2021 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P. R. del año 2021
2021 DTS 160 ROSARIO RODRIGUEZ V. ROSADO COLOMER Y PADILLA RIVERA, 2021TSPR160
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Nelson Rosario Rodríguez, en su carácter oficial de
Comisionado Electoral del partido Proyecto Dignidad
Peticionario
v.
Hon. Francisco Rosado Colomer; Hon. Jessika Padilla Rivera
Recurridos
Vanessa Santo Domingo, en su carácter de Comisionada Electoral del Partido Nuevo Progresista (PNP); Ramón A. Torres Cruz, en su carácter de Comisionado Electoral del Partido Popular Democrático (PPD); Roberto Iván Aponte Berríos, en su carácter de Comisionado Electoral del Partido Independentista Puertorriqueño (PIP); Lillian Aponte Dones, en su carácter de Comisionada Electoral del Partido Movimiento Victoria Ciudadana (MVC), y el Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, en su carácter de Gobernador de Puerto Rico
Partes con Interés
2021 TSPR 160
208 DPR ___, (2021)
208 D.P.R. ___, (2021)
2021 DTS 160, (2021)
Número del Caso: CT-2021-14
Fecha: 27 de diciembre de 2021
Véase Opinión del Tribunal y Otras Opiniones
La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente.
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de diciembre de 2021.
Una mayoría ignora los precedentes que rigen nuestro ordenamiento jurídico en cuanto a la separación de poderes y, sin más, da al traste con preceptos cardinales que la Convención Constituyente, con suma sabiduría, instituyó en Puerto Rico. Apenas hace unos meses, en Senado v. Tribunal Supremo y otros, 2021 TSPR 141, 208 DPR ___ (2021), defendimos, de manera férrea, el mismo principio constitucional que hoy la mayoría hace sal y agua. Tal actuación posiciona -en un rango de poder insostenible- cláusulas de continuidad estatutarias ajenas a nuestro sistema democrático y constitucional.
Lo expreso con respeto, pero con igual convencimiento, la posición mayoritaria no tiene base en nuestro derecho positivo y constitucional. De hecho, en ninguna parte se identifica el anclaje legal que autoriza a que funcionarios con términos vencidos se mantengan en sus cargos ―de forma indefinida― so color de cláusulas de continuidad estatutarias. Preocupa, pues tal actuación expone al pueblo de Puerto Rico a un sistema que fomenta comportamientos eminentemente antidemocráticos.
Desde hoy, si el gobernador o la gobernadora de turno opta por no nombrar a una persona que ocupa un puesto amparándose en una cláusula de continuidad, la Asamblea Legislativa está a su merced. Personas que ocupen puestos gubernamentales, cuyos términos vencieron, podrán ejercer sus funciones a espaldas del aval democrático del máximo representante del pueblo: la legislatura. Ello, sostengo con respeto, parece avalar principios más afines con regímenes absolutistas, que los baluartes democráticos que estamos llamados a proteger.
El temor infundado de no afectar el flujo de los trabajos administrativos en la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) no puede dar pie a trastocar el sistema de pesos y contrapesos que estableció nuestra Constitución hace más de 70 años. Tampoco puede ser la justificación para que ahora a una persona pueda permanecer, ad infinitum, en un cargo cuyo nombramiento nunca pasó, ni obtuvo, el aval de la Asamblea Legislativa. Preocupa todavía más que esta decisión trasciende el nombramiento actual de la cabeza de la CEE y tiene el potencial de impactar el universo de los nombramientos.
Ello no debió ocurrir. El Tribunal Supremo se instituyó para velar por que todas las leyes de Puerto Rico se subordinen a la constitución y, en consecuencia, al principio de separación de poderes. Por todo lo anterior, disiento.
La opinión mayoritaria narra los hechos como corresponde, por lo que, a continuación, explico las razones de mi disenso.
I.
En Puerto Rico existen dos tipos de cláusulas de continuidad: (1) las que son de rango constitucional y (2) las que son de carácter estatutario.[1] El objetivo de las cláusulas de continuidad de rango constitucional es asegurarse que el funcionario que ocupe dicho cargo continúe en este al finiquitar el periodo para el cual fue designado. En ese sentido, no se violenta la separación de poderes porque la propia constitución, en su inmensa sabiduría, dispuso que una persona que ocupa dicho cargo constitucional se mantenga en funciones hasta que los demás poderes políticos decidan quién será el sustituto.
