2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 017 AMADEO OCASIO V. PIERLUISI URRUTIA, GOBERNADOR, 2023TSPR017

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí

y en representación de sus hijos A.M.A, M.M.A. y otros

Recurridos

v.

Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico;

Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Peticionarios

 

Certiorari

2023 TSPR 17

211 DPR ___, (2023)

211 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 17, (2123)

Número del Caso:  AC-2022-0070

Fecha:  16 de febrero de 2023

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, a la que se unieron los Jueces Asociados señor KOLTHOFF CARABALLO, señor RIVERA GARCÍA y señor FELIBERTI CINTTÓN.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2023.

 

Estoy conforme con la Sentencia que hoy se certifica. Con esta revocamos un dictamen erróneo. Como punto de partida estábamos obligados a ponderar si la controversia era justiciable. En esta ocasión, por principios de academicidad y legitimación activa no nos corresponde (ni estamos en posición de) determinar si la emergencia disminuyó o cesó. En ausencia de una controversia viva y real, tampoco podemos pasar juicio sobre las facultades del Gobernador para promulgar ciertas órdenes ejecutivas. Cualquier expresión de nuestra parte respecto a esos asuntos equivaldría a una opinión consultiva.

Distinto a lo expresado por algunos compañeros, al examinar los sucesos fácticos vemos que las controversias se tornaron académicas, casi por completo. Queda claro que los requisitos de uso de mascarillas y vacunación, tal como fueron impugnados, se eliminaron. De hecho, actualmente solo se mantiene la medida de vacunación compulsoria contra COVID-19 para los estudiantes de 16 años o más. Por otro lado, la declaración de emergencia por sí misma no causa un peligro potencial a los demandantes.

En esa dirección, la única controversia viva es la validez del mandato de vacunación impuesto a los estudiantes de 16 años o más. Para resolverla bastaba con examinar la fuente principal bajo la que se instituyó el requisito, la Ley. Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, infra. Tras realizar este análisis —el único necesario— resulta evidente que la ley invistió al Secretario de Salud con la facultad para establecer los requisitos de vacunación de la población estudiantil. Esta conclusión es suficiente para disponer de la controversia.

Aunque podría parecer tentador expresarnos sobre el estado de emergencia y la separación de poderes en el contexto de una pandemia, este caso —como todos— requiere un análisis riguroso de los elementos de justiciabilidad. No tendría sentido, y por imperativo constitucional no podemos, pasar juicio sobre la constitucionalidad de unos requisitos que desaparecieron. Sería absurdo y fútil ordenar el cese de algo que ya cesó.

Hoy correctamente evitamos adentrarnos —a destiempo— en un análisis de las facultades del Gobernador para concluir que el nivel de la emergencia disminuyó. En un ejercicio de prudencia y sensatez rehuimos evaluar los méritos de una controversia académica para llegar a la contundente conclusión de que, en un futuro, el Primer Ejecutivo no deberá utilizar órdenes ejecutivas para dirigir al territorio en lo relacionado al COVID-19. Por eso, estoy conforme.

I

En 2021, el matrimonio compuesto por la Sra. Lourdes Amadeo Ocasio y el Sr. Miguel Marrero, por sí y en representación de sus hijos menores de edad, junto a cientos de demandantes, instaron una demanda sobre sentencia declaratoria, interdicto y daños contra el Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial de Gobernador de Puerto Rico, y el Dr. Carlos Mellado López, en su capacidad de Secretario de Salud. En extrema síntesis, el matrimonio Marrero Amadeo impugnó la constitucionalidad de ciertas medidas dirigidas a atender la crisis de salud pública causada por la pandemia del COVID-19.

Particularmente, alegó que mediante la Orden Ejecutiva 2021-504, el Gobernador sostuvo la declaración de emergencia y delegó al Secretario de Salud el poder para establecer directrices relacionadas al COVID-19, en violación a la doctrina de separación de poderes. Asimismo, arguyó que a través de las Órdenes Administrativas 2021-508 y 2021-509, el Secretario de Salud instauró el requisito de uso de mascarillas y la vacunación compulsoria contra COVID-19 para los estudiantes de 12 años o más y el personal escolar, como condición para el regreso presencial a clases. A su entender, esto transgredía sus derechos constitucionales.

Por otro lado, el Gobierno solicitó desestimación. Esgrimió que el matrimonio Marrero Amadeo no tenía legitimación activa pues no demostró que las órdenes en controversia le causaron daños. Además, sostuvo que el Gobernador actuó dentro de sus facultades estatutarias y que las medidas instauradas eran razonables para proteger el interés apremiante del Estado.

Tras varios trámites, el Tribunal de Primera Instancia dictó sentencia y desestimó la demanda. Concluyó que los demandantes no lograron acreditar que sufrieron o sufrirían un daño particularizado e irreparable. Resolvió que el Gobernador y el Secretario de Salud ejercieron su autoridad, según delegada por la Asamblea Legislativa. Asimismo, razonó que las medidas en controversia eran necesarias para adelantar el interés apremiante del Estado en proteger la salud pública.

