2022 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2022

2022 DTS 113 COLEGIO DE MEDICOS VETERINARIOS V. VETERINARIOS EXPRESS, 2022TSPR113

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

 Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico

Apelante

v.

Veterinario Express; Dr. Froilan Oliveras Tejeiro;

Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo

Apelados

 

2022 TSPR 113

210 DPR ___, (2022)

210 D.P.R. ___, (2022)

2022 DTS 113, (2022)

Número del Caso:  AC-2021-108

Fecha: 14 de septiembre de 2022

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, a la que se unieron la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señor Kolthoff Caraballo y señor Feliberti Cintrón. 

 

En San Juan, Puerto Rico, a 14 de septiembre de 2022.

Lamentablemente, en esta ocasión este Tribunal no llegó a un consenso con relación a la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria. Lo anterior refleja un distanciamiento del precedente que habíamos establecido en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, infra y Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, infra. Las consecuencias de esta actuación limitan nuestra oportunidad para seguir pautando una norma clara con respecto al derecho a la libertad de asociación que ostentan nuestros profesionales.

La única controversia ante nuestra consideración era la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de la profesión médico-veterinaria. Ante nuestra consideración no estaba el diseño del esquema regulador de la profesión de los médicos veterinarios. Es decir, una determinación de inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria implica solamente el surgimiento de una colegiación voluntaria. Lo anterior solo elimina el factor obligatorio de la colegiación sin alterar el esquema regulador de la profesión médico-veterinaria, a pesar de preocupaciones que puedan expresar algunos de nuestros integrantes que, en realidad, no están ante nuestra consideración. Si ese marco regulatorio ha sido viable hasta ahora, no hay razón alguna para pensar que no lo seguirá siendo. Sostener lo contrario implicaría presumir que el establecimiento de una colegiación voluntaria acabaría con todo el esquema regulador que aprobó la Asamblea Legislativa. El esquema regulador no se basa en la colegiación compulsoria, sino en la facultad que tiene la Junta Examinadora para establecer los criterios de admisión y licencia para la práctica de la medicina veterinaria.

De esta manera, nuestra facultad se limitaba a dilucidar si existe una medida para adelantar el interés del Estado al regular la profesión médico-veterinaria y que, a diferencia de la colegiación compulsoria, restrinja menos el derecho constitucional de libre asociación que tienen estos profesionales. Contesto esa interrogante en la afirmativa y, por consiguiente, voto para confirmar el dictamen del Tribunal de Apelaciones que resolvió que la colegiación compulsoria de los veterinarios es inconstitucional.

I

            La controversia ante nos tiene su inicio en la presentación de una demanda por parte del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico (Colegio) contra Veterinarios Express y los doctores veterinarios Frailán Oliver Tejeiro, Yan F. Vélez Montalvo y Patricia N. Pabón Gautier. Allí, el Colegio alegó que estos últimos incurrieron en prácticas ilegales de la medicina veterinaria, al ignorar los procedimientos requeridos para llevar a cabo vacunaciones en masa, con el riesgo de que se emitan certificados de vacunas a mascotas que nunca fueron vacunadas. En vista de lo anterior, solicitó que se emitiera una orden de injunction preliminar y permanente para prohibirle a los demandados que continuaran con las prácticas supuestamente ilegales.

            En vista de lo anterior, los demandados contestaron la demanda. Además, el Dr. Oliveras Tejeiro presentó una reconvención, en la que solicitó que se emitiera una sentencia declaratoria mediante la cual se declarara inconstitucional la membresía compulsoria en el Colegio como condición para practicar la profesión médico-veterinaria.

            Ante este cuadro procesal, el Tribunal de Primera Instancia emitió una Resolución y Orden en la que le ordenó al Secretario de Justicia que compareciera a expresar la postura del Estado. En cumplimiento con lo ordenado, el Departamento de Justicia compareció en representación del Estado mediante una moción de sentencia sumaria. Sostuvo que no es constitucionalmente permisible que se imponga la colegiación compulsoria en detrimento del derecho a la libre asociación, a menos que se articule la existencia de un interés apremiante y se pruebe que el Estado no tenía una medida menos restrictiva que la legislada para lograr dicho interés. Concluyó que, como en este caso, cualquier disposición legal que imponga un requerimiento de colegiación o membresía a cualquier entidad como requisito para el ejercicio de una profesión regulada por una junta examinadora en virtud de ley, es inconstitucional conforme a lo establecido en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, infra. Por su parte, el Dr. Oliveras Tejeiro sometió un escrito, mediante el cual adoptó por referencia y acogió como propio lo expresado por el Estado en su comparecencia. 

            Por otro lado, el Colegio presentó una oposición a la moción de sentencia sumaria. Como primer punto, indicó que la moción de sentencia sumaria presentada por el Estado no cumplió con los requisitos esbozados en las Reglas de Procedimiento Civil. Argumentó que, conforme a la Doctrina de Separación de Poderes, no es constitucionalmente válido que un tribunal pretenda imponerle su criterio a la Asamblea Legislativa sobre cómo regular las profesiones, salvo la abogacía. Por último, arguyó que la colegiación compulsoria del Colegio no incide sobre el derecho de no asociación de los médicos veterinarios, a la luz de la jurisprudencia federal.

