2022 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2022
2022 DTS 099 MMR SUPERMARKET V. MUNICIPIO DE SAN LORENZO, 2022TSPR099
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
MMR Supermarket, Inc.
Apelado
v.
Municipio Autónomo de San Lorenzo, Honorable José Román Abreu
Apelante
2022 TSPR 99
209 DPR __, (2022)
209 D.P.R. ___, (2022)
2022 DTS 99, (2022)
Número del Caso: AC-2020-36
Fecha: 21 de julio de 2022
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 21 de julio de 2022.
Coincido con que la Ordenanza en controversia impuso una doble tributación impermisible. Por eso, correspondía confirmar la sentencia del Tribunal de Apelaciones, aunque por fundamentos distintos a los que utilizó ese foro. El análisis estatutario y jurisprudencial bastaba para llegar, en primer lugar, a la conclusión de que MMR Supermarket oportunamente impugnó la aplicación específica de la ordenanza. Esto nos permitía atender correctamente el planteamiento jurisdiccional para así resolver la controversia en sus méritos. Sin embargo, algunos miembros de esta Curia hacen un planteamiento de nulidad para despachar el asunto jurisdiccional a un segundo plano. Afortunadamente, ateniéndonos al camino correcto, esta vez evitamos desviarnos por esa vía.
Al parecer, se pretende establecer como norma una postura que hemos relegado acoger porque no era -ni es- necesaria. Hasta ahora solo la Opinión de conformidad y disidente en parte de la Jueza Presidenta Oronoz Rodriguez en Reliable Fin. v. ELA, infra, la había adoptado. Tal parece que la Opinión de Conformidad del hermano Juez Asociado señor Rivera García postula que basta con que el promovente de una acción alegue que lo impugnado es inconstitucional y nulo para que no tenga que estar sujeto a término de caducidad alguno. Respetuosamente, opino que no hay razones que justifiquen ese cambio de trato del Tribunal. Este nuevo enfoque -innecesario para resolver la controversia- trastocaría nuestros principios más básicos de derecho. No cabe duda de que antes de entrar a los méritos de una controversia, los tribunales están obligados a examinar si tienen jurisdicción. Esto se encuentra inexorablemente atado al cumplimiento de los requisitos procesales y estatutarios.
I
Ahora bien, el 7 de agosto de 2017 el Municipio de San Lorenzo informó a MMR Supermarket, mediante carta, que tenía un balance de $85,022.79 pendiente de pago correspondiente a los arbitrios de la ordenanza. En otras palabras, le aplicó personal y específicamente la ordenanza. Esta notificación de deuda no advirtió el derecho a recurrir al Tribunal de Primera Instancia. Además, del expediente no surge que se haya enviado por correo certificado. Por eso, podemos concluir que el término de 20 días para impugnar la aplicación específica de la ordenanza no comenzó a transcurrir.
Con este marco, el 1 de septiembre de 2017 MMR Supermarket presentó una demanda sobre sentencia declaratoria para cuestionar el arbitrio en cuestión. Eventualmente, los foros inferiores correctamente concluyeron que la ordenanza impuso una doble tributación inconstitucional. Ahora bien, este Tribunal tenía la oportunidad de confirmar estas determinaciones y aclarar que MMR Supermarket impugnó oportunamente la aplicación específica de la ordenanza. Es más, para adentrarnos en el análisis de constitucionalidad de la ordenanza era necesario que despejáramos las dudas sobre si se cumplieron los requisitos estatutarios para revisar judicialmente la ordenanza.
II
Hemos reiterado que el aspecto jurisdiccional es el primer factor a considerar en toda situación jurídica que se presente ante un foro adjudicativo. Torres Alvarado v. Madera Atiles, 202 DPR 495, 500 (2019). No podemos ignorar que el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, entonces vigente, 21 LPRA sec. 4702, disponía un término de caducidad de 20 días para impugnar una ordenanza municipal ante el Tribunal de Primera Instancia. Este término “no permite interrupción, de modo que se logre impartir certeza y finalidad a las actuaciones del gobierno municipal”. Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., 197 DPR 5, 28 (2016). Además, una parte lo puede levantar como defensa e incluso el tribunal debe invocarlo sua sponte. Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, 125 DPR 182, 187 (1990).
Claro está, ese término jurisdiccional aplica en más de un contexto y comienza a decursar en momentos distintos según el tipo de revisión que se pretenda. Es decir, su punto de partida depende de lo que persigue la revisión. Por un lado, están las acciones que persiguen la suspensión de la ejecución de la ordenanza -Art. 15.002 (b)-, y por otro, las acciones que procuran que se dicte que la ordenanza en cuestión no debe aplicarse a la parte actora Art. 15.002(a). Véase, Nogama Const. v. Mun. de Aibonito, 136 DPR 146, 152 (1994).
