2020 DTS 129 SUAREZ MOLINA V. COMISION LOCAL DE CATAÑO, 2020TSPR129 -Jurisprudencia del TSPR

2020 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2020

2020 DTS 129 SUAREZ MOLINA V. COMISION LOCAL DE CATAÑO, 2020TSPR129

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Carlos M. Suárez Molina

Recurrido

Comisión Local de

Elecciones de Cataño, Et Al

Peticionario

Certiorari

2020 TSPR 129

205 DPR ___, (2020)

205 D.P.R. ___, (2020)

2020 DTS 129, (2020)

Número del Caso: CC-2020-436

Fecha: 23 de octubre de 2020

Opinión del Tribunal

Opinión disidente que emitió la Jueza Presidenta ORONOZ RODRIGUEZ.

En San Juan, Puerto Rico, a 23 de octubre de 2020.

Nuevamente, una mayoría de este Tribunal se sirve de un análisis apresurado y errado para insistir en desplazar una disposición que consta expresamente en el Código Electoral de 2020, infra. En esta ocasión, la Mayoría utiliza el principio de lex specialis derogat generali como subterfugio para reconocerle de facto a la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) jurisdicción apelativa exclusiva para revisar por primera vez una determinación de la Comisión Local en materia de recusación de electores. Esto cuando no existe una designación clara y precisa del legislador para ello, y cuando lo anterior está en contravención directa con el Art. 13.2 del Código Electoral de 2020, infra. Ese artículo faculta expresamente al Tribunal de Primera Instancia para atender todas las determinaciones de la Comisión Local, siempre que ese trámite no sea incongruente con otras disposiciones del estatuto.

Nada en el Código Electoral de 2020, infra, dispone la intención clara y precisa del legislador de concederle jurisdicción apelativa exclusiva a la CEE para revisar las determinaciones de la Comisión Local sobre las recusasiones. Por ello disiento.

La Ley claramente dispone que una parte afectada adversamente por esa determinación puede optar por solicitar la apelación a la CEE, conforme al Art. 5.16, o al Tribunal de Primera Instancia, conforme al Art. 13.2 del Código Electoral de 2020, infra.

Sobre las recusaciones de electores, el inciso 4 del Art. 4.5 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020 (Código Electoral), dispone que “[l]as recusaciones contra Electores solo se presentarán, procesarán, evaluarán y adjudicarán siguiendo rigurosamente las reglas y los procedimientos dispuestos en los Artículos 5.16, 5.17 y 5.18 de esta Ley”. (Énfasis suplido).[1] Del texto de esa disposición se desprende diáfanamente una lista taxativa de las etapas del procedimiento de recusación de electores en las que se exige tal rigurosidad. Según el articulado, ese estándar aplica a la presentación, procesamiento, evaluación y adjudicación de las recusaciones. No se hace mención alguna al proceso de revisión de las determinaciones sobre recusaciones en alguno de esos tres artículos.

Así, el extenso Art. 5.16 del Código Electoral, supra, dispone el procedimiento para la recusación de electores bajo varios fundamentos. Entre estos figura la recusación de electores por la causal de domicilio. Art. 5.16(1)(b), Código Electoral, supra. Sobre la presentación de las recusaciones, el Art. 5.16 del Código Electoral, supra, dispone, entre otros requisitos, que las solicitudes de recusación por las causales de ciudadanía, domicilio, edad e identidad “deberán presentarse juramentadas ante la Comisión Local del precinto al cual corresponda el Elector”. Íd. Con relación a su procesamiento, dispone que el Presidente de la Comisión Local “señalará una vista dentro de los diez (10) días siguientes para oír la prueba que corresponda, debiéndose citar al Elector recusado, al recusador y a cualquier otra persona que las partes solicitaren sea citada”. Íd. Indica además que se le notificará de la vista a los Comisionados Locales y a los presidentes municipales de los comités políticos de los distintos partidos políticos. Íd. Sobre su evaluación, dispone que esta le corresponderá en primera instancia a los miembros de la Comisión Local.[2] Íd. Finalmente, en lo relacionado a su adjudicación, se dispone que la validez de la recusación “será decidida por acuerdo unánime de los miembros presentes de la Comisión Local al momento de atender la misma”. Íd. Dispone además que “[c]uando no hubiere tal unanimidad, la recusación será decidida por el Presidente de la Comisión Local, siendo esta la única ocasión en que […] podrá intervenir en una recusación”. Íd.

