2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023
2023 DTS 017 AMADEO OCASIO V. PIERLUISI URRUTIA, GOBERNADOR, 2023TSPR017
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Lourdes Amadeo Ocasio; Miguel Marrero, ambos por sí
y en representación de sus hijos A.M.A, M.M.A. y otros
Recurridos
v.
Pedro Pierluisi Urrutia en su capacidad como Gobernador del Gobierno de Puerto Rico;
Departamento de Salud, por conducto de su Secretario, Dr. Carlos Mellado López
Peticionarios
Certiorari
2023 TSPR 17
211 DPR ___, (2023)
211 D.P.R. ___, (2023)
2023 DTS 17, (2123)
Número del Caso: AC-2022-0070
Fecha: 16 de febrero de 2023
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
En San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2023.
Estamos conformes con la Sentencia que hoy emite este Tribunal, en la cual se revoca el dictamen suscrito por el foro apelativo intermedio. Ahora bien, dada la importancia de los asuntos ante nuestra consideración, entendemos necesario emitir la presente Opinión de Conformidad.
Y es que, en esta ocasión nos correspondía delimitar el alcance de las facultades que tiene un gobernante para promulgar determinadas órdenes ejecutivas. Ello, en el contexto de cierta emergencia que se vivió en el País como consecuencia de la pandemia del COVID-19.
Cuál es la naturaleza del documento que se conforma a esos fines; cómo se llega a la aprobación de éste; por cuánto tiempo se extiende su vigencia; cuáles son los potenciales conflictos que, tras su aprobación, -- y en virtud de la doctrina de separación de poderes --, se pueden generar con las otras ramas de gobierno; son las consideraciones que, a nuestro juicio, estábamos llamados a atender para, con ello, adjudicar correctamente los asuntos traídos ante nuestra consideración en el presente caso. Veamos.
I.
Allá para el 29 de julio de 2019, la Sra. Lourdes Amadeo Ocasio y el Sr. Miguel Marrero, -- por sí y en representación de sus hijos menores de edad A.M.A. y M.M.A. -- y otros (en conjunto, “matrimonio Marrero Amadeo”) instaron ante el Tribunal de Primera Instancia una demanda en contra del Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, en su capacidad oficial como Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante, “Gobernador de Puerto Rico”), y del Dr. Carlos Mellado López, en su capacidad de Secretario del Departamento de Salud de Puerto Rico (en adelante, “Secretario de Salud” y, en conjunto, “ELA”). En esta, a grandes rasgos, el matrimonio Marrero Amadeo cuestionó la constitucionalidad de la Orden Ejecutiva OE-2021-054 y de las Órdenes Administrativas Núm. OA-2021-508, OA-2021-508A y OA-2021-509, mediante las cuales el Primer Ejecutivo implementó ciertas medidas restrictivas en respuesta a la situación de salud pública que se vivía en el País como consecuencia de la pandemia del COVID-19.
En específico, el matrimonio Marrero Amadeo señaló que, mediante la Orden Ejecutiva OE-2021-054, el Gobernador de Puerto Rico le delegó al Secretario de Salud amplios poderes para adoptar aquellas medidas necesarias -- las cuales vincularían a toda la población -- con el fin de atender la pandemia del COVID-19. Precisó que, en virtud del mencionado poder delegado, el Secretario de Salud ordenó la vacunación compulsoria en contra del COVID-19 para el estudiantado mayor de 12 años, así como para el personal docente y no docente, como medida para combatir la pandemia y propiciar el retorno presencial a las escuelas, universidades y centros educativos públicos y privados.
En ese contexto, el matrimonio Marrero Amadeo arguyó, entre otras cosas, que el Gobernador de Puerto Rico, mediante sus continuas actuaciones, -- en particular, al implementar una política pública sobre vacunación compulsoria --, infringió el principio de separación de poderes consagrado en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Ello, pues, a su juicio, -- en el momento en que se emitían tales directrices -- habían cesado las circunstancias extraordinarias que justificaban prescindir de la intervención de la Asamblea Legislativa en la emergencia. En igual tono, el referido matrimonio señaló que dichas actuaciones eran contrarias a lo dispuesto en la Federal Food, Drug, and Cosmetic Act (FDAC), 21 U.S.C. sec. 301 et seq., la cual, a su entender, ocupaba el campo y transgredían derechos constitucionales fundamentales como, por ejemplo, el derecho a la dignidad, a la integridad corporal, a la autodeterminación, a la educación y al disfrute de la vida en sociedad sin sujeción a coacción gubernamental alguna.
Es, pues, por todo ello, que el matrimonio Marrero Amadeo solicitó al foro primario que se emitiera una sentencia declaratoria en la que se decretara la inconstitucionalidad de la Orden Ejecutiva OE-2021-054 y, en consecuencia, mediante el mecanismo de interdicto se paralizaran los efectos de las directrices emitidas por el Gobernador de Puerto Rico por virtud de las referidas órdenes ejecutivas, específicamente, el requisito de vacunación compulsoria como condición para lograr acceso a determinados servicios. Asimismo, requirió que se ordenara al Secretario de Salud el cese y desista de la implementación de dicha política pública, y que se le compensara con una suma no menor de $70,000.00 por concepto de daños morales, angustias mentales, violación de derechos civiles, más honorarios de abogado.
Evaluada la demanda presentada por el matrimonio Marrero Amadeo, el 29 de julio de 2021 el Tribunal de Primera Instancia notificó una Orden y Citación mediante la cual señaló una vista para el 3 de agosto de 2021, en la cual se dilucidaría si procedía o no el remedio interdictal solicitado. Entretanto, el foro primario emitió una Resolución y Orden mediante la cual denegó la petición de cierta orden de entredicho provisional presentada por el matrimonio Marrero Amadeo.
Así las cosas, el 3 de agosto de 2021 -- fecha en que se celebró la vista de interdicto -- el ELA -- en representación del Gobernador de Puerto Rico y el Secretario de Salud -- presentó una Moción de desestimación. En síntesis, sostuvo que las controversias pendientes ante el Tribunal de Primera Instancia no eran justiciables. Sustentó dicha alegación en que el matrimonio Marrero Amadeo carecía de legitimación activa para incoar la demanda, pues no había demostrado haber sufrido un daño particular, claro y palpable como consecuencia de lo dispuesto en la Orden Ejecutiva OE-2021-054 y su progenie. Por lo tanto, el ELA arguyó que, como cuestión de derecho, era improcedente el remedio extraordinario del interdicto solicitado por el referido matrimonio.
En la alternativa, el ELA rechazó la contención del matrimonio Marrero Amadeo a los efectos de que la Orden Ejecutiva OE-2021-054 era inconstitucional por infringir el principio de separación de poderes. Al respecto, indicó que, debido a que Puerto Rico aún se encontraba bajo el estado de emergencia decretado para atender la pandemia del COVID-19, el Gobernador de Puerto Rico había actuado dentro de sus prerrogativas estatutarias al promulgar la referida Orden Ejecutiva, es decir, de conformidad con las facultades que le fueron delegadas mediante la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra. En esa línea, sostuvo la razonabilidad de las medidas implementadas ante el interés apremiante del Estado en salvaguardar y proteger la salud, seguridad y vida de la ciudadanía.
