2020 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2020
2020 DTS 054 QUINONES RIVERA V. DEPARTAMENTO DE EDUCACION, 2020TSPR054
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
María E. Quiñones Rivera, por sí y en protección de los intereses de los menores E.O.M., A.D.O.M. y A.O.M.;
y otros.
Peticionarios
v.
Departamento de Educación; Eligio Hernández Pérez en su capacidad oficial como Secretario de Educación;
Estado Libre Asociado de Puerto Rico
Recurridos
2020 TSPR 52
204 DPR ___, (2020)
204 D.P.R. ___, (2020)
2020 DTS 55, (2020)
Número del Caso: CT-2020-07
Fecha: 9 de julio de 2020
Véase Resolución del Tribunal y Voto Particular de Conformidad
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de julio de 2020.
Desmond Tutu, Premio Nobel de la Paz (1984).
Cuando la insensibilidad e incompetencia del aparato gubernamental que rige los destinos de un Pueblo alcanza niveles insospechados -- trastocando con ello los derechos constitucionales más básicos que le asisten a los ciudadanos y ciudadanas que aquí habitan --, y aquellos y aquellas que están llamados a hacer valer los mismos optan por guardar silencio, disentir es una obligación. Dicha tarea la emprendemos con mayor entrega cuando lo que se pretende postergar es el acceso de nuestros ciudadanos y ciudadanas a una alimentación adecuada, vulnerando así los más elementales principios constitucionales del derecho a la vida, según consagrados en el Art. II, Sec. 7, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, infra. Veamos.
I.
El 28 de abril de 2020, la señora María E. Quiñones Rivera y otros (en adelante “señora Quiñones Rivera”) presentaron, ante el Tribunal de Primera Instancia, un recurso de Mandamus, interdicto provisional, injunction preliminar y permanente, en el cual solicitaron que se obligara al Departamento de Educación de Puerto Rico a proveer alimentos a toda la población que se ha visto privada de los mismos. Esto, como resultado de las medidas aprobadas para atender la emergencia provocada por el COVID-19.
Tras varios trámites procesales no necesarios aquí pormenorizar, el 22 de mayo de 2020 el Tribunal de Primera Instancia dictó Sentencia, declarando no ha lugar cierta Moción en solicitud de desestimación presentada por el Departamento de Educación. Asimismo, el foro primario expidió el auto de mandamus solicitado, ordenando a la referida agencia gubernamental y al Estado Libre Asociado de Puerto Rico a que, inmediatamente, abrieran todos los comedores escolares que fuesen necesarios para alimentar a toda la población necesitada, mientras durase el actual estado de emergencia provocado por el COVID-19.
En desacuerdo con dicha determinación, el 28 de mayo de 2020 el Departamento de Educación presentó un recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones, junto a una Moción urgente en auxilio de jurisdicción, solicitando la paralización de los efectos de la Sentencia. Oportunamente, la señora Quinoñes Rivera se opuso a dicho recurso. Evaluados los argumentos de las partes, el foro apelativo intermedio denegó la moción de auxilio presentada por el Departamento de Educación.
Así las cosas, el 9 de junio de 2020 la señora Quiñones Rivera presentó una Moción de desacato ante el Tribunal de Primera Instancia, toda vez que el Departamento de Educación no había cumplido con lo ordenado en la Sentencia emitida por el foro primario. Ante esta solicitud, y luego de examinar la comparecencia de este último, el Tribunal de Primera Instancia señaló una vista sobre desacato para el 24 de junio de 2020.
Inconforme con dicho proceder, el 22 de junio de 2020 el Departamento de Educación presentó una segunda Moción urgente en auxilio de jurisdicción ante el foro apelativo intermedio, en la cual solicitó la paralización de la vista sobre desacato. La señora Quiñones Rivera se opuso oportunamente, argumentando que la referida solicitud no cumplía con los requisitos establecidos para que se concediera el remedio solicitado y que dicho mecanismo no podía utilizarse para evadir las consecuencias del incumplimiento con la Sentencia emitida por el foro primario hasta ese momento en vigor.
No obstante, el Tribunal de Apelaciones dejó sin efecto la vista de desacato, así como cualquier otro procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, hasta que otra cosa se dispusiera. En respuesta, el 26 de junio de 2020 la señora Quiñones Rivera presentó una Moción de reconsideración ante el foro apelativo intermedio y el 29 de junio de 2020 presentó un Alegato en oposición a la apelación.