Nótese que, con relación al procedimiento aplicable a cada una de las etapas anteriores, el legislador utilizó lenguaje mandatorio. No obstante, no existe rastro de lenguaje de ese tipo para efectos del trámite para revisar una determinación de la Comisión Local sobre una recusación. La única referencia al trámite apelativo que se hace en ese artículo es: “Tanto el recusado como el recusador podrán apelar ante la Comisión la determinación dentro de los cinco (5) días siguientes, excepto lo dispuesto para las recusaciones por domicilio electoral”. Íd. Aun si calificáramos como un error del legislador la excepción expresa para las apelaciones de recusaciones por domicilio electoral que consta en ese estatuto, nada en el Art. 5.16 o en el Art. 4.5(4) del Código Electoral, supra, dispone la que la jurisdicción apelativa de la CEE para atender esas apelaciones es exclusiva.

Por otro lado, el Art. 5.1(7) del Código Electoral, supra, dispone el derecho a la “protección del Elector contra todo acecho u hostigamiento de otro para formular una recusación que pretenda excluirlo del Registro General de Electores y, por ende, privarlo de su derecho al voto”. Ese artículo también dispone que “[s]e concede a los electores la legitimación activa para iniciar o promover cualesquieras acciones legales al amparo de [ese] Artículo, ante el Tribunal de Primera Instancia que corresponda de conformidad con el Capítulo XIII de esta Ley”. Íd.

En el Capítulo XIII del Código Electoral, supra, específicamente en el Art. 13.2, se dispone:

Con excepción de otra cosa dispuesta en esta Ley:

(1) Cualquier Comisionado Electoral o parte adversamente afectada por una decisión, resolución, determinación u orden de la Comisión o la Comisión Local podrá, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta, recurrir al Tribunal de Primera Instancia con la presentación de un recurso legal de revisión. (Énfasis suplido).

En la Opinión mayoritaria se expresó que, en lo concerniente al principio de especialidad, “cuando la disposición general de un estatuto es contraria a ‘lo que específicamente trata y regula otro precepto de ese mismo estatuto, cede y da paso al último, como expresión de la verdadera voluntad e intención del legislador’”. Opinión mayoritaria, pág. 8 (citando a Ex parte Ramos, 53 DPR 374, 378 (1938)) (Énfasis supplido). Por ello, una Mayoría de este Tribunal razonó que al “interpretar una disposición legal específica debemos evaluar las diferentes secciones de la ley en que ubica y relacionarlas las unas con las otras, para, dentro del contexto general en que han sido redactadas, atribuirles el sentido que mejor responda a lo que se ha querido obtener con su aprobación”. Opinión mayoritaria, pág. 9. Si se sigue ese razonamiento, es forzoso concluir que la frase “[c]on excepción de otra cosa dispuesta en esta Ley”, según expuesta en el Art. 13.2 del Código Electoral, supra, supone que lo que allí se estatuye no aplica cuando existe una contradicción insuperable con otra disposición.

El problema con la interpretación de la Opinión mayoritaria es que tal contradicción no existe entre el trámite apelativo interagencial que propone el Art. 5.16 para las determinaciones sobre recusaciones y el trámite apelativo judicial que se dispone en el Art. 13.2(1) del Código Electoral, supra, para la apelación de determinaciones de la Comisión Local. Lo anterior pues no consta en ninguna parte del Código Electoral, supra, la intención clara y precisa del legislador de que la CEE tiene jurisdicción apelativa exclusiva de las determinaciones de la Comisión Local en materia de recusaciones de electores. Dado que el Art. 4.5(4) del Código Electoral, supra, solo instruye el seguimiento riguroso de la presentación, procesamiento, evaluación y adjudicación de las recusaciones contra electores, y nada dispone sobre la apelación de esos dictámenes, ese texto legislativo sustenta la conclusión de que seguir el trámite apelativo interagencial propuesto en el Art. 5.16 del Código Electoral, supra, es permisible, mas no compulsorio. Ante esto, debimos aplicar la regla de hermeneútica que nos instruye a realizar interpretaciones armoniosas de la ley antes de declararlas contradictorias. Sobre lo anterior, este Tribunal expresó en Bco. Santander v. Correa García, 196 DPR 452, 465-466 (2016), lo siguiente:

[E]s importante destacar que al realizar un análisis de disposiciones que aparentan ser contradictorias entre sí, los tribunales deben primeramente hacer una interpretación armoniosa de la ley, de manera que sus disposiciones logren ser compatibles y no contradictorias. Ello se fundamenta en el canon de interpretación hermenéutica sobre lectura armoniosa, que exige que al interpretar una ley, los tribunales deben armonizar, hasta donde sea posible, todas sus disposiciones con el propósito de obtener una interpretación integrada, lógica y razonable de la intención legislativa. “Armonizar” significa “[p]oner en armonía, o hacer que no discuerden o se rechacen dos o más partes de un todo, o dos o más cosas que deben concurrir al mismo fin”. Así, las secciones, los párrafos, las frases y las oraciones que componen una ley no deben ser interpretadas de forma aislada, sino que deben analizarse en conjunto tomando en consideración todo su contexto de manera integral. (Citas omitidas).