Enterado de lo anterior, el matrimonio Marrero Amadeo presentó una Oposición a moción de desestimación. En esencia, sostuvo que la vigencia del requisito de vacunación compulsoria impuesto mediante decreto representaba una amenaza a varios de sus derechos fundamentales consagrados en nuestra Carta Magna, lo que suponía un daño real, concreto y no especulativo, por lo que ostentaba legitimación activa para incoar la demanda. En consonancia, el matrimonio Marrero Amadeo aseguró que concurrían los elementos necesarios para que el foro primario expidiera el remedio interdictal solicitado.
Evaluados los planteamientos de ambas partes, el Tribunal de Primera Instancia dictó una Sentencia mediante la cual desestimó la demanda instada por el matrimonio Marrero Amadeo. Lo anterior, tras razonar que éste no logró acreditar el haber sufrido, o que sufriría, un daño particularizado e irreparable como consecuencia de lo dispuesto en las órdenes impugnadas.
En particular, el foro primario concluyó que la Orden Ejecutiva OE-2021-054 emitida por el Gobernador de Puerto Rico y las Órdenes Administrativas OA-2021-508, OA-2021-508A y OA-2021-509 promulgadas por el Secretario de Salud constituyeron un ejercicio válido de la autoridad delegada por la Asamblea Legislativa a dichos funcionarios públicos para atender y mitigar la emergencia del COVID-19. Precisó, además, que la autoridad del Poder Ejecutivo para emitir las referidas órdenes dimana de lo dispuesto en el Artículo IV, Sección 4, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, infra, el Art. 6.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, la Ley Núm. 157 de 10 de mayo de 1938, infra, la Ley Orgánica del Departamento de Salud, infra, y la Ley Núm. 25 del 25 de septiembre de 1983, infra.
Así pues, tras aplicar un escrutinio estricto, el Tribunal de Primera Instancia, en ese momento, determinó que el mandato de vacunación compulsoria para el estudiantado y el personal de las instituciones educativas en el País -- incluyendo el uso de mascarillas, lavado frecuente de manos, distanciamiento físico, entre otras -- constituyó una medida necesaria para adelantar el interés apremiante del Estado de proteger la salud pública, garantizar efectivamente la educación, mitigar los efectos nocivos de la pandemia del COVID-19 y alcanzar -- finalmente -- la inmunidad de rebaño en nuestra jurisdicción. Además, -- y luego de advertir que el poder del gobierno no es irrestricto ni tan siquiera en un estado de emergencia como el provocado por la pandemia del COVID-19 --, el foro primario sentenció que el mandato de vacunación compulsoria era el medio menos oneroso para alcanzar los objetivos gubernamentales antes mencionados. Consecuentemente, dispuso que no existían razones que justificaran expedir el remedio extraordinario del interdicto.
Inconforme con el proceder del Tribunal de Primera Instancia, el matrimonio Marrero Amadeo acudió al Tribunal de Apelaciones. En resumen, adujo que el foro primario había errado al concluir, en clara abstracción del principio de separación de poderes, que las actuaciones del Gobernador de Puerto Rico y del Secretario de Salud constituían un ejercicio válido de la autoridad delegada por ley. Asimismo, impugnó la determinación del Tribunal de Primera Instancia respecto a la validez de la política de vacunación obligatoria impuesta por el ELA.
Vista la comparecencia del matrimonio Marrero Amadeo, el 18 de marzo de 2022 el ELA solicitó la desestimación del recurso de apelación. En resumen, explicó que la política de vacunación compulsoria se había eliminado mediante la aprobación de la Orden Ejecutiva OE-2022-019 y la Orden Administrativa OA-2022-533. Así pues, sostuvo que las controversias relacionadas con el presente litigio se habían tornado académicas.
Oportunamente, el matrimonio Marrero Amadeo se opuso a la petición del ELA. En su escrito, indicó que las controversias no se habían tornado académicas ya que, al amparo de la Orden Ejecutiva OE-2022-019, aún subsistía un estado de emergencia en Puerto Rico y, por consiguiente, se mantenían vigentes ciertas medidas dirigidas a evitar la propagación del COVID-19 como, por ejemplo, el mandato del uso de mascarillas. Además, apuntó que el Artículo 5.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, -- disposición legal en la cual el Gobernador de Puerto Rico apoyaba su autoridad para emitir las referidas órdenes ejecutivas -- era inconstitucional por adolecer de vaguedad y amplitud. Lo anterior, pues, a juicio del referido matrimonio, la mencionada disposición estatutaria le otorgó poderes irrestrictos al Primer Ejecutivo en situaciones de emergencia y le permitió continuar gobernando por decreto sin la intervención de la Asamblea Legislativa.
Posteriormente, el ELA presentó su alegato en oposición al recurso de apelación. En suma, reiteró sus planteamientos anteriores a los efectos de que las órdenes ejecutivas impugnadas fueron promulgadas por el Gobernador de Puerto Rico y el Secretario de Salud de conformidad con la autoridad que le fue delegada por la Asamblea Legislativa para atender el estado de emergencia provocado por la pandemia del COVID-19.
Tras analizar los alegatos de ambas partes, el Tribunal de Apelaciones notificó una Sentencia. En primer lugar, descartó que la controversia se hubiese tornado académica. Ello, al sentenciar que, en la demanda, se impugnó la forma -- mediante órdenes ejecutivas y órdenes administrativas -- en que el Poder Ejecutivo había promulgado las directrices para atender la emergencia desde el inicio de la pandemia del COVID-19, así como el contenido de éstas -- en particular, el requisito de vacunación compulsoria --, controversias que no habían advenido académicas.
En segundo lugar, el foro apelativo intermedio señaló que el Tribunal de Primera Instancia actuó correctamente al desestimar las causas de acción sobre interdicto y daños. Esto, pues, a juicio del foro de referencia, el matrimonio Marrero Amadeo no alegó haber sufrido un daño irreparable que justificara la concesión del mencionado remedio extraordinario ni ningún daño específico y concreto que pudiese ser resarcible.
No obstante, el Tribunal de Apelaciones dispuso que el foro primario erró al concluir que la controversia de epígrafe no era justiciable y, con ello, denegar la solicitud sobre sentencia declaratoria presentada por el matrimonio Marrero Amadeo. Dicho foro razonó que existían intereses legales adversos entre las partes objeto del presente litigio con relación al requisito de vacunación y al uso obligatorio de mascarillas. Por lo tanto, resolvió que el matrimonio Marrero Amadeo ostentaba legitimación activa para presentar una petición de sentencia declaratoria como la que aquí nos ocupa.
En tercer lugar, y ya aclarados los asuntos jurisdiccionales, el Tribunal de Apelaciones validó la política sobre vacunación compulsoria impuesta por el ELA para atender la pandemia del COVID-19. Al así hacerlo, apuntó que las medidas cuestionadas no lesionaban ningún derecho fundamental y adelantaban el interés legítimo del Estado de mitigar la propagación del COVID-19.
Sin embargo, y no empece a lo antes sentenciado, el foro apelativo intermedio determinó que las directrices promulgadas por el Poder Ejecutivo, las cuales inciden en la conducta de toda la ciudadanía y de terceras personas, no fueron decretadas conforme a derecho. Sobre el particular, subrayó que el Artículo 5.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, el cual faculta al Gobernador de Puerto Rico a decretar un estado de emergencia mediante una proclama y a dictar, enmendar y revocar aquellos reglamentos que estime convenientes para atender dicha emergencia, es sumamente amplio y no limita de forma alguna el poder del Primer Ejecutivo. Al respecto, resolvió que el artículo de referencia suponía una total e inválida abdicación del Poder Legislativo a favor del Gobernador en completo detrimento del principio de separación de poderes consagrado en nuestra Constitución.