Las cláusulas de continuidad estatutarias tienen un alcance distinto. Este Tribunal las ha analizado a través de los años y en distintos momentos históricos. Es importante estudiar y distinguir los precedentes que citó la opinión de la mayoría de este Tribunal en miras de revocar Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638 (1991) (Per Curiam) (en adelante, Nogueras II). De entrada, la opinión que emite el Tribunal hoy resalta el caso de González v. Corte, 62 DPR 160 (1943), para mencionar que las cláusulas de continuidad tienen dos (2) propósitos, a saber:
(1) retener en todo momento en el cargo a una persona que ha sido nombrada con el consejo y consentimiento del Senado, incluyendo el período después de que su término ha expirado, hasta que el Senado pueda reunirse y concurrir con el Gobernador en volverlo a nombrar o elegir su sucesor; (2) evitar vacantes que la ley aborrece, toda vez que entorpecen la continuación de la administración de los asuntos públicos. González v. Corte, supra, pág. 165.
Para comprender la fuerza de estas expresiones es necesario contextualizarlas. Este caso se dilucidó en el 1943, es decir, en una época preconstitucional. Allí, el Tribunal tuvo que resolver si el Gobernador podía realizar un nombramiento de receso a favor de una persona distinta para el cargo de un juez municipal, cuyo término de cuatro años venció mientras el Senado estaba en receso. En ese momento histórico, en Puerto Rico regía la Ley Jones de 1917, Pub.L. 64–368, 39 Stat. 951, y no la Constitución que ahora interpretamos. Este Tribunal, por medio de un recuento de los orígenes históricos de la separación de poderes, dijo que a pesar de que el Senado se creó en 1917 por el Acta Jones-Shafroth:
[E]l poder legislativo, en su totalidad, quedó sujeto a tales cortapisas que no era razonable pensar que éste pudiese podar las facultades del gobernador nombrado por la metrópoli. Era una asamblea legislativa trunca, sin el poder de frenar eficazmente el del gobernador mediante la facultad de aprobar legislación a pesar de su veto. La decisión final en casos de tales choques entre el poder legislativo y el ejecutivo se confiaba al presidente. Tampoco puede afirmarse con rigor histórico que nuestro ordenamiento constitucional encarnaba en modo amplio la doctrina de la separación de poderes. Hernández Agosto v. López Nieves, supra, pág. 619. (Negrillas suplidas)
Todo lo anterior indica que el análisis de las cláusulas de continuidad estatutarias surgidas con anterioridad a la constitución de Puerto Rico debe de examinarse de manera puntillosa. Sobre todo, cuando el ordenamiento vigente al momento de hacerse dichas expresiones no es el mismo que el actual. Debo señalar que en 1943 el gobernador no era electo por los puertorriqueños, sino, nombrado por el Presidente de los Estados Unidos, y el Senado de Puerto Rico no era realmente una fuerza representativa del poder constituyente.[2] Ello mina el análisis analógico que se pueda realizar, pues mucho ha sucedido desde 1943 hasta 2021. Sobre todo cuando dichas expresiones no se realizaron teniendo en mente el actual sistema de separación de poderes.
Luego, la opinión mayoritaria se ampara en López v. Tribunal Superior, 79 DPR 20, 23 (1956) (haciendo referencia a González v. Corte, supra, págs. 164-165; Acosta v. Corte, 63 DPR 651 (1944)), para resaltar que las cláusulas de continuidad estatutarias evitarían el resultado de que por un periodo de tiempo exista una vacante. Nuevamente, es necesario destacar que dicho caso se resolvió bajo un ordenamiento jurídico preconstitucional. Los hechos que provocaron la controversia ocurrieron en 1949, previo al establecimiento y desarrollo de la actual doctrina de separación de poderes. Incluso, de una lectura de ese caso, no surge que se invocase el principio de separación de poderes constitucional para resolver la controversia. Por el contrario, se citó jurisprudencia preconstitucional pues se atendía una controversia que surgió con anterioridad al establecimiento de nuestra constitución.
Ulteriormente, la mayoría cita J.R.T. v. Milares Realty, Inc., 90 DPR 844, 858-859 (1964), para indicar que, en ausencia de una cláusula de continuidad, el cargo de un funcionario público se encontraba vacante al finalizar su término. Sin embargo, esa no fue la controversia medular que este Tribunal atendió en ese caso. Lo que se evaluó fue el argumento de una de las partes en cuanto a que no existía legalmente una Junta de Relaciones del Trabajo, por cuanto uno de los cargos de la Junta estaba vacante y sin incumbente. Resolvimos dicha controversia acudiendo a la Ley de Relaciones del Trabajo, que en su Art. 3, Ley Núm. 130 de 1945 según enmendada, disponía “una vacante en la Junta no menoscaba el derecho de los miembros restantes a ejercer los poderes de la misma, y que dos de sus miembros constituirán quórum”. Íd. Lo mencionado sobre la cláusula de continuidad en el caso no fue esencial para resolver la controversia, por lo que se puede catalogar como obiter dictum.[3] Es decir, no tiene el alcance que la opinión que se emite hoy pretende otorgarle.
