2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021
2021 DTS 160 ROSARIO RODRIGUEZ V. ROSADO COLOMER Y PADILLA RIVERA, 2021TSPR160
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Nelson Rosario Rodríguez, en su carácter oficial de
Comisionado Electoral del partido Proyecto Dignidad
Peticionario
v.
Hon. Francisco Rosado Colomer; Hon. Jessika Padilla Rivera
Recurridos
Vanessa Santo Domingo, en su carácter de Comisionada Electoral del Partido Nuevo Progresista (PNP); Ramón A. Torres Cruz, en su carácter de Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático (PPD); Roberto Iván Aponte Berríos, en su carácter de Comisionado Electoral del Partido Independentista Puertorriqueño (PIP); Lillian Aponte Dones, en su carácter de Comisionada Electoral del Partido Movimiento Victoria Ciudadana (MVC), y el Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, en su carácter de Gobernador de Puerto Rico
Partes con Interés
2021 TSPR 160
208 DPR ___, (2021)
208 D.P.R. ___, (2021)
2021 DTS 160, (2021)
Número del Caso: CT-2021-14
Fecha: 27 de diciembre de 2021
Véase Opinión del Tribunal y Otras Opiniones
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ a la cual se une el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de diciembre de 2021.
Recientemente en Senado v. Tribunal Supremo de Puerto Rico, infra, descartamos que este Tribunal Supremo tuviera el poder desmesurado de nominar y confirmar la Presidencia y la Presidencia Alterna de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE). Hoy, descartamos también la posibilidad de que un Gobernador pueda unilateral y desmedidamente controlar ese organismo con nombramientos de receso, tal como si fuera una mera oficina de su gabinete.
El Poder Ejecutivo no puede, sin el consentimiento del Senado, sustituir la presidencia de la CEE con un nombramiento de receso, pues ante la falta de consenso entre los Poderes Políticos, los incumbentes deben permanecer en el cargo hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión. Lo anterior, en virtud de la cláusula de continuidad indefinida debidamente legislada previo a surgir esta controversia.
Al avalar tal disposición, este Tribunal alcanza una interpretación responsable que rectifica el equilibrio dinámico que debe existir entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en cuanto a los nombramientos de cargos que contienen cláusulas de continuidad indefinida.
Con el fin de materializar tal balance, tomamos como premisa base la interrogante siguiente: ¿Tiene el Gobernador de Puerto Rico el poder de realizar un nombramiento de receso con el propósito de sustituir al Presidente y a la Presidenta Alterna de la CEE, a pesar de que estos funcionarios están cobijados por una cláusula de continuidad indefinida? Contestamos en la negativa.
De esta forma, dejamos sin efecto la limitación impuesta jurisprudencialmente en Nogueras v. Hernández Colón, infra, a las cláusulas de continuidad indefinida. En su lugar, retomamos la firme y coherente línea jurisprudencial emitida por este Foro previo al caso precitado.
Es por ello que, ante el reconocimiento de que la aprobación de una cláusula de continuidad por las Cámaras y el Gobernador implica necesariamente una protección a la estabilidad operacional, al interés público, al rol del Senado en el proceso de nombramientos y al funcionamiento eficiente del Gobierno, estoy conforme con la fundamentada Opinión mayoritaria que hoy emite este Tribunal.
Con este proceder, reconocemos la preeminencia de uno de los principios constitucionales cardinales de nuestro sistema de gobierno republicano: la separación de poderes en lo que atañe al proceso de nombramientos. Veamos.
I
Primeramente, muestro mi conformidad con la facultad ejercida por este Tribunal al certificar intrajurisdiccionalmente la controversia aquí planteada.