En esa línea, el Tribunal de Apelaciones apuntó que, “a dos años y medio de haber comenzado la pandemia”, el tipo de emergencia que justificaba las actuaciones del Poder Ejecutivo mediante decreto y sin la intervención de la Asamblea Legislativa había culminado. Véase, Apéndice del recurso de apelación, pág. 1157. En consecuencia, concluyó que, pasada la emergencia, la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, no faculta al Gobernador de Puerto Rico a emitir órdenes ejecutivas relacionadas con la pandemia del COVID-19 que afecten los derechos y las obligaciones de terceras personas.
En esa dirección, el foro apelativo intermedio sentenció que aquellas órdenes ejecutivas que hubiesen sido promulgadas de forma contraria a lo previamente dispuesto no tendrían efecto alguno a partir del domingo, 31 de julio de 2022.
Insatisfecho con el dictamen del Tribunal de Apelaciones, el ELA compareció ante nos mediante un Recurso de Apelación y Urgente moción en auxilio de jurisdicción. En suma, además de cuestionar la jurisdicción del foro a quo, señaló que éste incidió al concluir que el Artículo 5.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, no faculta al Gobernador de Puerto Rico a emitir órdenes ejecutivas para atender la emergencia provocada por la pandemia del COVID-19.
El 22 de julio de 2022 una Sala de Verano de este Tribunal acogió la apelación presentada por el ELA como un recurso de certiorari, por ser el vehículo procesal adecuado.[1] Así las cosas, declaró ha lugar la Urgente moción en auxilio de jurisdicción presentada también por el ELA y, en consecuencia, ordenó la paralización de los efectos de la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, hasta que esta Curia tuviera la oportunidad de expresarse sobre los méritos de los asuntos traídos ante nuestra consideración.
En el interín, el 17 de agosto de 2022, en ánimo de vindicar sus prerrogativas legislativas, la Cámara de Representantes de Puerto Rico presentó ante este Tribunal una Moción para solicitar autorización para comparecer como amicus curiae. A juicio del referido cuerpo legislativo, las órdenes ejecutivas que desde marzo de 2020 pretenden regular la conducta de personas privadas -- naturales y jurídicas --, exceden los límites de ese mecanismo y genera una genuina controversia sobre separación de poderes que amerita nuestra intervención.
En específico, la Cámara de Representantes de Puerto Rico alega que, si bien concurre con el Poder Ejecutivo respecto a la necesidad de establecer esquemas regulatorios para proteger a la ciudadanía de los efectos de la primera pandemia decretada en más de un siglo, no está de acuerdo con utilizar las órdenes ejecutivas para tales fines. Lo anterior, por entender que dicha actuación invade las prerrogativas de la Asamblea Legislativa. En esa dirección, el referido cuerpo legislativo apunta que, superada la etapa más crítica de la emergencia de salud, el presente recurso presenta una acción justiciable para reiterar los linderos firmemente establecidos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Evaluada la referida solicitud, el 28 de octubre de 2022 emitimos una Resolución mediante la cual declaramos con lugar la Moción para solicitar autorización para comparecer como amicus curiae presentada por la Cámara de Representantes de Puerto Rico. Además, en la referida resolución le concedimos al matrimonio Marrero Amadeo un término de veinte (20) días para que mostrara causa por la cual no debíamos revocar la Sentencia del Tribunal de Apelaciones.
En cumplimiento con lo ordenado, el 30 de noviembre de 2022 el matrimonio Marrero Amadeo compareció ante nos mediante Alegato en oposición a recurso de apelación. En éste, en primer lugar, descarta la contención del ELA respecto a que carece de legitimación activa para instar la acción de sentencia declaratoria. Sobre el particular, el matrimonio Marrero Amadeo arguye que desde el inicio del presente litigio ha impugnado los poderes que le otorga la Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra, al Gobernador de Puerto Rico para gobernar por decreto sin la intervención de la Asamblea Legislativa.
En específico, insiste en que la delegación de poderes irrestricto al Gobernador de Puerto Rico mediante el estatuto de referencia ha permitido que éste continúe emitiendo órdenes ejecutivas que han incidido y que mantienen su capacidad de incidir sobre la vida privada y los derechos fundamentales de la ciudadanía. Lo anterior pues, a juicio del matrimonio Marrero Amadeo, aun cuando se eliminó el mandato de vacunación, subsiste la declaración de emergencia. “[P]or lo tanto, [a su modo de ver] queda abierta la puerta para que puedan decretarse órdenes futuras a esos fines: ya sea por un aumento significativo de casos, por el surgimiento de nuevas variantes del virus o por cualquier otra consideración que el Gobernador [de Puerto Rico] estime necesaria para ‘enfrentar’ la ‘emergencia’, según reza la [Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, infra]”. Véase, Alegato en oposición a recurso de apelación, pág. 3.
Trabada así la controversia, este Tribunal expidió el recurso ante nos y, con el beneficio de la comparecencia de todas las partes con interés en el litigio, revocó el dictamen emitido por el foro apelativo intermedio. Como ya adelantamos, estamos conformes con dicho proceder. Explicamos por qué.
II.
Como cuestión de umbral, y previo a disponer del caso que nos ocupa, debíamos, en primer lugar, atender aquellos posibles señalamientos relacionados a la justiciabilidad de este asunto, para así determinar: 1) si la controversia ante nuestra consideración se había tornado académica[2] y 2) si el matrimonio Marrero Amadeo poseía, o no, legitimación activa para presentar la petición de sentencia declaratoria objeto del presente litigio.
Como es sabido, en nuestra jurisdicción los tribunales estamos llamados a atender únicamente aquellas controversias que sean justiciables. P.I.P. v. E.L.A. et al., 186 DPR 1, 11 (2012); Lozada Sánchez et al. v. JCA, 184 DPR 898, 916 (2012); Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 931 (2011). Es decir, conforme a esta doctrina adoptada por vía jurisprudencial, los tribunales sólo debemos intervenir en controversias genuinas y vivas, donde existan intereses opuestos y que, al resolverse, tengan efecto sobre las relaciones jurídicas entre las partes en el pleito. Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra, pág. 913; Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra; Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 421 (1994). Dicho de otro modo, para el ejercicio válido del poder judicial se requiere la existencia de una caso o controversia real. P.I.P. v. E.L.A. et al., supra; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253, 279-280 (2010); Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 420.
Por ello, hemos señalado que no será justiciable aquella controversia en la que: 1) se trata de resolver una cuestión política; 2) una de las partes carece de legitimación activa; 3) después de comenzado un pleito, hechos posteriores lo convierten en académico; 4) las partes buscan obtener una opinión consultiva, o 5) se promueve un pleito que no está maduro. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 932; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 280; Cruz v. Administración, 164 DPR 341, 348 (2005).
A.
Como se desprende de lo anterior, la academicidad constituye una de las manifestaciones del principio de justiciabilidad, la cual acota los límites de la función judicial. Torres Santiago v. Depto. Justicia, 181 DPR 969, 982 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 280; Angueira v. J.L.B.P., 150 DPR 10, 19 (2000). En esencia, esta limitación sobre el poder de los tribunales procura evitar el uso innecesario de los recursos judiciales; asegurar que haya la adversidad suficiente para que las controversias se presenten y defiendan competente y vigorosamente, y evitar precedentes innecesarios. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 932; Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 281.