A base del marco jurisprudencial reseñado, la opinión mayoritaria cuestiona la conclusión a la que este Tribunal llegó en Nogueras II. Como vimos, los precedentes en los que se fundamenta la mayoría del Tribunal para afirmar que “Nogueras II no tiene espacio en nuestra jurisprudencia y queda hoy revocado” no se enmarcaron en el mismo contexto histórico de Nogueras II ni en el ordenamiento constitucional vigente actualmente. Opinión mayoritaria, pág.17.
Distinto a los precedentes citados por la mayoría, Nogueras II se analizó al amparo de la doctrina de separación de poderes elaborada a partir de la interpretación constitucional de los poderes de nombramiento del Ejecutivo y de consejo y consentimiento del Legislativo. Después de todo, la constitución puertorriqueña imprimió un sello particular a la separación de poderes.
En Nogueras II enunciamos que el hecho de mantener a determinados jueces y juezas con nombramientos vencidos en sus cargos de manera indefinida al amparo de una cláusula de continuidad estatutaria violaba el fino balance que intenta mantener nuestra Constitución sobre el ejercicio de nombramiento compartido por la Rama Ejecutiva y la Legislativa. Nogueras II, supra, pág. 651. Es decir, allí resolvimos a la luz de la doctrina de separación de poderes de nuestra constitución y no al amparo de la débil doctrina esbozada bajo la Ley Jones.
En aquella ocasión examinamos la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 11 de 24 de julio de 1952, 4 LPRA secs. 92 y 152(c), y la Ley sobre Jueces Municipales, Ley Núm. 7 de 8 de agosto de 1974, 4 LPRA sec. 211. Por una parte, la Ley de la Judicatura vigente en ese momento disponía que “[t]odo juez será nombrado y desempeñará su cargo por el término de doce (12) años y hasta que su sucesor tome posesión de su cargo” mientras que la ley sobre los jueces municipales decía que “[s]e crea el cargo de Juez Municipal. […] Estos serán nombrados por el Gobernador, con el consejo y consentimiento del Senado, por un término de cinco (5) años hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión de su cargo”. (Negrillas suplidas).[4]
En ambas legislaciones, el juez o la jueza podía estar en el cargo hasta que su sucesor fuese nombrado y tomase posesión. Lo anterior cambió con Nogueras II, supra, págs. 651–652, donde este Tribunal expresó que “[l]a indefinición en el término de duración de una incumbencia holding over atenta contra el equilibrio que intenta mantener la Constitución en lo que respecta al ejercicio de nombramiento compartido por la Rama Ejecutiva y la Legislativa”. Nogueras II, supra, pág. 651. Allí, criticamos seriamente la indefinición del término pues esta “abona el terreno para que se produzca una situación en la que se trastoque el firme equilibrio deseado a la hora de extender nombramientos que requieran consejo y consentimiento del Senado”. Íd.
El desequilibrio que advertimos en Nogueras II, impacta tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo. Analizamos, por ejemplo, que “[l]a Rama Legislativa podría imponerle su criterio al Ejecutivo con tan sólo rechazar, por acción o inacción --cuando aquella esté en sesión-- la sustitución hecha por [e]ste de un incumbente cuyo nombramiento ha expirado” por lo que se violentaría “el poder que le corresponde al Ejecutivo en la función de nombrar”. Íd. Dichas expresiones se encuentran fundamentadas en una sana interpretación de la doctrina constitucional de la separación de poderes.
Por otro lado, advertimos también que “[s]i el Ejecutivo desea que un incumbente en un cargo con cláusula de continuidad permanezca en el mismo indefinidamente sin que la Legislatura se exprese sobre su confirmación para un nuevo término, lo único que tiene que hacer es no enviar nombramiento alguno a la Legislatura”. Íd. Tampoco avalamos tal proceder porque lo anterior produciría una burla a “la función constitucional del Senado en la participación de los procesos de nombramiento y confirmación”. Íd.
Todo lo anterior, se fundamentó en el principio constitucional de separación de poderes. Mismo principio que tan reciente como en Senado v. Tribunal Supremo y otros, 2021 TSPR 141, 208 DPR ___ (2021) defendimos vehementemente. En dicho caso dijimos que la aspiración de la separación de poderes es enunciar las responsabilidades de las tres ramas constitucionales que componen el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Es decir, nuestra Asamblea Constituyente se aseguró de que ninguno de los tres poderes constitucionales se sobreponga y domine indebidamente a otro.