            Examinada la postura de ambas partes, el foro primario declaró con lugar la reconvención y dictó una sentencia declaratoria decretando la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos veterinarios.

            Luego de que el Colegio sometió una reconsideración que fue denegada, presentó una apelación ante el Tribunal de Apelaciones. En esencia, señaló que el Tribunal de Primera Instancia erró al decretar la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria. En apoyo, reprodujo los argumentos esbozados en su oposición a la moción de sentencia sumaria.

            Examinado el recurso y las posturas del Dr. Oliveras Tejeiro y el Estado, el Tribunal de Apelaciones dictó una sentencia en la que confirmó la determinación del foro primario. Indicó que tanto la moción de sentencia sumaria como su oposición, cumplieron con las Reglas de Procedimiento Civil. Sostuvo que no existen hechos en controversia y lo que procedía era aplicar el derecho. Así, el foro apelativo indicó que no hay controversia en cuanto al interés apremiante del Estado en regular la profesión médico-veterinaria. Sin embargo, concluyó que no es necesaria la limitación del derecho de asociación para salvaguardar dicho interés. Razonó que al contraponer las facultades del Colegio con las de la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios, existe una medida menos restrictiva, esto es la facultad de regulación sobre la profesión que ejerce la Junta Examinadora. Además, sostuvo que la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria no implica que el Colegio no pueda continuar ejerciendo sus facultades por medio de una matrícula voluntaria. Por último, sostuvo que es innecesario atender los reclamos del Colegio de atemperar el análisis sobre la constitucionalidad de la colegiación compulsoria a la normativa federal. Entendió que luego de Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, infra, no hay duda de cuál es el escrutinio aplicable a este caso.

            Luego de presentar una reconsideración que fue denegada, el Colegio presentó una apelación ante este Tribunal. En esta señaló que el Tribunal de Apelaciones erró al dictar sentencia sumaria en contravención con las Reglas de Procedimiento Civil. Además, señaló que el foro apelativo, en su análisis sobre la constitucionalidad de la colegiación compulsoria, no consideró que se requiere la existencia de una medida menos restrictiva que tenga la misma efectividad que la adoptada por el Estado al establecer la colegiación compulsoria.

            Luego de varios trámites procesales, las partes presentaron sus respectivos alegatos. Además, el 17 de marzo de 2022, emitimos una Resolución en la que permitimos que el Colegio de Cirujanos Dentistas de Puerto Rico y el Colegio de Médicos Cirujanos de Puerto Rico comparecieran como amici curiae, y así lo hicieron.

            Expedido el recurso, con el beneficio de la comparecencia de las partes y de los amici curiae, procedo a atender la controversia.

II

A

 

            Nuevamente teníamos ante nuestra consideración la constitucionalidad del requisito de colegiación compulsoria para pertenecer a una profesión. En específico, si la colegiación compulsoria de la profesión médico-veterinaria es el medio menos oneroso para adelantar los fines que esta persigue.

            Hemos reconocido que, en el ejercicio del poder de razón de Estado, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de regular y controlar la práctica de las profesiones, salvo la jurídica. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 440 (2019); Accurate Sols. v. Heritage Environmental, 193 DPR 423, 434 (2015); Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 755 (2005). De esta manera, hemos indicado que el “Estado puede establecer unos requisitos de conocimientos mínimos, capacidad, destreza, entereza moral o cualquier otro que esté racionalmente relacionado con el objetivo de garantizar que los examinados posean la competencia para practicar la profesión en forma adecuada”. Marcano v. Departamento Estado, 163 DPR 778, 786 (2005). Ahora bien, en este proceder, el Estado no puede coartar el derecho a asociarse o a no asociarse, a menos que no haya medida menos restrictiva para lograr sus objetivos legítimos.  Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 433.

Mediante la Ley Núm. 107 de 10 de julio de 1986, según enmendada, conocida como la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 2971 et seq. (Ley Núm. 107), se autorizó la creación de ese Colegio. Así en la Sec. 1 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2791, se dispone que:

Por este capítulo se constituye a todas las personas con licencia para ejercer la profesión de médico veterinario en Puerto Rico, siempre que la mayoría de ellos así lo acuerden en referéndum que al efecto se celebrará según se dispone más adelante, en entidad jurídica bajo el nombre de “Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico”, con domicilio en San Juan, Puerto Rico.

 

            Luego de que una mayoría lo acordara, y después de noventa días de celebrada la Asamblea General Constituyente y electa la primera Junta de Gobierno del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico, “ningún médico veterinario que no sea miembro del Colegio podrá ejercer su profesión en Puerto Rico. . .”, y si la ejerciera estará sujeto a penalidades. Sec. 5 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2971a.