En consonancia con ello, en el pasado hemos señalado que un caso es académico cuando el paso del tiempo o los cambios fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite judicial causan que el pleito pierda su carácter adversativo, es decir, que torna en ficticia su solución. Lozada Sánchez et al. v. JCA, supra, págs. 912-913; Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, págs. 932-933; Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra. Conforme a ello, “una controversia puede convertirse en académica cuando su condición viva cesa por el transcurso del tiempo”. U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra, pág. 281.
En esa línea, esta Curia ha sentenciado que, al examinar si una controversia se ha tornado en académica, es menester evaluar “la relación existente entre los eventos pasados que dieron inicio al pleito y la adversidad presente”. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 933 citando a P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643, 676 (1995). Es decir, al realizar el referido ejercicio lo tribunales debemos considerar los eventos anteriores, próximos y futuros, para dirimir si su condición de controversia viva y presente subsiste con el transcurso del tiempo. Torres Santiago v. Depto. Justicia, supra, págs. 982-983; U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra; Cruz v. Administración, supra, pág. 349.
Lo anterior, pues, de determinarse que ha desaparecido el carácter adversativo entre los intereses de las partes involucradas en el pleito, los tribunales pierden su jurisdicción y, por lo tanto, están impedidos de intervenir.[3] U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, supra; Cruz v. Administración, supra; C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 DPR 927, 935 (1993). Por ello, y como norma general, los tribunales tienen el deber de desestimar aquellos pleitos académicos, entiéndase, esos casos en los cuales “los hechos o el derecho aplicable ha[n] variado de tal forma que ya no existe una controversia vigente entre partes adversas”. Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969, 974 (2010) citando a P.N.P. v. Carrasquillo, 166 DPR 70, 75 (2005).
Realizado el ejercicio antes descrito, y en lo que a la causa de epígrafe se refiere, bastaba con señalar que las órdenes ejecutivas que generaron todas las controversias que motivaron el presente litigio aún mantienen su vigencia. Véase, a modo de ejemplo Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de marzo de 2020; Boletín Administrativo Núm. OE-2021-054 de 1 de julio de 2021; Boletín Administrativo Núm. OE-2022-019 de 7 de marzo de 2022; Orden Administrativa Núm. 2022-533 de 8 de marzo de 2022; Orden Administrativa Núm. 2022-548 de 13 de septiembre de 2022. Lo anterior, por sí solo hacía que el caso ante nuestra consideración no fuera uno académico.
De forma específica, la Orden Ejecutiva Núm. OE-2020-020 es aquella mediante la cual el Poder Ejecutivo declaró un estado de emergencia en todo Puerto Rico respecto a la pandemia del COVID-19, y a través de la cual se han implementado -- mediante otras órdenes ejecutivas -- una serie de medidas para controlar los contagios producidas por ésta, -- tales como: 1) cuarentena; 2) distanciamiento físico; 3) uso obligatorio de mascarillas; 4) cernimiento contra el COVID-19 en varios sectores; 5) vacunación obligatoria; 6) evidencia de resultado negativo de pruebas de detención de COVID-19, y 7) limitación de aforo en ciertos establecimientos comerciales --, aún mantiene su vigencia. Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de marzo de 2020. Es, precisamente, de esta última orden ejecutiva de la cual se derivan las controversias que estábamos llamados a atender.
B.
Atendido aquello relacionado al tema de la academicidad, y en aras de auscultar si el matrimonio Marrero Amadeo poseía, o no, legitimación activa para presentar la petición de sentencia declaratoria objeto del presente litigio, -- asunto también concerniente al principio de justiciabilidad -- conviene comenzar esta parte de nuestro análisis recordando que la sentencia declaratoria es un “mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien la solicita”. Beltrán Cintrón et al. v. ELA et al., 204 DPR 89, 109 (2020), citando a Senado de PR v. ELA, 203 DPR 62, 71 (2019), que a su vez cita a Alcalde de Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 333 (2015). En particular, “[l]a sentencia declaratoria es aquella que se dicta en un proceso en el cual los hechos alegados demuestran que existe una controversia sustancial entre partes que tienen intereses legales adversos, sin que medie lesión previa de los mismos con el propósito de disipar la incertidumbre jurídica y contribuir a la paz social”. (Énfasis suplido). Beltrán Cintrón et al. v. ELA et al., supra, pág. 109, citando a R. Hernández Colón, Práctica Jurídica de Puerto Rico: Derecho Procesal Civil, 6ta ed., San Juan, Ed. LexisNexis, 2017, pág. 623.
En nuestro ordenamiento jurídico, es la Regla 59 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, la que regula todo lo concerniente al recurso extraordinario de sentencia declaratoria. De forma específica, la Regla 59.1 de Procedimiento Civil, supra, le confiere facultad al tribunal para que declare derechos, estados y otras relaciones jurídicas independientemente de que se solicite o pueda solicitarse otro remedio. Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V.
Respecto a quiénes podrán hacer uso del referido mecanismo remedial, la Regla 59.2(a) de Procedimiento Civil, supra, preceptúa que el mismo estará disponible para aquellas personas “cuyos derechos, estado[s] u otras relaciones jurídicas fuesen afectados por un estatuto, ordenanza municipal, un contrato o una franquicia”. Regla 59.2(a) de Procedimiento Civil, supra. Al respecto, precisa señalar que los escenarios antes reseñados no limitan o restringen la facultad de los foros inferiores para emitir una sentencia o un decreto “en cualquier procedimiento en que se solicite un remedio declaratorio”, siempre que ello ponga fin a una controversia o despeje una incertidumbre. Regla 59.2(c) de Procedimiento Civil, supra.
Así, por ejemplo, esta Curia ha expresado que “el mecanismo de sentencia declaratoria es el adecuado para adjudicar controversias de índole constitucional […] y, conforme a la doctrina prevaleciente, debe utilizarse cuando permite finalizar situaciones de incertidumbre o inseguridad en cuanto a derechos”. Suárez v. C.E.E. I, 163 DPR 347, 354 (2004). Véase, además, Asoc. de Periodistas v. González, 127 DPR 704, 723-724 (1991). Por ello, se ha sugerido que el mecanismo de sentencia declaratoria es el adecuado para impugnar o cuestionar una orden ejecutiva emitida por el Gobernador de Puerto Rico. W. Vázquez Irizarry, Los poderes del Gobernador de Puerto Rico y el uso de órdenes ejecutivas, 76 Rev. Jur. UPR 951, 1061 (2007).
En ese sentido, mediante el mecanismo de sentencia declaratoria, las personas afectadas por situaciones de incertidumbre e inseguridad en cuanto a sus derechos podrán solicitar al foro primario lo siguiente: a) que decida sobre cualquier divergencia en la interpretación o validez de un estatuto, ordenanza, contrato o franquicia y, además, b) que dicte una declaración de los derechos, estados u otras relaciones jurídicas que de aquéllos se deriven. Véase, Regla 59.1 de Procedimiento Civil, supra.
Además, y ya más en lo relacionado a la controversia de índole jurisdiccional que nos ocupa, este Tribunal ha sentenciado que la parte que solicita una sentencia declaratoria está sujeta al cumplimiento de los criterios de legitimación activa. Mun. Fajardo v. Srio. Justicia et al., 187 DPR 245, 254-255 (2012); Romero Barceló v. E.L.A., 169 DPR 460, 475 (2006); Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., supra, pág. 384. En consecuencia, el promovente de la acción deberá demostrar que: 1) ha sufrido un daño claro y palpable; 2) el daño es real, inmediato y preciso, no abstracto e hipotético; 3) existe una conexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada, y 4) la causa de acción surge al palio de la Constitución o de una ley. Hernández, Santa v. Srio. de Hacienda, 208 DPR 727 (2022); Ramos, Méndez v. García García, supra, págs. 394-395; Bathia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 69 (2017).