La razón de ser de la separación de poderes es proteger la libertad de los ciudadanos y salvaguardar la independencia de cada poder del Gobierno. Acevedo Vilá v. Meléndez Ortiz, 164 DPR 875, 882-883 (2005). Hemos expresado que:
La relación entre los poderes del Gobierno debe ser una dinámica y armoniosa. Su éxito depende de que cada una acepte y respete la autoridad de las otras y entienda la interrelación de sus funciones. Su perdurabilidad requiere que cuando haya un conflicto sobre el alcance de los poderes constitucionales de cualquiera de ellas, los tribunales intervengan con prudencia y deferencia para aclarar los contornos de la Constitución y facilitar la resolución de las diferencias. Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 DPR 360, 386 (2002), citando a Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45, 57 (1986).
En Senado v. Tribunal Supremo y otros, supra, señalamos que, al momento de atender una controversia bajo la doctrina de separación de poderes, es necesario determinar si “en la operación real del sistema y en un contexto histórico determinado el poder delegado tiende a desembocar en una concentración de poder indebida en una de las ramas o en una disminución indeseable de la independencia que sea incompatible con el ordenamiento político de la Constitución”. Citando a Nogueras v. Hernández Colón I, 127 DPR 405, 426 (1990).
La misma composición de Nogueras v. Hernández Colón I, supra, resolvió Nogueras II al amparo de la doctrina de separación de poderes. La conclusión de Nogueras II tuvo el objetivo de evitar la acumulación de poder indebida en los poderes constitucionales y al mismo tiempo impedir un resultado incompatible con el ordenamiento político de nuestra Constitución. El malestar social y constitucional que Nogueras II evitó es el que de ahora en adelante viviremos como comunidad política
En Nogueras II, el Tribunal razonó que era imperativo, bajo nuestra constitución y su doctrina de separación de poderes, limitar el término de duración del período posterior a la expiración del término del incumbente (holding over). Por ello, decidió que el mismo se extiende “hasta que [el] sucesor tome posesión del cargo, pero nunca después de finalizada la próxima sesión legislativa siguiente a dicha expiración”. Íd. pág. 653. Por consiguiente, se resolvió que, si el Poder Ejecutivo y Legislativo “no logran llegar a un acuerdo sobre la renominación del incumbente o su sucesor antes de finalizada la sesión ordinaria señalada, el cargo quedaría vacante hasta tanto ambos poderes descarguen su obligación constitucional de nombramiento”. Íd. Dicha conclusión es la más razonable si tenemos como norte el estatus que tiene la doctrina republicana de separación de poderes en nuestro país. Resolver lo contrario, como hace la opinión mayoritaria, es sobreponer la continuidad y el status quo frente a la lógica inescapable de un sistema de pesos y contrapesos.
La opinión que se certifica hoy pretende descartar Nogueras II porque, entre otras razones, hubo opiniones disidentes. Ahora bien, el disenso del Juez Asociado señor Negrón García, citado en la opinión mayoritaria, reconoce “que el único fundamento en que se funda la mayoría para la nueva visión sobre la cláusula de continuidad es el ‘poder compartido’ entre el Ejecutivo y el Senado, expuesto en Hernández Agosto v. López Nieves, supra”. Opinión mayoritaria, pág. 15 citando a Nogueras II, supra, pág. 686. (Negrillas suplidas). ¿Qué indica que el fundamento principal de Nogueras II sea el poder compartido entre los dos poderes políticos? A primera instancia, parecería que el fundamento, reconocido por la propia opinión disidente que cita la mayoría, es el poder de nombramiento del gobernador o gobernadora y el consejo y consentimiento que emana de la legislatura. Lo anterior no nos puede distraer del verdadero fundamento: la separación de poderes. Hace dos meses dijimos que “[l]a cláusula de nombramientos está estrechamente vinculada a la doctrina de separación de poderes”. Senado v. Tribunal Supremo y otros, supra, pág. 9. ¿Cómo no va a estarlo? El balance de poderes es la razón de ser de tan protegida doctrina constitucional.[5] La interpretación del balance de poderes que se realiza en Nogueras II es el fundamento que altera la visión preconstitucional de las cláusulas de continuidad estatutarias.
Cabe resaltar que en múltiples instancias hemos reafirmado el precedente de Nogueras II.[6] Sobre todo, debemos destacar Bomberos Unidos v. Cuerpo Bomberos, 180 DPR 723, 765 (2011) donde una mayoría del actual Tribunal, cuya composición apenas ha cambiado desde ese momento, reafirmó la doctrina de Nogueras II. Allí, la misma mayoría que hoy rechaza Nogueras II, lo citó con autoridad y dijo:
Cuando un empleado de carrera rinde servicios temporeros en calidad de interinato, asume el cargo superior con todas las obligaciones, responsabilidades y facultades que dicho cargo conlleva. Ahora, en cargos que requieran el consejo y consentimiento del Senado, el interinato queda sin efecto “‘al levantarse la sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa en curso o, en su defecto, la siguiente, al comienzo del interinato, a menos que se efectúe antes del nombramiento en propiedad’ .... Esa y no más es la expectativa de continuidad que puede tener un funcionario incumbente bajo una cláusula de continuidad”. Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638, 652 (1991). Bomberos Unidos v. Cuerpo Bomberos, supra, págs. 764–765. (Negrillas suplidas).