A la luz del marco estatutario vigente,[1] consecuentemente he favorecido la expedición de recursos de certificación con el propósito de atender eficaz y oportunamente controversias electorales de alto interés público que requieren nuestra intervención en aras de brindar certeza a nuestro estado de Derecho. Véanse, Senado v. Tribunal Supremo de Puerto Rico, 2021 TSPR 141, pág. 25 (Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Estrella Martínez); Com. Elect. PPD v. CEE et al., 205 DPR 724, 765 (2020) (Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Estrella Martínez); Pierluisi et al. v. CEE et al., 204 DPR 841, 914 (2020) (Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Estrella Martínez); Com. PNP v. CEE et al. I, 196 DPR 651, 654 (2016) (Voto particular de conformidad emitido por el Juez Asociado señor Estrella Martínez).
Ello, máxime, cuando la controversia implica una cuestión constitucional sustancial al amparo de la Constitución de Puerto Rico o Estados Unidos. Pierluisi et al. v. CEE et al., supra, pág. 853 (citando a Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 69 (2019)).
Ciertamente, nos encontramos ante una controversia de alto interés público que plantea una cuestión constitucional sustancial. En ese sentido, la certificación aquí emitida provee un remedio adecuado, completo y oportuno que brindará certeza y viabilizará el funcionamiento ininterrumpido de la CEE.
II
A.
De entrada, no cabe duda de la importancia que tiene la continuidad operacional de la CEE dada la función constitucional que ejerce como la institución que regula uno de los pilares de nuestra democracia: el sufragio.
En reconocimiento de ello, el Código Electoral de 2020, Ley Núm. 58-2020, 16 LPRA sec. 4501, et seq. (Código Electoral), instaura su carácter como “una institución de operación continua”[2] con el propósito de que no se “limit[e] al pueblo soberano a no poder votar cuando sea necesario, o con la prontitud que requieran las circunstancias porque su organismo electoral es uno intermitente, cuatrienal o porque su limitada operación no provee el tiempo y los recursos para coordinar un evento electoral”. Exposición de motivos, Ley Núm. 58-2020, 2020 (parte 2) Leyes de Puerto Rico 1150, 1156.
La aprobación del Código Electoral responde al mandato que se extiende a la Asamblea Legislativa de “facilitar el sistema electoral de Puerto Rico con todas las garantías posibles de continuidad, accesibilidad [y] certeza”. (Negrillas suplidas). Íd., págs. 1156-1157.
Así, en reconocimiento del carácter continuo que debe imperar en la CEE, y en aras de evitar la interrupción de sus servicios, el Gobernador y las Cámaras incluyeron una cláusula de continuidad —también denominada cláusula holding over— en los dos (2) cargos de la presidencia de la Comisión.
A tales efectos, el Artículo 3.7 del Código Electoral, en lo pertinente, dispone que:
(2) El Presidente y el Alterno al Presidente serán nombrados no más tarde del primero (1ro) de julio del año siguiente a una elección general. El término para los cargos antes mencionados será de cuatro (4) años a partir de esa fecha, hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión del cargo. (Negrillas suplidas). 16 LPRA sec. 4517(2).
El texto diáfano de la disposición precitada dispone que la Presidencia y la Presidencia Alterna de la CEE: (1) se nombrarán en una fecha cierta; (2) se desempeñarán por un término definido, y (3) serán ocupadas hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión del cargo.
Es de particular importancia que la prolongación del término hasta que sea ocupado por los sucesores es lo que conocemos como una cláusula de continuidad indefinida.
B.
Las cláusulas de continuidad indefinida no son de nuevo cuño, pues éstas están contenidas en nuestra Constitución, así como en diversas leyes de nuestro ordenamiento jurídico. En esencia, el propósito de una cláusula de continuidad indefinida subyace en que los funcionarios cobijados por ésta no puedan ser sustituidos hasta que el Gobernador, con el consejo y consentimiento legislativo, nombre a un sucesor y éste tome posesión del cargo.[3]
Desde antes de la aprobación de nuestra Constitución, en González v. Corte, 62 DPR 160 (1943), este Tribunal destacó que las cláusulas de continuidad tienen dos (2) propósitos evidentes:
[1] retener en todo momento en el cargo a una persona que ha sido nombrada con el consejo y consentimiento del Senado, incluyendo el período después de que su término ha expirado, hasta que el Senado pueda reunirse y concurrir con el Gobernador en volverlo a nombrar o elegir su sucesor; [2] evitar vacantes que la ley aborrece, toda vez que entorpecen la continuación de la administración de los asuntos públicos. Íd., pág. 165.
