2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 017 AMADEO OCASIO V. PIERLUISI URRUTIA, GOBERNADOR, 2023TSPR017

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí

y en representación de sus hijos A.M.A, M.M.A. y otros

Recurridos

v.

Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico;

Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López

Peticionarios

 

Certiorari

2023 TSPR 17

211 DPR ___, (2023)

211 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 17, (2123)

Número del Caso:  AC-2022-0070

Fecha:  16 de febrero de 2023

 

Véase Sentencia del Tribunal

 

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2023.

La controversia que hoy atiende este Tribunal representaba el escenario ideal para que ejerciéramos nuestro rol y pautáramos normas claras en torno a la validez de las órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador de Puerto Rico durante una de las emergencias de salud pública de mayor envergadura en nuestra historia reciente.

En ese sentido, resultaba imperativo que precisáramos, de una vez y por todas, que el Gobernador de Puerto Rico posee la facultad de promulgar órdenes ejecutivas relacionadas con la emergencia del COVID-19 en aras de proteger el bienestar, la salud y la seguridad de las y los puertorriqueños. Además, correspondía que afirmáramos que, en virtud de los poderes delegados y las leyes vigentes, el Ejecutivo puede encomendar válidamente ciertas facultades en el Secretario de Salud para que sea este quien recomiende las medidas apropiadas para combatir la pandemia del COVID-19 y sus variantes.

Empero, al prevalecer una perspectiva conservadora sobre la justiciabilidad y la academicidad de la controversia, la determinación de este Tribunal no alcanzó a validar la forma en que se promulgaron las órdenes ejecutivas en cuestión, así como tampoco su contenido sustantivo. En cambio, a la luz de mi visión liberal con respecto al principio de justiciabilidad, soy del criterio de que los cambios fácticos y jurídicos acaecidos en este caso no hacen de este recurso uno académico. Como veremos, estamos frente a una controversia viva y presente que exigía brindar certeza en nuestro ordenamiento jurídico en cuanto al requisito de vacunación compulsoria y el uso obligatorio de mascarillas como medidas para combatir la pandemia del COVID-19 y propiciar el retorno presencial a los centros educativos públicos y privados en Puerto Rico.

A pesar de esta divergencia de criterios, estoy de acuerdo con el efecto ulterior de la determinación a la que hoy arribamos, esto es, dejar sin efecto el dictamen del Tribunal de Apelaciones mediante el cual se concluyó que el Gobernador no tiene la capacidad de emitir orden alguna relacionada con la pandemia provocada por el COVID-19 que afecte los derechos y las obligaciones de la ciudadanía.

No obstante, toda vez que se mantienen en vilo las órdenes ejecutivas que el Primer Ejecutivo ha promulgado de tiempo en tiempo para atender la emergencia del COVID-19, me veo en la obligación de hacer constar que este Tribunal debió emitir una Opinión y ejercer su rol de pautar el Derecho y no limitarse a emitir una Sentencia. Me explico.

I

El 29 julio de 2021, un grupo compuesto por madres y padres de estudiantes de edad escolar, estudiantes universitarios y maestras y maestros de escuelas públicas y privadas (Demandantes) cuestionó la validez de la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 promulgada por el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia (Gobernador), y de las Órdenes Administrativas Núm. OA-2021-508, OA-2021-508A y OA-2021-509, emitidas por el Secretario del Departamento de Salud de Puerto Rico, Dr. Carlos Mellado López (Secretario de Salud o Secretario).

En particular, los Demandantes plantearon que los mandatos establecidos a través de estas órdenes restringían  el derecho constitucional de estos y sus hijos a la dignidad, a la integridad corporal, a la autodeterminación y al disfrute de la vida sin sujeción a coacción gubernamental. Además, arguyeron que a esa fecha no se justificaba que el Gobierno continuara imponiendo restricciones relacionadas al COVID-19 a través de decretos, sino que este debía acudir a la Asamblea Legislativa por imperativo del principio de la separación de poderes.

Para un mejor entendimiento de la controversia, examinemos brevemente el contenido de tales órdenes.

A. Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054

En esencia, mediante la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054, se expuso que los estudios científicos validaban que las vacunas eran efectivas contra el COVID-19. Así las cosas, el Gobernador delegó en el Secretario de Salud “el poder de establecer las guías, directrices, protocolos y recomendaciones para atender —de forma particularizada por cada servicio, negocio, actividad o área, según sea necesario según el riesgo de contagio— la emergencia del COVID-19” y estableció que “las medidas adoptadas por el Secretario de Salud aplicarán a la población en general”.[1] Lo anterior se fundamentó en que “aún continúa el estado de emergencia en todo Puerto Rico decretado para atender la pandemia, según declarado en el Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020”, por lo que, hasta que el Secretario determinara que la pandemia cesó o estaba controlada “dicha declaración de estado de emergencia se mantendrá vigente”.[2]

B. Órdenes Administrativas Núm. OA-2021-508, OA-2021-508A y OA-2021-509

En virtud del poder delegado, el Secretario de Salud aprobó las Órdenes Administrativas Núm. OA-2021-508, OA-2021-508A y OA-2021-509 (Directrices de Salud) que aquí se impugnan. Mediante estas, se ordenó, entre otros asuntos, el uso de mascarillas y la vacunación compulsoria contra el COVID-19 como requisitos para que el estudiantado mayor de doce (12) años y el personal docente regresaran de forma presencial a las escuelas o universidades.