La Asamblea Legislativa hizo constar el propósito para la aprobación de la Ley Núm. 107, supra, en su Exposición de Motivos:

La Medicina Veterinaria es una de esas profesiones que todos los años se ve amenazada por individuos graduados de instituciones no reconocidas. Favorecer a un grupo de no cualificados que perjudican a toda una profesión, a muchos estudiantes que hoy se preparan en las mejores universidades y menoscabando la calidad de servicios que se ofrecen a nuestro pueblo, decididamente no es la forma de forjar un Puerto Rico mejor.

La Legislatura, consciente de su responsabilidad para salvaguardar la salud de nuestro pueblo, su nivel intelectual y cultural, y el mejoramiento científico de nuestras industrias, aprueba esta ley.

 

            Cónsono con lo anterior, al Colegio se le delegaron los deberes siguientes:

(a) Contribuir al adelanto y desarrollo de la ciencia y el arte de la medicina veterinaria estimulando el continuo desarrollo profesional de médico veterinario mediante la divulgación de conocimientos científicos.

(b) Elevar y mantener la dignidad de la profesión y de sus miembros.

(c) Laborar por la implantación de leyes adecuadas que respondan a un espíritu razonable y justo y que tengan relación con la profesión del médico veterinario y defender la misma de cualquier ley perjudicial.

(d) Mantener la estricta honradez y el alto grade [(sic)] de responsabilidad que caracterizan a esta profesión.

(e) Sostener y estimular un mayor sentido de comprensión entre el médico veterinario y los demás profesionales.

(f) Contribuir al adelanto de la medicina veterinaria mediante investigación científica.

(g) Determinar medidas de protección mutua, estrechando los lazos de amistad y compañerismo entre los miembros que lo constituyen.

(h) Suministrar los informes pertinentes que el Gobierno solicite.

(i) Cooperar con el mejoramiento de la práctica de la medicina veterinaria, velando en todo momento por la salud pública.

(j) Establecer relaciones con asociaciones análogas de otros países, dentro de determinadas reglas de solidaridad y cortesía. Sec. 7 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2971c.

 

Además, al Colegio se les concedieron las siguientes facultades:

(a) Subsistir a perpetuidad bajo este nombre.

(b) Demandar y ser demandado como persona jurídica.

(c) Poseer y usar un sello que podrá alterar a su voluntad.

(d) Adquirir derechos y bienes, tanto muebles como inmuebles, por donación, legado, tributo entre sus propios miembros, compra o de otro modo; y poseerlos, traspasarlos, hipotecarlos, arrendarlos y disponer de los mismos en cualquier forma.

(e) Nombrar a sus directores, funcionarios y oficiales.

(f) Adoptar su reglamento, que será obligatorio para todos sus miembros y para enmendar aquél, en la forma y bajo los requisitos que en el mismo se estatuyan.

(g) Proteger a sus miembros en el ejercicio de su profesión, mediante la creación de montepíos, sistemas de seguros y fondos especiales, o en cualquier otra forma, socorrer a aquellos que se retiren por incapacidad física o edad avanzada o que sufran accidentes o que se enfermen y sus herederos o beneficiarios de los que fallezcan.

(h) Recibir e investigar las quejas juradas que se formulen respecto a la conducta de los miembros en el ejercicio de la profesión y violaciones a este capítulo, pudiendo remitirlas a la Junta de Gobierno para que actúe, y después de una vista preliminar en la que se le dará la oportunidad al interesado o a su representante, si encontrara causa fundada, instituir el correspondiente procedimiento de disciplina del afectado. Nada de lo dispuesto en este inciso se entenderáen [(sic)] el sentido de limitar o alterar la facultad de la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios que podrá por su propia cuenta iniciar investigaciones en relación a [(sic)] violaciones tanto a este capítulo como de las secs. 2951 et seq. de este título, al igual que recibir e investigar quejas respecto a la conducta de los miembros en ejercicio de la profesión.

(i) Ejercitar a las facultades incidentales que fueren necesarias o convenientes a los fines de su creación y funcionamiento que no estuvieren en desacuerdo con lo dispuesto en este capítulo.

(j) Adoptar o implantar los cánones de ética profesional que regirán la conducta de los médicos veterinarios.

(k) Asumir la representación de todos los médicos veterinarios autorizados por la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios para ejercer la profesión en Puerto Rico y para hablar en nombre y representación de los mismos, de acuerdo con los términos de este capítulo y del reglamento que se aprobare.

(l) Establecerá cursos de educación continua para los miembros del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico. (Énfasis nuestro) Sec. 8 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2971d.