A diferencia de los casos que cita hoy la opinión dictada, que son preconstitucionales u obiter dictum, en Bomberos Unidos v. Cuerpo de Bomberos, supra, este Tribunal abrazó Nogueras II como un precedente vital para la resolución de dicho caso.[7] Además, en Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 92 (1998) reafirmamos la doctrina de Nogueras II y dijimos que las cláusulas de continuidad estatutarias e indefinidas “violaba[n] “el equilibrio que intenta mantener la Constitución en lo que respecta al ejercicio de nombramiento compartido entre la Rama Ejecutiva y la Legislativa”. Igual pronunciamiento hicimos en In re Vargas Soto, 146 DPR 55, 92 (1998). En Brunet Justiniano v. Hernández Colón, 130 DPR 248, 257 (1992) explicamos que Nogueras II “limitó el término de la “cláusula de continuidad” a la finalización de la próxima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa siguiente a la expiración del nombramiento”.
Borrar de un plumazo una jurisprudencia sostenida en el principio constitucional a la separación de poderes con jurisprudencia anterior y preconstitucional es un error. Más aún, cuando no se realiza un análisis sosegado de la doctrina de stare decisis ni de la doctrina de separación de poderes.[8] La opinión mayoritaria no tan solo revoca Nogueras II incorrectamente, sino que lo hace sin realizar un análisis sustantivo y concienzudo de los fundamentos jurídicos constitucionales que se expresaron y consideraron en dicho caso.[9]
Independientemente de lo que unos académicos puedan pensar sobre la corrección de la decisión, Nogueras II brinda una confianza enorme y razonable al momento de interpretar la doctrina de separación de poderes. Por supuesto que hay circunstancias que ameritan y exigen revocar decisiones pasadas. No obstante, existe una presunción de que debemos seguir los precedentes y que dicha presunción se debe rebatir mediante un razonamiento jurídico claro y coherente. Cuando se quiere derogar un precedente con evidente impacto en el sistema político y democrático de Puerto Rico, se tiene la obligación de brindar una explicación razonable.
III
Por ende, es prudente y forzoso colegir que una interpretación literal de la cláusula de continuidad estatutaria del art. 3.7 del Código Electoral de Puerto Rico no puede prevalecer pues:
Tal interpretación choca abiertamente con la doctrina de separación de poderes ínsita en la cláusula de nombramientos de nuestra Constitución. Admitir que un funcionario público --cuyo nombramiento a un cargo sea con cláusula de continuidad-- pueda permanecer indefinidamente en el puesto por todo el tiempo que pueda concebiblemente tomarle a los mencionados poderes ponerse de acuerdo en cuanto a un nuevo nombramiento tendría el efecto de dar rienda suelta a cualquiera de dichos dos (2) poderes para perpetuar en su puesto a un incumbente cuyo término ha expirado, en contravención al criterio del otro respecto a las cualidades o ejecutorias de dicho incumbente. Nogueras v. Hernández Colón II, supra, pág. 651. (Negrillas suplidas).
No puedo suscribir que se avale que un funcionario pueda estar en un cargo cuyo término venció, sin pasar por el consejo y consentimiento del Senado de Puerto Rico. Nuestro esquema constitucional no lo autoriza. Mucho menos, cuando la base para ello es evitar un disloque administrativo especulativo e inexistente.
Sostengo y alerto que la opinión mayoritaria genera unos incentivos antidemocráticos. La controversia en este caso es sencilla: ¿las personas que hoy ocupan los cargos de Presidente y Presidenta Alterna de la CEE, cuyo término venció, pueden continuar ejerciendo sus funciones al amparo de una cláusula de continuidad indefinida? La respuesta que proviene de la doctrina de separación de poderes, como hemos visto, es diáfana: no.[10]
La opinión mayoritaria peca de reduccionismo jurídico. Pretende circunscribir la presente controversia a si Nogueras II es un precedente correcto y si debe regir en este caso. Ello es un error pues no vislumbra que dicha conclusión provocará un desequilibrio entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Y es que un funcionario que se mantiene ejerciendo una posición sin que se sujete al escrutinio del consejo y consentimiento del Senado, “ciertamente resultaría en un sinsentido con visos dictatoriales, completamente ajeno a nuestro Sistema Democrático de Gobierno”. Senado v. Gobierno de Puerto Rico, 203 DPR 62, 170 (2019) (Opinión de conformidad del Juez Asociado señor Feliberti Cintrón).
