2020 DTS 131 GAUTIER VEGA V. COMISION ESTATAL DE ELECCIONES, 2020TSPR131 -Jurisprudencia del TSPR

2020 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2020

2020 DTS 131 GAUTIER VEGA V. COMISION ESTATAL DE ELECCIONES, 2020TSPR131

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Nicolás Gautier Vega, en su capacidad de Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático.

Recurrido

Comisión Estatal de Elecciones; Francisco Rosado Colomer, en su capacidad de Presidente de la CEE; Roberto I. Aponte Berríos, en su capacidad de Comisionado Electoral del Partido Independentista Puertorriqueño; Olvin Valentín Rivera, en su capacidad de Comisionado Electoral del Movimiento Victoria Ciudadana; y Edwardo García Rexach, en su capacidad de Comisionado Electoral del Proyecto Dignidad.

Partes con Interés

Héctor Joaquín Sánchez Álvarez, en su capacidad de Comisionado Electoral del

Partido Nuevo Progresista

Parte Peticionaria en Certificación

2020 TSPR 131

205 DPR ___, (2020)

205 D.P.R. ___, (2020)

2020 DTS 131, (2020)

Número del Caso: CT-2020-22

Fecha: 28 de octubre de 2020

Véase Opinión del Tribunal

Opinión disidente que emitió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez a la que se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

En San Juan, Puerto Rico, a 28 de octubre de 2020.

A cinco días de las elecciones generales en Puerto Rico, la Comisión Estatal de Elecciones cambió las reglas del juego y eliminó garantías específicas que el legislador incorporó expresamente en el Código Electoral del 2020 para salvaguardar la transparencia y la confiabilidad del voto adelantado por correo. Una mayoría de este Tribunal, en vez de velar por la pureza y la confiabilidad del resultado de las elecciones, refrenda las acciones de un funcionario no electo, a espaldas de la ley y de las nocionas más básicas de juego limpio (“fair play”).

Una vez más la Mayoría de este Tribunal emite una Opinión desacertada en el contexto de la interpretación y aplicación del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, infra. Esta vez, el criterio mayoritario descarta las disposiciones claras de la ley y se aparta de un principio jurídico fundamental: ninguna disposición reglamentaria puede contravenir una ley ni prevalecer por encima de ella. Particularmente, la Mayoría valida que, mediante un reglamento, se deje sin efecto un requisito estatutario que la Asamblea Legislativa estableció inequívocamente para la validación de un voto adelantado por correo: que el elector incluya, junto con su voto, una copia de su tarjeta de identificación electoral o cualquier otra identificación vigente con foto que la ley autorice. A pesar del lenguaje claro de la ley que establece que la validez del voto está sujeta al cumplimiento fiel de este requisito, la Mayoría valida que se alteren las normas luego de comenzado el proceso electoral. Peor aún, refrenda un mecanismo adoptado por reglamento para permitir que el elector “subsane” su incumplimiento con la ley. Ese mecanismo es contrario al texto claro y terminante del Código Electoral de Puerto Rico de 2020, infra, y despoja al procedimiento del voto adelantado por correo de una de las medidas procesales que el legislador estatuyó para salvaguardar su transparencia y confiabilidad.

Este Tribunal no tiene un cheque en blanco para reescribir el Código Electoral. Pretenderlo, no solamente representa una falta de respeto a la función constitucional de esta institución, sino también a la deferencia que se le debe dar al rol de la legislatura. Nuestra Constitución establece que se debe garantizar el derecho al voto universal, igual, directo y secreto. Esa igualdad del voto es un concepto vital que proclama nuestra democracia y que está atada a las garantías de confiabilidad que requiere el ejercicio efectivo de ese voto.

Puerto Rico tiene una tradición de limpieza electoral inspirada por su Constitución y que es la base de sus procesos democráticos. A días de los comicios generales, nuestro rol debió ser sostener esa pureza al validar un proceso electoral que inspire la confianza pública, la cual incide de manera proporcional sobre la participación electoral.