Inconforme, el matrimonio Marrero Amadeo presentó una apelación ante el Tribunal de Apelaciones. En suma, reiteró que la política de vacunación obligatoria atentaba contra sus derechos fundamentales.

Por su parte, el Gobierno solicitó la desestimación del recurso ya que, a su entender, las controversias eran académicas. Adujo que la Orden Ejecutiva 2022-19 y la Orden Administrativa 2022-533 dejaron sin efecto los mandatos de vacunación según impugnados. A la par, defendió la autoridad delegada al Gobernador para atender el estado de emergencia.

En oposición, el matrimonio Marrero Amadeo expresó que la controversia no era académica porque subsistía la declaración del estado de emergencia. Respecto a la separación de poderes, indicó que el Art. 5.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3650, era inconstitucional pues otorgaba poderes irrestrictos al Gobernador en situaciones de emergencia.

Perfeccionado el recurso, el foro apelativo intermedio sentenció que la controversia no era académica porque permanecía el requisito de uso de mascarillas y el requisito de vacunación, aunque modificado. Si bien confirmó la desestimación de las causas de acción sobre interdicto y daños, determinó que el matrimonio Marrero Amadeo ostentaba legitimación activa para cuestionar la forma en que se promulgaron las directrices y el contenido de estas. A la vez, tras evaluar la controversia en sus méritos, el foro apelativo intermedio validó la política de vacunación compulsoria contra COVID-19. Concluyó, no obstante, que

(i) el Gobernador no está autorizado por la Ley 20-2017 para emitir orden alguna, relacionada con la pandemia provocada por el COVID-19, que afecte los derechos y obligaciones de terceros y (ii) el Secretario de Salud, en cuanto disponga sobre medidas que afecten los derechos y obligaciones de terceros, deberá actuar de conformidad con el proceso dispuesto en la Ley 38-2017 sobre adopción de reglamentos. Ap. 1159.

 

Insatisfecho, el Gobierno presentó ante nos un Recurso de apelación y una Urgente moción en auxilio de jurisdicción. Así, acogimos el recurso como uno de certiorari y ordenamos la paralización de los efectos de la sentencia del Tribunal de Apelaciones.[1]

En lo pertinente, el Procurador General reconoció que no había una controversia real y viva que ameritara algún dictamen judicial. Afirmó que no era necesario adjudicar cuáles son las facultades del Gobernador durante una emergencia porque los demandantes estarían sujetos al mandato de vacunación por virtud de la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, infra, y no sujeto a la declaración de emergencia.

            En contraste, el matrimonio Marrero Amadeo arguyó que posee legitimación activa para impugnar los poderes del Gobernador para gobernar por decreto. Especuló que la declaración de emergencia dejaba la puerta abierta para decretar otras órdenes. En síntesis, reiteró que había un peligro potencial y palpable porque la Orden Administrativa Núm. 2022-533 imponía la obligatoriedad del uso de mascarillas en las instituciones educativas, así como el requisito de vacunación contra el COVID-19.

En el interín autorizamos la comparecencia de la Cámara de Representantes de Puerto Rico como amicus curiae. Con el beneficio de la comparecencia de las partes, este Tribunal expidió el recurso de certiorari y atinadamente revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones.

Procedo a explicar mi conformidad con esta determinación.

II

A. Legitimación activa y sentencia declaratoria

 

Hemos reiterado que, bajo el precepto de justiciabilidad, “[l]a intervención de los tribunales tendrá lugar sólo si existe una controversia genuina entre partes opuestas que tienen un interés real en obtener un remedio que afecte sus relaciones jurídicas”. Hernández, Santa v. Srio. de Hacienda, 208 DPR 727, 738 (2022). Uno de los aspectos que tenemos que evaluar para ejercer nuestro poder adjudicativo es si la parte tiene legitimación activa, esto es, la capacidad para realizar eficazmente actos procesales, demandar, y la tenencia de un interés legítimo en la controversia. Pérez Rodríguez v. López Rodríguez et al., 2022 TSPR 92, 210 DPR __ (2022); Ramos, Méndez v. García García, 203 DPR 379, 393–394 (2019).

Así, quien solicita un remedio judicial debe demostrar que: (1) sufrió un daño claro y palpable; (2) el daño es real, inmediato y preciso, no abstracto o hipotético; (3) existe una relación causal razonable entre el daño y la acción ejercida, y (4) la causa de acción surge al palio de la Constitución o de una ley. Hernández, Santa v. Srio. de Hacienda, supra, pág. 739; Ramos, Méndez v. García García, supra, págs. 394-395. Desde luego, cuando se presenta una acción contra una agencia o un funcionario gubernamental los tribunales interpretan estos criterios de manera liberal y flexible. Ramos Rivera v. García García, supra, pág. 395; Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 69 (2017).