Del mismo modo, revocar Nogueras II bajo el fundamento de mantener la continuidad operacional de la CEE y evitar un disloque administrativo no es sostenible. En primer lugar, el principio constitucional de la separación de poderes es superior a la logística o ritmo de los trabajos administrativos de cualquier agencia. De hecho, aun si diéramos por cierto que tales circunstancias sostienen el razonamiento de la mayoría, la actuación mayoritaria no hacía falta. Se sabe que ya hemos tenido que intervenir anteriormente con los disloques administrativos de la CEE bajo el liderato de un Presidente. Véase Pierluisi Urrutia v. CEE, 204 DPR 841, 848 (2020) (La situación precaria de los procedimientos electorales del país fueron causa “de los atrasos y las complicaciones administrativas producto de la crasa negligencia de los directivos de la Comisión Estatal de Elecciones (CEE) y de las Comisiones de Primarias”) (Negrillas suplidas). Es decir, con o sin Presidente y Presidente Alterno los disloques se han dado; esto es, el que los puestos estén ocupados no garantiza la continuidad exitosa, pues ya tuvimos “una administración deficiente [de un] evento electoral programado [que] dejó a miles de electores sin la oportunidad de expresar su voluntad en las urnas respecto a las primarias. Íd. pág. 863.
De igual forma, la opinión que se dicta hoy confunde la continuidad administrativa de la CEE con la necesidad de mantener una cláusula de continuidad sin límites constitucionales. Cuando la Asamblea Legislativa dispuso en la exposición de motivos del Código Electoral de 2020 que dicha agencia tiene que ser una en funcionamiento continuo, lo hizo bajo el contexto de que operaría todos los años para coordinar las elecciones que el país necesitase. La vacante de un Presidente y Presidente Alterno no crea una interrupción operacional. ¿Desde cuándo ciertos funcionarios públicos en particular son indispensables en una democracia?[11]
Proteger a Nogueras II no conllevaba el fin de la CEE. Había y hay alternativas que fomentan la continuidad presidencial de dicha agencia. Por ejemplo, los poderes políticos podían y deben cumplir con su deber constitucional y nombrar y confirmar, de una vez, a los sustitutos del actual Presidente y Presidente Alterno. Otra alternativa es nombrar en receso al Presidente y Presidente Alterno de la CEE.[12] Otra opción, también disponible, surge del propio Código Electoral y la organización administrativa existente a través de otras figuras como, por ejemplo, el Secretario de la Comisión Estatal.[13]
Maite D. Oronoz Rodríguez
Jueza Presidenta
[1] Para un ejemplo de cláusula de continuidad de rango constitucional véase el Art. III, Sec. 22, Const. PR, LPRA, Tomo 1, establece que: “[h]abrá un Contralor que será nombrado por el Gobernador con el consejo y consentimiento de la mayoría del número total de los miembros que componen cada Cámara. El Contralor reunirá los requisitos que se prescriban por ley; desempeñará su cargo por un término de diez años y hasta que su sucesor sea nombrado y tome posesión”. Sin lugar a duda, la cláusula de continuidad de carácter constitucional cumple con el objetivo de la Asamblea Constituyente de autorizar que dichos funcionarios sigan ejerciendo su cargo constitucional luego de que venciera el término dispuesto constitucionalmente. Lo mismo no ocurre con las cláusulas de continuidad estatutarias que carecen del peso de la constitución y que deben quedar subordinadas al principio rector y constitucional a la separación de poderes. Para ejemplos de cláusulas estatutarias tenemos el Art. 3.7 del Código Electoral de 2020, 16 LPRA sec. 4517; el Art. 2.2 de la Ley de Ética Gubernamental de Puerto Rico de 2011, Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1855a; el Art. 10(3) de la Ley de la Oficina del Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, Ley Núm. 2 de 23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99q ; el Art. 4 de la Ley Núm. 20-2001, conocida como la Ley de la Oficina de la Procuradora de las Mujeres, 1 LPRA sec. 31.
[2] La Carta Orgánica de 1900 (Acta Foraker), 31 Stat. 81 establecia que el gobernador era un funcionario no electo nombrado por el Presidente de Estados Unidos y confirmados por el Senado federal. Íd., Secs. 17 y 18. El Acta Jones-Shafroth de 1917 mantuvo dicho sistema. No es hasta la aprobación de la Ley del Gobernador Electivo, 61 Stat. 771, que el Congreso de los Estados Unidos autorizó que Puerto Rico eligiese democráticamente al primer mandatario del Poder Ejecutivo.