 

            Además de que los miembros están sujetos a suspensión si no pagan la cuota de colegiación, Sec. 13 de la Ley Núm. 107, 20 LPRA sec. 2971i, se dispuso en la ley que la persona que ejerza la profesión médico veterinaria, o que se anuncie o se haga pasar por médico veterinario sin estar colegiado, “será castigad[a] con multa no menor de cien dólares ($100) ni mayor de quinientos dólares ($500), o cárcel por un término no menor de dos (2) meses ni mayor de (4) meses, o ambas penas a discreción del tribunal”. Sec. 15 de la Ley Núm. 107, supra, 20 LPRA sec. 2971k. De hallársele incurso en la misma conducta en ocasiones subsiguientes, “será castigad[a] con reclusión por un término no menor de cuatro (4) meses ni mayor de seis (6) meses o con multa de cien dólares ($100) ni mayor de quinientos dólares ($500) o ambas penas a discreción del tribunal”. Íd. Además, “la sentencia constituirá causa suficiente para la revocación por la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios de la licencia que le fuere expedida”. Íd.

            En atención a que la colegiación de la profesión médico-veterinaria es compulsoria corresponde auscultar el efecto que el derecho a la libre asociación tiene sobre este requisito.

B

            Hemos expresado que la colegiación compulsoria de una clase profesional es una institución en conflicto con el derecho de libertad de asociación de sus integrantes. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 448. Este derecho se recoge en la Constitución de Puerto Rico de manera expresa, a diferencia de la Constitución federal. Así se dispone que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”. Art. II, Sec. 6, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed.  2016, pág. 299. Véase, además, Escuela de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, La nueva Constitución de Puerto Rico, Río Piedras, EDUPR, 1954, pág. 225.

            La Constitución de Puerto Rico es moderna y más abarcadora que otras constituciones clásicas, como la de Estados Unidos. J.J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, 2009, pág. 11. A esos efectos el Profesor Álvarez González ha dicho que:

Aunque la influencia de la Constitución federal es patente, en la Constitución de Puerto Rico se evidencia una importante influencia de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, proclamada por las Naciones Unidas.

. . . . . . . .

La Constitución de Puerto Rico es más moderna y mas [(sic)] detallista que la federal. Muchos aspectos de nuestra Constitución no están cubiertos en la federal, sino en leyes federales (e.g., Juez Presidente administra los tribunales; poder del Tribunal Supremo para adoptar reglas procesales; Contralor).

Nuestra Constitución consagra expresamente en su Carta de Derechos, derechos constitucionales que la Constitución de Estados Unidos no consagra expresamente o que sólo admite imperfectamente la jurisprudencia federal.... Íd.

 

En atención a este desarrollo histórico, hemos hecho referencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para complementar nuestro análisis del derecho a la libre asociación reconocido en la Constitución de Puerto Rico. Con relación a este derecho, el referido documento dispone que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas” y que “[n]adie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación”. Art. 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. De manera similar, en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-812 (2014), concluimos que “el derecho a la libre asociación necesariamente presupone el derecho de las personas a no asociarse”.

En vista de ese historial, hemos reconocido que el estándar aplicable a controversias que versen sobre el derecho fundamental a la libre asociación es el de escrutinio estricto. Luego de que se desaprovechara la oportunidad en Colegio de Abogados de P.R. v. Schneider, 112 DPR 540 (1982), en Col. de Abogados v. E.L.A., 181 DPR 135, 137 (2011), expresamos que una “limitación significativa de la libertad a no asociarse es constitucional solamente si el Estado demuestra un interés gubernamental apremiante que la hace necesaria”. (Énfasis nuestro). Véase, también, H.R. Ramos Díaz & C.J. Saavedra Gutiérrez, Libertad de Asociación y Colegiación Compulsoria: Una propuesta del estándar constitucional aplicable, 1 Rev. Jur. AAPR 23, 37-38 (2013). Aún más claro nos expresamos en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, págs. 813-814, en cuanto al estándar aplicable para dilucidar controversias de derecho a la libre asociación. Indicamos:

[C]uando con su proceder el Estado menoscaba un derecho fundamental este tiene que articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación. Además, tal como hemos reconocido con otros derechos fundamentales, será necesario que el Estado demuestre que no tenía a su alcance medidas menos onerosas que la legislada para lograr el interés articulado. Solo de esa manera se protege adecuadamente un derecho tan fundamental como el de la libertad de asociación. Además, y conforme al historial que hemos discutido, respetamos la preeminencia que los constituyentes quisieron impartir a este derecho al reconocerlo explícitamente en nuestro documento constitucional. (Énfasis nuestro).

 

            Examinado el estándar correspondiente a controversias en las que está inmiscuido el derecho a la libre asociación, corresponde determinar si la profesión médico-veterinaria cuenta con una medida menos restrictiva que la colegiación compulsoria para adelantar los fines que esta última persigue.

C

             En el ejercicio del poder de razón de Estado, y previo a la creación del Colegio de Médicos Veterinarios, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 194 de 4 de agosto de 1979, según enmendada, conocida como la Ley del Ejercicio de la Medicina Veterinaria de Puerto Rico, 20 LPRA sec. 2951 et seq. A través de la Ley Núm. 194 se creó la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios, con el propósito de que esta regule la profesión médico-veterinaria. Esta ley, a su vez, fue enmendada por la Ley Núm. 187 de 28 de diciembre de 2001. En la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 187 se expresó lo siguiente:

            Se adopta esta Ley en el pleno de la facultad del Estado para promover la salud, la seguridad y el bienestar público mediante la protección del pueblo contra el ejercicio impropio de la medicina veterinaria en Puerto Rico.