El Código Electoral de Puerto Rico de 2020, Ley Núm. 58-2020 (Código Electoral), tiene como uno de sus propósitos principales “empoderar a los electores facilitando su derecho a los procesos relacionados con el ejercicio de su derecho al voto”. Exposición de Motivos, Código Electoral. (Énfasis suplido). Cónsono con ese propósito, la ley establece diferentes métodos a través de los cuales los electores pueden ejercer ese derecho. Uno de estos es el “Voto Adelantado”, el cual el Código Electoral define como un “[m]étodo especial de Votación para garantizar el ejercicio del derecho al voto a los Electores elegibles, activos y domiciliados en Puerto Rico, cuando el día determinado para realizar una Votación confronten barreras o dificultades para asistir a su Centro de Votación”. Art. 2.3(110), Código Electoral. Una de las modalidades del Voto Adelantado es el voto por correo. En torno a este método de votación, en lo pertinente, el Art. 9.39(3) del Código Electoral establece:

En este caso, el Elector deberá devolver a la Comisión sus papeletas votadas a través del US Postal Service, con matasellos postal fechado no más tarde del día de la votación o Elección General. Solamente se considerarán para contabilización aquellos votos adelantados válidamente emitidos que sean recibidos en la Comisión por correo, en o antes del último día del escrutinio general del evento electoral. La validación de este tipo de Voto Adelantado también estará sujeta a que el Elector haya incluido la copia de su tarjeta de identificación electoral o cualquier otra identificación con foto y vigente autorizada por esta Ley. Se prohíbe que se requiera la notarización o testigos para poder ejercer el derecho al voto a través de Voto Adelantado. (Énfasis suplido).

Como se puede observar, esta disposición establece dos requisitos sustantivos esenciales para que el voto que se emita por correo sea válido: (1) que se reciba en la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) en o antes del escrutinio general del evento electoral, y (2) que el elector haya incluido con su voto la copia de su tarjeta de identificación electoral u otra identificación que el Código Electoral autorice. El estatuto es claro, es específico y no contempla excepciones a esos requisitos.

En conformidad con lo anterior, la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) adoptó un Reglamento de Voto Ausente y Voto Adelantado de Primarias 2020 y Elecciones Generales y Plebiscito 2020 (Reglamento de Voto Adelantado). Al igual que la ley, la Sección 6.9 del Reglamento de Voto Adelantado establece lo siguiente:

Solamente para la elección se considerarán válidamente emitidos aquellos votos que sean enviados en o antes de una elección y recibidos en o antes del último día del escrutinio general para esa elección. La validación de este tipo de voto adelantado por correo también estará sujeta a que el elector haya incluido la copia de su tarjeta de identificación electoral o cualquier otra identificación con foto y vigente autorizada por el Código Electoral. Sección 6.9 del Reglamento de Voto Adelantado. (Énfasis suplido)

Además, la Sección 6.8 del Reglamento de Voto Adelantado preceptúa que al elector se le enviarán las instrucciones correspondientes para ejercer el derecho al voto por correo, incluyendo una “[a]dvertencia al Elector que debe incluir […] copia de la tarjeta de identificación electoral o cualquier otra identificación con foto vigente según establece el Código Electoral”. Sección 6.8 del Reglamento de Voto Adelantado. (Énfasis suplido).

Los parámetros expuestos regían el procedimiento para ejercer y validar el voto adelantado por correo hasta hace poco más de una semana.[1] Sin embargo, cuando restaba un periodo de tiempo sumamente corto para los comicios generales, la CEE -por conducto de su Presidente- aprobó una Resolución para enmendar el borrador del Manual de Procedimientos para el Voto Adelantado por Correo para Elecciones Generales y Plebiscito 2020. Mediante esa enmienda se estableció lo que se cita a continuación:

En caso de que el elector no haya incluido la copia de la identificación con foto vigente, la JAVAA deberá notificar al elector de tal deficiencia a la brevedad y no más tarde de veinticuatro horas de haber identificado la deficiencia, como parte del proceso de apertura del sobre Número 2. La JAVAA deberá efectuar la notificación a través del número de teléfono, dirección de correo electrónico o dirección postal que fue provista por el elector en la solicitud de voto adelantado o que resulte de su registro electoral actualizado. En dicha notificación, la JAVAA deberá apercibir al elector que, de no proveer la copia de la identificación en o antes de tres (3) días laborables de la notificación de la deficiencia, su voto no será adjudicado. El elector podrá subsanar la deficiencia entregando copia de la identificación a través del correo electrónico de la JAVAA, personalmente en la Junta de Inscripción Permanente o enviando copia al fax: 787-777-8358.

Según se puede discernir, mediante la enmienda en cuestión se establece un mecanismo que el Código Electoral no contempla, a través del cual el elector que no haya incluido copia de su tarjeta electoral u otra identificación autorizada junto con su voto puede subsanar ese incumplimiento. Al contraponer este mecanismo con lo que establece taxativamente el Art. 9.39(3) del Código Electoral, se puede apreciar que existe una contradicción insuperable entre ambos.