A tales efectos, el inciso (b) entra en efecto cuando la acción persigue que se suspenda una ordenanza que lesione derechos constitucionales o estatales. Íd., pág. 153. Un ejemplo de esto es cuando se pretende evitar que se ponga en vigor una ordenanza que sea inconstitucional o contraria a las leyes. Íd. Por otro lado, el inciso (a) aplica cuando la acción solicita la revisión de algún acto o decisión administrativa en virtud de lo dispuesto por una ordenanza. Íd., pág. 152. Por ejemplo, este sería relevante si en un caso particular, como en el caso de epígrafe, un funcionario municipal, aplica las disposiciones de una ordenanza a una persona. Íd. Véase, además, HBA Contractors v. Mun. de Ceiba, 166 DPR 443 (2005); Río Const. Corp. v. Mun. de Caguas, 155 DPR 394, 405 (2001).
Nótese que el transcurso del término de caducidad dependerá de si la ordenanza, resolución o acuerdo municipal es de aplicación general o específica. Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., 197 DPR 5, 28 (2016). Cuando se trata de aplicación general, el término comenzará a transcurrir el día siguiente a la fecha de la actuación legislativa o administrativa. Mientras que, si se trata de la aplicación específica e individual de una ordenanza, el término se entiende que ha comenzado a decursar desde la notificación a la parte afectada por tal actuación. Íd.
No es la primera vez que nos enfrentamos a situaciones de esta naturaleza. En Nogama Const. v. Mun. de Aibonito, supra, sopesamos nuestra jurisdicción para atender una impugnación de la aplicación de una ordenanza. Precisamente, al igual que en el caso que nos ocupa hoy, resolvimos que el arbitrio impugnado constituía una doble tributación no permitida por la ley. Íd., págs. 155-156. Para llegar a esa determinación aplicamos el equivalente al inciso (a) del Art. 15.002 y concluimos que el tribunal tenía jurisdicción porque el término de 20 días comienza a transcurrir desde la notificación de una decisión administrativa final. Íd., pág. 155. Resolvimos que una carta que informó que los libros reflejaban una deuda contributiva no constituía una notificación de deficiencia contributiva. Íd., págs. 154-155. En ese contexto, atendimos los méritos de la controversia porque la notificación no se envió y, por lo tanto, el término no había comenzado a transcurrir.
Luego, en Río Const. Corp. v. Mun. de Caguas, supra, págs. 407-408, reconocimos que el entonces vigente Art. 15.002(a), a pesar de otorgar el derecho de revisión judicial, no disponía el procedimiento aplicable para el ejercicio de ese derecho. Determinamos que el plazo de caducidad -relacionado con el inciso (a)- se activaba con la notificación a las partes y/o sus representantes legales por escrito y por correo certificado, con la advertencia de su derecho a recurrir al Tribunal de Primera Instancia dentro del término de 20 días contados a partir de la fecha de depósito en el correo de la determinación administrativa. Íd., págs. 409-410. Ahora estos requisitos están presentes expresamente en el Art. 15.002, supra.
Así queda claro que la falta de una notificación adecuada de la determinación de la aplicación específica de un arbitrio impide que se active el plazo fatal de caducidad de 20 días. Esto, a su vez, provoca que el tribunal tenga jurisdicción para atender una solicitud de sentencia declaratoria sobre el cobro del arbitrio impuesto mediante una ordenanza. Véase, Río Const. Corp. v. Mun. de Caguas, supra, pág. 412.
Los hechos de este caso, al aplicar nuestros precedentes, me llevan a concluir que el foro primario tenía jurisdicción para atender la controversia porque el término de 20 días que corresponde a la impugnación de la aplicación específica de una ordenanza -Art. 15.002(a)- no comenzó a transcurrir. Recordemos que, por la naturaleza anual del arbitrio, una nueva notificación de deuda para otro año fiscal puede inaugurar un nuevo plazo para impugnar. Esta interpretación reconoce que no tendría sentido impedir que se impugne una ordenanza pasados los 20 días desde que entró en vigor de manera general. Ante ello, la jurisprudencia identificó un mecanismo alterno para impugnar la ordenanza por su aplicación específica. Ordinariamente la revisión judicial de una ordenanza se produce a través de pleitos particulares en los que se cuestionan las determinaciones del municipio en un intento concreto de aplicar la ordenanza.
En resumen, MMR Supermarket impugnó la aplicación específica de la ordenanza. Debido a que la notificación de deuda no fue adecuada el término para impugnar no comenzó a transcurrir. Así, MMR Supermarket presentó la demanda oportunamente y el foro primario tenía jurisdicción para atender la controversia.
Este razonamiento era suficiente para llegar al resultado al que llega el Tribunal. Nuestra jurisprudencia, por ejemplo, Nogama, supra, fija el análisis principal cuando se impugna la aplicación particular de una ordenanza municipal. No veo razón para apartarnos de esos lineamientos claros. Contrario a lo que postulan algunos miembros de este Tribunal, nuestra evaluación sobre los términos de caducidad del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, no depende enteramente de si se alega que la ordenanza es inconstitucional y, por lo tanto, nula, sino principalmente en cuál es el tipo de impugnación que se presenta.