 

            Por la presente se declara que el ejercicio de la medicina veterinaria es un derecho que el poder legislativo confiere a aquellas personas dotadas de las cualificaciones académicas y profesionales que se describen en esta Ley.

 

            La profesión médico-veterinaria es de vital importancia para la salud de los animales para la salud de un pueblo, ya que los médicos-veterinarios son responsables por la salud de los animales utilizados para producir alimentos de consumo por los humanos y se responsabilizan también por los animales que nos brindan afecto, solaz, protección y compañía.

 

            La Tecnología Veterinaria es una rama dentro del ámbito de la Medicina Veterinaria que se ha desarrollado en los últimos años y que aporta efectivamente el equipo de prestación de servicios veterinarios. Por estar íntimamente ligada a las funciones que lleva a cabo el Médico Veterinario es pertinente tomar acción para reglamentar la misma. Siguiendo el modelo experimentado de otras jurisdicciones se propone la creación de una Subjunta de Tecnología Veterinaria adscrita a la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios de Puerto Rico.

 

            Esta Ley amplía y actualiza la definición del ejercicio profesional de la medicina veterinaria, provee una mejor definición de lo que es una escuela acreditada o de lo que es una escuela no acreditada y las normas de acreditación, explica la relación veterinario-paciente-cliente, aclara aspectos operacionales de la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios y de la forma de preparar y administrar el examen de reválida, otorga a las autoridades correspondientes los mecanismos para promover una acción legal mediante tribunal competente y así evitar que individuo alguno que no cumpla con lo estipulado en esta Ley pueda ejercer ilícitamente la medicina veterinaria.

 

            Se crea en esta Ley la Subjunta Examinadora de Tecnología Veterinaria para que promulgue la reglamentación que regirá a los Tecnólogos y Técnicos Veterinarios.

 

            A los efectos de actualizar la vigente Ley Núm. 194 de 4 de agosto de 1979, según enmendada, en distintos aspectos de contenido académico, clínico y administrativo, se establecen claramente por este medio los criterios y requisitos para obtener una licencia de médico-veterinario en Puerto Rico y de tecnólogo o técnico veterinario en Puerto Rico. Se ha ponderado, para adoptar dichos criterios y exigencias, las condiciones que deben prevalecer en Puerto Rico tanto en la salud animal como en la salud pública.

 

            En atención a lo anterior, el Art. 4 de la Ley Núm. 194, supra, 20 LPRA sec. 2956, le otorgó a la Junta Examinadora la facultad para:

(a) Examinar y evaluar las calificaciones morales y académicas de cada solicitante a examen de reválida conducente a la licencia para ejercer la medicina veterinaria en Puerto Rico, inclusive mediante entrevista personal con el solicitante.

 

(b) Emitir, renovar, denegar, suspender y revocar licencias permanentes y provisionales para el ejercicio de la medicina veterinario en Puerto Rico, así como tomar medidas disciplinarias, en relación con los tenedores de dichas licencias, que sean consistentes con este capítulo y con los reglamentos promulgados al amparo del mismo. Disponiéndose, además, que, en conjunto con la Subjunta, emitirá las licencias para tecnólogos veterinarios y técnicos veterinarios.

 

. . . . . . . .

 

(j) Establecer por reglamento los requisitos y procedimientos para recertificación de los médicos veterinarios cada tres (3) años según requerido en las secs. 3001 et seq. del Título 24.

 

            Cónsono con lo anterior, según los Arts. 14 y 14.1 de la Ley Núm. 194, supra, 20 LPRA secs. 2963 y 2963(a), la Junta Examinadora posee la facultada para revocar, suspender o denegar una licencia. Así:

Si se radicase por cualquier persona una querella escrita y jurada contra el tenedor de una licencia, y si la Junta o Subjunta, según sea el caso, determinase que dicha querella plantea hechos que levantan una duda razonable sobre si el querellado ha incurrido o no en conducta impropia según lo dispuesto por este capítulo, la Junta o Subjunta celebrará una audiencia pública siguiendo el procedimiento delineado en las secs. 9601 et seq. del Título 3, y por mayoría simple de sus miembros podrá revocar o suspender por determinado tiempo la licencia de un médico, técnico o tecnólogo veterinario o tomar cualquier otra acción disciplinaria según se disponga en el reglamento interno de la Junta o Subjunta. . . . Art. 14 de la Ley Núm. 194, supra.

 

            En este sentido, la Junta Examinadora está facultada para revocar o suspender una licencia a consecuencia de “[l]a incompetencia, negligencia crasa o tratamiento erróneo (malpractice) en el ejercicio de la medicina veterinaria o la tecnología veterinaria, según sea el caso”. Íd. Igualmente, la Junta Examinadora “podrá denegar la expedición de una licencia luego de notificación a la parte interesada y darle oportunidad de ser oída. . .”. Art. 14.1 de la Ley Núm. 194, supra.