Sobre el particular, cabe mencionar que esta Curia ha expresado que, en el contexto de una acción en contra de funcionarios gubernamentales, los criterios de legitimación activa deben interpretarse de manera flexible y liberal para la parte promovente del pleito. Ramos, Méndez v. García García, supra, pág. 395; Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, págs. 69-70; Asoc. de Maestros v. Srio. de Educación, 156 DPR 754, 765 (2002).
En esa dirección, y de conformidad con la naturaleza y propósitos que se persigue con la sentencia declaratoria, hemos dispuesto que, para que dicho mecanismo sea justiciable, la controversia entre las partes que tengan intereses legales adversos debe ser sustancial, entiéndase, “de suficiente inmediación, madurez y realidad para que hagan aconsejables el remedio declaratorio”. Moscoso v. Rivera, 76 DPR 481, 492 (1954). Es decir, debe demostrarse que los intereses de la justicia serán bien servidos y que la sentencia que en su día se dicte será efectiva y adecuada. Íd., pág. 494.
Establecido lo anterior, y como ya anticipamos, en el caso de autos, el ELA -- como primer señalamiento de error -- sostiene que el matrimonio Marrero Amadeo carece de legitimación activa para solicitarle al Tribunal que emita una sentencia declaratoria que establezca derechos o estados y otras relaciones jurídicas en el marco de las controversias traídas ante su consideración. No le asiste la razón.
Y es que, de los hechos procesales que dan margen a este caso, claramente se desprende que la solicitud de sentencia declaratoria realizada por el matrimonio Marrero Amadeo se hizo a los únicos fines de cuestionar la validez -- procesal y sustantiva -- de las órdenes ejecutivas promulgadas por el Gobernador de Puerto Rico en el contexto de la pandemia del COVID-19, las cuales por sus propios términos obligan a la ciudadanía en general, incluyendo a éstos. Órdenes que, a todas luces, y como bien plantea el referido matrimonio -- de no establecer en tiempo los derechos, estados y obligaciones jurídicas, si alguna, que se derivan de la misma -- pudieran llegar al punto de afectar su empleo y/o los servicios educativos que reciben sus hijos. No podemos cuestionar que se trata aquí de intereses legales adversos.
Es, precisamente, la sentencia declaratoria, -- por definición --, el mecanismo idóneo para disponer de este tipo de controversia. Ostenta, pues, el matrimonio Marrero Amadeo legitimación activa para instar tal petición ante los tribunales.
Aclarado los asuntos jurisdiccionales de umbral, pasamos a exponer el derecho aplicable a la controversia sustantiva que nos ocupa.
III.
Como es sabido, el Artículo I, Sección 2 de nuestra Carta Magna dispone que “[e]l gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico”. Art. I, Sec. 2, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 273. De esta forma, desde la aprobación de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico allá para el 1952, adoptamos en nuestra jurisdicción un sistema republicano de gobierno fundamentado en la separación de poderes entre las mencionadas ramas de gobierno. Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 109 (2014); Brau, Linares v. ELA et als., 190 DPR 315, 340 (2014); Córdova y otros v. Cámara Representantes, 171 DPR 789, 799 (2007).
En términos generales, en este sistema republicano de gobierno, el Poder Legislativo aprueba las leyes, el Poder Ejecutivo las ejecuta y pone en vigor, y el Poder Judicial las interpreta. Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 458 (1994); Banco Popular de Puerto Rico, Liquidador v. Corte, 63 DPR 66, 70 (1944). Véase, además, H. L. Acevedo, Puerto Rico y su Gobierno: estructura, retos y dinámicas, Puerto Rico, Ed. SM, 2016, págs. 345-346. Así, y para el descargue de dichas funciones, nuestra Constitución dispone la investidura de los precitados poderes de gobierno en una Asamblea Legislativa, un Gobernador y un Tribunal Supremo, respectivamente. Vázquez Irizarry, supra, 1005 (2007). Véase, además, Art. III, IV y V, Sec. 1, Const. ELA, supra.
“Al distribuir los poderes entre tres ramas iguales e independientes, la Constitución evitó la concentración del poder en una de ellas, y garantizó la libertad individual y colectiva de [la ciudadanía]”. Noriega v. Hernández Colón, supra, págs. 458-459. Véase, además, Senado de PR v. ELA, supra, pág. 84; Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 88 (1998). Lo anterior, claro está, sin ignorar que la doctrina de separación de poderes no se concibió como una estructura de naturaleza inmutable en que cada poder de gobierno funcionaría en un vacío e independiente de los otros. Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 883 (2005); Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 459; Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 405, 426 (1990). Por el contrario, se procuró que la interacción entre los tres (3) poderes de gobierno promueva un sistema de pesos y contrapesos con el propósito de “generar un equilibrio dinámico entre poderes coordinados y de igual rango, y evitar así que ninguno de éstos amplíe su autoridad a expensas de otro”. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, pág. 89. Véase, también, Acevedo Vilá v. Meléndez, supra; Nogueras v. Hernández Colón, supra.
Por ello, -- y para dar vida a esos principios -- nuestra Constitución no solo proveyó un esquema de separación de poderes, sino que dispuso el ámbito de acción de cada uno de éstos. Córdova y otros v. Cámara Representantes, supra. En lo pertinente, nuestra Carta Magna “adoptó un Poder Ejecutivo unitario al investir a un solo funcionario -el Gobernador- con la autoridad suprema en la Rama Ejecutiva”. Santana v. Gobernadora, 165 DPR 28, 47 (2005). De las memorias de la Convención Constituyente, surge que sus miembros rechazaron el sistema parlamentario y procuraron, en vez, fortalecer el Poder Ejecutivo concediéndole al Gobernador de Puerto Rico poderes que le permitieran responder a las eventualidades que surgieran en el País. J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. UPR, 1982, Vol. III, págs. 116-117. Véase, además, 3 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico 2272-2277 (2003).
Sobre el particular, este Tribunal ha sentenciado que “investir al Gobernador [de Puerto Rico] de la facultad y autoridad suprema con el Poder Ejecutivo […] requiere […] que, como mínimo, el Primer Ejecutivo tenga la autoridad legal para impartir instrucciones u órdenes de carácter obligatorio a los funcionarios de la Rama Ejecutiva […] [y] para [tomar] aquellas medidas que, a su juicio, adelanten la política pública del Gobierno”. Santana v. Gobernadora, supra, pág. 47. Cónsono con ello, esta Curia ha reconocido el uso de las órdenes ejecutivas como una actuación consustancial a las facultades del Gobernador de Puerto Rico como autoridad máxima del Poder Ejecutivo. Hernández, Romero v. Pol. De P.R., 177 DPR 121, 138 (2009); Guzmán v. Calderón, 164 DPR 220, 266 (2005) (Rivera Pérez, opinión de conformidad); Otero De Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 DPR 876, 892 (2002).
A.