Ahora bien, el sujeto activo de la impugnación de una actuación gubernamental no puede valerse de una mera alegación de inconstitucionalidad. Hernández, Santa v. Srio. de Hacienda, supra, pág. 741. Más bien, su legitimación activa debe estar sustentada a través de todas las etapas procesales del pleito. Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 DPR 593, 602 (1992).

La persona cuyos derechos se afectan por un estatuto u ordenanza puede solicitar una sentencia declaratoria. Regla 59.2(a) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V; Beltrán Cintrón et al. v. ELA et al., 204 DPR 89, 109 (2020). Este mecanismo se utiliza para declarar derechos, estados y otras relaciones jurídicas, aunque existan otros remedios disponibles. Regla 59.1 de Procedimiento Civil, supra. Particularmente, la sentencia declaratoria sirve para disipar la incertidumbre jurídica cuando los hechos alegados demuestran que existe una controversia sustancial —suficientemente inmediata, madura y real— entre partes con intereses legales adversos, sin que medie lesión previa. Mun. Fajardo v. Srio. Justicia et al., 187 DPR 245, 254 (2012); Moscoso v. Rivera, 76 DPR 481, 492 (1954). Véase, además, R. Hernández Colón, Derecho procesal civil, 6ta ed., San Juan, Ed. LexisNexis de Puerto Rico, 2017, Sec. 6001, pág. 623.

Como es lógico, aunque la sentencia declaratoria permite dilucidar los méritos de una reclamación ante un peligro potencial, como quiera quien la solicita debe cumplir con los criterios de legitimación activa. Senado v. Tribunal Supremo y otros, 208 DPR 115, 134 (2021). Véanse, además, Rosario Rodríguez v. Rosario Colomer et al., 208 DPR 419, 427-428 (2021); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra.  Así, no cabe duda de que en el ámbito de la sentencia declaratoria el reclamante tiene que establecer su legitimación activa —un interés particular e individualizado— para que proceda la impugnación de un estatuto. Senado v. Tribunal Supremo y otros, supra, págs. 128-129.

Es correcto concluir que los demandantes tenían legitimación activa para cuestionar la validez procesal y sustantiva de las órdenes ejecutivas. Lo que sucede es que esa legitimación no se extiende a toda orden ejecutiva que no les afecte, por el mero hecho de que fuera promulgada para atender la crisis de salud provocada por el COVID-19. En este caso era imprescindible delimitar que la legitimación está atada a los daños reales, inmediatos y precisos, e incluso potenciales, pero no abstractos o hipotéticos, que los demandantes adujeron.

Desde una mirada amplia y liberal, se percibe que algunos de los demandantes poseen legitimación activa ya que precisaron el peligro potencial de sufrir ciertos daños por los mandatos entonces vigentes de vacunación y uso de mascarillas.^[2] Véase, Ap. 318. Por ejemplo, algunos padres particularizaron que, por virtud de las órdenes ejecutivas, se exigió que sus hijos menores de edad cumplieran con el uso de mascarillas y/o el requisito de vacunación contra el COVID-19 para recibir servicios educativos. Íd.

En esa dirección, lo correcto sería resolver que los demandantes tenían legitimación activa para cuestionar dos requisitos en particular: los mandatos de vacunación contra COVID-19 y de uso de mascarillas. Esto incluye, por supuesto, impugnar la forma en que se adoptaron, así como su contenido. Sin embargo, esa legitimación no se extiende a toda posible ramificación hipotética de la crisis provocada por el COVID-19.

Sobrepasado el asunto de legitimación, este caso presentaba un problema de academicidad.

B. Academicidad

Para determinar si la controversia entre las partes sigue viva y subsiste en el tiempo tenemos que evaluar los eventos anteriores que dieron inicio al pleito, la adversidad presente y los eventos futuros. Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 816 (2021); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 933 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253, 281 (2010). Una controversia es académica cuando los acontecimientos y cambios fácticos tornan en ficticia su solución, de tal modo que un fallo del tribunal no tendría efectos prácticos. Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, pág. 74; Amador Roberts et als. v. ELA, 191 DPR 268, 282-283 (2014); San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., 174 DPR 640, 652 (2008).

Conforme hemos expresado, los tribunales deben abstenerse de resolver los méritos de un asunto académico pues este deja de ser justiciable y, por lo tanto, no apto para la intervención judicial. Amador Roberts et als. v. ELA, supra; Báez Díaz v. ELA, 179 DPR 605, 618 (2010); Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969, 975 (2010). “[I]f in the course of litigation a court finds that it can no longer provide a plaintiff with any effectual relief, the case generally is moot”. Uzuegbunam v. Preczewski, 141 S. Ct. 792, 796 (2021).