            Por otro lado, la Junta Examinadora, a tenor con las facultades que le delegó la Ley Núm. 194, supra, aprobó el Reglamento de Educación Continua y Registro para la Recertificación de los Médicos Veterinarios, Reglamento Núm. 3622 del Departamento de Salud de 16 de junio de 1988 (Reglamento Núm. 3622). Esto tuvo el propósito de establecer “los requisitos y procedimientos para la recertificación de los Médicos Veterinarios licenciados a base del cumplimiento del requisito de educación continua y su participación en el Registro de Profesionales . . .”. Íd., Cap. III, Art. I, pág. 3. Mediante este Reglamento, la Junta Examinadora estableció las reglas para el ofrecimiento de la educación continua de los médicos veterinarios. De esa manera, procura que, “adquieran, mantengan o desarrollen los conocimientos y destrezas necesarias para el desempeño de sus funciones dentro de los más altos niveles de competencia profesional”. Íd., Cap. IV, Art. I, sec. 4.8, pág. 4.

            Por último, conforme al Reglamento Núm. 3622, la frase proveedor de educación continua “se refiere al Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico”. Íd., Cap. IV, Art. I, sec. 4.7, pág. 4. Sin embargo, allí también se indica que también son proveedores de educación continua “las organizaciones profesionales (colegio o asociación) e instituciones educativas acreditadas que han sido designadas por el Secretario de Salud para ofrecer cursos de educación continua a los Médicos Veterinarios”. Íd.

D

            En primer lugar, procede atender los planteamientos de índole jurisdiccional y procesal presentados por el Colegio.

Este argumenta que declarar inconstitucional la colegiación compulsoria al mismo tiempo que se declara que la Junta Examinadora es la medida menos restrictiva para adelantar el interés apremiante del Estado, equivale a que el tribunal sustituya el criterio de la Asamblea Legislativa por el suyo, en violación de la Doctrina de Separación de Poderes. El razonamiento anterior es simplemente incorrecto, e ignora la facultad de revisión judicial que se ha reconocido por más de doscientos años tras la decisión del Tribunal Supremo federal en Marbury v. Madison, 5 US 137 (1803). Al declarar inconstitucional una ley o una disposición de esta, un tribunal no impone su criterio sobre el de la Asamblea Legislativa, sino que contrapone el criterio expresado en la Constitución al de las leyes aprobadas. Esto es parte de nuestra función como intérpretes de la ley. Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 83-86 (2019). En cambio, la Asamblea Legislativa no puede imponer su criterio por encima de la Constitución.

            Por otra parte, el Colegio hace unos señalamientos en cuanto a deficiencias de forma en la moción de sentencia sumaria del Estado. Estos defectos no existen. No existe controversia de hechos en este caso, por lo que solo resta aplicar el derecho. Esto es, la controversia acerca de la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de la profesión médico-veterinaria se presentó adecuadamente.

Corresponde evaluar, entonces, si el Estado promueve un interés apremiante con la aprobación de la colegiación compulsoria y si esa medida es la menos restrictiva para adelantar ese interés. Adelanto que, aunque el Estado promueve un interés apremiante de salud pública, la colegiación compulsoria no es la medida menos restrictiva para conseguirlo.

            En este caso existe una medida menos restrictiva para adelantar los intereses del Estado en promover la salud del Pueblo, esta es, la regulación de la profesión médico-veterinaria a través de la Junta Examinadora. Como expresamos, es esta entidad la que se encarga de admitir, renovar y suspender o revocar las licencias para poder practicar la profesión médico-veterinaria. Este ejercicio lo hace a través de la evaluación de la competencia de los aspirantes a veterinario y de los miembros de la profesión, a través del ofrecimiento de exámenes de reválida, Art. 9 de la Ley Núm. 194, supra, 20 LPRA sec. 2959, o a través de la reciprocidad que la Junta Examinadora le puede dar a las licencias que otorgan las Juntas de otras jurisdicciones que administran exámenes, Art. 10 de la Ley Núm. 194, supra, 20 LPRA sec. 2960. También se logra el objetivo público a través de la recertificación de los médicos veterinarios, y los requisitos de educación continua, según la Junta Examinadora reguló este renglón en el Reglamento Núm. 3622, supra.

            En Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, discutimos la importancia que este foro le ha reconocido a las juntas examinadoras. Allí, citamos a Román v. Trib. Exam. de Médicos, 116 DPR 71, 79 esc. 5 (1985), en donde indicamos los beneficios de una junta examinadora:

En primer lugar, en la sociedad urbana moderna … las agencias gubernamentales se responsabilizan de asegurar que las personas encargadas de la salud y el bienestar públicos tengan el conocimiento y la competencia adecuados. Esto sólo puede lograrse definiendo las condiciones de admisión a las ocupaciones y la permanencia en las mismas. (Énfasis nuestro).

