2021 DTS 045 SUPER ASPHALT V. A.F.I.P.R., 2021TSPR045 -Jurisprudencia del TSPR

2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021

2021 DTS 045 SUPER ASPHALT V. A.F.I.P.R., 2021TSPR045

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Super Asphalt Pavement, Corp.

Peticionario

Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura de Puerto Rico

Recurrido

A&M Group, Inc.

Recurrido

Certiorari

2021 TSPR 45

206 DPR __, (2021)

206 D.P.R. __, (2021)

2021 DTS 45, (2021)

Número del Caso: CC-2019-130

Fecha: 30 de marzo de 2021

Véase Sentencia del Tribunal

Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES a la cual se une la Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ.

En San Juan, Puerto Rico, a 30 de marzo de 2021.

Disiento respetuosamente por entender que la controversia se tornó académica. En este caso, Super Asphalt Pavement, Corp. (Super Asphalt) sostiene que la Junta de Subastas de la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura de Puerto Rico (AFI) erró al no aplicarle el porciento de preferencia que dispone la Ley Núm. 14-2004, infra y el Reglamento Núm. 8448, infra. Así, a pesar de que el proyecto ya se completó, Super Asphalt solicita que revoquemos la sentencia del Tribunal de Apelaciones y devolvamos el caso a la AFI para que determine si adjudicará al mejor postor, si continuará con las negociaciones, si determinará que se cancele la subasta o cualquier otra cosa que en derecho proceda. Entiendo que, independientemente de los méritos o deméritos de la controversia, Super Asphalt no tendrá derecho a remedio alguno y, por lo tanto, nuestra sentencia no tendrá consecuencia práctica alguna.

El trasfondo fáctico y procesal de la controversia está adecuadamente reseñado en la Opinión del Tribunal. En resumen, en junio de 2018 la AFI convocó una subasta para la repavimentación de las carreteras PR-35 y PR-3334 del Municipio de Yauco. La Junta de Subastas de la AFI evaluó las ofertas, pero resultó que todos los participantes se excedieron del presupuesto disponible de $787,367.62. Por tanto, el 10 de agosto de 2018, se notificó la cancelación del proceso de subasta.

Sin embargo, la Junta de Subastas autorizó negociar con los dos licitadores que sometieron las propuestas más bajas. Estos fueron A&M Group, Inc. (A&M Group) y Super Asphalt. La Junta adjudicó la subasta a A&M Group. Expresó que la oferta de A&M Group fue la menor y estaba dentro de los parámetros del presupuesto asignado.

Inconforme, Super Asphalt presentó una moción de reconsideración. Expresó que la Junta no tomó en consideración el 10% de preferencia que otorga la Junta de Inversión en la Industria Puertorriqueña (JIIP). Planteó que, de habérsele otorgado ese por ciento de preferencia, Super Asphalt hubiese resultado con el precio más bajo. La AFI declaró “no ha lugar” la solicitud de reconsideración ya que, según explicó, a pesar de la aplicabilidad del porciento de preferencia, su precio contractual y el cual la AFI estaría obligado a desembolsar resultaba mayor al presupuesto asignado y disponible. Véase, Ap. Sol. Cert., págs. 77-78. Añadió que según el Reglamento Núm. 8448, infra, la agencia está obligada a pagar el precio licitado antes de aplicar la preferencia.

Insatisfecho, la peticionaria Super Asphalt presentó un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Ese foro confirmó la determinación de la agencia. El tribunal concluyó que la propuesta presentada por Super Asphalt de $831,305.40, aun aplicado el por ciento de preferencia al determinar el postor más bajo, no habría resultado en una propuesta dentro del presupuesto disponible. Además, determinó que no hay nada en la Ley para la inversión de la industria puertorriqueña, Ley Núm. 14-2004, 3 LPRA 930 et seq. (Ley Núm. 14-2004) ni en el Reglamento general para promover la política de preferencia en las compras del Gobierno, Reglamento Núm. 8488 de 17 de junio de 2014 (Reglamento Núm. 8488) que obligue a la agencia o corporación pública a adjudicar un contrato por una cantidad que no esté disponible o no esté presupuestada.