Según se desprende del caso precitado, el principal objetivo legislativo de una cláusula de continuidad es que, “una vez que una persona ha sido confirmada bajo tal estatuto, continuará en el cargo […] hasta que el Senado actúe sobre la nominación de su sucesor”. Íd., pág. 166. Como fin secundario, “conlleva también el importante efecto de evitar dificultades administrativas como resultado de vacantes en los cargos”. Íd.
En ese sentido, cuando un funcionario está cobijado bajo una cláusula de continuidad, “al expirar su término fijo de nombramiento no se crea una vacante que legitime al Gobernador a expedir un nombramiento de receso”.[4] Véase, además, Acosta v. Corte, 63 DPR 651, 656-657 (1944); Fernández v. Corte, 71 DPR 161, 179 esc. 4 (1950). Por consiguiente, el mecanismo suplementario del nombramiento de receso, que, por su naturaleza, presupone la existencia de una vacante, no está disponible cuando el cargo en cuestión contiene una cláusula de continuidad indefinida.
Estos precedentes continuaron en pleno vigor hasta luego de la aprobación de nuestra Constitución. Véanse, Betancourt v. Gobernador, 119 DPR 435, 436, 446-449 (1987) (Sentencia) (Opiniones concurrentes de los Jueces Asociados señores Negrón García y Alonso Alonso); López v. Tribunal Superior, 79 DPR 20, 23 (1956); J.R.T. v. Mirales Realty, Inc., supra, pág. 858 (citando con aprobación a Gonzaléz v. Corte, supra; Acosta v. Corte, supra; y Fernández v. Corte, supra).
No obstante, posteriormente en Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638 (1991) (Per Curiam), este Tribunal revirtió y limitó erróneamente la duración de las cláusulas de continuidad. A pesar de que Nogueras hace referencia a toda la jurisprudencia precitada, este Tribunal determinó que el término de duración de un cargo sujeto a una cláusula de continuidad “se extendería hasta que su sucesor tome posesión del cargo[,] pero nunca después de finalizada la próxima sesión legislativa siguiente a dicha expiración”. (Negrillas suplidas). Íd., págs. 652-653. En consecuencia, concluyó que, de no confirmarse un nombramiento antes de que tal término expire, “el cargo quedaría vacante hasta tanto ambos poderes descarguen su obligación constitucional de nombramiento”. Íd., pág. 653.
Esta interpretación estuvo guiada por el interés de conservar “el equilibrio que intenta mantener la Constitución en lo que respecta al ejercicio de nombramiento compartido por la Rama Ejecutiva y la Legislativa”.[5] Íd., pág. 652. Nada más lejos de la realidad. Veamos.
III
La controversia aquí planteada se circunscribe a determinar si el Gobernador puede realizar nombramientos de receso para cubrir los cargos de la presidencia de la CEE, los cuales, según adelanté, están cobijados por una cláusula de continuidad indefinida.
En virtud del recurso de certificación intrajurisdiccional, el Lcdo. Nelson Rosario Rodríguez, Comisionado Electoral del partido Proyecto Dignidad, nos informa que el 30 de junio de 2021 vencieron los términos del Presidente, Hon. Francisco Rosado Colomer, y de la Presidenta Alterna, Hon. Jessika Padilla Rivera. Añade que, el 18 de noviembre de 2021, se levantó la segunda Sesión Ordinaria en la Legislatura sin que se hubiera nombrado a sus sucesores. Por consiguiente, solicitó que, de conformidad con Nogueras v. Hernández Colón, supra, decretáramos vacantes tales cargos.