En esa dirección, es menester mencionar aquí que, en nuestro ordenamiento jurídico el Primer Ejecutivo puede emitir directrices a través de diversos documentos escritos, a saber: proclamas, memorandos y, según adelantamos, mediante órdenes ejecutivas. J. M. Gaffney, Executive Order: An Introduction, U.S. Congressional Research Service, (R46738, Mar. 8, 2021), pág. 1. Estas últimas, entiéndase las órdenes ejecutivas, son el instrumento utilizado por el Gobernador de Puerto Rico para ejercer sus poderes ejecutivos, J. M. Farinacci Fernós, Las Órdenes Ejecutivas, el Poder Legislativo y las Emergencias, 3 Amicus, Rev. Pol. Púb. y Leg. UIPR 190, 192 (2020), y, en la mayoría de las ocasiones se dictan para impartir instrucciones u órdenes de carácter obligatorio a los funcionarios de la Rama Ejecutiva.
Ahora bien, una orden ejecutiva tendrá fuerza de ley si descansa en la autoridad conferida al Primer Ejecutivo por: 1) nuestra Constitución, o 2) algún poder -- expreso o implícito -- delegado por la Asamblea Legislativa. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1029. En específico, y sobre el primero de estos escenarios, el Artículo IV, Sección 4, de nuestra Carta Magna, preceptúa claramente que el Primer Ejecutivo ejercerá los siguientes deberes, funciones y/o atribuciones:
Cumplir y hacer cumplir las leyes.
Convocar la Asamblea Legislativa o el Senado a sesión extraordinaria cuando a su juicio los intereses públicos así lo requieran.
Nombrar, en la forma que se disponga por esta Constitución o por ley, a todos los funcionarios para cuyo nombramiento esté facultado. […]
Ser comandante en jefe de la milicia.
Llamar a la milicia y convocar el posse comitatus a fin de impedir o suprimir cualquier grave perturbación del orden público, rebelión o invasión.
Proclamar la ley marcial cuando la seguridad pública lo requiera en casos de rebelión o invasión o inminente peligro de ellas. La Asamblea Legislativa deberá inmediatamente reunirse por iniciativa propia para ratificar o revocar la proclama.
Suspender la ejecución de sentencias en casos criminales, conceder indultos, conmutar penas y condonar total o parcialmente multas y confiscaciones por delitos cometidos en violación de las leyes de Puerto Rico. […]
Sancionar o desaprobar con arreglo a esta Constitución, las resoluciones conjuntas y los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa.
Presentar a la Asamblea Legislativa, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y someterle además un informe sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año económico siguiente. […]
Ejercer las otras facultades y atribuciones y cumplir los demás deberes que se le señalen por esta Constitución o por ley. Art. IV, Sec. 4, Const. ELA, supra, págs. 417-418.
Por otro lado, y como hemos ido adelantando, el segundo de los escenarios antes reseñado contempla aquellas instancias donde el Gobernador de Puerto Rico emite órdenes ejecutivas de conformidad con los poderes delegados a éste por la Asamblea Legislativa.[4] De manera que, una “orden ejecutiva emitida conforme a una facultad dispuesta en ley constituye […] un ejercicio de poderes delegados por la Asamblea Legislativa”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1052.
Y es que, históricamente, y en lo aquí pertinente, el referido poder de gobierno, -- entiéndase el Poder Legislativo --, ha delegado en el Primer Ejecutivo determinados poderes extraordinarios para responder a emergencias o desastres. Para ello, el Poder Legislativo ha viabilizado el uso de las órdenes ejecutivas como la herramienta principal a disposición del Gobernador de Puerto Rico para que éste último, entre otras cosas, pueda implementar su política pública o dar directrices al Poder Ejecutivo durante circunstancias extraordinarias. J. E. Hernández Acevedo, op. cit., pág. 439.
Así, por ejemplo, en el año 1938, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Sobre la Declaración de Epidemias, Ley Núm. 157 de 10 de mayo de 1938, 24 LPRA sec. 354 et seq., mediante la cual le delegó al Gobernador de Puerto Rico la facultad para actuar ante una emergencia provocada específicamente por una epidemia. En particular, se dispuso que “[c]uando una epidemia sea declarada en uno o varios municipios, mediante proclama del Gobernador de Puerto Rico, el Secretario de Salud se hará cargo inmediatamente de la declaración de la epidemia […]”. (Énfasis nuestro). Sec. 1 de la Ley sobre la Declaración de Epidemias, 24 LPRA sec. 354. Ahora bien, al conceder dicho poder, la Asamblea Legislativa advirtió que “tan pronto la epidemia sea extinguida, se declarará así oficialmente por el Gobernador de Puerto Rico a propuesta del Secretario de Salud, y cesarán entonces los efectos legales de [dicha declaración de epidemia]”. (Énfasis nuestro). Sec. 5 de la Ley sobre la Declaración de Epidemias, 24 LPRA sec. 358.
Décadas más tarde, pero con igual lógica, mediante la Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia, infra, la Asamblea Legislativa autorizó al Gobernador de Puerto Rico a promulgar, enmendar o revocar aquellos reglamentos, convenios, órdenes, contratos o parte de éstos que entendiera necesario para gobernar durante un estado de emergencia. Art. 1 de la Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia, Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA sec. 1941. Específicamente, la aludida pieza legislativa disponía que:
[d]urante el período de tiempo que dure una emergencia así declarada mediante Orden Ejecutiva por el Gobernador de Puerto Rico al amparo [de la Ley Núm. 20-2017, infra,] o el Presidente de los Estados Unidos de América, aquellas obras íntimamente ligadas al problema o que respondan a una solución inmediata a la situación creada por la emergencia, que conlleven la expedición de algún permiso, endoso, consulta y/o certificación, […] se les dispensará del cumplimiento de los términos y procedimientos establecidos […]. (Énfasis nuestro). Art. 2 de la Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia, Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA sec. 1932.
A tenor con lo antes dispuesto, el referido poder gubernamental también limitó la vigencia de las órdenes ejecutivas promulgadas por el Gobernador de Puerto Rico al amparo de dicho estatuto a un término de seis (6) meses. Art. 12 de la Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia, Ley Núm. 76-2000, 3 LPRA sec. 1942. Sobre el particular, la Ley de Procedimientos para Situaciones o Eventos de Emergencia, supra, dispuso que:
[l]as Órdenes Ejecutivas para declarar emergencias emitidas por el Gobernador al amparo de las disposiciones de esta Ley, tendrán una vigencia no mayor de seis (6) meses. El Gobernador podrá, mediante Orden Ejecutiva, extender el estado de emergencia por el tiempo que estime necesario, sin exceder el término de su incumbencia […]. Dentro de dicho periodo de tiempo, la Asamblea Legislativa, de entenderlo necesario, pasará juicio sobre el contenido de las mismas y podrá delimitar sus alcances a través del mecanismo de la Resolución Concurrente. Íd.
Por último, y ya más en lo relacionado a la controversia que nos ocupa, precisa señalar que, recientemente, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 20-2017, mejor conocida como Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, (en adelante, “Ley del Departamento de Seguridad Pública”), 25 LPRA sec. 3501 et seq., con el propósito de brindar a la ciudadanía “la confianza de que, en caso de una emergencia, el Gobierno estatal estar[ía] disponible y listo para prestarle auxilio inmediato y adecuado para salvar su vida, su salud, su familia y su propiedad”. Exposición de Motivos de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, Ley Núm. 20-2017 (2017 Leyes de Puerto Rico). En consecuencia, y para instrumentar tales propósitos, la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, delegó al Primer Ejecutivo determinados poderes extraordinarios para responder a emergencias o desastres. Art. 5.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3650.