Ahora bien, dada la urgencia de los asuntos en cuestión, el pasado 30 de junio de 2020 la señora Quiñones Rivera acudió ante nos y presentó el recurso de certificación intrajurisdiccional que hoy nos ocupa, donde en esencia nos solicita que –- en la causa de epígrafe -- se reinstale el dictamen emitido por el Tribunal de Primera Instancia. Recibido el recurso, el 2 de julio de 2020 le concedimos al Departamento de Educación hasta el 6 de julio a las once de la mañana (11:00 a.m.) para que compareciera ante este Tribunal y se expresara sobre la Solicitud de certificación intrajurisdiccional y la Moción de orden provisional en auxilio de jurisdicción presentada por la señora Quiñones Rivera y los demás peticionarios.
Oportunamente, el Departamento de Educación compareció ante nos. En síntesis, la referida dependencia gubernamental sostiene que nada en el ordenamiento legal vigente le impone la obligación de proveer alimentos a los menores de edad o a la población en general; sino que las leyes y reglamentos vigentes que gobiernan estos asuntos admiten potestad discrecional sobre qué acciones tomar al tratar los mismos. Aduce también que, conforme a eso, el Secretario de Educación ha ordenado la apertura de algunos comedores escolares -- en esencia, uno (1) por Municipio -- para proveer alimentos a la población.[1]
Así pues, con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a disponer, en la manera que consideramos correcta, de las controversias que hoy nos ocupan.
II.
Como se sabe, el Art. 3.002 (f) de la Ley de la Judicatura de 2003, Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24s, dispone que este Tribunal:
Mediante auto de certificación, a ser expedido discrecionalmente, motu proprio o a solicitud de parte, podrá traer inmediatamente ante sí para considerar y resolver cualquier asunto pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia cuando se plantee la existencia de un conflicto entre decisiones previas del Tribunal de Apelaciones, se planteen cuestiones noveles de derecho, o se planteen cuestiones de alto interés público que incluyan cualquier cuestión constitucional sustancial al amparo de la Constitución de Puerto Rico o de la Constitución de Estados Unidos. (Énfasis suplido).
Dicho recurso es de carácter excepcional, pues nuestro ordenamiento favorece la norma de permitir que los casos maduren a través del trámite ordinario, para evitar que el foro de última instancia intervenga en los mismos a destiempo. Alvarado Pacheco y otros v. E.L.A., 188 DPR 594 (2013); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253 (2010); Rivera v. J.C.A., 164 DPR 1 (2005).
No obstante, al interpretar la precitada disposición legal, esta Curia ha resuelto que el auto de certificación intrajurisdiccional es el mecanismo adecuado para atender asuntos que requieren solución urgente, ya sea porque se afecta la administración de la justicia o porque el asunto es de tal importancia que exige una pronta atención. Alvarado Pacheco y otros v. E.L.A., supra; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra; Presidente de la Cámara v. Gobernador, 167 DPR 149, (2006); Rivera v. J.C.A., supra[2]. Este Foro ha expresado, además, que el recurso de certificación nos permite dilucidar casos que de otra forma evadirían nuestros pronunciamientos. Alvarado Pacheco y otros v. E.L.A., supra; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra; Presidente de la Cámara v. Gobernador, supra.
III.
De otra parte, y por ser en extremo pertinente para la correcta disposición de las controversias ante nuestra consideración, es menester recordar que la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico “reconoce como derecho fundamental del ser humano el derecho a la vida”. Const. P.R. Art. II, Sec. 7, LPRA, Tomo 1. En múltiples ocasiones, este Tribunal ha reconocido que el derecho a reclamar alimentos es uno de profundas raíces constitucionales como parte del derecho a la vida. Umpierre Matos v. Juelle Abello, 2019 TSPR 160, 203 DPR ___ (2019); Díaz Ramos v. Matta Irizarry, 198 DPR 916 (2017); Franco Resto v. Rivera Aponte, 187 DPR 137, 153 (2012); Torres Rodríguez v. Carrasquillo Nieves, 177 DPR 728 (2009); McConnell v. Palau, 161 DPR 734 (2004). Además, nuestra jurisprudencia ha reiterado que el “deber de alimentar se funda en principios universalmente reconocidos de solidaridad humana, guardados por el derecho natural a la vida e imperativos de los vínculos familiares”. Rodríguez Pagán v. Depto. Servicios Sociales, 132 DPR 617, 630 (1993); Martínez v. Rivera Martínez, 116 DPR 164 (1985); Milán v. Muñoz, 110 DPR 610 (1981).