Como vimos, el Art. 9.39(3) del Código Electoral establece claramente y sin ambages que la inclusión de la copia de la identificación electoral u otra autorizada junto con el voto es un requisito indispensable para que el voto por correo sea válido. Nótese que el requisito se entiende satisfecho específicamente cuando el elector haya incluido la identificación junto con el voto que remite a la CEE mediante el servicio postal. El artículo no contempla excepciones a este requisito ni la posibilidad de “subsanar” su incumplimiento. Por el contrario, el lenguaje claro y terminante del estatuto revela que el legislador lo concibió como un aspecto fundamental en el proceso de validación y contabilización de los votos adelantados por correo. Sin embargo, el mecanismo de “subsanación” que se adoptó mediante la Resolución en controversia desplaza ese requisito, pues permite que el elector provea la identificación en un momento y mediante un método distinto al que el Código Electoral exige. Esto, a su vez, da al traste con una de las medidas procesales que el legislador adoptó para garantizar la transparencia del proceso de validación y contabilización de los votos adelantados por correo.

Adviértase que al exigir que la identificación se incluya junto con el voto se garantiza que la apertura del sobre que contiene la documentación aplicable, la corroboración de la identidad del elector y el depósito de la papeleta en la urna correspondiente se realice de manera continua. Esa continuidad preserva la pureza del procedimiento. El mecanismo de subsanación, según propuesto, rompe con esa continuidad, pues permite que el elector presente la identificación días después de haberse recibido su voto en la CEE. Lo anterior deja al electorado con la duda sobre si su voto está sujeto a ser manipulado. Por lo tanto, no cabe duda de que el mecanismo de “subsanación” que el Presidente de la CEE aprobó desarticula y desvirtúa el método que la Asamblea Legislativa adoptó para el proceso de validación de los votos adelantos por correo. A falta de garantías claras y específicas de su confiabilidad, procedimientos aprobados a la prisa y de forma improvisada como estos arrojan sombras sobre la pureza de los procesos electorales.

Por otro lado, es un principio jurídico conocido que una actuación administrativa o “[u]n reglamento promulgado para implementar la ejecución de una ley puede complementarla, pero no puede estar en conflicto con ésta, pues ello conlleva la sustitución del criterio del legislador por el de la agencia autorizada a reglamentar”. Yiyi Motors, Inc. v. ELA, 177 DPR 230, 248 (2009). (Énfasis suplido). Una actuación administrativa o disposición reglamentaria que conflige con la ley “tiene que ceder ante el mandato legislativo ya que el texto de una ley jamás debe entenderse modificado o suplantado por el reglamentario…”. Íd. En resumidas cuentas, “un reglamento o actuación administrativa claramente en conflicto, o en contra de la ley, es nulo”. Íd. Aquí, indudablemente, tanto la actuación administrativa del Presidente de la CEE como la norma que aprobó contravienen el texto claro del Art. 9.39(3) del Código Electoral. Por consiguiente, la conclusión forzosa es que son nulas.

La Mayoría intenta rebatir esa nulidad al argumentar que la actuación administrativa fue necesaria para llenar una laguna o vacío en la ley, a pesar de que -de manera contradictoria- acepta que es clara. A esos efectos, aduce que el Código Electoral no establece el proceso que el elector tiene que seguir si omite incluir copia de su identificación, de manera que pueda garantizar su debido proceso de ley. En esa misma línea, arguye que una aplicación literal del Art. 9.39(3) del Código Electoral tendría efectos normativos que colisionarían con las disposiciones constitucionales y estatutarias que otorgan supremacía al sufragio accesible y sin barreras procesales onerosas.

En efecto, el Código Electoral no establece un procedimiento para los casos en que los electores omitan incluir la identificación junto con su voto. Eso no implica que existe una laguna en la ley ni que por eso se viola el debido proceso de ley del elector. El hecho de que la ley no establezca el procedimiento al que la Mayoría alude responde al hecho de que la consecuencia de no incluir la identificación es clara y absoluta: el voto no es válido. El incumplimiento con ese requisito no se puede subsanar. Esto hace innecesario instaurar un procedimiento que permita al elector solicitar la reconsideración de esa determinación. En todo caso, el mecanismo aquí en controversia no tiene ese alcance ni propósito. En segundo lugar, a pesar de que no existe ese procedimiento, el Art. 9.39(3) del Código Electoral y el Reglamento de Voto Adelantado contienen las salvaguardas necesarias para garantizar al elector el debido proceso de ley. Según expuse anteriormente, como parte del procedimiento que se sigue cuando se le remite al elector las papeletas por correo, se incluye una instrucción y advertencia específica a los fines de que este deberá incluir una copia de su tarjeta electoral u otra identificación permitida por ley junto con el voto que remita a la CEE mediante el servicio postal. Esta advertencia es suficiente para que el elector esté debidamente notificado de los requisitos que tiene que cumplir para que su voto sea válido y se pueda contabilizar. Ante la notificación adecuada de las normas mínimas que se deben satisfacer, no cabe hablar de una violación al debido proceso de ley del elector cuyo voto no sea contado por haber incumplido esas normas. Este escenario es similar al del elector que no presenta una identificación al momento de votar, pues a este no se le permite ejercer su derecho al voto.