Según indiqué, el fundamento utilizado en Nogueras v. Hernández Colón, supra, para justificar la limitación impuesta a las cláusulas de continuidad es erróneo, por lo que no se justifica que perpetuemos su uso. La indefinición en el término de duración de una incumbencia holding over, contrario a lo aducido en Nogueras, no atenta contra el equilibrio que intenta mantener nuestra Constitución en lo que respecta al poder de nombramiento compartido entre los Poderes Políticos. Es, precisamente, todo lo contrario.
Basados en esa premisa equivocada, el dictamen emitido por el Tribunal en Nogueras tuvo dos (2) consecuencias nocivas, a saber: “[1] aumentó indebidamente, y como cuestión de derecho constitucional, el poder del Gobernador frente al Senado en el ejercicio de la facultad de nombramientos[,] y [2] modificó o revocó sub silentio los principales precedentes que el propio tribunal citó”.[6]
No podemos prolongar el desbalance surgido tras Nogueras y, mucho menos, volver a errar al interpretar las prerrogativas de nombramiento que comparten los dos (2) Poderes en cuanto a la continuidad de un cargo se refiere.
La limitación jurisprudencial que hoy rectificamos corrige la inclinación indebida de la balanza a favor del Poder Ejecutivo y, más importante aún, vindica la disminución a las prerrogativas del Senado en cuanto al poder de nombramientos se refiere. Ello, pues, la inclusión de una cláusula de continuidad indefinida en una ley representa una defensa a la preferencia del Senado a “sostener en su cargo a una persona a quien una vez confirmó[,] pero cuyo término ha expirado, hasta que pueda pasar [juicio] sobre su nuevo nombramiento o sobre el nombramiento de su sucesor y evitar con ello que el Gobernador lo sustituya haciendo un nombramiento de receso provisional”. (Negrillas suplidas). González v. Corte, supra, págs. 167-168.
Así pues, reiteramos que el Poder Ejecutivo está vedado de nombrar en receso al sucesor de un funcionario cuyo término fijado en ley caducó, pero que está cobijado por el periodo garantizado por la cláusula de continuidad. De lo contrario, se vulnerarían los dos (2) principales propósitos de las cláusulas de continuidad indefinida: (1) retener en el cargo a la persona que ha sido nombrada con el consejo y consentimiento del Senado hasta que los Poderes Políticos puedan concurrir en volver a nombrar o elegir a su sucesor, y (2) evitar las vacantes que la ley aborrece, toda vez que entorpecen la administración de los asuntos públicos. (Negrillas suplidas). González v. Corte, supra, pág. 165.
Con estas consideraciones en mente, nos parece claro que ambos propósitos vindican intereses institucionales de primer orden por parte del Senado y del Gobierno, quienes, en conjunto, alteraron sus prerrogativas de nombramiento y dotaron de un carácter continuo a la presidencia de la CEE con el propósito evitar las vacantes hasta tanto sus sucesores sean nombrados.
Precisamente, lo pautado hoy por este Tribunal salvaguarda esos intereses institucionales. No menos importante, garantiza que se retenga a los funcionarios que fueron nombrados según el esquema de nuestro ordenamiento y se evitan vacantes en una entidad gubernamental en la que el vacío en la presidencia entorpecería la continuación de la administración de los asuntos públicos de la CEE. Ello, máxime ante la estructura de esta entidad, en la que la Presidencia y Presidencia Alterna son los únicos componentes principales que no son nombrados por los partidos políticos que la componen.