En ese sentido, considero que era imprescindible resolver primero el asunto jurisdiccional de la controversia. Contrario a esto, algunos compañeros Jueces prefieren atender el asunto jurisdiccional en un segundo plano y bajo un marco incompleto. Es decir, primero razonan que la ordenanza en controversia era nula ab initio y luego utilizan ese fundamento para expresar que era irrelevante dilucidar los argumentos jurisdiccionales. Con eso, tratan de alterar el orden medular para atender una cuestión jurisdiccional y lo reducen a las alegaciones sobre inconstitucionalidad.
Es correcto que en Ríos v. Municipio Isabela, 159 DPR 839, 849 (2003), afirmamos que el término de caducidad del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, no puede tener el efecto de convalidar contratos nulos, ni de frenar un decreto de inexistencia de contrato. Ahora bien, no saquemos de contexto esa expresión. Allí, examinamos que la propia Ley de Municipios Autónomos pautaba que un contrato municipal que no cumpliera con los requisitos estatutarios era nulo y quedaría sin efecto. Íd., pág. 847. Sin embargo, una ordenanza pretendía legalizarlo y encubrir así la nulidad de un acuerdo ilegal. Íd., pág. 849. En el litigio lo que se cuestionaba era el contrato y no la ordenanza. Esto es distinto a la controversia de hoy. Aquí no hay una acción nula previa que se tratara de encubrir por medio de la ordenanza ya que lo que se cuestiona es esta última. Aquí se cuestiona una ordenanza y no un contrato.
Cuando lo que se cuestiona es una ordenanza, expresamos en Reliable Fin. v. ELA, 197 DPR 289, 310 (2017), que “el hecho de tratarse de una acción impugnatoria no exime a la parte promovente de cumplir con todos los términos y exigencias aplicables al trámite judicial…”. (Énfasis en el original). Las ordenanzas no son nulas automáticamente porque una parte así lo reclame. Su nulidad depende de una determinación judicial en un proceso oportuno de impugnación. Es decir, la nulidad es contingente a que la parte afectada acuda a un tribunal con jurisdicción, con argumentos válidos que justifiquen su reclamo. Véase, Íd.
En vista de que una ordenanza municipal no se presume nula, el tribunal, luego de constatar que cuenta con jurisdicción sobre el asunto, puede dilucidar su constitucionalidad. La controversia de epígrafe requería un análisis de dos partes: (1) lo concerniente a lo jurisdiccional, y (2) la validez de la ordenanza. Sin embargo, algunos Jueces hermanos no hicieron un análisis completo del asunto jurisdiccional.
No debemos avalar un razonamiento que tenga el efecto de que todo lo que se alega nulo, se presume nulo respecto a requisitos procesales. Particularmente, no debería crearse una norma de que las ordenanzas municipales se presuman nulas y que su impugnación no esté sujeta a término alguno. Si según el criterio de la parte promovente una ordenanza es nula, comoquiera tiene que cumplir con los procedimientos y términos que establece la ley. Nuestra jurisdicción nunca depende del posible resultado del pleito.
No podemos ignorar los requisitos procesales, como el de notificación, forma, aranceles, entre otros, a los que está sujeta nuestra revisión, incluso en el ámbito de asuntos constitucionales. ¿Acaso los términos para apelar no aplican en cuestiones constitucionales? ¿Tampoco aplican cuando se alega que una actuación, ley u ordenanza es nula?
A modo ilustrativo, nótese que la Regla 18 de nuestro Reglamento, 4 LPRA Ap. XXI-B, recoge que el apelante de una sentencia de inconstitucionalidad de una ordenanza municipal deberá cumplir con los términos para instar el recurso de apelación. Véanse, Regla 52 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V; Regla 17 del Reglamento del Tribunal Supremo, supra. Aunque se trate de una impugnación de constitucionalidad, nuestra jurisdicción está sujeta a que las partes acudan ante nos oportunamente. Si no apela a tiempo, no se resuelven los méritos acerca de la constitucionalidad de la legislación atacada. En este caso, debíamos resolver que se impugnó la ordenanza dentro del término para ello.
III
Por todo lo anterior, resulta evidente que -por virtud del Art. 15.002(a), supra- MMR Supermarket cuestionó oportunamente la aplicación de la ordenanza en controversia. De ese modo, el foro primario tenía jurisdicción para atender la controversia y resolver que la ordenanza impuso una doble tributación impermisible. Este razonamiento era indispensable para que este Tribunal dispusiera correctamente del asunto. Es decir, era imprescindible evaluar los términos de caducidad del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, indistintamente de que se alegara que la ordenanza era nula. Como ciertos miembros de esta Curia prefieren cambiar nuestros pronunciamientos previos en lugar de resolver por este fundamento, me veo obligado a explicar mi conformidad con la determinación a la que hoy llegamos. Así, evitamos atajos que nos lleven a confundir doctrinas.
No hay una razón válida en derecho para que el análisis jurisdiccional correcto se soslayara. Por eso, coincido en confirmar la Sentencia que declaró inconstitucional la ordenanza en cuestión, mas no así con el fundamento incompleto y deficiente que algunos utilizan para despachar la controversia jurisdiccional.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES
Juez Asociado
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