2022 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2022

2022 DTS 113 COLEGIO DE MEDICOS VETERINARIOS V. VETERINARIOS EXPRESS, 2022TSPR113

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

 Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico

Apelante

v.

Veterinario Express; Dr. Froilan Oliveras Tejeiro;

Dra. Patricia N. Pabón Gautier; Dr. Yan F. Vélez Montalvo

Apelados

 

2022 TSPR 113

210 DPR ___, (2022)

210 D.P.R. ___, (2022)

2022 DTS 113, (2022)

Número del Caso:  AC-2021-108

Fecha: 14 de septiembre de 2022

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor Rivera García.

En San Juan, Puerto Rico, a 14 de septiembre de 2022.

Ciertamente, el esquema de colegiación compulsoria aplicable a los médicos veterinarios no se sostiene al palio del derecho fundamental a la no asociación. Al evaluar los méritos particulares del caso ante nuestra consideración, bajo un riguroso escrutinio estricto, resulta evidente la inconstitucionalidad de la restricción impuesta a los integrantes de la profesión veterinaria. Bajo estos hechos particulares, no cabe duda de que las funciones necesarias para sostener el interés apremiante del estado pueden ser ejercidas y aseguradas mediante una alternativa viable y menos onerosa, a saber, la existencia de una junta examinadora.

Según expondré a continuación, la evidencia que surge de los autos apunta a que la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios se encuentra habilitada, como siempre lo ha estado, para ejercer todas las funciones necesarias para garantizar la excelencia profesional en la práctica de la medicina veterinaria en Puerto Rico. Lo anterior confirma que el esquema regulatorio existente, en esta profesión, no precisa de un requisito de colegiación compulsoria para su consecución efectiva. Por ello, concurro con el resultado anunciado en la Sentencia antecedente. Empero, no me es posible unirme al criterio de algunos de mis compañeros, pues discrepo parcialmente del razonamiento que subyace su disertación.  Me explico.

I

Por entender que el trasfondo fáctico de este recurso fue recogido adecuadamente en la Opinión de Conformidad, procedo directamente a la exposición del derecho aplicable.

Como es sabido, esta Curia ha tenido ocasión en los años recientes para expresarse sobre varias controversias que atañen al derecho a la asociación. En Rivera Schatz v. ELA II, 191 DPR 791 (2014), nos expresamos sobre el esquema de colegiación compulsoria que se le había impuesto en nuestra jurisdicción a los abogados. Amparados exclusivamente en nuestro poder inherente para reglamentar la profesión legal, declaramos inconstitucionales ciertas disposiciones de la Ley Núm. 109-2014, las cuales habían reestablecido la colegiación compulsoria de los letrados.[1] Fue nuestro criterio que la reimposición de la colegiación compulsoria a los abogados representaba una intromisión inconstitucional en la esfera delegada a este Tribunal por nuestra Carta Magna.[2] Además, estimamos que, como Foro rector, poseíamos las herramientas necesarias para salvaguardar el buen funcionamiento de la justicia en Puerto Rico.[3]

Es preciso señalar que, al evaluar la improcedencia del esquema de colegiación compulsoria de la profesión legal, indicamos que “los abogados son un grupo de profesionales sui géneris que, contrario a otros grupos profesionales, están fiscalizados por un ente permanente que los regula de manera independiente a cualquier grupo profesional o colegio”.[4] (Énfasis en el original). En aquel momento, expresé mi conformidad con el dictamen, al reiterar que este se había fundado exclusivamente en el poder inherente que ostentamos para regular el ejercicio de la abogacía.[5]

Ahora bien, como parte de nuestra exposición del derecho, nos expresamos sobre las imbricaciones constitucionales del requerimiento de asociación a una organización, como precondición para ejercer una profesión.[6] De entrada, reconocimos la preeminencia del derecho a la asociación, el cual incluye el derecho a no asociarse, como parte de nuestro ordenamiento constitucional.[7] La vertiente negativa de este derecho sugiere una intención de que el mismo tenga un ámbito mayor que aquel que se reconoce a nivel federal.[8]