[3] En el pasado enunciamos que el término obiter dictum es de aplicación “cuando un tribunal emite expresiones innecesarias en un caso o una controversia ante sí, y acerca de interrogantes jurídicas que, propiamente, no le han sido planteadas. Tratándose de expresiones no directamente relacionadas con la controversia planteada, éstas no sientan precedente jurídico alguno”. Ortiz v. Panel F. E. I., 155 DPR 219, 252(2001) (citas depuradas y Negrillas suplidas). Véanse, además, Martínez v. Registrador, 54 DPR 7 (1938); P.G.R.R. Co. v. Antonetti et al., 17 DPR 325 (1911). Asimismo, dijimos que:
[E]l concepto obiter dictum presupone, según definido, que el tribunal ponente tiene ante sí un caso real y una controversia justiciable; un obiter dictum sólo implica que, al resolver, el tribunal incurre en pronunciamientos innecesarios sobre otros asuntos que no están en controversia o que no le han sido propiamente planteados en el caso. A diferencia de una opinión consultiva, el obiter dictum emitido por un tribunal simplemente se debe tener por no puesto, ya que no constituye parte necesaria del fallo, sino que muchas veces son meras expresiones judiciales excesivas e innecesarias. Ortiz v. Panel F. E. I., supra, págs. 252–253. (Negrillas suplidas).
[4] Cf. Art. 3.7 del Código Electoral de 2020, supra:
El Presidente y el Alterno al Presidente serán nombrados no más tarde del primero (1ro) de julio del año siguiente a una elección general. El término para los cargos antes mencionados será de cuatro (4) años a partir de esa fecha, hasta que los sucesores sean nombrados y tomen posesión del cargo. (Negrillas suplidas).
[5] Raúl Serrano Geyls explica que:
[l]a distribución entre el Congreso y el Ejecutivo del poder para efectuar nombramientos es uno de los ejemplos más claros de los esfuerzos de los forjadores de la Constitución por incorporar a ese documento un delicado sistema de frenos y contrapesos consecuente con su particular visión de la teoría de separación de poderes. Raúl Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Ed. C. Abo. P.R., 1986, Vol. I, pág. 605.
[6] Véase Senado v. Tribunal Supremo, supra, pág. 22; Nieves Huertas v. ELA I, 189 DPR 611, 620, (2013) (sentencia).
[7] La mayoría dijo en Bomberos Unidos, supra, como parte de la aplicación de Nogueras II, lo siguiente:
Como mencionamos anteriormente, todo empleado público de carrera en un puesto cuya clasificación es superior a la del puesto para el cual tiene nombramiento oficial ejerce ese puesto superior en calidad de interinato. Así, cuando el empleado asume el cargo en calidad de interinato, también asume todas las obligaciones, responsabilidades y facultades que dicho cargo conlleva. Este interinato no podrá subsistir más allá del final de la sesión legislativa siguiente a la fecha en que se produjo la vacante que se llenó mediante el interinato. Nogueras v. Hernández Colón, supra. Bomberos Unidos v. Cuerpo Bomberos, supra, págs. 772–773. (Negrillas suplidas).
[8] La doctrina de stare decisis dispone que, como norma general, un tribunal debe acatar sus decisiones anteriores en los casos que resuelva posteriormente. Su objetivo es “lograr estabilidad y certidumbre legal”. Pueblo v. Díaz De León, 176 DPR 913, 921 (2009). La Corte Suprema de los Estados Unidos dijo en Payne v. Tennessee, 501 US 808, 827 (1991) que “[s]tare decisis is the preferred course because it promotes the evenhanded, predictable, and consistent development of legal principles, fosters reliance on judicial decisions, and contributes to the actual and perceived integrity of the judicial process”. Hemos identificado tres circunstancias excepcionales que justifican revocar un precedente: “(1) si la decisión anterior es claramente errónea; (2) si sus efectos sobre el resto del ordenamiento son adversos, y (3) si la cantidad de personas que confiaron en ésta es limitada”. Pueblo v. Díaz De León, supra, pág. 922 (citando a Pueblo v. Camacho Delgado, 175 DPR 1, 20 esc. 4 (2008)). Sin lugar a duda, como veremos más adelante, la decisión anterior no es claramente errónea dado que se sustenta en una interpretación constitucional de la doctrina de separación de poderes. El efecto de Nogueras II no es adverso, por el contrario, garantiza que el pueblo de Puerto Rico tenga un sistema de pesos y contrapesos donde los poderes políticos, representantes del pueblo, tienen que negociar por el mejor bienestar del país. Revocar Nogueras II incentiva conductas perversas como describimos anteriormente. Por último, la cantidad de personas que confían en Nogueras II no es limitada, al contrario, es vasta porque como muy bien indica la opinión mayoritaria, múltiples funcionarios tienen cláusulas de continuidad estatutarias.