Es, pues, por razón de la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 y las Directrices de Salud que los Demandantes arguyeron que los mandatos instaurados mediante estas restringían sus derechos constitucionales. Además, alegaron que tales restricciones debían ser promulgadas por la Asamblea Legislativa, no por el Gobernador.

Con posterioridad a la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 y las Directrices de Salud, se promulgó la Orden Ejecutiva Núm. OE-2022-19 de 7 de marzo de 2022 y las Órdenes Administrativas Núm. OA-2022-53 de 8 de marzo de 2022 (Directriz 533)[3] y OA-2022-548 de 13 de septiembre de 2022 (Directriz 548),[4] las cuales eliminaron la política de vacunación y el uso de las mascarillas impugnado.

 A la luz de estas, un sector de este Tribunal concluye que el recurso se tornó académico casi en su totalidad por motivo de la aprobación de esas normas.[5] Difiero de esta conclusión.

II

A.

Como es conocido, la academicidad es una de las doctrinas que autolimita la intervención judicial en una controversia. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 932 (2011). Generalmente, se invoca la doctrina como una norma que limita la intervención judicial en aras de “evitar el uso innecesario de los recursos judiciales e impedir precedentes que resulten superfluos”. Íd.

Específicamente, la academicidad de una controversia surge cuando los cambios fácticos o judiciales ocurridos tornan ficticia su solución. Super Asphalt v. AFI y otro; 206 DPR 803, 816 (2021); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, págs. 932-933; Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715, 724–725 (1980). Dicho de otro modo, un caso no es justiciable —o sea, académico— en ausencia de una controversia real, o cuando, por alguna razón, el dictamen a emitirse no tendría efectos prácticos sobre el pleito existente. San Gerónimo Caribe Project v. A.R.Pe., 174 DPR 640, 652 (2008).

En ese sentido, una controversia puede tornarse académica cuando su condición viva cesa por el transcurso del tiempo, por lo que se hace innecesario el uso de los recursos judiciales en la emisión de un precedente superfluo que no provocará diferencia alguna en los intereses legales de las partes. U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253, 281 (2010); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra. Ahora bien, al evaluar la academicidad de un pleito, hay que centrarse en la relación existente entre los eventos pasados que dieron inicio al pleito y la adversidad presente. Véase, Super Asphalt v. AFI y otro, supra; Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra.

Además, “[e]n vista de que la justiciabilidad es una doctrina autoimpuesta, los propios tribunales deben preguntarse y evaluar si es o no apropiado entender en un determinado caso, mediante un análisis que les permit[a] ejercer su discreción en cuanto al límite de su poder constitucional”. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 931 (citando a Smyth, Puig v. Oriental Bank, 170 DPR 73, 76 (2007) (Voto de conformidad del Juez Presidente Hernández Denton)).

Precisamente, esa introspección y evaluación debe ser constante. Por tanto, reitero que, bajo mi prisma liberal en torno a la autolimitación judicial por razones de justiciabilidad, es menester no perder de perspectiva las siguientes realidades: (1) que “[a]lgunos estados de Estados Unidos […], al igual que Puerto Rico, no tienen un requisito textual de caso o controversia en sus respectivas constituciones estatales”; (2) que algunos estados de los Estados Unidos “han rechazado incorporar las normas federales de justiciabilidad”, y (3) que “las diferencias textuales, estructurales, históricas y funcionales entre nuestro ordenamiento jurídico y el federal” no pueden ser ignoradas totalmente al realizar una evaluación sobre justiciabilidad.[6] A fin de cuentas, tal autolimitación judicial se trata, más que todo, de una norma de prudencia en cuanto a la intervención judicial en una controversia en particular.

Establecido lo anterior, resalto que el pleito ante nuestra consideración presenta controversias que tendrán un efecto real en el interés legal de las partes. En consecuencia, esta controversia no es académica como interpreta un sector de este Tribunal.