De otra parte, ya en Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011), mediante Resolución, habíamos adelantado que “es la colegiación compulsoria de una clase profesional la que crea una fricción inevitable con la libertad de asociación de los afectados. Por ello, esa limitación significativa de la libertad a no asociarse es constitucional solamente si el Estado demuestra un interés gubernamental apremiante que la hace necesaria”.[9] (Énfasis suplido). Así, en Rivera Schatz v. ELA II, supra, reconocimos que una medida que incida sobre un derecho fundamental deberá representar no solamente un interés apremiante del Estado, sino que debe ser una alternativa menos onerosa para la consecución de ese fin.[10]

Posteriormente, este Foro en Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202 DPR 428 (2019) tuvo una segunda ocasión para atender una controversia sobre un esquema de colegiación compulsoria. Allí, resolvimos que nuestra discusión en Rivera Schatz v. ELA II, supra, sobre el derecho a la no asociación, era extensiva a otras profesiones.[11] Acertadamente, afirmamos que concluir lo contrario resultaría en un estado de derecho donde los demás profesionales, frente al Estado, tienen menos derechos que los abogados.[12] Consecuentemente, reiteramos que cualquier actuación estatal que interfiriera con el ejercicio del derecho a la asociación debería sobrepasar, para su validez, un escrutinio constitucional estricto.[13] Ello, presupone la existencia de un interés apremiante que haga la actuación necesaria y que el Estado no tenga a su alcance medidas menos onerosas para lograr el interés articulado.[14]

Según concluimos, en el contexto particular de los técnicos y mecánicos automotrices, aunque existía un interés apremiante del Estado, la colegiación compulsoria no era el medio menos oneroso.[15] Así, recurrimos a un análisis detallado de las disposiciones que crearon la Junta Examinadora de Técnicos y Mecánicos Automotrices y el Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico. Al examinar las funciones particulares de esa junta examinadora, encontramos que se encontraba facultada para,

ofrecer exámenes, expedir, suspender y revocar las licencias de técnico y mecánico automotriz, adoptar reglamentos para su implementación e investigar a los técnicos y mecánicos por violaciones a esta ley y los reglamentos expedidos por la Junta Examinadora. Así también, en virtud de su facultad para adoptar reglamentos, promulga reglas para asegurar la calidad de la educación continua obligatoria.[16]

 

A su vez, las funciones pertinentes del Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico eran las de adoptar y velar porque se cumplan los cánones de ética; recibir e investigar querellas, las cuales, de encontrarse causa fundada, se remitirían a la Junta Examinadora de Técnicos y Mecánicos Automotrices; y para proteger a sus miembros en el ejercicio de su oficio y socorrer aquellos que se retiren por inhabilidad física o edad avanzada.[17] Al comparar estas disposiciones, estimamos que sería mediante el buen ejercicio de las facultades delegadas a esa junta examinadora que se lograrían mantener estándares altos en esa profesión.[18]

Precisa resaltar las expresiones que hiciéramos dos (2) miembros de esta Curia en esa ocasión. Según destacó el compañero Juez Asociado señor Estrella Martínez, era “necesario enfatizar que el esquema de colegiación compulsoria invalidado en este caso particular no necesariamente corresponde a la realidad de las profesiones restantes en Puerto Rico”.[19] (Énfasis en el original). Lo anterior, pues la regulación de las diversas profesiones es un asunto que no puede tratarse homogéneamente.[20]

Por mi parte, apuntalé que el hecho de que el gobierno posea un interés apremiante para quebrantar un derecho fundamental es un elemento indispensable, mas no suficiente.[21] Señalé, que ha sido la postura reiterada de este Foro, como la del Tribunal Supremo federal, que resulta trascendental acreditar que la ley o actuación es la menos invasiva al derecho quebrantado.[22] En términos sencillos, es necesario que quien defienda el estatuto que presuntamente violenta el derecho a la asociación demuestre que ninguna otra alternativa, menos invasiva al derecho, funcionaría.[23]