Es evidente, entonces, que el equilibrio que pretende mantener la Constitución en cuanto a nombramientos se refiere, favorece que un funcionario continúe ejerciendo un cargo en virtud de una cláusula de continuidad indefinida vis à vis el caso de un nombramiento de receso que, por su naturaleza suplementaria, sólo puede ser ejercido unilateralmente por el Gobernador cuando existe una vacante real sobre un puesto que no contiene una cláusula de continuidad.[7] Betancourt v. Gobernador, supra, 438, (Sentencia) (Opinión concurrente del Juez Asociado señor Alonso Alonso). Este favorecimiento, claro está, responde a que, en esa primera instancia, el funcionario en cuestión goza del sello de aprobación de los Poderes Políticos, lo que no ocurre con el nombramiento de receso.[8]
De hecho, recientemente en Senado v. Tribunal Supremo de Puerto Rico, supra, controversia en la cual decretamos la inconstitucionalidad de la facultad delegada a este Tribunal en la selección y nombramiento de la presidencia de la CEE, destacamos que:
Por último, esta decisión no crea problema alguno en la administración de la CEE. Nuestra intervención nunca ha sido necesaria. Mientras los Poderes Ejecutivo y Legislativo no lleguen a un acuerdo, los incumbentes permanecerán en el cargo hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión. (Negrillas y énfasis suplido). Íd., pág. 24 (citando al Art. 3.7(2) del Código Electoral de 2020, supra).
Allí, además de destacar el equilibrio dinámico que debe imperar entre los Poderes del Gobierno durante el proceso de nombramiento con el fin de evitar que alguna de ellas amplíe su autoridad más allá de sus límites, singularizamos que:
[U]na vez el Ejecutivo nomine a ciertos candidatos y transcurra el término que goza la Rama Legislativa para actuar, el primero mant[iene] la facultad de referir nuevos nominados para la consideración de esta última. De esta manera, se preserva el poder constitucional del Gobernador de continuar nominando recurrentemente a otros candidatos hasta alcanzar el consejo y consentimiento del Senado. (Énfasis en el original). Íd., pág. 35. (Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Estrella Martínez).
Véase cómo destacamos que el Gobernador mantendría el poder de continuar nominando recurrentemente. Ello, evidentemente, subordinado al consejo y consentimiento del Senado. Por tanto, la facultad y el deber del Ejecutivo de enviar nombramientos recurrentemente para que el Senado le imparta su consejo y consentimiento es un proceso paralelo que no puede derogar el mandato legislativo previo de que opere la cláusula de continuidad, hasta tanto el sucesor sea confirmado y tome posesión de su cargo.
Como complemento de lo previamente pautado, el dictamen de este Tribunal servirá para que cada Gobernante venidero, al igual que los Poderes Legislativos futuros, tengan que respetar la continuidad de la administración pública en entidades cuya naturaleza obligó a legislar nombramientos a término con cláusulas de continuidad indefinidas, en caso de que no exista la confluencia de voluntades para realizar un nuevo nombramiento.
IV
Los propósitos de una cláusula de continuidad indefinida tienen preeminencia sobre el deseo de cualquier gobernante de nombrar en receso. Ello, en el caso de la CEE, cobra aún más relevancia, ya que abona a la estabilidad y al carácter continúo exigido a esta institución, lo cual se logra sólo mediante la retención en sus cargos del Presidente y la Presidenta Alterna, quienes, en virtud de la cláusula de continuidad indefinida, ostentarán sus puestos hasta que sus sucesores sean nombrados y tomen posesión del cargo.
Particularmente, la cláusula de continuidad contenida en los cargos a la Presidencia y Presidencia Alterna de la CEE le brinda estabilidad a la administración del sistema electoral. Los Poderes Políticos tienen la llave para cerrar esa puerta mediante el ejercicio sabio de sus respectivos poderes. Ante la incertidumbre de si ese ejercicio bilateral ocurrirá, no podemos validar que uno de los Poderes, unilateralmente, recurrentemente nombre en receso a funcionarios a la presidencia de la CEE. Mucho menos se deben decretar unilateralmente dos (2) vacantes en la Presidencia y la Presidencia Alterna de la CEE.