Por una parte, si bien a través de la Orden Ejecutiva Núm. OE-2022-019 y la Directriz 533 se eliminó el mandato de vacunación, esto no aplica a toda la población estudiantil en iguales términos.[7] A consecuencia de la Directriz 533, únicamente “[l]os estudiantes entre los cinco (5) a quince (15) años quedan exceptuados del requisito de vacunación compulsoria”.[8] Esto, por sí solo, demuestra que la controversia ante nuestra consideración, en lo que respecta al mandato de vacunación compulsoria en aquellos estudiantes con 16 años o más, no es académica. En apoyo a lo que antecede, adviértase que en un Aviso importante [sobre los r]equisitos de vacunación para el curso escolar 2022-2023 emitido por el Departamento de Salud, se reitera que “todos los estudiantes que se matriculen en cualquier institución del país pública o privada, deben tener administradas “[d]os (2) dosis de la vacuna contra el Covid-19 a partir de los 16 años en adelante”.[9] Por tal razón, además, existe una controversia viva con respecto a aquellos estudiantes de 16 años o más que continúan con la obligación de cumplir con el mandato vigente de vacunación compulsoria. Contrario al razonamiento de un sector de este Tribunal, esta no es la única controversia que mantiene su vigencia.

Ello, pues, esta disputa tampoco se ha tornado académica en cuanto al cuestionamiento de los Demandantes sobre la validez de la facultad y la forma en que el Gobernador y el Secretario promulgaron la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 y las Directrices de Salud en cuestión. Ello, máxime, por razón de que, posterior a que se iniciara este pleito, se han aprobado una multiplicidad de órdenes análogas con el fin de modificar las medidas dirigidas a atender la emergencia del COVID-19. Lo expuesto contrasta directamente con la determinación del Tribunal de Apelaciones a los fines de que:

[1] el Gobernador no está autorizado por [ley] para emitir orden alguna, relacionada con la pandemia provocada por el COVID-19, que afecte los derechos y obligaciones de terceros[,] y [2] el Secretario de Salud, en cuanto disponga sobre medidas que afecten los derechos y obligaciones de terceros, deberá actuar de conformidad con el proceso dispuesto en la [Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, infra] sobre adopción de reglamentos.[10]

 

Por ende, se mantiene vigente la interrogante relacionada con el poder que tiene el Gobernador para emitir órdenes ejecutivas en el contexto de la emergencia del COVID-19 y, si a la luz del poder conferido, este puede delegar ciertas facultades en el Secretario de Salud.

B.

Por otra parte, ante el planteamiento de que algunas de las controversias se tornaron ficticias por el transcurso del tiempo, valga recordar que la doctrina de la academicidad no limita nuestras facultades revisoras absolutamente. En ese sentido, la academicidad en sí misma reconoce una serie de excepciones que nos permiten atender un caso que, de otro modo, técnicamente sería académico en cuanto a su resultado o efecto inmediato. P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643, 676 (1995).

Expuesto lo anterior, puntualizo que en la controversia de autos se configuran, a lo menos, dos (2) de las excepciones a la doctrina de la academicidad. Estas son, cuando: (1) la controversia es una cuestión recurrente o susceptible de volver a ocurrir, y (2) la situación de hechos ha sido cambiada por el demandado, pero no tiene visos de permanencia. S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, 184 DPR 133, 151 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra.

Veamos, entonces, la aplicación de estas excepciones a los hechos de este caso.

i. Cuestión recurrente

Primeramente, es norma reiterada por este Tribunal que la excepción de cuestión recurrente aplica si están presentes los requisitos siguientes: (1) la probabilidad de la recurrencia; (2) la identidad de las partes involucradas, y (3) la probabilidad de que el asunto sea capaz de evadir la revisión judicial. Véase, IG Builders et al. v. BBVAPR, 185 DPR 307, 334-335 (2012); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 934.

Si bien estos elementos se interrelacionan, “la probabilidad de la recurrencia […] es el factor primario en el proceso de concluir si una determinación afirmativa de academicidad promoverá la finalidad de la economía o autolimitación judicial”.[11] Con menor prelación, le sigue el factor que exige la probabilidad de que el asunto sea capaz de evadir la revisión judicial, lo cual se manifiesta “con mayor frecuencia en aquellas controversias que son de por sí de muy corta duración”.[12] Por último, y en cuanto a la identidad de las partes, basta con que sea “susceptible de surgir nuevamente aunque no sea entre los mismos protagonistas”.[13] De concurrir estos factores, la excepción de cuestión recurrente salvaría un reclamo de un desafío de academicidad.  

Bajo este marco, destaco que existe una probabilidad razonable de que el Gobernador o el Secretario de Salud, a la luz del surgimiento de nuevas variantes o de un alza exponencial en los contagios o fatalidades causadas por el COVID-19, reinstale una directriz relacionada con el uso obligatorio de la mascarilla en el plantel escolar y, entonces, se repita la controversia.[14] A tal efecto, existe una expectativa legítima de que los aquí Demandantes, el padre de un menor o algún maestro, se afecten por la imposición de las órdenes ejecutivas cuestionadas o aquellas de similar naturaleza que se implementen posteriormente.[15] Asimismo, toda vez que la reimposición del uso obligatorio de mascarillas puede responder a una estrategia a corto plazo del Ejecutivo dirigida a evitar la propagación de la pandemia del COVID-19, es razonablemente plausible que esta se torne académica antes de que sea revisada por los tribunales.