Inconforme, Super Asphalt presentó este recurso de certiorari. Sostiene que la AFI debió tomar en consideración el parámetro de preferencia otorgado por virtud de la Ley Núm. 14-2004. Por su parte, A&M alegó que la controversia es académica, ya que al 31 de marzo de 2019 se habían pagado $689,285.00, que corresponden al noventa por ciento de la obra, la cual fue reportada como completada, y solamente quedan pendientes unos trabajos de repavimentación.

Un pleito inicialmente justiciable deja de serlo cuando “los cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite judicial de una controversia, tornan en académica o ficticia su solución”. Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715, 724-725 (1980). Al considerar la academicidad es esencial evaluar la relación entre los eventos pasados que dieron inicio al pleito y la adversidad presente. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 933 (2011).

Un caso se convierte en académico cuando “la cuestión en controversia pierde eficacia ante el paso del tiempo, ya sea porque ocurrieron cambios en los hechos o en el derecho, y la misma se vuelve inexistente”. Pueblo v. Diaz Alicea, 2020 TSPR 56, 204 DPR ___ (2020). Una vez se determina que el caso es académico, los tribunales deben abstenerse de considerarlo.

Sin embargo, se han elaborado una serie de excepciones que permiten al tribunal considerar un caso académico. Esto es cuando: (1) se plantea ante el foro judicial una cuestión recurrente o susceptible de volver a ocurrir y que tienda a evadir la revisión judicial; (2) la situación de hechos ha sido modificada por el demandado, pero el cambio no aparenta ser permanente, y (3) se tornan académicos aspectos de la controversia, pero subsisten consecuencias colaterales vigentes. Pueblo v. Diaz Alicea, supra, pág. 5; Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 73-74 (2017).

Para determinar si se configura la excepción de recurrencia deben considerarse los factores siguientes: (1) la probabilidad de recurrencia de la controversia; (2) la identidad de las partes involucradas en el procedimiento y (3) la probabilidad de que el asunto eluda revisión judicial. PNP v. Carrasquillo, 166 DPR 70, 76 (2005). En cuanto al primer factor se requiere una ”probabilidad razonable” de que la controversia pueda repetirse. Íd. En cuanto al tercer factor, lo determinante es que sea “inherentemente de tan corta duración que sea probable que la controversia siempre se torne académica antes de que la litigación se complete”. (cita omitida) Íd. Es decir, el asunto debe ser de tan corta duración que evada su adjudicación o revisión. Asoc. de Periodistas v. González, 127 DPR 704, 721 (1991). Esta excepción intenta delimitar aquellas situaciones en que la controversia “se ha tornado académica debido a circunstancias de tiempo íntimamente relacionadas con su naturaleza, por lo que es razonable pensar que, de surgir la misma controversia en el futuro, nuevamente se tornará académica antes de que el tribunal la adjudique”. J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 186. El caso que tenemos ante nuestra consideración no es uno de los que sea capaz de evadir revisión judicial si vuelve a repetirse.

La Opinión del Tribunal plantea que la controversia no se ha tornado académica por el hecho de que se haya finalizado la obra objeto de la impugnación, pues la cuestión planteada en este caso es susceptible de repetición. Sin embargo, en ningún momento discute los factores para que se cumpla con la excepción de recurrencia. Este caso presenta una situación extraordinaria en la que, a pesar de la aplicabilidad del porciento de preferencia, el precio contratado y que la agencia estaría obligada a desembolsar, resulta mayor al presupuesto asignado y disponible. Además, como expliqué, no basta con que la controversia sea capaz de repetirse sino que, además, debe evadir la revisión judicial.

Otro asunto que la Opinión del Tribunal invoca para descartar la academicidad de la controversia es que la adjudicación de la subasta no es el único remedio al cual la parte peticionaria podría tener derecho. Como mencioné, otra de las excepciones que reconoce la doctrina es si persisten consecuencias colaterales a la controversia principal, que todavía tienen vigencia y actualidad. C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 DPR 927, 937 (1993). Estos casos no se convierten en académicos porque existen consecuencias ulteriores que dependen de la adjudicación en los méritos. Gobernador v. Alcalde de Coamo, 131 DPR 614 (1992).