Claro está, la academicidad admite excepciones que deben invocarse con mesura. Pueblo v. Díaz, Rivera, 204 DPR 472, 481 (2020); S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, 184 DPR 133, 151 (2011); Moreno v. Pres. U.P.R. II, supra, pág. 974. Estas operan cuando: (1) se plantea una cuestión recurrente que tienda a evadir la revisión judicial; (2) la situación de hechos ha sido modificada por el demandado, pero el cambio no aparenta ser permanente, y (3) subsisten consecuencias colaterales vigentes. Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, págs. 74-75; Torres Santiago v. Depto. Justicia, 181 DPR 969, 983 (2011).

La excepción de recurrencia aplica “en aquellas instancias en las que es razonable pensar que la misma controversia puede surgir en el futuro y que nuevamente se tornará académica antes de que algún tribunal pueda adjudicarla”. (Negrilla suplida). Pueblo v. Díaz, Rivera, supra, pág. 482. Véase, además, IG Builders et al. v. BBVAPR, 185 DPR 307, 334-335 (2012); P.N.P. v. Carrasquillo, 166 DPR 70, 76 (2005). Nótese que la probabilidad de que el asunto evada la intervención judicial no es que escape llegar al Tribunal Supremo, sino que las circunstancias frustren que se pueda obtener un remedio en algún tribunal. Pueblo v. Díaz, Rivera, supra.

Por otro lado, la excepción de cesación voluntaria sin visos de permanencia dispone que “un caso es académico solo si: (1) puede asegurarse que la violación alegada no va a volver a ocurrir y (2) el remedio provisional concedido o los eventos acaecidos han erradicado completa e irrevocablemente los efectos de la violación alegada”. (Negrilla suplida). U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 283. En otras palabras, el caso es académico si se puede probar que no existe una expectativa razonable de que la conducta impugnada se repita. Íd., pág. 284.

Si bien el peso de la prueba recae en quien alega que el pleito es académico, nuestro estudio de la excepción de cesación voluntaria no debe adentrarse en el campo de la especulación. Véase, Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 938. Tan es así que, en deferencia hacia un poder hermano, no adjudicaremos un hecho que hasta el momento sea puramente figurativo. Íd.

Respecto a las restricciones durante la pandemia causada por COVID-19, en Tandon v. Newsom, 141 S Ct. 1294 (2021), el máximo foro federal adjudicó que ciertos demandantes tenían derecho a un remedio interdictal de emergencia (“emergency injunctive relief”), pendiente una apelación. En lo pertinente, ese foro interpretó que retirar o modificar una restricción de COVID durante el curso del litigio, no necesariamente convierte el caso en académico.^[3] Íd., pág. 1297.

Este pronunciamiento se basó en Roman Cath. Diocese of Brooklyn v. Cuomo, 141 S. Ct. 63, 68 (2020), otro caso en el que concluyó que un remedio interdictal (“injunctive relief”) no era académico porque los solicitantes estaban bajo la amenaza constante de que se reimpusiera la medida impugnada. Nótese que allí el gobernador constantemente cambiaba la clasificación de ciertas áreas sin aviso previo.^[4] Íd.

Recientemente, algunos tribunales federales, en escenarios similares al de aquí, han determinado que la excepción de cesación voluntaria no aplica luego de que se eliminan los mandatos impugnados. De ese modo, han concluido que la controversia se vuelve académica una vez la medida impugnada se retira. En otras palabras, los tribunales federales han resuelto que las controversias son académicas y no aplica la excepción de cesación voluntaria cuando lo que se impugnó dejó de surtir efecto. Véanse, Weisshaus v. Hochul, Núm. 21-64-CV, 2022 WL 17256755 (2do Cir. 2022); Clark v. Governor of New Jersey, 53 F. 4th 769 (3er Cir. 2022); Resurrection Sch. v. Hertel, 35 F. 4th 524 (6to Cir. 2022), cert. denegado, 143 S. Ct. 372 (2022). Es más, a igual conclusión se ha llegado aunque subsista (como en Puerto Rico) una declaración de estado de emergencia.  Eden, LLC v. Justice, 36 F. 4th 166, 171-172 (4to Cir. 2022); Brach v. Newsom, 38 F.4th 6 (9no Cir. 2022); Hinkle Fam. Fun Ctr., LLC v. Grisham, 586 F. Supp. 3d 1118 (D.N.M. 2022).

A la luz de este marco doctrinal, me veo obligado a afirmar que las controversias son, en su mayoría, académicas. Más allá de la declaración de emergencia, las medidas particulares impugnadas se eliminaron. La vacunación compulsoria para los estudiantes de 16 años o más es el único requisito de este tipo que se mantiene.