Sobre el cumplimiento con este último requisito, adviértase que la pandemia del COVID-19 ha requerido una modificación constante de las medidas implementadas, lo cual potencializa que la polémica en torno al uso compulsorio de mascarillas eluda la adjudicación o revisión judicial. Como evidencia de lo anterior, destáquese que, en un periodo entre los dos (2) y tres (3) años desde que se decretó la primera orden ejecutiva relacionada con el COVID-19, el Ejecutivo ha promulgado más de 60 órdenes adicionales con fines análogos.[16]

Siendo ello así, resulta indudable que la controversia relacionada con el uso de las mascarillas representa una cuestión susceptible de volver a ocurrir, por lo que esta no se ha tornado académica.

ii. Cesación voluntaria

Por su parte, la excepción de la cesación voluntaria sin visos de permanencia se fundamenta en que un caso es académico solo si: (1) puede asegurarse que la infracción alegada no volverá a ocurrir, y (2) los eventos ocurridos han erradicado completa e irrevocablemente los efectos de la infracción alegada. Véase, U.P.R. v. Laborde Torres y otros, supra, pág. 283. Ello se logra requiriendo a quien alegue la academicidad que demuestre afirmativamente que el cese de la conducta tiene un carácter permanente. Véase, Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 938; El Vocero v. Junta de Planificación, 121 DPR 115, 124 (1988).[17]

A esos efectos, en Tandon v. Newsom, 141 S. Ct. 1294 (2021), el Tribunal Supremo federal precisó que el hecho de que una restricción del Estado por razón del COVID-19 sea dejada sin efecto durante el curso de un litigio “no necesariamente hace que el caso sea académico”. Ello, pues, si la parte afectada “sigue estando bajo la constante amenaza de que los funcionarios gubernamentales usarán su poder para reinstaurar las restricciones cuestionadas”, el reclamo puede superar la academicidad de la controversia.[18]

Bajo este contexto, afirmo que, a pesar del levantamiento de la obligatoriedad en el uso de la mascarilla, este no tiene visos de permanencia. Como muestra de que la reimposición del uso de la mascarilla puede ocurrir en cualquier momento, detallo, primeramente, que el Departamento de Salud mantiene un Sistema de vigilancia de COVID-19 en instituciones educativas: Informe de casos activos de COVID-19 entre los miembros de las comunidades escolares y de las pruebas para la detección de COVID-19 en las escuelas K-12 (Sistema de Vigilancia o Informe de COVID-19 Escolar).[19]

Mediante este Informe de COVID-19 Escolar, el cual ha sido realizado desde etapas tempranas de la pandemia y se continúa preparando hasta el día de hoy, se contabiliza bisemanalmente el total de: (1) casos confirmados; (2) casos probables; (3) casos detectados por el sistema de vigilancia; (4) instituciones con brotes K-12; (5) brotes K-12 activos, y (6) casos asociados a brotes K-12. Nótese que el último Informe de Covid-19 Escolar fue publicado tan reciente como el 20 de enero de 2023 y recopila las Semanas Epidemiológicas del 1 al 7 de enero de 2023 y del 8 al 14 de enero de 2023. Ello, sin duda alguna, es prueba fehaciente de que el Departamento de Salud continúa con “la recolección sistemática, continua, oportuna y confiable de los datos, y el análisis e interpretación de estos, para la toma de decisiones y su diseminación”.[20]

Lo anterior, junto con el hecho de que aún se mantiene vigente la declaración de emergencia del COVID-19,[21] propende a que, ante un repunte exponencial en los casos de COVID-19, se reinstale fácilmente la obligatoriedad del uso de la mascarilla para prevenir y detener la propagación del virus. Máxime cuando la flexibilización del uso de la mascarilla entró en vigor el pasado 13 de septiembre de 2022 y, según surge de la propia orden administrativa, fue producto de la baja tasa porcentual de contagiados en ese entonces.[22]

Lo que es más, el Ejecutivo no rebatió el peso de la prueba en cuanto a que el uso de la mascarilla en las escuelas o universidades no volverá a ser requerido porque la reinstauración de tal restricción, tal y como ha sido siempre, dependerá de que las circunstancias particulares del COVID-19 y su evolución lo exijan.

Ante la imposibilidad de que exista garantía alguna con respecto a la no reimposición del uso de mascarillas mientras subsista la emergencia del COVID-19, el cese acaecido no hace académica esta controversia. No puede ser de otra forma.

Recordemos que las excepciones a la doctrina de la academicidad adquieren una prominencia mayor cuando se trata de controversias como la de autos en las que existe un alto interés público, se pretende proteger los intereses de la justicia y están en juego cuestiones constitucionales de la más alta jerarquía. Rosa Lydia Vélez v. Departamento de Educación, 209 DPR 79, 98 (2022) (citando a Consejo de Titulares v. Chamah Martínez, 202 DPR 173, 218 (2019) (Voto particular disidente del Juez Asociado Señor Estrella Martínez); Pueblo v. Jorge Moreu, 201 DPR 799, 812 (2019) (Voto particular disidente del Juez Asociado Señor Estrella Martínez); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, supra, pág. 725).