En vista de lo anterior, la controversia medular ante nosotros giraba en torno a la aplicación de la doctrina de jurisdicción concurrente —en este caso, en el trámite apelativo— y no en torno al principio de especialidad.

Nuestros tribunales son de jurisdicción general, por lo que cuentan con la autoridad para “atender cualquier causa de acción que presente una controversia propia para adjudicación, a menos que no tengan jurisdicción sobre la materia”. Rodríguez Rivera v. De León Otano, 191 DPR 700, 708 (2014). Por ello, privar al tribunal de su autoridad para atender algún asunto particular requiere de un acto legislativo claro y preciso que conste expresamente en algún estatuto o que surja de este por implicación necesaria. Rodríguez Rivera v. De Leon Otaño, 191 DPR 700, 709 (2014); Junta Dir. Cond. Montebello v. Fernández, 136 DPR 223, 230 (1994). Es decir, para que una agencia tenga jurisdicción exclusiva para atender cierto asunto, esa designación se debe desprender de la ley de forma clara y precisa. Beltrán Cintrón v. ELA, 2020 TSPR 26, 7.

De esa forma, el legislador puede conferirle a un organismo agencial jurisdicción exclusiva para revisar por primera vez una decisión administrativa. Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, 141 DPR 257, 268-269 (1996). Sin embargo, cuando la ley permite que una acción se apele tanto en el foro administrativo como en el judicial, estamos ante la doctrina de abstención judicial de jurisdicción concurrente. Esa doctrina dicta que el foro judicial se debe abstener de ejercer la jurisdicción que ostenta sobre un asunto hasta tanto la agencia administrativa pase juicio sobre ello. Rodríguez Rivera v. De León Otaño, supra, pág. 710. Lo anterior, pues es recomendable otorgarle deferencia a la agencia por su “destreza o pericia, la prontitud usual del proceso de decisión [y] el uso de técnicas de adjudicación más flexibles”. Ferrer Rodríguez v. Figueroa, 109 DPR 398, 402 (1980). Así, hemos expresado que “los jueces deben aplicar esta norma de abstención, como regla general, ‘en casos en los cuales el peritaje de la agencia sea indispensable para resolver la controversia, ya que los ‘tribunales [son] de justicia y no centros académicos para dirimir sutilezas técnicas”. Beltrán Cintron v. ELA, supra, pág. 6 (citando a Báez Rodríguez v. ELA, 179 DPR 231, 240 (2010))(Énfasis suplido).

No obstante, hemos reiterado que esa doctrina “no es una camisa de fuerza, y bajo ciertas circunstancias hemos reconocido su inaplicabilidad”. Rodríguez Rivera v. De León Otaño, supra. Según hemos expresado, la doctrina “no aplica cuando ‘[l]a naturaleza de la causa de acción presentada y el remedio solicitado destacan que no se presentan cuestiones de derecho que exijan el ejercicio de discreción y de peritaje administrativo, es decir, cuando la cuestión que se plantea sea puramente judicial’” Íd. (citando a Consejo Titulares v. Gómez Estremera, 184 DPR 407, 430 (2012)).

III

El Art. 5.16 del Código Electoral, supra, provee un mecanismo para apelar una determinación de la Comisión Local de una recusación de un elector ante la CEE. Sin embargo, ese artículo no dispone la única forma en la que una parte adversamente afectada por la determinación de la Comisión Local de una recusación puede apelar el dictamen. Distinto al razonamiento que esbozó una mayoría de este Tribunal, el lenguaje del Art. 4.5(4) no dispone en forma alguna su aplicación al trámite apelativo propuesto en el Art. 5.16 del Código Electoral, supra. Por consiguiente, el legislador no expresó de manera clara y precisa —ya sea expresamente o por implicación necesaria— su intención de otorgarle jurisdicción apelativa exclusiva a la CEE sobre la revisión de las recusaciones de electores. La intrepretación armoniosa de las dos disposiciones en controversia que le otorgan expresamente jurisdicción a ambos foros debió movernos a concluir que existe jurisdicción apelativa concurrente entre la CEE y el Tribunal de Primera Instancia para revisar esas determinaciones. Discrepo de la Opinión mayoritaria pues resuelve que la intención legislativa fue privarle al Tribunal de Primera Instancia jurisdicción para atender ese asunto.