En cambio, el Tribunal de Apelaciones razonó que la controversia no era académica porque permanecía el requisito de uso de mascarillas y el requisito de vacunación, aunque modificado. Por otra parte, el Procurador General sí reconoció que la controversia se tornó académica. Afirmó que adentrarnos a adjudicar cuáles son las facultades que tiene el Gobernador durante una emergencia

tiene cero efectos prácticos sobre los demandantes porque aún si se concluyera que el Gobernador no puede regular ese aspecto durante una emergencia, estos continuarían sujetos a la regulación de la vacunación promulgada por una fuente legal totalmente independiente al Gobernador que es la Ley Núm. 25-1983, la cual no ha sido impugnada. (Énfasis en el original). Sol. Cert., pág. 3.

 

            En contraste, el matrimonio Marrero Amadeo arguyó que la declaración de emergencia subsiste, y que eso deja la puerta abierta para decretar otras órdenes. En suma, reiteró que había un “peligro, no solamente potencial, sino palpable” porque la Orden Administrativa Núm. 2022-533 imponía la obligatoriedad del uso de mascarillas en las instituciones educativas, así como el requisito de vacunación contra el COVID-19.^[5]

Ahora bien, a través de la OE-2022-19 de 7 de marzo de 2022, el Gobernador eliminó, entre otras cosas, los requerimientos de uso de mascarillas en la mayoría de las áreas y los mandatos de vacunación. También, dejó sin efecto cualquier otra orden ejecutiva que fuera incompatible con esta.

            Cónsono con esto, mediante la OA-2022-533 de 8 de marzo de 2022, el Secretario de Salud dejó sin efecto todas las órdenes administrativas que establecían medidas de prevención contra el COVID-19. No obstante, dispuso que los estudiantes de 16 años o más estarían sujetos al requerimiento de inmunización contra el COVID-19, según los Requisitos de vacunación para el curso escolar 2022-2023 a tenor de la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983. Posteriormente, también eliminó la obligatoriedad del uso de mascarillas en las instituciones educativas. Véase, OA-2022-548 de 13 de septiembre de 2022.

Esto demuestra que las órdenes ejecutivas que generaron todas las controversias no mantienen vigencia hoy día. En realidad, las “órdenes vigentes” son órdenes que retiraron los requisitos impugnados —vacunación contra el COVID-19 y el uso de mascarillas—. Véanse, OA-2022-533 y OA-2022-548. El único requisito que se mantiene es el de vacunación para los estudiantes de 16 años o más. Las otras controversias son académicas.^[6]

Resulta insoslayable reconocer que el decreto de estado de emergencia, por sí mismo, no impone obligación alguna a los demandantes, ni implementa requisitos o medidas específicas. Más bien, se limita a explicar que tiene el fin de facultar al gobierno a “llevar a cabo todos los esfuerzos e implementar todas aquellas medidas necesarias” para salvaguardar la salud pública frente al COVID-19. Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de marzo de 2020. Por lo tanto, la declaración de emergencia no causa un daño real o particular a los demandantes, ni tiene, por sí sola, la posibilidad de lesionar los derechos de las partes.^[7]

Incluso, aquí no aplica alguna de las excepciones a la academicidad. No se trata de una cuestión recurrente que tienda a evadir la revisión judicial. Reconozco que mientras subsista una declaración de emergencia, la sustitución de una orden ejecutiva o medida por otra no necesariamente convierte la controversia en académica de forma automática. Véase, Tropical Chill Corp. v. Pierluisi Urrutia, Civil Núm. 21-1411(RAM), 2022 WL 2712538, pág. *5 (D.P.R. 2022). Sin embargo, la controversia no deja de ser académica por el mero hecho de que el decreto de emergencia continúe en vigor. 

Aun bajo una interpretación en extremo amplia de que la declaración de emergencia subsiste y del proceder del Poder Ejecutivo de promulgar directrices a través de órdenes, no es razonable pensar que la misma controversia surgirá en el futuro y evadirá la revisión de algún tribunal. El trámite de este caso demuestra que los reclamos de las partes fueron atendidos en su momento. Carecemos de fundamentos para sostener que no se proveerá algún remedio judicial a tiempo, de adoptarse nuevamente este tipo de medidas. Por eso, reitero que no aplica la excepción de cuestión recurrente que escape la revisión en los tribunales.

El análisis objetivo y ponderado de las circunstancias de autos demuestra que tampoco aplica la excepción de cese voluntario sin visos de permanencia. Resolver lo contrario conlleva especular que las medidas eliminadas se volverán a promulgar. Para concluir eso tendríamos que adjudicar hechos que en este momento son puramente figurativos. Desde el 7 de marzo de 2022 —y podría decirse que desde antes— el patrón es claro: eliminar restricciones y requisitos. No tenemos certeza alguna de que eso cambiará.