En ese sentido, el Gobernador de Puerto Rico podrá actuar -- conforme a la definición de emergencia dispuesta en la aludida disposición legal -- en aquellas situaciones o circunstancias en las cuales son “necesarios los esfuerzos estatales y municipales encaminados a salvar vidas y proteger propiedades, la salud y seguridad pública, o para minimizar o evitar el riesgo de que ocurra un desastre en cualquier parte de Puerto Rico”. Art. 5.03(e) de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3643(e). De igual forma, el Primer Ejecutivo podrá emplear sus poderes extraordinarios en respuesta a un desastre o, lo que es igual, ante la ocurrencia de “un evento que resulte en daños a la propiedad, muertos y/o lesionados en una o más comunidades”. Art. 5.03(c) de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, Ley Núm. 20-2017, 25 LPRA sec. 3643(c).
En lo que nos atañe, el Art. 5.10 del referido cuerpo de ley dispone que el Gobernador de Puerto Rico podrá “decretar mediante proclama, que existe un estado de emergencia o desastre, según sea el caso, en todo el territorio de Puerto Rico o en parte del mismo”. (Énfasis nuestro). 25 LPRA sec. 3650. Asimismo, el precitado artículo preceptúa que el Primer Ejecutivo, mientras dure dicho estado de emergencia o desastre, tendrá -- además de los poderes conferidos por otras leyes -- los poderes siguientes:
(b) Podrá dictar, enmendar y revocar aquellos reglamentos y emitir, enmendar y rescindir aquellas órdenes que estime convenientes para regir durante el estado de emergencia o desastre. Los reglamentos dictados u órdenes emitidas durante un estado de emergencia o desastre tendrán fuerza de ley mientras dure dicho estado de emergencia o desastre.
(c) Podrá darle vigencia a aquellos reglamentos, órdenes, planes o medidas estatales para situaciones de emergencia o desastre o variar los mismos a su juicio. Íd.
En fin, de un análisis detenido de las disposiciones antes expuestas, claramente podemos colegir que -- a través del tiempo y en escenarios como los que hoy nos ocupan -- la intención de la Asamblea Legislativa ha sido dotar al Gobernador de Puerto Rico de ciertos poderes extraordinarios para responder con prontitud a las situaciones de emergencia o desastre que surgen en el País mediante decreto y por un periodo de tiempo determinado.
Así pues, habiendo establecido que el Gobernador de Puerto Rico puede emitir órdenes ejecutivas en virtud de las facultades otorgadas a éste en nuestra Constitución o vía delegación estatutaria, procede, entonces, evaluar en detalle la naturaleza y el alcance de este tipo de acción ejecutiva.
B.
i.
Como se sabe, la facultad del Gobernador de Puerto Rico para emitir órdenes ejecutivas encuentra su origen en el ejercicio de dicha prerrogativa por parte de los Presidentes de Estados Unidos.[5] J. J. Álvarez González, Derecho constitucional de Puerto Rico y relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá, Ed. Temis, Tomo 1, 2009, pág. 257. En el ámbito federal, se ha dispuesto que:
Presidents have used the executive order in one form or another since the founding of this country. Historically, the standard occasions of these executive orders have been ceremonial purposes (such as a holiday proclamation); routine administrative matter of the executive branch; and presidential directives in his role as Commander-in-Chief (e.g., national security or emergency matter, including war and international affairs). Particularly in the context of military and foreign policy, the President´s use of executive orders to effectuate policy and regulation affecting a variety of sectors has been widely accepted. B. A. Liang, “A zone of twilight”: executive orders in the modern policy state, Washington, D.C., National Legal Center for the Public Interest, Vol. 3, Núm. 3, 1999, págs. 2-4.
Así pues, desde el año 1789, -- fecha en que George Washington, expresidente de Estados Unidos, emitió la primera orden ejecutiva -- los referidos decretos han sido utilizados por el Primer Ejecutivo como un vehículo de acción unilateral para responder a determinados momentos históricos. E. Kagan, Presidential Administration, 114 Harv. L. Rev. 2245, 2291-2292 (2001). Por ejemplo, las órdenes ejecutivas han sido utilizadas, entre otras instancias, para establecer los campamentos que albergaron a los japoneses americanos durante la Segunda Guerra Mundial, suspender el auto de hábeas corpus durante la Guerra Civil y erradicar el discrimen basado en raza, color, religión, entre otros (“to establish internment camps that housed Japanese Americans during World War II; suspend the writ of habeas corpus during the Civil War; and bar discrimination based on race, color, religion, or national origin in the armed forces.”). J. M. Gaffney, Executive Order: An Introduction, U.S. Congressional Research Service, (R46738, Mar. 8, 2021), págs. 1-2.
Ahora bien, aun cuando históricamente se ha reconocido la facultad del Primer Ejecutivo para emitir órdenes ejecutivas, en nuestra jurisdicción no existen parámetros constitucionales o estatutarios que regulen este poder. Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra, pág. 167 (Hernández Denton, opinión disidente). Véase, también, Vázquez Irizarry, supra, pág. 1020; Gaffney, supra, pág. 2. Por tanto, se trata de un mecanismo cuyo origen lo encontramos en la práctica. Álvarez González, op. cit., pág. 257.
En ese sentido, existe un entendido general respecto a que una orden ejecutiva es “un mandato dirigido a uno de los brazos auxiliares del poder ejecutivo, conforme a nuestra Constitución y el ordenamiento jurídico estatutario”. Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra, pág. 138. Dicho de otro modo, es “un mandato del Gobernador a la rama ejecutiva”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1020.
Sobre ello, el Profesor Farinacci Fernós nos comenta que las órdenes ejecutivas son una de las principales herramientas a disposición de un gobernante “para ejercer sus poderes ejecutivos, surjan estos explícita o implícitamente de la Constitución, o que sean de naturaleza inherente por virtud de su rol como Primer(a) Ejecutivo(a)”. Farinacci Fernós, supra, pág. 192. Por ende, la facultad del Gobernador de Puerto Rico para emitir órdenes ejecutivas, mediante las cuales dispone la realización de determinados actos, emana de los poderes inherentes a su cargo por virtud de la Constitución o de aquellos delegados estatutariamente por el Poder Legislativo.[6] Op. Sec. Just. Núm. 7 de 12 de febrero de 2008; Op. Sec. De Just. Núm. 25 de 3 de octubre de 1991; Op. Sec. Just. Núm. 10 de 29 de marzo de 1985.
Particularmente, se ha dispuesto que algunas órdenes ejecutivas encuentran apoyo legal en la obligación constitucional del Primer Ejecutivo de: 1) cumplir y hacer cumplir las leyes; 2) vigilar y supervisar la conducta oficial del funcionariado del Poder Ejecutivo, y 3) de cuidar que éste cumpla con los deberes y las obligaciones de su cargo de acuerdo con la ley. Hernández Romero v. Pol. De P.R., supra; Guzmán v. Calderón, supra, pág. 266 (Rivera Pérez, opinión de conformidad). Véase, además, Op. Sec. Just. Núm. 5 de 27 de febrero de 1985. Se trata, pues, de un instrumento disponible al Gobernador de Puerto Rico para que éste ejerza su facultad de supervisión y dirección de los componentes del Poder Ejecutivo. Asoc. Alcaldes v. Contralor, 176 DPR 150, esc. 7 (2009).