II

La normativa antes expuesta conduce a ciertos lineamientos, que informan la Opinión Concurrente que hoy emito. En primer lugar, no hay duda alguna de que la doctrina de este Tribunal no establece que todos los esquemas de colegiación compulsoria son irremediablemente inconstitucionales. Más bien, hemos dicho que estos mecanismos se encuentran en un estado de fricción permanente con el derecho a la asociación.[24] Acorde con ello, la colegiación compulsoria de una profesión u oficio solo puede prevalecer cuando el proponente de esta haya logrado sobrepasar, un escrutinio estricto. Este exige, dos (2) elementos, a saber: (1) un interés apremiante del Estado y (2) que la colegiación compulsoria constituya el medio menos oneroso para adelantar el interés esbozado.[25]

Lo anterior, me conduce al siguiente razonamiento: la evaluación de la constitucionalidad de un sistema de colegiación compulsoria debe adjudicarse caso a caso, acorde con las circunstancias particulares de cada profesión. Al ponderar los méritos de cada pleito, los tribunales debemos encontrarnos en una posición informada sobre los hechos que motivan cada controversia. Es decir, la adjudicación de una controversia sobre colegiación compulsoria no se puede dar en abstracto de los hechos particulares de cada profesión. Por el contrario, requiere un examen cuidadoso de los elementos en juego.

Así las cosas, arribamos a la médula de mi concurrencia con el resultado hoy anunciado. Al examinar la doctrina que hemos diseñado en estos casos, encuentro que no nos hemos expresado sobre un asunto de enorme importancia en estas controversias. Esto es, la necesidad de que el aducido medio menos oneroso ¾vis a vis la colegiación compulsoria¾  sea viable como alternativa reguladora.

Tal y como expresa el Estado en su alegato, le corresponde a este Tribunal,

“evaluar si la alegación de incapacidad presupuestaria y administrativa de la Junta Examinadora para ejercer las funciones que realiza el Colegio debe ser un factor que considerar en el análisis sobre la alegada violación a la libertad de asociación de los miembros del Colegio, ello a los fines de establecer la viabilidad o efectividad del método menos oneroso que el legislado para lograr el interés apremiante articulado”.[26] (Énfasis suplido).

 

Desafortunadamente, algunos de mis compañeros desaprovechan esta oportunidad y deciden no expresarse sobre este particular. Lejos de atender la seria preocupación que esboza el Estado, el cual, no asume postura respecto a la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los médicos veterinarios,[27] mis compañeros parecen adelantar un razonamiento contrario. Es aquí donde surgen las expresiones que motivan mi concurrencia. Según exponen, “[l]a medida menos onerosa a la que hace referencia el escrutinio estricto no es para adelantar el mismo esquema de la medida impugnada, sino para la consecución del interés apremiante del Estado”.[28] (Énfasis suplido). Continúan al explicar que, “[e]n ese sentido, la medida menos onerosa puede contar con menos herramientas que la impugnada, mas, aun así, adelantar el interés apremiante del Estado.[29] (Énfasis suplido).

Respetuosamente, no puedo suscribir esta postura. De entrada, si algo debe quedar meridianamente claro es que la consideración de una violación al derecho fundamental a la asociación, el cual incluye el derecho a no asociarse, requiere de un análisis riguroso y objetivo. Es decir, nuestro rol en estas controversias no debe ser, como nunca lo ha sido, el de adjudicadores autómatas. No podía ser de otra manera, pues en estos temas no estamos ante controversias proforma, donde la mera mención de ciertas palabras sacramentales ¾ como Junta Examinadora ¾  nos obligan a resolver en determinada manera.