Asimismo, y no menos importante, al examinar la excepción de cesación voluntaria tenemos que reconocer que nada en el expediente apunta a que la flexibilización y eliminación de las medidas se debió a este pleito. Más bien, el cambio en las acciones del Gobernador está desvinculado de este litigio. Por último, distinto a Tandon, supra, y Roman Cath. Diocese of Brooklyn, supra, aquí el Gobernador no cambia los requisitos constantemente sin aviso previo. El tracto fáctico de la controversia que hoy nos ocupa no revela una amenaza constante de que el gobierno reinstalará las directrices impugnadas; todo lo contrario.

Es menester recalcar que, aunque la declaración de emergencia persiste por sí sola, no impone obligaciones a las partes. Las controversias son académicas. Solo nos correspondía evaluar la única directriz que se impuso y continúa en vigor: el requisito de vacunación a los estudiantes de 16 años en adelante. En términos simples, bajo el supuesto de que al menos uno de los demandantes es un estudiante de 16 años o más al que le aplica el mandato de vacunación para asistir a las instituciones educativas, teníamos que examinar si este requisito se instauró de una forma legítima.^[8] Adelanto que procede contestar en la afirmativa.

III

El Art. 1 de la Ley Orgánica del Departamento de Salud, Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, 3 LPRA sec. 171, preceptúa que el Secretario de Salud tendrá a su cargo todos los asuntos que se le encomienden por ley relacionados con la salud pública. Entre estos asuntos se le concedió la facultad para tomar las medidas que juzgue necesarias para combatir epidemias. Art. 5 de la Ley Núm. 81-1912, 3 LPRA sec. 175.

En lo que respecta a la controversia medular de autos, la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, conocida como la Ley de Inmunizaciones a Niños Preescolares y Estudiantes, (Ley Núm. 25), 24 LPRA sec. 182 et seq., estatuye la política general de que todos los estudiantes deberán estar debidamente inmunizados para ser admitidos o matriculados en las escuelas. Conviene aclarar que, la ley define el término “inmunización” como “la administración al cuerpo humano de la vacuna o toxoide por medio de inyección o administración oral para mantenerse inmunizado de aquellas enfermedades según sea requerida por el Secretario de Salud en la publicación anual[...]”. (Negrilla suplida). Art. 1 de la Ley Núm. 25, 24 LPRA sec. 182.

            A la par, el estatuto dispone que el Secretario de Salud deberá publicar anualmente, tres meses antes del comienzo de cada curso escolar, las enfermedades contra las que los estudiantes tendrán que inmunizarse. Art. 10 de la Ley Núm. 25, 24 LPRA sec. 182i. Estas inmunizaciones, así como la forma y frecuencia con que se administran, deberán ajustarse a las prácticas médicas reconocidas. Íd. Del texto de la ley surge con meridiana claridad que en el ámbito escolar el Secretario de Salud: (1) podrá requerir cualquier inmunización —vacuna— que tenga a bien, y (2) vendrá obligado a publicar estos requisitos anualmente. Íd.

Si bien la Ley Núm. 25 contempla que el Secretario de Salud podrá dictar las reglas y reglamentos que estime necesarios para su cumplimiento, esto no significa que tiene que seguir el procedimiento general de reglamentación para publicar los requisitos de vacunación para cada año escolar. Véase, Art. 13 de la Ley Núm. 25, 24 LPRA sec. 182l. En ese aspecto, lo único que este estatuto dictamina es que se haga una publicación anual. Es decir, esta ley no limita la forma en que el Secretario de Salud puede publicar anualmente los requisitos. Por lo general, la publicación se hace a través de un aviso a la comunidad escolar. Véase, Aviso de Requisitos de vacunación       para el curso escolar 2022-2023, http://www.salud.pr.gov/CMS/DOWNLOAD/6220 (última visita, 27 de diciembre de 2022); Aviso de Requisitos de  vacunación para el curso escolar 2020-2021, https://www.salud.gov.pr/CMS/DOWNLOAD/121 (última visita, 27 de diciembre de 2022).

Ciertamente, el Secretario de Salud tiene amplia discreción para determinar cuáles serán los requisitos de vacunación para los estudiantes y para escoger la forma en que estos se publican. Esta facultad no está atada, ni se circunscribe, a una declaración de estado de emergencia. En cambio, esta potestad emana de una delegación válida hecha por la Asamblea Legislativa como parte del poder de razón del Estado (“police power”).

Sabemos que los funcionarios de la Rama Ejecutiva efectúan el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes mediante el ejercicio del poder de razón del Estado. Nieves v. AM Contractors, 166 DPR 399, 412 (2005). Al amparo de este “los gobiernos tienen la responsabilidad de proteger la salud, la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos. Es por ello que, tradicionalmente, gozan de gran discreción para legislar sobre asuntos relacionados con estas áreas de interés”. ELA v. Northwestern Selecta, 185 DPR 40, 60 (2012). Véase, además, Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 835 (2014).