Así las cosas, afirmo nuevamente que las normas de autolimitación judicial constituyen un ejercicio de prudencia, pero estas no pueden servir de impedimento, y mucho menos de excusa, para otorgar remedios judiciales adecuados, completos y oportunos en controversias como la que nos ocupa. Máxime cuando su aplicabilidad errónea provoca la activación de las consecuencias negativas que precisamente persiguen evitar las excepciones de la doctrina de la academicidad.

Procedía, entonces, que declaráramos que la controversia era justiciable y, consecuentemente, la atendiéramos en sus méritos. Toda vez que no se adoptó ese curso de acción correcto, expongo las razones por las que, de forma fundamentada, revocaría el dictamen del foro apelativo intermedio.

III

Según adelantado, el Tribunal de Apelaciones invalidó la forma en que las órdenes ejecutivas y directrices administrativas fueron promulgadas por el Gobernador y el Secretario de Salud, respectivamente. El foro apelativo intermedio razonó que la fuente de ley en la que se apoyaron tales órdenes —esto es, la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra,— no contiene un principio inteligible, por lo que el Gobernador no está autorizado a emitir orden alguna que afecte derechos de terceros al amparo de esta ley. De este modo, concluyó que toda reglamentación de aplicación a la ciudadanía debía realizarse mediante la aprobación de un reglamento conforme a Derecho. Discrepo de este raciocinio.

A.

Como parte del principio de separación de poderes que rige en nuestro ordenamiento jurídico, al Primer Ejecutivo se le delegó, entre otros deberes, funciones o atribuciones, el poder de “[c]umplir y hacer cumplir las leyes”. Art. IV, Secc. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1. En la práctica, una de las herramientas utilizadas por el Gobernador para instrumentar tales poderes delegados son las órdenes ejecutivas.[23]

En ese sentido, resulta incuestionable la facultad que posee el Gobernador para emitir órdenes ejecutivas. Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al., 190 DPR 448, 463-464 (2014); Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 DPR 876, 892 (2002) (disponiéndose que “un gobernador tiene el poder inherente de emitir órdenes ejecutivas”). Ahora bien, la promulgación de tales órdenes tiene que realizarse a tenor con los poderes conferidos por la Constitución o una ley.[24]

Cónsono con ello, la Asamblea Legislativa históricamente ha delegado debidamente en el Poder Ejecutivo poderes de naturaleza cuasilegislativa para la atención de ciertas emergencias, las cuales, dicho sea de paso, suelen ser atendidas mediante órdenes ejecutivas.[25]

De hecho, tan reciente como en el 2017, se aprobó la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3501 et seq. (Ley del Departamento de Seguridad Pública). En virtud de esta ley se facultó al Gobernador para que, en situaciones de emergencia,[26] este así pueda decretarlo mediante orden ejecutiva. Específicamente, se estableció que, “[e]n situaciones de emergencia o desastre, el Gobernador de Puerto Rico podrá decretar, mediante proclama, que existe un estado de emergencia o desastre, según sea el caso, en todo el territorio de Puerto Rico o en parte del mismo”.[27]

Por medio del Art. 5.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, se dotó al Ejecutivo de ciertos poderes extraordinarios para atender la emergencia así declarada.[28] Así pues, la intención clara de la Asamblea Legislativa es, y siempre ha sido, facultar al Gobernador para que este pueda actuar con mayor flexibilidad y eficiencia en aquellas circunstancias que motivan la promulgación de una orden ejecutiva decretando una emergencia.

No cabe duda de que la pandemia del COVID-19 está cobijada por la definición de emergencia estatuida en la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra. Más allá de la amplitud de su definición, la intención de la Asamblea Legislativa ha sido tan evidente que, el 5 de abril de 2020, aprobó la Ley Núm. 35-2020 con el propósito de penalizar el incumplimiento de la ciudadanía a una orden ejecutiva del Gobernador estableciendo un decreto de emergencia o desastre. Véase, 25 LPRA sec. 3654(e). Según surge de la Exposición de Motivos, la enmienda aludida respondió al interés del Estado de que no se “obvi[en] las medidas dispuestas por el Gobierno de Puerto Rico en protección de sus ciudadanos con el fin de evitar la propagación del virus”.[29]

Evidentemente, contrario a lo resuelto por el Tribunal de Apelaciones, la Asamblea Legislativa, en virtud de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, facultó válidamente al Gobernador para que este emita una orden ejecutiva declarando una emergencia y le confirió ciertos poderes extraordinarios para atenderla. Ello, con el fin de que “los ciudadanos [tengan] la confianza de que, en caso de una emergencia, el Gobierno estatal estará disponible y listo para prestarle auxilio inmediato y adecuado para salvar su vida, su salud, su familia y su propiedad”.[30]

Aclarado este extremo, procedo a exponer porqué las órdenes ejecutivas promulgadas por el Gobernador se ubican dentro de la facultad que se le delegó a través de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra.