Al respecto en RBR Cons., S.E. v. A.C., 149 DPR 836 (1999), resolvimos que la adjudicación del proyecto no era el único remedio al cual el licitador perdidoso en ese caso podría tener derecho. En ese caso, RBR Construction S.E. (RBR) compareció junto a otros licitadores a una subasta convocada por la Junta de la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (Junta de la ACT). La Junta de ACT rechazó la licitación de RBR debido a un supuesto problema con su seguro de fianza. Inconforme, RBR solicitó la reconsideración de la determinación. Posteriormente, la Junta de la ACT anuló la subasta sin expresar sus razones, celebró una nueva subasta y la adjudicó a un nuevo licitador. Íd. págs. 843-845. Tras varios trámites procesales, RBR acudió al Tribunal de Circuito de Apelaciones. Este denegó el recurso ante sí por académico. Fundamentó su conclusión en que la segunda subasta se había celebrado y los trabajos del proyecto estaban avanzados. Íd. pág. 845.

Sin embargo, en esa ocasión revocamos al foro apelativo intermedio y resolvimos que el recurso de revisión judicial no se tornaba académico ya que RBR no quedaría huérfano de remedio, pues podía recibir compensación por daños si la agencia abusó de su discreción. Íd. pág. 847. En ese caso, dijimos que avalar la postura de que toda subasta anulada ilegalmente quedaría inmune a la revisión judicial con la mera celebración de una segunda subasta “podría equivaler a darle un cheque en blanco al funcionario de gobierno para que continúe celebrando subastas hasta que el postor de su predilección obtenga la buena pro”. Íd. pág. 848.

Sin embargo, casi una década después, Perfect Cleaning v. Cardiovascular, 172 DPR 139 (2007), nos dio la oportunidad de delimitar y aclarar esa norma. Allí resolvimos que un licitador a quien no se le adjudicó una subasta, cuyo resultado es posteriormente revocado, no tiene a su favor una causa de acción en daños y perjuicios contra la entidad gubernamental de que se trate.

En ese caso, el Centro Cardiovascular de Puerto Rico y el Caribe celebró una subasta a la que comparecieron varias entidades, entre ellas, Perfect Cleaning Service, Inc. (Perfect Cleaning) y NBM Enterprises. La subasta se adjudicó a favor de esta última. Íd. pág. 142.

Tras varios trámites, Perfect Cleaning presentó un recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, aduciendo que NBM Enterprises no había cumplido con el pliego de especificaciones y que, por lo tanto, no se le debió conceder la buena pro. El foro apelativo revocó la adjudicación de la subasta por entender que, en efecto, NBM Enterprises no cumplió con los requisitos aplicables. Íd. En vista de ello, se celebró una nueva subasta cuyo resultado también fue revocado en la etapa de revisión. En esa segunda ocasión, el Tribunal de Apelaciones ordenó expresamente la celebración de una nueva subasta. Amparándose en el dictamen del foro apelativo que revocó la adjudicación hecha a favor de NBM Enterprises, Perfect Cleaning presentó una demanda sobre daños y perjuicios contra el Centro Cardiovascular y su Junta de Subastas. Sostuvo que la subasta fue ilegalmente adjudicada a favor de NBM Enterprises y que esa actuación le ocasionó daños, ya que, a su entender, fue el postor más bajo que cumplió con todas las exigencias. Íd.

En respuesta a la demanda, el Centro Cardiovascular presentó una moción de desestimación. Adujo que la demanda incoada por Perfect Cleaning dejaba de exponer una reclamación que ameritara la concesión de un remedio. Perfect Cleaning se opuso a la solicitud de desestimación, utilizando como fundamento la opinión emitida en RBR Const., S.E. v. A.C., supra. Argumentó que allí se reconoció una causa de acción en daños y perjuicios a favor de los licitadores perjudicados por la adjudicación ilegal de una subasta. Íd. págs. 142-43. Tras varios incidentes procesales, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la demanda. Íd. pág. 143.