Desde Jacobson v. Massachusetts, 197 US 11 (1905), es norma firmemente establecida que los estados tienen discreción para exigir la vacunación de sus ciudadanos en pos de la salud pública. Véase, además, Zucht v. King, 260 US 174, 176-177 (1922). Asimismo, hemos reconocido que “el Estado puede aprobar leyes que requieran de manera compulsoria ciertas vacunas ante la amenaza de una epidemia”. Lozada Tirado v. Testigos de Jehová, 177 DPR 893, 918, esc. 13 (2010).

Por otro lado, mediante el principio cardinal de la inviolabilidad de la dignidad del ser humano, nuestra Carta Magna reconoce el derecho fundamental a la intimidad y la protección contra ataques abusivos a la vida privada y familiar. Art. II, Sec. 1, Const. P.R., LPRA, Tomo 1; Lozada Tirado v. Testigos de Jehová, supra, pág. 910. Hemos interpretado que el derecho de todo paciente a consentir o rechazar tratamiento médico emana de estos preceptos y de la Decimocuarta Enmienda de la Constitución federal. Lozada Tirado v. Testigos de Jehová, supra, pág. 911. Sin embargo, no se trata de un derecho absoluto. Íd., pág. 916. Cuando está en controversia los tribunales deben hacer un balance entre este y ciertos intereses del Estado. Íd.

Por ejemplo, los foros judiciales deben considerar el interés del Estado en que los ciudadanos se sometan a cierto tratamiento médico durante una crisis de salud pública con el fin de proteger a terceros. Íd., pág. 918. Esto es así pues la doctrina del rechazo a tratamiento médico no debe sobrepasar asuntos apremiantes como la salud de la población general, y mucho menos, la salud de los menores. Entiéndase que no procede invocar esta doctrina como evasiva de un requisito de inmunización firmemente arraigado y razonable como el de la Ley Núm. 25. Esta ley provee espacio para las respectivas exenciones razonables por motivos religiosos o clínicos.

Con relación a la única controversia que queda viva, el Procurador General enfatizó que la facultad del Secretario de Salud para requerir la vacunación en el contexto escolar no está atada a un estado de emergencia o a alguna delegación hecha por el Gobernador.

Como contrapartida, los demandantes arguyeron que la Ley Núm. 25 no faculta al Secretario de Salud a requerir la vacunación contra el COVID-19 porque la vacuna no está aprobada, ni inmuniza. En síntesis, manifestaron que esa ley no resuelve el problema de la ilegalidad de la vacunación compulsoria ya que el estatuto no permite que se impongan mandatos de vacunación sin un reglamento, de productos no aprobados, y a personas mayores de 21 años o más. No le asiste la razón.

Indiscutiblemente la inmunización según requerida por el Secretario de Salud en el Aviso de Requisitos de vacunación para el curso escolar 2022-2023, es válida porque se hizo mediante la publicación anual que exige la Ley Núm. 25. En suma, requerir que los estudiantes de 16 años en adelante cuenten con dos dosis de la vacuna contra el COVID-19, es un ejercicio válido de las potestades que la Asamblea Legislativa delegó al Secretario de Salud. Esta facultad es independiente de la declaración de un estado de emergencia.

A los foros judiciales no nos corresponde determinar cuál es la política de sanidad idónea. De hecho, aunque los demandantes se nieguen a aceptarlo, la vacuna contra el COVID-19 está autorizada por la FDA. Además, no se necesita reglamento alguno para instaurar este requisito. Si bien el estado de emergencia por la pandemia es uno de los factores que hace evidente la favorabilidad de esta política de vacunación, la crisis de salud pública no es una condición necesaria para que el requisito sea válido.

Luego de examinar los argumentos de las partes, es forzoso concluir que en este caso no se está violentando algún derecho fundamental. El requisito de vacunación en controversia está relacionado razonablemente con el fin legítimo de proteger la salud pública y se impuso con la facultad en ley para ello. Recordemos que los estudiantes cobijados por alguna excepción médica o religiosa aplicable están exceptuados de este requisito. Véase, OA-2022-533, pág. 10.

No hay motivo para distinguir la vacuna contra el COVID-19 del resto de las vacunas que se requieren para cada curso escolar. Aunque el Art. 13 de la Ley Núm. 25, supra, menciona que el Secretario de Salud y el Secretario de Educación dictarán las reglas y los reglamentos que estimen necesarios para el cumplimiento de la ley, esto no debe interpretarse como que se necesita un reglamento para instituir las exigencias de vacunación en las instituciones escolares. Esta ley no impone requisitos de forma. En la práctica, sería absurdo afirmar que se necesita un reglamento para requerir que un estudiante esté vacunado contra el tétano, por ejemplo. Lo mismo aplica a la vacuna contra el COVID-19.