 

            En este sentido, las juntas examinadoras son entes que facilitan la comunicación entre los profesionales de la industria de servicios y el cliente. Así, al discutir los fundamentos de los esquemas de licencia ocupacional, Robinson nos indica lo siguiente:

Las licencias ocupacionales pueden considerarse especialmente necesarias cuando los consumidores son vulnerables debido a las asimetrías en la información, la capacidad o el poder, o si la falta de prestación competente de un servicio puede tener consecuencias particularmente nefastas. Por ejemplo, una justificación principal para otorgar licencias a los profesionales médicos se debe a la información percibida y las asimetrías de capacidad y las consecuencias potencialmente significativas de una atención inadecuada para la salud. (Traducción nuestra) Nick Robinson, The Multiple Justifications of Occupational Licensing, 93 Walsh. L. Rev. 1903, 1936 (2018).[1]

 

            No obstante, el Colegio argumenta que persigue funciones adicionales a las que ejerce la Junta Examinadora. Sin embargo, al mismo tiempo indica en su alegato que “el legislador entendió indispensable crear al [Colegio] para complementar a la Junta [Examinadora] y servir de brazo al Estado, no solo para regular la profesión, sino también para velar por la salud de Nuestro Pueblo”. (Énfasis nuestro). Alegato de la parte apelante, pág. 15. En efecto, entendemos que son acertadas las expresiones del Colegio, a los efectos de que son un ente que complementa a la Junta Examinadora, como lo podría complementar una universidad o cualquier otra organización que se dedique al adelanto de la medicina veterinaria. Sin embargo, no es obligatorio pertenecer a ninguna de esas organizaciones para tener una licencia. En cuanto a que el Colegio no existe solo para regular la profesión, sino también para velar por la salud del Pueblo, es muy difícil pensar, mucho más argumentar, cómo la regulación de la profesión médico-veterinaria por parte de la Junta Examinadora no implica, a su vez, velar por la salud del Pueblo.

            Por otro lado, el Colegio sostiene que la Junta Examinadora no es una medida menos restrictiva, pues no sustituye ciertas funciones que el Colegio lleva a cabo. De entrada, el Colegio confunde lo que se requiere demostrar para que una interferencia del Estado con un derecho fundamental supere el escrutinio estricto, que aplicamos en controversias similares a esta en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, y en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra. La medida menos restrictiva a la que hace referencia el escrutinio estricto no es para adelantar el mismo esquema de la medida impugnada, sino para la consecución del interés apremiante del Estado. Alan O. Sykes, The Least Restrictive Means, 70 U. CHL. L. REV. 403, 403 (2003) (“A proposed alternative may be somewhat more costly to implement, for example, or slightly less effective at achieving the stated regulatory objective, yet still seem quite preferable if it is much less burdensome on the interest that is protected by the least restrictive means requirement.”). Lo anterior no implica que la medida menos restrictiva propuesta en este caso sea menos efectiva; esto sería especulativo. Igualmente, sería especulativo decir que la Junta Examinadora no es efectiva para regular la profesión médico-veterinaria, cuando la propia Ley Núm. 194, supra, le provee las facultades para ello. Las facultades que se le delegaron a la Junta, por la cual sostenemos su efectividad, no son especulativas, son ley.

En ese sentido, la medida menos restrictiva puede contar con menos herramientas que la impugnada, mas, aun así, adelantar el interés apremiante del Estado y ser efectiva. Eso lo podemos apreciar en casos que han aplicado este escrutinio. A pesar de que un compañero pueda tener reparos con estas aseveraciones,[2] en la esfera federal la aplicación del escrutinio estricto ha tenido el efecto de declarar inconstitucional una medida que contaba con más herramientas.

Así, en U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529 US 803 (2000), el Tribunal Supremo federal declaró inconstitucional la Sec. 505 de la Telecomunications Act of 1996, Pub. L. 104-105, 110 Stat. 136, 47 USC sec. 561 (1994 ed., Supp. III). Este estatuto facultaba a los proveedores de televisión por cable a restringir la transmisión de canales de contenido sexual a las horas de 10 p.m. a 6 a.m. El Tribunal Supremo federal concluyó que esta sección era innecesariamente restrictiva porque se basaba en el contenido de la expresión, en violación de la Primera Enmienda. Emda. I, Const. EE.UU., LPRA, Tomo 1. Sostuvo que el Estado contaba con una medida menos restrictiva: aquella establecida en la Sec. 504, 47 USC sec. 560 (1994 ed. Supp. III). Mediante esta, los suscriptores podían requerirle a los proveedores de televisión por cable que distorsionaran o bloquearan completamente la señal de cualquier canal que el suscriptor no desee recibir. Íd. Sin embargo, se presentó prueba de una encuesta, en la que se encontró que entre marzo de 1996 y mayo de 1997 menos de 0.5% de los suscriptores de televisión por cable requirieron que se bloqueara completamente la señal de algún canal. U.S v. Playboy Entertainment Group, Inc., supra, pág. 816. El Tribunal aceptó que la medida menos restrictiva del derecho a libre expresión (la Sec. 504) no era la más efectiva. Aun así, el Tribunal indicó que si el gobierno quiere optar por una medida más efectiva —sin violar el derecho a la libre expresión— tendría que legislar.[3]