Si bien este reconocimiento se ha dado en el contexto de las relaciones familiares, lo cierto es que el derecho a la alimentación proviene de principios universales que trascienden las fronteras del hogar. Son éstos los principios que recogió el tratadista español José Manresa al expresar que:
El ser humano, que viene a la vida con el destino que le señale su propia naturaleza, tiene un derecho a la existencia y al desarrollo de la misma según sus facultades; es decir, tiene un derecho absoluto a su conservación. En la organización actual de la familia y de la sociedad se halla impuesta, primero a los parientes y después al Estado, la obligación de proveer dicha necesidad; y cada uno en su caso está en el deber de procurar al que por si no podría cumplir dicho fin, los medios necesarios para su conservación y desarrollo: deber altamente social, que no depende de la voluntad del que le tiene, sino que se impone a todos como una de las condiciones necesarias de la vida progresiva de la humanidad. (Énfasis suplido) J. M. Manresa y Navarro, Comentarios al Código Civil Español, Madrid, Ed. Reus S.A., 1956, Vol. I, págs. 782-783.
De lo anterior podemos colegir que la alimentación, como parte fundamental del derecho a la conservación humana, es de tan vital importancia que la responsabilidad de proveerla no termina en el vínculo familiar. Es decir, existe un entendido de que, cuando los parientes no pueden cumplir con este deber, corresponde al Estado satisfacer dicha necesidad.
Establecido lo anterior, cabe señalar que el derecho a la alimentación también se encontraba consagrado en la Sec. 20 del Art. II de nuestra Carta Magna, según fue propuesta originalmente. La referida sección reconocía una serie de derechos humanos, entre los cuales se encontraba “[e]l derecho de toda persona a disfrutar de un nivel de vida adecuado que asegure para sí y para su familia la salud, el bienestar y especialmente la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”. Const. P.R., Art. II, Sec. 20, LPRA, Tomo 1.
A pesar de que la precitada Sec. 20 fue rechazada por el Congreso de los Estados Unidos mediante Resolución Conjunta del 3 de julio de 1952, su espíritu late entre aquellos derechos que, aunque no se mencionan en el texto de nuestra Constitución, el pueblo se reserva frente al poder político creado, Amy v. Adm. Deporte Hípico, 116 DPR 414 (1985) y, por más de medio siglo, ha servido “como fuente de inspiración para ampliar y dar sustancia a otras disposiciones de la Carta de Derechos, como la Sección 7, que consigna el derecho a la vida, y la prohibición del discrimen por razón de condición social, contenida en la Sección 1”. E. Vicente Rivera, Una mirada a la interpretación de los derechos económicos, sociales y culturales en las decisiones del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 44 Rev. Jur. UIPR 17, 23-24 (2010).
Al igual que el resto de nuestra Carta de Derechos, la Sec. 20 tuvo su origen en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Vicente Rivera, supra, págs. 20-21. Sin embargo, el reconocimiento del derecho a la alimentación como corolario del derecho a la vida fue reiterado en el Art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Organización de las Naciones Unidas en el año 1966.[3]
Aunque en el referido Art. 11 se establece el derecho a la alimentación de forma general y su texto es muy similar al que se encuentra en la Sec. 20 de nuestra Carta de Derechos, podemos hallar una explicación más extensiva de lo que constituye dicho derecho en las Observaciones Generales emitidas por el Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas (ECOSOC). En particular, el inciso 6 de la Observación General 12 establece que:
El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El derecho a la alimentación adecuada no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos. El derecho a la alimentación adecuada tendrá que alcanzarse progresivamente. No obstante, los Estados tienen la obligación básica de adoptar las medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre tal como se dispone en el párrafo 2 del artículo 11, incluso en caso de desastre natural o de otra índole. (Énfasis suplido) Observación general 12, El derecho a una alimentación adecuada (art. 11)(https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2001/1450.pdf).