Entonces, como aquí la Ley Núm. 25 es una fuente de autoridad suficiente e independiente para requerir que los estudiantes de 16 años o más reciban la vacuna contra el COVID-19, no es necesario ni adecuado adentrarnos en las órdenes ejecutivas y los poderes del Gobernador. Esta interpretación permite resolver por completo la controversia de autos. Es norma reiterada que el proceso político entre las Ramas hermanas debe seguir su cauce, y que “[e]n ausencia de circunstancias que ameriten la intervención judicial, no estamos en posición de emitir directrices con el propósito de guiar al Ejecutivo y al Legislativo”. Presidente de la Cámara v. Gobernador, 167 DPR 149, 161-162 (2006). Véase, además, Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 939.

IV

 

            De lo expuesto vemos que algunos de los demandantes tenían legitimación activa para cuestionar la aplicación de ciertas medidas ejecutivas. Empero, como tiende a pasar durante situaciones de emergencia, el Poder Ejecutivo atemperó las medidas para atender la crisis causada por el COVID-19. Al examinar los sucesos fácticos advertimos que las controversias se tornaron académicas, casi por completo. Tal como indica el Juez Asociado señor Colón Pérez en su Opinión de conformidad, “el Poder Ejecutivo eliminó la cuarentena, el distanciamiento físico, el uso obligatorio de mascarillas, el cernimiento en contra del COVID-19, la vacunación obligatoria, el requisito de evidencia de resultado negativo de pruebas de detección de COVID-19 y la limitación de aforo en ciertos establecimientos comerciales”. Op. de conformidad del Juez Asociado señor Colón Pérez, pág. 70.

En realidad, el remedio que los demandantes buscaban era que se paralizaran las directrices emitidas mediante ciertas órdenes ejecutivas. No obstante, no podemos ordenar el cese de algo que ya terminó. En vista de que estamos imposibilitados de conceder este remedio, sería fútil emitir una opinión a todas luces consultiva para pasar juicio sobre la constitucionalidad de algo que desapareció. La declaración de emergencia intrínsecamente, y por separado, no causa un peligro potencial a los demandantes.

En este momento, la única controversia viva es el mandato de vacunación impuesto a los estudiantes de 16 años o más. Para resolverla bastaba con examinar la Ley Núm. 25 y, con ello, concluir que el Secretario de Salud tiene la facultad para imponer requisitos de vacunación a la población estudiantil. Naturalmente, teníamos que arribar a la determinación de que esta facultad incluye requerir la vacuna contra el COVID-19, tal como sucede con el resto de las vacunas.

No albergo duda de que este análisis —relativamente sencillo— nos permitía adjudicar correctamente las controversias de este caso. Por el contrario, es equivocado indicar que en este caso nos correspondía delimitar el alcance de las prerrogativas que tiene el Gobernador para promulgar determinadas órdenes ejecutivas. Ante una controversia académica, era imprescindible rechazar la invitación a pasar juicio sobre los límites de la declaración de emergencia. Únicamente podríamos atender estos temas en el contexto de un caso y controversia real y vigente. La Constitución no nos faculta para embarcarnos ahora en un análisis abstracto de estos asuntos.

Recuérdese que este pleito comenzó esencialmente como un pleito de sentencia declaratoria de daños e injunction. Igualmente, nótese que no se trata del Poder Legislativo reclamando sus prerrogativas constitucionales. Por último, no olvidemos que los demandantes cuentan con la oportunidad de acudir a los tribunales, de verse afectados en el futuro por alguna medida.

Puede ser tentador emitir una opinión sobre un tema novedoso, atractivo y del que poco o nada se ha escrito. No obstante, en un ejercicio de templanza y circunspección hoy reconocemos que no debemos adentrarnos en el vertiginoso campo de la especulación. Por más curiosa que nos parezca la trama de la declaración de emergencia y de las órdenes ejecutivas, este caso, como todos, requiere un análisis riguroso de los elementos de justiciabilidad. En tal gestión, era indispensable limitarnos a concluir que el Secretario de Salud —por virtud de ley— puede requerir la vacunación de la población estudiantil.

            Ante la situación fáctica que presenta este caso, no es el Poder Judicial el llamado a determinar y pautar la deseabilidad o no de una declaración de emergencia. Ese es un asunto de política pública que no nos corresponde a nosotros. A pesar de lo cuestionable que le pueda parecer a alguien mantener un estado de emergencia por casi tres años, hoy declinamos forzar un caso para expresarnos al respecto. Para salvaguardar los procesos democráticos y nuestro sistema republicano de gobierno, siempre será necesario aplicar los principios de autolimitación judicial.

Por todo lo anterior estoy conforme. Sin duda, debemos revocar la sentencia que emitió el Tribunal de Apelaciones debido a que las controversias son académicas. En cuanto a la única controversia viva, ameritaba resolver que por virtud de la Ley Núm. 25, el Secretario de Salud puede requerir la vacunación de los estudiantes.

 

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES

Juez Asociado