            Por tanto, aunque reconocemos que el Colegio lleva a cabo funciones adicionales a las delegadas por ley a la Junta Examinadora, esto no implica que la Junta Examinadora no sea el medio menos oneroso para adelantar el interés apremiante del Estado en la salud del pueblo. Es cierto que el Colegio cuenta con funciones adicionales, como crear y proponer un código de ética, a ser implementado por la Junta Examinadora. Véase, la Sec. 17 de la Ley Núm. 187, 20 LPRA sec. 2968. Empero, eso no implica que la colegiación deba ser compulsoria. Esa función se mantiene sin tener que imponer la colegiación compulsoria. Véase, Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 453.

            Con esta determinación no se estaría declarando inconstitucional toda la Ley Núm. 107 que creó el Colegio. Lo único que se declararía inconstitucional es la porción de la ley mediante la cual se estableció la colegiación compulsoria. Por tanto, el Colegio podría seguir llevando a cabo las funciones para las que está facultado y así, complementar a la Junta Examinadora en el adelanto del interés apremiante del Estado en velar por la salud del Pueblo. 

            Por otro lado, el Colegio y los amici hacen una exposición de la normativa federal para señalarnos que dicha esfera ha rechazado aplicar el escrutinio estricto cuando está ante controversias como la que dilucidamos en esta ocasión. La normativa federal en cuestión de libertad de asociación no controla la controversia ante nos. La razón es sencilla, y la expresamos tanto en Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, págs. 809-812, como en Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, págs. 448-450. Al atender una controversia de colegiación compulsoria en la que está inmiscuida el derecho a la libre asociación, analizamos la legislación al amparo del Art. II, Sec. 6 de la Constitución de Puerto Rico, y la jurisprudencia interpretativa correspondiente. Al así hacerlo “resolvemos por fundamentos locales adecuados e independientes al derecho constitucional federal de libertad de asociación”. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 455.

Por último, la Opinión Concurrente da a entender que el escrutinio aplicable a estas controversias debe exigir que quien se oponga a un esquema de colegiación compulsoria debe probar que la medida menos restrictiva existe y que puede funcionar. Opinión Concurrente, pág. 10. Esta aseveración parece invertir el peso de la prueba a la persona que impugna la inconstitucionalidad de una medida que restringe un derecho fundamental, como lo es el derecho a la libre asociación. Cuando aplicamos el escrutinio estricto, el defensor de la colegiación compulsoria debe demostrar que no existe una medida menos restrictiva para alcanzar el interés apremiante que la ley pretende adelantar. Recordemos que, al aplicar este escrutinio, la parte que impugna la constitucionalidad de una ley no viene obligada a probar su inconstitucionalidad, ya que esto último se presume. Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 450; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. Esta presunción es la que invierte el peso de la prueba a aquel que sostiene la constitucionalidad de la medida impugnada. ARR, Ex parte, 187 DPR 835, 864-865 (2013). Véase, también, Rodríguez Casillas et al. v. Colegio, supra, pág. 468. (Opinión de conformidad, J., Rivera García) (“De entrada, el escrutinio estricto tiene el efecto de invertir la carga probatoria”.).

Igualmente, la contención relacionada a examinar la viabilidad no puede suponer que hagamos un análisis cuasi-legislativo de la alternativa menos restrictiva. No es que no se tome en consideración la viabilidad cuando se ausculta la existencia de la alternativa menos restrictiva, sino que la viabilidad está comprendida en el examen de la efectividad de la alternativa menos restrictiva. La decisión a la que arribamos hoy toma en consideración la efectividad de la alternativa menos restrictiva, pues determinamos que la Junta Examinadora puede adelantar los intereses apremiantes del Estado al regular la profesión médico-veterinaria, sin que sea necesario menoscabar el derecho de los profesionales a elegir no asociarse.

Ahora bien, el examen sobre la efectividad de la medida menos restrictiva no debe ser una empresa que termine inmiscuyendo al poder judicial en el legislativo. Después de todo, cuando la Asamblea Legislativa creó la Junta Examinadora y le delegó las facultades establecidas en la Ley Núm. 194, supra, debió suponer —o procurar— que sería viable que la Junta realizara las facultades que le delegó. Entendemos que la Junta Examinadora es efectiva para regular la profesión médico-veterinaria, pues así lo entendió la Asamblea Legislativa cuando la creó y le delegó las facultades que ostenta.

            Por los fundamentos anteriores, ante la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de la profesión médico-veterinaria, voto para confirmar la Sentencia del Tribunal de Apelaciones.

 

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES

Juez Asociado