Como se puede apreciar, el derecho a la alimentación no sólo se trata de una aspiración en el vacío, sino de un compromiso continuo de garantizar el acceso físico y económico de todo ser humano a una alimentación adecuada. Ello, a su vez, impone al Estado el deber de tomar las medidas necesarias para hacer posible ese acceso a personas que por diversas circunstancias se ven privadas del mismo. Dicho deber permanece incluso -- o, más bien, especialmente -- en situaciones de emergencia como la que atraviesa nuestro País en estos momentos.
IV.
Establecido lo anterior, y cónsono con lo antes mencionado, conviene recordar aquí que la Ley Núm. 85-2018, mejor conocida como la Ley de Reforma Educativa de Puerto Rico, impone al Secretario de Educación el deber de establecer la política pública del Departamento que este dirige “de modo que reflejen que el estudiante es la razón de ser del Sistema de Educación y que cumpla con los propósitos de la Constitución de Puerto Rico, este capítulo y de las leyes y política pública adoptadas por el Gobierno
de Puerto Rico”. 3 LPRA sec. 9802c. Entre varias exigencias, la referida disposición legal le requiere al mencionado funcionario “[h]acer disponibles los servicios de comedor y transportación escolar” que provee el Departamento de Educación a su matrícula. Íd. Dicho de otro modo, el Secretario de Educación tiene la obligación de proveer alimentos a la población a la cual sirve.
Tal obligación se hizo extensiva a todo un país, a raíz de las lecciones aprendidas tras el paso del huracán María en septiembre de 2017, evento que unió el gobierno, la empresa privada y las organizaciones no gubernamentales en un esfuerzo coordinado para atender situaciones de emergencia producidas por desastres naturales, como lo es la pandemia del COVID-19 que hoy vivimos. Véase, Joint Operational Catastrophic Incident Plan of Puerto Rico.
Es, pues, a la luz de la normativa antes expuesta, y no de otra, que procedía que este Tribunal dispusiese de las controversias ante nuestra consideración. Como una mayoría de este Tribunal no lo hizo, procedemos –- desde la disidencia -- a así hacerlo.
V.
En el presente caso, un grupo de ciudadanos acude a las puertas de este Tribunal reclamando un derecho que es fundamental en nuestro ordenamiento constitucional, pues se
trata de un elemento central del derecho a la vida: el acceso a una alimentación adecuada.
Primeramente, precisa señalar que, contrario al sentir de una mayoría de esta Curia, entendemos que el presente recurso, a todas luces, cumple con los requisitos para ser traído ante nuestra consideración mediante el auto de certificación intrajurisdiccional. Sin lugar a dudas, la alimentación de los sectores más vulnerables de nuestra Isla, en el contexto de la crisis de salud que vivimos, está revestida del más alto interés público y es una que, cada día que pasa, continua agravándose, mientras el Estado -- insensible e incompetentemente -- permite que se echen a perder miles de libras de alimentos que custodia y que se obtienen mediante el uso de fondos públicos.[4] En ese sentido, urgía proveer certeza a los asuntos traídos ante nuestra consideración.
Ahora bien, más allá de resolver la procedencia o no de un recurso extraordinario ante nos, el presente caso nos invita a reflexionar sobre el deber constitucional que tiene el Estado Libre Asociado de Puerto Rico de velar por las necesidades básicas de sus constituyentes en un momento tan histórico, y tan crítico, como el que hoy enfrentamos. Y es que, como es sabido, a causa de las medidas tomadas para atajar la pandemia del COVID-19, la situación económica de muchos hogares y la disponibilidad de alimentos se ha visto en extremo afectada, impidiendo el acceso de miles de puertorriqueños de distintas edades y circunstancias a su pan de cada día. Por su parte, el Departamento de Educación cerró las operaciones de la mayoría de los comedores escolares a partir del 16 de marzo de 2020, -- limitándose a abrir un (1) solo comedor escolar por pueblo, lo cual, al parecer, fue determinado mediante el empleo de una fórmula automática carente de datos poblacionales y de necesidad que lo validen --, viéndose obligado a almacenar comestibles que, de no utilizarse, eventualmente tendrían que ser descartados.