B.

En el pasado, este Tribunal ha examinado controversias relacionadas con la validez de los poderes cuasilegislativos delegados al Ejecutivo en virtud de una ley bajo la doctrina de la delegación de poderes.[31]                                  

Al así hacerlo, reiteradamente se ha validado la delegación de poderes por parte de la Asamblea Legislativa al Ejecutivo siempre y cuando: (1) medie un principio inteligible; (2) el Poder Ejecutivo actúe dentro de los parámetros conferidos en la ley habilitadora, y (3) las actuaciones ejecutivas no resulten arbitrarias o caprichosas. Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., 184 DPR 95, 119–122 (2011); Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, 178 DPR 1, 93 (2010).[32]

La determinación de si cierta legislación en cuestión contiene un principio inteligible requiere un “análisis caso a caso en el que se ausculte la delegación conferida y los criterios establecidos por el legislador”. Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., supra, pág. 122. Ahora bien, reitérese que:

[N]ada impide que la Legislatura apruebe una ley con unas “normas generales que sean amplias y que dejen al [Ejecutivo] un adecuado margen de libertad para complementar las normas legislativas mediante la utilización de un juicio especializado, que se pueda desarrollar conforme a un análisis, apreciación y discreción [ejecutiva] que tenga una base de razonabilidad.[33]

 

Es por esto que, consecuentemente, hemos dispuesto que los criterios del principio inteligible “no tienen que ser expresos, pueden surgir, inclusive, del historial legislativo y pueden ser amplios y generales; si tiene un fin o interés público, por lo general es suficiente justificación para que se sostenga la delegación”. (Énfasis suplido en el original). Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, supra (citando a Viajes Gallardo v. Clavell, 131 DPR 275 (1992); M. & B.S., Inc. V. Depto. de Agricultura, 118 DPR 319 (1987); Hernández Montero v. Cuevas, 88 DPR 785 (1963); López v. Junta de Planificación, 80 DPR 646 (1958); Hiltons Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR 670 (1953); Luce & Co. v. Junta de Salario Mínimo, 62 DPR 452 (1944)).

Generalmente, la delegación al Ejecutivo de poderes cuasilegislativos culmina con la aprobación de un reglamento legislativo con fuerza de ley y de aplicación general. Sin embargo, nada impide que, “[s]i, en efecto, la Asamblea Legislativa ha delegado debidamente [al Gobernador] poderes cuasi-legislativos, [este] pued[a] ejercerlos a través de una orden ejecutiva. Se trata del equivalente de un reglamento legislativo adoptado por una agencia administrativa”.[34] Eso, precisamente, fue lo que ocurrió en el caso de autos.

Nos corresponde, entonces, evaluar si la actuación del Gobernador al delegar en el Secretario de Salud la imposición del mandato de vacunación compulsoria y el uso obligatorio de la mascarilla como medidas para atender la emergencia del COVID-19 en las escuelas y universidades, encuentra apoyo en los poderes delegados por la Asamblea Legislativa al Ejecutivo. Adelanto que sí. Veamos.

IV

Según expuesto, a través de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, se delegó en el Gobernador la facultad de, mediante orden ejecutiva, declarar un estado de emergencia.

De conformidad con la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 impugnada por los Demandantes, su promulgación se realizó al amparo del Art. 5.10, de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, la cual dota al Ejecutivo para que, en momentos de emergencia, cuente con los poderes siguientes:

b) Podrá dictar, enmendar y revocar aquellos reglamentos y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que estime convenientes para regir durante el estado de emergencia o desastre. Los reglamentos dictados u órdenes emitidas durante un estado de emergencia o desastre tendrán fuerza de ley mientras dure dicho estado de emergencia o desastre.

(c) Podrá darle vigencia a aquellos reglamentos, órdenes, planes o medidas estatales para situaciones de emergencia o desastre o variar los mismos a su juicio.[35]

 

De lo anterior surge diáfanamente que la Asamblea Legislativa actuó para otorgar al Gobernador el poder de emitir, modificar y revocar reglamentos y órdenes durante un estado de emergencia. 25 LPRA sec. 3650(b). Asimismo, predispuso que aquellos reglamentos u órdenes promulgados a tenor con la facultad conferida en el estatuto antes citado, tendrán fuerza de ley entre las partes. Íd.

Los parámetros provistos por la Asamblea Legislativa fueron amplios. Al examinar la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, vemos que se facultó al Gobernador para que emitiera aquellas órdenes “que estime convenientes” durante una emergencia, así decretada mediante orden ejecutiva, y lo habilitó para modificarlas a su discreción. 25 LPRA sec. 2650 (b)-(c).