En estos casos, las partes deben exponer de forma fundamentada las razones por las cuales el mecanismo de colegiación compulsoria es o no es el medio menos oneroso para lograr ese fin. Es con este segundo aspecto que debemos ser especialmente cuidadosos. Como intimé, no se trata de un elemento que se pueda establecer con meras expresiones abstractas. Más aun, estoy convencido de que el escrutinio aplicable a estas controversias debe exigir que quien se oponga a un esquema de colegiación compulsoria deba probar que el medio menos oneroso existe y que este puede funcionar.[30] En otras palabras, que la alternativa a la colegiación compulsoria es viable.

Distinto a como pudiera caracterizarse, valorar la viabilidad de una alternativa a la colegiación compulsoria, lo que incluye temas de naturaleza presupuestaria, no implica un acto ajeno a la función de los tribunales. Ciertamente, he sido consistente en mi defensa férrea de la separación de poderes y del rol apropiado de este Tribunal dentro de nuestro esquema constitucional.[31] Jamás avanzaría una postura que promueva una intromisión de este Foro en las facultades delegadas a otro de los hermanos poderes constitucionales. Sin duda, si hay algo que se desprende patentemente del derecho aplicable a estos casos, es que la reglamentación adecuada de las distintas profesiones, salvo la legal, compete decididamente al Poder Legislativo.

Ahora bien, cuando se suscita una controversia jurídica, particularmente de índole constitucional, venimos obligados a ejercer nuestro propio poder delegado. Demás está decir que los tribunales debemos ser celosos guardianes de nuestras facultades constitucionales. Así, a la hora de considerar toda controversia, debemos examinar los méritos de lo expuesto, a la luz de la prueba presentada, y adjudicar según proceda en derecho. Naturalmente, las controversias sobre la colegiación compulsoria no pueden ser distintas.

No podemos exigir otra cosa que no sea que las partes en estos litigios establezcan propiamente los elementos exigidos por nuestro ordenamiento. A la hora de establecer la existencia de un medio menos oneroso, si nuestro escrutinio ha de tener alguna utilidad práctica, la prueba debe indicar que esa opción en efecto puede sustituir efectivamente el esquema que se pretende declarar inconstitucional. Es por ello, que tendría serios reparos con la invalidación de un esquema de colegiación compulsoria cuando el alegado medio menos oneroso le ofrece al Estado menos herramientas en su rol protector del interés público.

Sin duda, existen diversas maneras para reglamentar una profesión y velar por la excelencia en su ejercicio. Lo que nunca podría consentirse es un desenlace donde el esquema favorecido ponga al Estado en una posición menos efectiva para reglamentar esa profesión. En un caso de esta naturaleza, la prueba debería conducirnos a validar el mecanismo existente, si en efecto adelanta mejor el interés apremiante que existe. Por tanto, debemos examinar las particularidades de cada profesión y el esquema que se ha escogido para reglamentarla.

III

Expuesto lo anterior, procedo a examinar los hechos ante nuestra consideración.

En el caso de los Médicos Veterinarios, los hechos demuestran objetivamente y sin ambages que la colegiación compulsoria no es necesaria para propulsar la excelencia profesional. Es decir, la reglamentación de la profesión de la medicina veterinaria puede operar efectivamente sin la necesidad de un requisito de colegiación compulsoria. Es decir, que la alternativa a la colegiación compulsoria existe y es viable. Veamos.

Como punto de partida, debemos repasar brevemente las disposiciones legales que regulan los deberes y facultades de tanto la Junta Examinadora de Médicos Veterinarios (Junta Examinadora) como del Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico (CMVPR).[32] Según dispone el Artículo 4 de la Ley del Ejercicio de la Medicina Veterinaria de Puerto Rico “[s]ólo podrán ejercer la medicina veterinaria en Puerto Rico los médicos-veterinarios debidamente licenciados por la Junta”.[33] (Énfasis suplido).  