Es, precisamente, en instancias como ésta que debe aflorar con mayor ímpetu nuestro más alto sentido de justicia y lo que el profesor Pietro Perlingieri denomina la solidaridad constitucional. Es decir, aquella que procura la igual dignidad social y “otorga a cada uno el derecho al respeto inherente a la cualidad de [ser humano] y además la pretensión de ser puesto en las condiciones idóneas para ejercitar las mismas aptitudes personales […]”. P. Perlingieri, El derecho civil en la legalidad constitucional según el sistema italo-comunitario de las fuentes, Ed. Dykinson, S.L., 2008, pág. 423. Si bien a todos nos toca enfrentar esta crisis como Pueblo, es también deber ineludible del Estado poner sus recursos a la disposición de aquellos puertorriqueños para quienes los estragos de la misma han sido mayores. Puertorriqueños que no sólo han visto afectada su salud física, sino también emocional, por las repercusiones que la pandemia ha traído consigo, incluyendo la merma en sus ingresos y, por tanto, su capacidad de proveer el sustento para sí y los suyos.
Siendo ello así, nos parece inconcebible que hoy se prive al pueblo puertorriqueño de alimentos disponibles y necesarios para tener una vida digna, vulnerando así uno de los principios más básicos que recoge nuestra Constitución. Sólo queda recordar que al final de este día, mientras nos retiramos a nuestros aposentos para descansar, muchos puertorriqueños y puertorriqueñas procurarán conciliar el sueño, pero para ignorar el rugir de un estómago vacío.
Lo anterior cobra mayor fuerza si tomamos en consideración que alrededor de 379,818 niños y niñas estudian en las escuelas públicas de nuestro país y más de la mitad de los niños y niñas que residen en nuestra Isla (383,000) -- independientemente del sistema educativo del cual formen parte, público o privado -- viven bajo el nivel de pobreza.[5] Así las cosas, para muchos de estos niños y niñas los alimentos que reciben en los comedores escolares son su principal sustento.
Nos resulta, pues, en extremo lamentable que una mayoría de este Tribunal haya permitido que pase un solo día más en el que el hambre continúe tocando las puertas de muchos hogares puertorriqueños, mientras los alimentos en manos del Estado continúan perdiéndose. Lo anterior no debe ser permitido, no al menos para el juez que suscribe. Se trata de una cuestión de humanidad. Procedía, pues, ordenar la apertura inmediata de todos los comedores escolares que –- luego de un análisis adecuado de la población que se ha visto afectada en cada municipio -- fuesen necesarios para alimentar a toda la población necesitada mientras durase el actual estado de emergencia provocado por el COVID-19. Lo anterior, claro está, a la luz de las reglamentaciones estatales y federales aplicables, y garantizando la salud y seguridad de los empleados y las empleadas que allí laboran.
VI.
Por no ser ese el criterio mayoritario, como ya mencionamos, disentimos enérgicamente del lamentable proceder seguido por esta Curia en el día de hoy.
Ángel Colón Pérez
Juez Asociado
Véase Resolución del Tribunal y Voto Particular de Conformidad
[1] Política Pública sobre los servicios de apertura de los comedores escolares con el propósito de preparar alimentos durante la emergencia por el COVID-19.
[2] Resulta inaudito que el hambre de miles de niños puertorriqueños no esté revestida del mismo interés público que otros asuntos para los que una mayoría de este Tribunal sí ha optado por intervenir mediante el recurso de certificación. Todo parece indicar que una necesidad tan básica de un sector de la población en extremo vulnerable e indefenso tiene menos valor que el acceso a las gradas, el derecho de los estudiantes a manifestarse o el despido masivo de empleados públicos.
[3] En específico, el referido artículo dispone lo siguiente:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan. Art. 11, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx)
[4] Véanse Botan cientos de cajas de comida en almacén del Departamento de Educación, Metro Puerto Rico (24 de junio de 2020), https://www.metro.pr/pr/noticias/2020/06/24/botan-cientos-de-cajas-de-comida-en-almacen-del-departamento-de-educacion.html; Alimentos en almacén de Educación se dañaron durante el ‘lockdown’, El Vocero de Puerto Rico (24 de junio de 2020), https://www.elvocero.com/educacion/alimentos-en-almac-n-de-educaci-n-se-da-aron-durante-el-lockdown/article_e2b7307e-b655-11ea-a8bb-53d862214ed2.html.
[5] Véase, Instituto de Estadísticas, Anuario Estadístico del Sistema Educativo Año Académico 2015-2016, https://estadisticas.pr/en/inventario-de-estadisticas/perfil-de-escuelas-publicas-y-privadas. Véase además, Youth Development Institute of Puerto Rico, A Future of Child Poverty in Puerto Rico: How much costs and what we can do about it (11 de febrero de 2020), https://www.cuantonoscuesta.com.
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