A tenor con lo anterior, una vez aclarada la jurisdicción apelativa concurrente que ostentan ambos foros, debimos auscultar si el Tribunal de Primera Instancia debió abstenerse de revisar el dictamen que emitió la Comisión Local de Elecciones del Precinto Núm. 008 de Cataño. Esto a la luz de la doctrina de jurisdicción concurrente. Al amparo de esa doctrina, el foro judicial se debe abstener cuando el peritaje de la agencia sea indispensable para resolver la controversia. Sin embargo, cuando no se presentan cuestiones de derecho que exijan el ejercicio de la discreción y del peritaje administrativo, los tribunales pueden atender la controversia.

El proceso de recusación de un elector incide directamente en el derecho fundamental a ejercer su voto. Ese derecho está consagrado en el Art. II, Sección 2, de nuestra Constitución. Const. PR, Art. II, Sec. 2, LPRA, Tomo 1. En particular, este dispone que “[l]as leyes garantizarán la expresión de la voluntad del pueblo mediante el sufragio universal, igual, directo y secreto, y protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral”. Íd. A tenor de lo anterior, el Art. 5.1 del Código Electoral, supra, reconoce, entre otros derechos, la protección del elector contra una recusación inoficiosa. Ese artículo le concede a los electores legitimación para iniciar o promover cualquier acción legal ante el Tribunal de Primera Instancia en protección a los derechos y prerrogativas allí enumeradas. Aunque, en definitiva, la CEE ostenta cierta pericia en materia de recusaciones de electores, me parece sumamente persuasivo que el legislador dispuso expresamente la capacidad del foro primario para atender asuntos de esa materia en particular. Por lo tanto, el foro judicial es apropiado para revisar las determinaciones de la Comisión Local en materia de recusaciones por domicilio como la que se presentó en este caso. Máxime si se toma en consideración que, bajo el Art. 5.005 del anterior Código Electoral de Puerto Rico para el Siglo XXI, Ley Núm. 78-2011, 16 LPRA sec. 4045. (derogado), el Tribunal de Primera Instancia era el único foro facultado para revisar las determinaciones de la Comisión Local en torno a las recusaciones por domicilio.

En vista de lo anterior, correspondía resolver que el Sr. Carlos Suárez Molina podía optar por cualquiera de los dos foros para llevar su reclamo. Debido a que presentó oportunamente su recurso de revisión ante el Tribunal de Primera Instancia —conforme al Art. 13.2 del Código Electoral, supra— y los tribunales inferiores actuaron correctamente al no desestimar su recurso, no era necesario intervenir en esta controversia. Como una mayoría de este Tribunal resolvió lo contrario, disiento.

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta

Notas al calce

[1] El inciso 4 del Art. 4.5 del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020, lee como sigue:

(4) Toda apelación a una decisión del Presidente de la Comisión Local, excepto en los casos de recusación contra un Elector, deberá notificarse en la misma sesión en que se tome la decision apelada y antes de que se levante dicha sesión y deberá hacerse constar en el acta de la reunion mediante la expresión de los fundamentos de la apelación. Además, en caso de que la parte apelante interese presentar un escrito adicional a la apelación, así como documentos de apoyo, los mismos deberán ser tramitados al Secretario en un término no mayor de cuarenta y ocho (48) horas. Las recusaciones contra Electores solo se presentarán, procesarán, evaluarán y adjudicarán siguiendo rigurosamente las reglas y los procedimientos dispuestos en los Artículos 5.16, 5.17 y 5.18 de esta Ley.

Aunque en ese inciso del Art. 4.5 se habla de las apelaciones a las decisiones del Presidente de la Comisión Local, este dispone que las apelaciones de los casos de recusación contra un elector se atenderán de forma distinta a lo dispuesto en ese inciso. Nótese que en el inciso el legislador no dispuso cómo se atenderían esas apelaciones. En cambio, optó por incluir una directriz general para todas las recusaciones en la que dispuso que estas se presentarán, procesarán, evaluarán y adjudicarán siguiendo rigurosamente lo dispuesto en los Arts. 5.16, 5.17 y 5.18 del Código Electoral, supra.

[2] El Art. 5.18 del Código Electoral, Ley Núm. 58-2020 (Código Electoral), dispone las guías para la presentación y evaluación de la prueba en las recusaciones por la causal de edad.

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