Entre otras facultades, la Junta Examinadora se encuentra habilitada para (1) emitir, renovar, denegar, suspender y revocar licencias permanentes y provisionales en el ejercicio de la medicina veterinaria; (2) tomar medidas disciplinarias; (3) aprobar reglas, reglamentos, ordenes o resoluciones necesarias para hacer cumplir la ley y (4) puede investigar y celebrar audiencias con relación al ejercicio ilegal de la medicina veterinaria.[34] Además, la Junta Examinadora es el ente responsable de establecer, mediante reglamento, los requisitos y procedimientos para la recertificación de los médicos veterinarios.[35]

En lo pertinente al CMVPR, su ley habilitadora le impone ciertos deberes.[36] No obstante, al examinar los mismos, surge con meridiana claridad que se tratan de expresiones aspiracionales. Es decir, mediante estos deberes no se le asigna al gremio ningún tipo de función reguladora particular. Por otra parte, la Sección 8 del mismo estatuto consigna expresamente las facultades que ostenta el CMVPR.[37] Sin duda, sería aquí donde habríamos de encontrar las presuntas facultades que el CMVPR aduce que ejerce y que, de otro modo, el Estado tendría que asumir de eliminarse la colegiación compulsoria. No obstante, un simple examen de estas demuestra que la sección precitada meramente inviste al CMVPR con las facultades que nuestro ordenamiento rutinariamente les asigna a las personas jurídicas. Así, el CMVPR puede: (1) subsistir a perpetuidad bajo su propio nombre, (2) demandar y ser demandado, (3) poseer y usar un sello, (4) adquirir sellos y bienes, (5) nombrar directores, oficiales y funcionares, (6) adoptar su reglamento, entre otros.[38]

Además, el CMVPR puede recibir e investigar quejas respecto a la conducta de sus miembros y las violaciones a su ley habilitadora.[39] No obstante, lo anterior es sin perjuicio de la facultad ostentada por la Junta Examinadora para iniciar investigaciones por aquellas violaciones que se puedan dar a la Ley del Ejercicio de la Medicina Veterinaria de Puerto Rico.[40] También, el CMVPR puede adoptar los cánones de ética profesional que deben regir la conducta de los médicos veterinarios.[41] Lo anterior, en evidente sintonía con el Artículo 21 de la Ley del Ejercicio de la Medicina Veterinaria en Puerto Rico.[42] Finalmente, la ley faculta al CMVPR para ofrecer cursos de educación continua para sus miembros.[43]

Ahora bien, a lo largo de este proceso, el CMVPR ha centrado su oposición a la eliminación del requisito de colegiación compulsoria en base a tres (3) aspectos: (1) el ofrecimiento de cursos de educación continuada, (2) el ámbito ético disciplinario y (3) las funciones que ejecuta el gremio en pro de la comunidad. En concreto, la mayoría de sus alegaciones reproducen las expresiones que el gremio hiciera ante la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes en ocasión de considerarse el P. de la C. 1803.[44] En lo pertinente, ese proyecto de ley precisamente contempló la eliminación del requisito de colegiación compulsoria de los médicos veterinarios.[45]

En su Memorial Explicativo, el CMVPR sostuvo que,

delegar a la Junta Examinadora todas las facultades y responsabilidades que hoy día recaen en el Colegio, lejos de cumplir el compromiso que se indica en el Proyecto de Ley 1803, en la práctica encarecerá para el médico veterinario el ejercicio de su profesión y ciertamente aumentará de forma exponencial los costos en que tendría que incurrir el propio Estado. (Énfasis suplido).[46]

Es mediante estas expresiones que surge, sin duda, la contención principal que aún sostiene el CMVPR, a saber, que la eliminación del requisito de colegiación compulsoria supone la presunta transferencia de ciertas funciones desde el CMVPR hacia la Junta Examinadora. El CMVPR, además, sugiere que la Junta Examinadora no se encuentra capacitada, principalmente en términos presupuestarios, para asumir dichas funciones. No obstante, a poco examinar el referido Memorial Explicativo, resulta evidente que no hay función alguna que el CMVPR ostente y que la Junta Examinadora ya no ejerza. Veamos.