Ahora bien, recordemos que la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, se promulgó con el propósito de que “el Gobierno estatal est[é] disponible y listo para prestarle auxilio inmediato y adecuado para salvar [la] vida [y] [la] salud” de la ciudadanía en casos de emergencia o desastre.[36] La propia definición de emergencia también fue construida en términos amplios, ya que aplica a “cualquier situación o circunstancia para la cual sean necesarios los esfuerzos estatales y municipales encaminados a salvar vidas y proteger propiedades, la salud y seguridad pública […]”. 25 LPRA sec. 3643(e).

Indubitablemente, el COVID-19 se ubica entre ese tipo de situaciones de emergencia que requieren esfuerzos por parte del Ejecutivo para salvaguardar vidas y proteger la salud y seguridad pública. Si bien sería deseable una mayor especificidad en este principio inteligible, se sostiene su validez dado a la preeminencia del interés público que se pretende proteger mediante la política general legislativa contenida en la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra. Lo contrario —es decir, exigir un marco legislativo detallado como condición para validar las acciones tomadas— potencialmente ataría de manos al Ejecutivo en la atención de la multiplicidad de emergencias que pueden surgir, atentándose así contra el auxilio inmediato y adecuado que procura brindar la ley.

Así pues, en virtud de la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 impugnada, la cual fue debidamente promulgada en virtud de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, se continuó con la política de la adopción de medidas compulsorias y, además, se delegó en el Secretario de Salud la promulgación de directrices específicas para combatir la pandemia del COVID-19. A tenor con ello, el Secretario de Salud emitió la Orden Administrativa Núm. OA-2021-509, la cual dispone que para que un algún estudiante de doce (12) años o más pueda asistir de forma presencial a la escuela o universidad, este tendrá que estar vacunado contra el COVID-19 y usar mascarilla.

Sin embargo, el Tribunal de Apelaciones sostuvo que el Secretario de Salud no contaba con esta facultad por razón de que su promulgación no se hizo conforme a los parámetros de reglamentación tradicionales delineados en la Ley de procedimiento administrativo uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq. (LPAU).

Empero, esta conclusión pasa por alto que la autoridad del Ejecutivo para delegar en el Secretario de Salud ciertas particularidades en el manejo de la epidemia del COVID-19 emana tanto del poder horizontal que tiene el Gobernador para instrumentar su poder constitucional de cumplir y hacer cumplir las leyes, como también de múltiples leyes debidamente aprobadas por la Asamblea Legislativa. Véase, Art. IV, Secc. 4, Const. PR, LPRA, Tomo 1.

En ese sentido, según expone la propia Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054, tal delegación también está autorizada por la Ley sobre declaración de epidemias, Ley Núm. 157 de 10 de mayo de 1938, 24 LPRA sec. 354 et seq., y la Ley orgánica del Departamento de Salud, Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, 3 LPRA sec. 171 et seq.

Así pues, la Ley sobre declaración de epidemias, supra, reconoce el poder del Gobernador para actuar mediante órdenes ejecutivas en caso de una epidemia y, específicamente, designa al Secretario de Salud como el funcionario que tendrá a cargo la respuesta del Estado mientras dure la emergencia.[37]

Además, las Secs. 5 y 6 del Art. V de la Constitución de Puerto Rico y la Ley orgánica del Departamento de Salud, supra, disponen que el Secretario de Salud es el oficial ejecutivo a cargo del Departamento de Salud y tiene a su cargo todos los asuntos que por ley se le encomienden relacionados con la salud, sanidad y beneficencia pública. Particularmente, el Art. 5 de la ley antes citada dispone que, en caso de que alguna emergencia amenace la salud en Puerto Rico, “el Secretario de Salud tomará las medidas que juzgue necesarias para combatirla”. 3 LPRA sec. 175. Como parte de estas medidas, la Ley orgánica del Departamento de Salud, supra, específicamente reconoce el poder del Secretario de emitir, derogar y enmendar reglamentos con el fin de, entre otros, prevenir epidemias y proteger la salud pública. Íd., sec. 179. Consecuentemente, también reconoce la vacunación obligatoria como una medida para combatir una epidemia. Id., sec. 353.

Por su parte, la Ley de inmunizaciones a niños preescolares y estudiantes, Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983, 24 LPRA sec. 182 et seq., establece el requisito de vacunación compulsoria para todos los estudiantes en los centros educativos del País como condición para la asistencia a clases presenciales y delega en el Secretario la autoridad y el deber de establecer para cuáles enfermedades se exigirá la inoculación obligatoria. 24 LPRA secs. 182, 182a, 182i.

Apréciese que, más allá del poder de razón del Estado inherente al Gobernador para manejar una emergencia de salud pública en circunstancias extraordinarias, consecuentemente la Asamblea Legislativa le ha conferido amplios poderes al Ejecutivo a través de la aprobación de, entre otras, las diversas leyes antes discutidas.

