de la Ordenanza Municipal en el permiso que autoriza a Ecosystem a utilizar el agregado manufacturado como material de relleno en la construcción del vertedero comercial? Para aclarar esto, como cuestión de umbral, es menester clarificar qué es un agregado manufacturado y cómo se cataloga el producto Agremax.

Los agregados, al igual que los materiales de construcción en general, son considerados “componentes importantes de una infraestructura”.[5] Actualmente, existen agregados naturales y agregados reciclados. Las principales fuentes de agregados naturales son las rocas, la arena y la grava.[6] Sin embargo, ante el exponencial desarrollo urbanístico y el impacto ambiental que produce las excesivas extracciones de estos recursos naturales, se han desarrollado agregados que, mediante la manufactura, se confeccionan del reciclaje de materiales como: los escombros de las demoliciones de estructuras, del pavimento removido y, en lo pertinente a este caso, las cenizas provenientes de la quema de carbón.[7]

Por su parte, el Agremax es un producto manufacturado por AES Puerto Rico, empresa que lo describe como un material de relleno compuesto por materiales reciclados, entiéndase, las cenizas provenientes de la combustión de carbón.[8] En vista de lo antes discutido, queda claro que el Agremax es un tipo de agregado manufacturado.

Así, pues, retomando el lenguaje del PGC Enmendado, es innegable que la autorización para rellenar con agregado manufacturado se emitió en la acepción genérica o amplia del concepto, por lo que, potencialmente, incluiría material de relleno proveniente de las cenizas. Ahora bien, para cumplir con la reglamentación municipal, Ecosystems tiene que cerciorarse que el material agregado que utilizará sea uno permitido en el Municipio de Peñuelas. Como vimos, la Ordenanza Municipal únicamente prohíbe un producto dentro de la gama de agregados manufacturados existentes, a saber, las provenientes de las cenizas.[9]

Con esto en mente, es forzoso concluir que la Ordenanza Municipal no incide en el ejercicio de Ecosystems de rellenar con agregado manufacturado. Es decir, Ecosystems puede utilizar cualquier agregado manufacturado como material de relleno, siempre y cuando no sea el agregado proveniente de cenizas de la quema de carbón, llámese Agremax o cualquier otro nombre comercial, dentro de los límites geográficos del Municipio de Peñuelas. De esta forma, procuramos ante estos hechos, armonizar las facultades de reglamentación del Municipio con el poder de razón del Estado, como mandata la Ley de Municipios Autónomos.[10]

III

En vista de lo anterior, concurro con la opinión mayoritaria que emite este Tribunal.

Anabelle Rodríguez Rodríguez

Juez Asociada

Véase Opinión del Tribunal

Notas al calce

[1] En el apartado Componentes de la corteza terrestre, Volumen total a rellenar, el Permiso General Consolidado indica cero metros cúbicos.

[2] Según la determinación de hecho núm. 13 del Informe del Oficial Examinador del 29 de mayo de 2014: “La señora Figueroa Andino [ingeniera que inspeccionó las instalaciones de Ecosystems] revisó las boletas de pasaje del material que se estaba utilizando para la construcción del camino de acceso al proyecto. Según la información contenida en las mismas, los materiales consistían en el agregado de cenizas de carbón conocido como ‘Agremax’, generado por la planta de generación de electricidad que usa carbón como combustible, Applied Energy Systems Puerto Rico, L.P., ubicada en Guayama; y mogolla de relleno de la corteza terrestre proveniente de la cantera Rita. Véase Informe del Oficial Examinador, Caso Núm. del caso núm. OA-14-RP-044-A, Junta de Calidad Ambiental, pág. 13.

[3] La Regla 1220 B del RCEPS dispone que “[n]inguna persona podrá efectuar cambio alguno a un permiso CES previamente aprobado por la Junta de Calidad Ambiental, incluyéndose todos los documentos y planos que forman parte del mismo, según radicado, sin la previa autorización de la Junta de Calidad Ambiental, excepto conforme a lo establecido en el Inciso F de la Regla 1230 de este Reglamento”. Reglamento para el control de la erosión y prevención de la sedimentación, Reglamento Núm. 5754 del 12 de febrero de 1998, según enmendado, Regla 1220 (B), pág. 18.

[4] El Memorial Explicativo menciona que el volumen final de la carretera ya construida con agregado manufacturado y mogolla se estima en, aproximadamente, 35,000 metros cúbicos.

[5] D. Wilburn & T. Goonan, “Aggregates from Natural and Recycled Sources: Economic Assessments for Construction Applications”, Structure of the Aggregates Industry, 1998, pág. 3, http://cimentquebec.com/wp/wp-content/uploads/2011/12/Recycled-Aggregates-Study.pdf (última visita 14 de diciembre de 2016).

[6] Id.

[7] Id.

[8] Agremax, AES Puerto Rico, http://aespuertorico.com/productos/(última visita 12 de diciembre de 2016).

[9] Según la Ordenanza Municipal, se prohíbe el uso de “cenizas derivadas de la quema de carbón como material de construcción o relleno, llámese AGREMAX o con cualquier otro nombre comercial”.

[10] Hacemos la salvedad, al igual que lo hace la Opinión del Tribunal, que la Junta de Calidad Ambiental puede, como asunto de política pública del Estado, regular el uso de agregados incluyendo las cenizas provenientes de la quema de carbón. La determinación que tome la Junta sobre este particular, necesariamente, debe prevalecer sobre los dictámenes municipales. Lo contrario sería darle paso a la balcanización del Estado.

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