Como indiqué, el CMVPR aduce que la eliminación del requisito de colegiación compulsoria supondría un atentado contra el ofrecimiento de cursos de educación continuada para los médicos veterinarios.[47] No obstante, en sus propias palabras, el apelante expresa que,

[l]a Junta Examinadora de Médicos Veterinarios de Puerto Rico [] es quien evalúa la calidad de los cursos y aprueba su acreditación. Al haber muy pocos proveedores de cursos que cumplan con los estándares impuestos por la Junta Examinadora, su disponibilidad seria severamente limitada, si no anulada, de no estar el Colegio involucrado en estos servicios.[48] (Énfasis suplido).

El defecto en este razonamiento es que sencillamente no guarda relación con la realidad. La eliminación del requisito de la colegiación compulsoria no supone efecto alguno para la facultad estatutaria que el CMVPR ostenta para ofrecer servicios de educación continuada. El propio gremio admite que quien regula este proceso es la Junta Examinadora. Es decir, en estos momentos, el CMVPR no tiene función alguna que no sea ser un proveedor más de educación continuada. Difícilmente puede catalogarse esta situación de hechos como una transferencia de funciones entre dos (2) entidades.

A su vez, respecto a las funciones disciplinarias, el CMVPR aduce que este y la Junta Examinadora ejercen facultades distintas, pero complementarias.[49] Así, expresan que “[l]a disciplina se establece y verifica por los pares de iguales que componen la profesión, quienes tienen la experiencia y pericia necesaria para lograr un dictamen justo y certero”.[50] Nuevamente, tales expresiones no se ajustan al esquema existente. Según examinamos, las leyes que regulan tanto el CMVPR y la Junta Examinadora establecen sin ambages que es esta última quien posee las facultades disciplinarias sobre los miembros de la profesión. Además, la Junta Examinadora viene obligada a adoptar los cánones de ética que promulgue el CMVPR, sin que esto de forma alguna se encuentre condicionado a la existencia del requisito de colegiación compulsoria. Así pues, el supuesto poder de autodisciplina que el CMVPR sostiene que posee no es otra cosa que la facultad de un ente colegiado para disciplinar a sus propios miembros, de conformidad con sus reglamentos. Nada más.

Finalmente, el CMVPR detalló una lista extensa de actividades comunitarias y benéficas que acostumbra a ofrecer.[51] En cuanto a esto, nuevamente, el apelante no explica como alguna de estas funciones tendría que ser ejercida por la Junta Examinadora a partir del momento en que cese la colegiación compulsoria. El CMVPR meramente nos recuerda la lista de actividades loables que ejercita. Ciertamente la eliminación de la colegiación compulsoria no atenta en forma alguna contra el derecho del CMVPR a ejecutar actividades lícitas en beneficio de la sociedad.

En fin, el CMVPR nos admite que su rol es “complementar” y “servir de brazo” al Estado.[52] (Énfasis suplido). Es decir, la propia entidad que defiende la colegiación compulsoria deja entrever que su rol no es el de ejercer funciones de otro modo pertenecientes al Estado, sino el de complementar las ya ejercidas por la Junta Examinadora. Al examinar el esquema impugnado y considerar particularmente la viabilidad de la alternativa propuesta resulta evidente que la reglamentación de la medicina veterinaria no precisa de la colegiación compulsoria para su consecución efectiva.

No obstante, en vez de atender este asunto y concluir que no hay dudas sobre la viabilidad de un sistema de reglamentación profesional en ausencia de una colegiación compulsoria, ciertos miembros de este Foro prefirieron un curso alterno. Así, optaron por estimar que la Junta Examinadora era capaz de mantener los altos estándares profesionales que han de esperarse en este campo, sin resolver que la evidente viabilidad de esa alternativa era un elemento pertinente en el análisis en este tipo de casos. Por tales fundamentos, concurro.

 

Edgardo Rivera García

Juez Asociado