[9] Vale resaltar, además, que la Mayoría no atendió detenidamente cuestionamientos válidos que presentaron las partes con relación a la jurisdicción del Tribunal. Específicamente, y de vital importancia, omitió discutir las alegaciones del Procurador General en cuanto a la legitimación activa del demandante y la insuficiencia en el emplazamiento del Presidente y Presidenta Alterna de la CEE. Según el Procurador General, para que ese emplazamiento fuera válido, el demandante tenía que emplazar al Secretario de Justicia, lo que no ocurrió en este caso. Asimismo, cuestionó que una persona en su carácter oficial como Comisionado Electoral tuviera legitimación activa para impugnar la permanencia del Presidente y la Presidenta Alterna de la CEE en sus cargos. Particularmente, no se discutió si el Comisionado Electoral del Proyecto Dignidad sufrió un daño claro y palpable que le confería tal legitimación; o que este estuviera facultado para vindicar los derechos y prerrogativas de la Asamblea Legislativa. La Mayoría se limitó a atender estos argumentos con un mero no ha lugar. Op. Mayoritaria, pág. 18, esc. 12.
[10] Cabe preguntarse, si ambos poderes políticos coordinaran entre sí para procurar que una persona se mantuviera en un puesto público de manera vitalicia y con los consabidos efectos al pueblo de Puerto Rico, ¿sería constitucional? Inclusive, si ambas ramas constitucionales desearan una monarquía en Puerto Rico, ¿sería constitucional?
[11] Es irónico que subrepticiamente se plantee la indispensabilidad de unos funcionarios públicos cuando en todo sistema público, estatal y federal, existen múltiples ejemplos de sucesiones administrativas en los poderes que componen al Estado. Véase, e.g. Senado v. Gobierno de Puerto Rico, supra; Reglamento del Tribunal Supremo de Puerto Rico, Regla 8, 4 LPRA App. XXI-B, sec. 8; Presidential Succession Act of 1947, 61 Stat. 380. Cabe señalar que la cláusula de continuidad del Código Electoral de 2020 es de naturaleza distinta a la que se examinó en los casos preconstitucionales. Los nombramientos del Hon. Francisco Rosado Colomer y la Hon. Jessika Padilla Rivera se hicieron al amparo de la primera modalidad para seleccionar al Presidente y Presidente Alterno. Es decir, fueron los Comisionados Electorales los que eligieron a dichos funcionarios y no el gobernador con el consejo y consentimiento del senado. Por lo tanto, no cabe interpretar que la cláusula de continuidad estatutaria del Código Electoral de 2020 mantiene un nombramiento validado por el Senado, cuando aquí no ocurrió dicho aval.
[12] Sobre el temor de la mayoría de que existirá una vacante, la propia constitución provee una solución:
El Gobernador podrá hacer nombramientos cuando la Asamblea Legislativa no esté en sesión. Todo nombramiento que requiera el consejo y consentimiento del Senado o de ambas cámaras quedará sin efecto al levantarse la siguiente sesión ordinaria. Const. PR, Art. IV, Sec. 4, LPRA, Tomo 1.
[13] Aunque fueron, precisamente, modificaciones al Código Electoral como la eliminación de los puestos de carrera las que nos traen hasta aquí, hoy existen alternativas dentro de la estructura organizacional que no conlleva este golpe constitucional. La problemática que este caso desatiende, entre tantas otras, es qué ocurriría si, por razones fuera de la voluntad de los funcionarios que ocupasen el cargo de Presidente y Presidente Alterno, estos dejasen su cargo de manera repentina y simultánea. Bajo la premisa de la mayoría, tal cese de operaciones conllevaría que la CEE entre --automáticamente-- en un caos administrativo. Nada más lejos de la realidad. La omisión deliberada de la Asamblea Legislativa sobre quienes sustituirán dichos cargos, no impide que el derecho, y nosotros como los intérpretes últimos de la legislación, suplamos las deficiencias. Véase cf. art. 3.008, 16 LPRA sec. 4018, del Código Electoral de Puerto Rico para el Siglo XXI, Ley Núm. 78-2011 (derogado 2020). Así, la propia ley nos autoriza a resolver cuando existe un vacío legal: “[l]os principios generales del Derecho aplican en ausencia de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico”. Código Civil de 2020, art. 5, 31 LPRA sec. 5315. La equidad, como parte de los principios generales del derecho, podría utilizarse como instrumento para resolver las controversias donde no existe una clara línea sucesoria. Véase Defendini Collazo et al. v. ELA, 134 DPR 28, 50 (1993); Silva v. Comisión Indus. PR, 91 DPR 891, 896 (1965).
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