El sistema electoral de Puerto Rico y su administración no deben ser rehenes de las negociaciones entre los Poderes Políticos. Ante ello, la cláusula de continuidad otorga una protección para evitar que cualquiera de los dos entes de los Poderes Políticos persiga utilizar estrategias que disloquen el balance de poderes delineado en nuestro ordenamiento.
En consecuencia, a la luz de los fundamentos expuestos, estoy conforme con la Opinión mayoritaria.
Luis F. Estrella Martínez
Juez Asociado
[1] Ley de la Judicatura, Ley Núm. 201-2003, 24 LPRA sec. 24s(f); Código Electoral de Puerto Rico de 2020, infra. Véase, además, Regla 52.2(d) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V.
[2] (Negrillas suplidas). Art. 3.1(5)(a), 16 LPRA sec. 4511(5)(a).
[3] Tal y como el Lcdo. Christian E. Cortés Feliciano correctamente sintetizó:
Las cláusulas de continuidad son disposiciones que prorrogan los términos de efectividad de un nombramiento. Este tipo de cláusulas no constituyen un método de nombramiento per se, sino que son un mecanismo en virtud del cual un funcionario que ocupa un cargo en propiedad puede continuar ocupándolo aun después de expirado su término hasta tanto su sucesor sea nombrado y tome posesión.(Negrillas suplidas).
C. E. Cortés Feliciano, Nombramientos de receso sucesivos: ¿Despoje de la facultad de consejo y consentimiento del Senado?, 86 Rev. Jur. UPR 192, 204 (2017).
[4] J.J. Álvarez González, Derecho constitucional, 61 Rev. Jur. UPR 637, 685 (1992) (citando a González v. Corte, supra, pág. 165). Distinto es la conclusión cuando determinado cargo no cuenta con una cláusula de continuidad, pues, en ausencia de ésta, el funcionario puede ser sustituido a partir del vencimiento del término, inclusive, con un nombramiento de receso. J.R.T. v. Mirales Realty, Inc., 90 DPR 844, 858 (1964).
[5] Asimismo, el fundamento para ello estuvo predicado en la extrapolación a este contexto de la norma pautada en Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601 (1983), donde se equiparó el límite impuesto a los interinatos al dispuesto en la Constitución a los nombramientos de receso.
[6] Álvarez González, supra, pág. 703.
[7] Álvarez González, supra, págs. 703-704.
[8] A tales efectos, el profesor José Julián Álvarez González, expresa que:
Mediante la inclusión de una cláusula de continuidad[,] el legislador se asegura de que el primer ejecutivo tendrá que contar con el Senado para hacer un nombramiento, es decir, tendrá que utilizar “el medio primario” de nombramientos. Íd., pág. 706 esc. 321, 703-704.
----------------------------------------
1. Presione Aquí para regresar al Índice y seleccionar otro caso.
2. Presione Aquí para ver Índice por años hasta el presente.
3. Búsquedas Avanzadas de la Jurisprudencia desde el 1899 al presente y todas las Leyes de Puerto Rico Actualizadas. (Solo socios)
4. Visite la página de nuestro Club de LexJuris de Puerto Rico www.LexJuris.net para ver los beneficios y precios de las membresías y/o tiendita para ordenar su membresía en www.LexJurisStore.com o llame al tel. (787) 269-6475 LexJuris de Puerto Rico.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
|Home| Abogados | Aspirantes | Profesionales| Profesiones | Leyes y Jurisprudencia | Información | Agencias | Pueblos | Biografías | Historia | Servicios | Publicidad | Compras | Noticias | Entretenimiento |Publicaciones CD| Revista Jurídica | LexJuris.net |
La información, las imágenes, gráficas u otro contenido en todos los documentos preparados por LexJuris son propiedad de LexJuris. Otros documentos disponibles en nuestras conexiones son propiedad de sus respectivos dueños. Derechos Reservados. Copyright (c) 1996-al presente LexJuris de Puerto Rico.