Evidentemente, la delegación realizada por el Gobernador en la figura del Secretario de Salud para que sea este último quien —con su juicio especializado y en virtud de la data científica disponible— precise la razonabilidad del uso de mascarilla y la vacunación compulsoria como medidas para combatir el COVID-19, constituyó un ejercicio válido de los amplios poderes conferidos al Ejecutivo mediante la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra. Recordemos, pues, que, para propósitos de la doctrina de la delegación de poderes, es el Ejecutivo quien, con su experiencia y conocimientos especiales, puede implementar la política general que inspira la ley antes citada.[38]

Para ello, contrario a lo dispuesto por el foro apelativo intermedio, resulta deseable, mas no indispensable, la promulgación de un reglamento conforme a Derecho. En ese sentido, sujetar al Gobernador al cumplimiento obligatorio con un reglamento similar a lo exigido por la LPAU, supra, o a que los poderes políticos aprueben una ley en específico, podría causar consecuencias nefastas para la salud pública. Ello, además, atentaría contra la intención legislativa de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, a los efectos de que el Gobernador pueda brindar una respuesta rápida ante la emergencia existente, sin sujeción al requerimiento de la aprobación de un reglamento de conformidad con lo dispuesto en la LPAU, supra.[39]

En ese sentido, la imposición del mandato de vacunación y el uso de mascarillas como requisitos de admisión presencial escolar o universitario constituyen medidas para contrarrestar la propagación del virus COVID-19 y garantizar el bienestar, la seguridad y la salud de la ciudadanía. Dicho de otro modo, corresponden a un interés apremiante del Estado. Toda vez que, según surge de la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 y las Directrices de Salud impugnadas estuvieron basadas en la evidencia científica disponible en ese momento, estas no son arbitrarias ni caprichosas.  

Sobre esto último, adviértase que la implantación de órdenes para controlar la emergencia del COVID-19 tiene que guardar una relación estricta con el interés que se persigue lograr.

Por su pertinencia, hacemos eco de las expresiones realizadas por el Magistrate Judge del Tribunal Federal para el Distrito de Puerto Rico, Hon. Marcos E. López, al emitir un Report and Recommendation en un caso relacionado con, entre otros asuntos, la impugnación de unas órdenes ejecutivas y administrativas relacionadas al COVID-19 emitidas en virtud de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra. Específicamente, en Tropical Chill Corp. v. Pierluisi Urrutia, 2022 WL 2374976, (D. P.R. 2022), tras analizar la delegación de poderes estatuida en la ley antes citada, el Magistrate Judge expresó lo siguiente:

A word of caution, however, is in order. The grant of power to the Governor must be closely tied to the scientific and factual evidence triggering the state of emergency. Where “local officials are actively shaping their response to changing facts on the ground” and “[w]hen those official undertake [] to act in areas fraught with medial and scientific uncertainties, their latitude must be especially broad.” S. Bay United Pentecostal Church, 140 S. Ct. at 1613 (Roberts, C.J., concurring). We now know much more about COVID-19 and the virus that causes it than when S. Bay Pentecostal Church was decided in May 2020. As more knowledge is gained about the pandemic, scientific uncertainty may become less of a justification for expansive government powers and the curtailing of rights.[40]

 

Ciertamente, para que se sostenga la validez de las restricciones o los mandatos impuestos por el Gobernador estos deben estar estrechamente relacionados con la evidencia científica y factual que generan el estado de emergencia.

A pesar de lo aquí expuesto, nada impide que la Asamblea Legislativa promueva la legislación que estime adecuada y necesaria bajo los métodos de aprobación ordinarios y extraordinarios reconocidos por la Constitución de Puerto Rico. Ahora bien, la ausencia de esa aprobación no puede conducirnos a pautar un limbo jurídico en una situación que persiste a nivel mundial y local con la consecuencia de que se nulifiquen los poderes legítimamente delegados por la Asamblea Legislativa al Ejecutivo para una ágil atención de la emergencia del COVID-19. Ello operaría en detrimento de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, y, peor aún, daría un golpe en la médula de los poderes del Gobernador para atender una emergencia y promulgar aquellas medidas necesarias en protección de la seguridad, el bienestar y la salud de la ciudadanía.

V

Ante ese cuadro, los fundamentos expuestos en esta Opinión de conformidad evidencian que estamos ante una controversia justiciable y un asunto de alto interés público que amerita revocar al Tribunal de Apelaciones. En ese aspecto estoy conforme. Ahora bien, consigno el caveat de que también debimos ejercer nuestro rol de pautar el Derecho y revocar en los méritos al Tribunal de Apelaciones, mediante una Opinión fundamentada. Al no ser ese el curso de acción,  se abona a que la única certeza sobre los poderes del Ejecutivo y  el curso futuro de la pandemia del COVID-19 es, hasta el día de hoy, la incertidumbre.

 

Luis F. Estrella Martínez

Juez Asociado