Todo elector tiene derecho a una accesibilidad amplia en el ejercicio de su derecho al voto. Sin embargo, los electores también tienen la responsabilidad de cumplir con los requisitos que el ordenamiento exige para que los procesos eleccionarios se den dentro de un marco de imparcialidad, pureza y transparencia. Solo de esa forma, el voto de los demás electores que ejercieron su derecho en cumplimiento con los requisitos aplicables no se verá diluido a causa del empleo de prácticas fraudulentas en el proceso de contabilización y adjudicación de los votos. Esto es cónsono con la misión de la CEE: “garantizar que los servicios, procesos y eventos electorales se planifiquen, organicen y realicen con pureza, transparencia, seguridad, certeza, rapidez, accesibilidad y facilidad para los electores de manera costo-eficiente, libre de fraude y coacción; y sin inclinación a ningún grupo o sector ni tendencia ideológica o partidista”. Art. 3.1 del Código Electoral. (Énfasis suplido).

No podemos olvidar que el método de voto adelantado por correo, aunque está diseñado para facilitar el ejercicio del derecho al voto, necesariamente tiene que contar con unas salvaguardas procesales mínimas que garanticen la transparencia del proceso electoral y la igualdad del voto de todos los electores. Indiscutiblemente, el requisito que la enmienda aquí en controversia pretende descartar tiene como fin garantizar que el voto adelantado por correo no esté propenso a manipulación o a actuaciones fraudulentas. Esta no es una condición onerosa, ni dificulta irrazonablemente el ejercicio del derecho al voto. La presentación de una identificación válida es un requisito que se exige a todo elector que desea ejercer su derecho al voto, independientemente del método que escoja. Esto demuestra que la identificación adecuada del elector es una de las salvaguardas más importantes para evitar el fraude electoral. Tan es así que un elector que no presente ningún tipo de identificación al momento de votar no podrá ejercer su derecho al voto.

Aun así, la Mayoría afirma que, mediante esta determinación, no le resta a la identificación la importancia que tiene para garantizar la pureza de los procedimientos ni descarta el requisito que la ley impone.[2] Resulta difícil aceptar esa aseveración cuando la Mayoría califica como un mero requisito de forma subsanable el incluir, como exige la ley, la tarjeta electoral u otra identificación autorizada junto con el voto que se remita a la CEE por correo. Lo anterior, sobre todo cuando esa calificación es incorrecta. De una simple lectura del Art. 9.39(3) del Código Electoral se puede colegir que el legislador lo estatuyó como un requisito sustantivo, que además, es indispensable para la validez del voto emitido por correo.

Para finalizar, destaco que el mecanismo adoptado por el Presidente de la CEE tiene además el potencial de retrasar la certificación de los resultados de la contienda electoral. Esto es así, pues si la CEE recibe el mismo día del escrutinio general el voto de un elector que votó por correo y no incluyó la identificación requerida, este contará con tres días a partir de que le notifiquen el incumplimiento con ese requisito para “subsanarlo”. Ello implica que la contabilización de los votos no se podrá concluir hasta que transcurra ese término. Esto arroja sombras sobre el proceso, el cual está propenso a ser cuestionado por los cambios arbitrarios e ilegales que ha sufrido a último momento.

En fin, en la jerarquía del derecho, la ley prevalece sobre cualquier disposición reglamentaria o actuación administrativa que sea contraria a esta. Por consiguiente, si la regla o actuación administrativa contraviene el texto legal, esta es nula; sencillamente no puede prevalecer por encima de la ley.

La Mayoría parece olvidar estos principios fundamentales de derecho y, con su decisión, sustituye la voluntad del legislador por el criterio de un funcionario que no fue electo por el Pueblo y que actuó de espaldas a la ley que está obligado a cumplir y hacer cumplir. Peor aún, bajo el manto de la democracia y el “acceso al voto” se trastocan medidas básicas que garantizan la transparencia y la confiabilidad del voto y se facilita la posibilidad de manipular, de forma acomodaticia, los votos de ciertos electores. No puedo estar de acuerdo con ese proceder. Por consiguiente, disiento.

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta

Notas al calce

[1] Enfatizamos que las elecciones generales son en menos de una semana.

[2] Opinión mayoritaria, pág. 40.

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