En esa ocasión, aunque todavía existía la probabilidad de que Perfect Cleaning pudiera resultar favorecido, estimamos necesario explicar que la imposición de responsabilidad a una agencia por “una mera adjudicación de subasta errónea, en ausencia de circunstancias extraordinarias como las que dieron lugar a la norma adoptada en RBR Const., S.E. v. A.C., supra, sería contrario al interés público, al mejor manejo de los fondos del erario y a las pautas que regulan las subastas gubernamentales”. Perfect Cleaning v. Cardiovascular, supra, pág. 148–49 (énfasis suplido). Sostuvimos que lo que ocurrió fue una adjudicación errónea, como cuestión de derecho, pero esta no presentó “indicios de arbitrariedad o abuso de derecho”. Íd. pág. 147. Explicamos que el foro apelativo hizo una interpretación equivocada de la opinión emitida en RBR Const., S.E. v. A.C., supra, al obviar que la norma que se estableció en ese caso “surgió en el contexto de la anulación abusiva y arbitraria de una subasta válidamente celebrada y no de una mera adjudicación errónea”. Perfect Cleaning v. Cardiovascular, supra, pág. 147. Añadimos que resolver lo contrario presentaría un precedente peligroso, en cuanto apoya la disponibilidad automática de una causa de acción en daños y perjuicios a favor de todo licitador perdidoso en una subasta cuya adjudicación fuera posteriormente revocada. Íd. pág. 148. Es decir “[n]o podemos perder de vista que con cierta frecuencia los resultados de las subastas son revisados y alterados por [los tribunales], sin que eso haya generado nunca una causa de acción a favor de los licitadores que inicialmente no fueron favorecidos”. Íd.

Como vemos, el efecto que tuvo esta decisión fue descartar que existan consecuencias colaterales en estos casos, a no ser que se trate de una circunstancia extraordinaria como la que ocurrió en RBR Cons., S.E. v. A.C., supra. No cabe duda de que el caso que tenemos ante nuestra consideración no presenta esa circunstancia extraordinaria. Según nuestro precedente en Perfect Cleaning v. Cardiovascular, supra, la adjudicación errónea de una subasta no ofrece remedio al licitador perdidoso. Siendo así, en estos casos no existen consecuencias ulteriores que dependen de la adjudicación del caso en sus méritos.

En este caso, AFI sostiene que la obra se completó por lo que el remedio solicitado por la parte peticionaria, es decir, que se le adjudique la subasta, es contrario a la política pública del Gobierno e imposible de hacer cumplir. Por otra parte, Super Asphalt apoyó su causa de acción en lo resuelto por este Tribunal en R.B.R. Const., S.E. y. A.C., supra, pues considera que la controversia medular en este caso es si AFI abusó de su discreción o actuó arbitrariamente al adjudicar la subasta a A&M Group. Como expliqué, la situación del caso de autos es totalmente distinguible a la que se presentó en R.B.R. Const., S.E. y. A.C, supra, y por lo tanto no aplica a los hechos de este caso. En R.B.R. Const., S.E. y. A.C., supra, la entidad gubernamental anuló una subasta sin exponer justificación alguna, de forma arbitraria e insuficiente. Esa anulación representó un abuso del derecho y un acto arbitrario plagado de irregularidades. Perfect Cleaning v. Cardiovascular, supra, pág. 145. Esos no son los hechos en este caso.

A simple vista, sin necesidad de entrar a los aspectos sustantivos de la controversia, vemos que la actuación de AFI no presenta indicios de arbitrariedad o abuso de derecho. Si algo, se trataría de una adjudicación errónea como cuestión de derecho, asunto por el cual no se reconoce una causa de acción en nuestro ordenamiento legal.

Por lo tanto, independientemente de los méritos de la controversia, Super Asphalt no tendrá derecho a remedio alguno, y por consiguiente nuestra Sentencia no tendrá consecuencia práctica alguna. En conclusión, el asunto no es uno que de repetirse sea de una naturaleza tal que evada su revisión ni subsisten consecuencias colaterales. Por lo tanto, es académico.

III

Por estas razones, disiento respetuosamente de la decisión del Tribunal.

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES

Juez Asociado

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