A esos efectos, las órdenes ejecutivas constituyen, sin lugar a duda, un útil mecanismo de poder a disposición del Primer Ejecutivo. Vázquez Irizarry, supra, pág. 953. Ello, debido a que no están inmediatamente limitadas al proceso exhaustivo y delicado del bicameralismo, ni a las limitaciones de la ley del procedimiento administrativo (“they are not immediately constrained by the finely wrought and exhaustively considered process of bicameralism and presentment, nor are they subject to the hoop and constraints of the Administrative Procedure Act.”). E. Newland, Executive Order in Court, 124 Yale L.J. 2026, 2031-2032 (2015). Sobre esto último, se ha dispuesto que:
[i]n contrast to legislation or agency regulation, there are almost no legally enforceable procedural requirements that the president must satisfy before issuing (or repealing) an executive order or other presidential directive. That, no doubt, is central to their appeal to presidents [and governors]. They rid the president of the need to assemble majorities in both houses of Congress, or to wait through administrative processes, such as notice-and-comment rulemaking, to initiate policy. K. M. Stack, The Statutory President, 90 Iowa L. Rev. 539, 552-553 (2005).
ii.
Delineada la naturaleza de este tipo de acción ejecutiva, conviene también señalar que en ninguna parte de nuestra Constitución, ni en ley alguna, se estatuye el procedimiento o los requisitos de forma para promulgar una orden ejecutiva. Gaffney, supra, pág. 2. De manera que, las formalidades y los atributos propios de las órdenes ejecutivas son producto de su uso y costumbre, plasmado precisamente en el contenido de éstas. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1020. Véase, además, Hernández, Romero v. Pol de P.R., supra, págs. 167-168 (Hernández Denton, opinión disidente).
Sobre lo antes expuesto precisa señalar que, en los Estados Unidos, allá para el año 1962, el entonces Presidente John F. Kennedy promulgó la Orden Ejecutiva Núm. 11,030 mediante la cual prescribió las normas que regirían la preparación, presentación, archivo y publicación de las proclamas y de las órdenes ejecutivas.[7] Gaffney, supra, pág. 3. En cambio, en Puerto Rico, las reglas que gobiernan el procedimiento de aprobación y divulgación de las proclamas y órdenes ejecutivas están recogidas en la Orden Ejecutiva Núm. 5550 promulgada el 29 de enero de 1990. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1022. Véase, además, Hernández, Romero v. Pol de P.R., supra, págs. 167-168 (Hernández Denton, opinión disidente).
En términos generales, la Orden Ejecutiva Núm. 5550 preceptúa que los decretos que emita un gobernante deberán cumplir con las siguientes formalidades:
1) un título que resuma su propósito; 2) preparada a doble espacio en un papel de tamaño y márgenes legales; 3) hará referencia en la parte superior al Estado Libre Asociado de Puerto Rico y al lugar donde se firma y se otorga; 4) proveerá para un número de Boletín Administrativo; 5) seguirá un formato de cláusulas “POR CUANTO” a manera de exposición de motivos, seguida por una parte dispositiva con cláusulas “POR TANTO”; 6) se establecerá si la facultad para emitir surge de la Constitución, legislación específica o “en virtud de los poderes inherentes al cargo de Gobernador”; 7) contendrá una recitación final indicando que se firma en una fecha dada y que se estampa el Gran Sello del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; 8) la firma del Gobernador; 9) el Sello Oficial de Puerto Rico; 10) una cláusula de promulgación y, 11) finalmente, la firma del Secretario de Estado. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1023. Véase, además, Orden Ejecutiva Núm. 5550 de 29 de enero de 1990.
Como se puede apreciar, una orden ejecutiva siempre tiene que hacer referencia a la disposición legal que autoriza su ejercicio. Farinacci Fernós, supra, pág. 193; Vázquez Irizarry, supra, pág. 1024. Ello, pues, según adelantamos, una orden ejecutiva solo tiene fuerza de ley cuando ha sido promulgada de acuerdo con la autoridad conferida al Primer Ejecutivo en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por la Asamblea Legislativa.[8] Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra, pág. 138. Véase, también, Vázquez Irizarry, supra, pág. 1029.
Por consiguiente, una orden ejecutiva que sea ambigua respecto a la fuente legal que la autoriza puede oscurecer los contornos del poder delegado (“[a]n executive order that is ambiguous about the statutory source(s) of its claimed authority can obscure the contours of its power.”). Newland, supra, pág. 2050. Ahora bien, “el [hecho de] que una orden ejecutiva no tenga fuerza de ley no quiere decir que esta sea un ejercicio ilegal de parte del Gobernador, [pues de] lo que se trata es de las consecuencias que tenga el incumplimiento con la orden”.[9] A. Acevedo Vilá, Separación de Poderes en Puerto Rico: entre la teoría y la práctica, Ed. SITUM, 2018, pág. 97. Es decir:
[h]ay órdenes ejecutivas, como las de declaración de estados de emergencia, que emanan de delegaciones específicas legisladas y que tienen consecuencias legales y su incumplimiento puede exigirse en los tribunales. Hay otras que meramente hacen declaraciones de política pública o una expresión de parte del Gobernador que no tiene mayores consecuencias legales. Ahora, hay unas órdenes ejecutivas, en las cuales el Gobernador les da instrucciones específicas a las agencias de la Rama Ejecutiva, que, aunque no puedan ponerse en vigor a través de los tribunales, pueden conllevar cambios de política pública o énfasis en la ejecución de políticas públicas y, aunque no otorguen derechos a tercero, pueden conllevar consecuencias disciplinarias dentro de la Rama Ejecutiva. A. Acevedo Vilá, op. cit., págs. 97-98.
iii.
Por último, y en esta tarea de auscultar la naturaleza y el alcance de las órdenes ejecutivas, debemos subrayar que estos decretos, como regla general, no pueden tener el efecto de ser obligatorios para persona o entidad privada alguna, ajena a la propia Rama Ejecutiva, o fuera del ámbito legal jurisdiccional del Gobernador de Puerto Rico. Op. Sec. Just. Núm. 2 de 6 de febrero de 1968, esc. 1. “La orden que pretenda afectar conducta de terceros ciudadanos particularmente con efectos sobre sus derechos y obligaciones, constituye en potencia un acto estatal de naturaleza legislativa”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1030.
En ese sentido, tratadistas del tema han comentado que, para que una orden ejecutiva pueda aplicar a personas privadas y exigir algún tipo de conducta a la ciudadanía, ésta debe ser producto del ejercicio de algún poder cuasi-legislativo debidamente delegado por la Asamblea Legislativa mediante estatuto. Farinacci Fernós, supra, pág. 194. De lo contrario, “estaríamos ante un acto patentemente inconstitucional, por violar la Separación de Poderes”. Íd. En cuanto a ello y, en definitiva:
[u]na orden ejecutiva no puede intervenir con derechos constitucionalmente protegidos. Sólo se permitiría tal acción en casos de extrema emergencia y por tiempo limitado. Permitir tal actuación constituiría un abuso de poder por parte de la Rama Ejecutiva. Además, tal abrogación de poder podría resultar inconstitucional por lesionar el sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hernández, Romero v. Pol. De P.R., supra, pág. 138.
En ese contexto, en determinadas instancias se ha cuestionado el uso de las órdenes ejecutivas, particularmente, en lo relacionado a “si -al emitirlas- el Gobernador está usurpando los poderes de la Asamblea Legislativa de legislar”. Acevedo Vilá, op. cit., pág. 94. Es decir, si “el primer ejecutivo […] ha invadido esferas tradicionalmente consideradas propias del poder legislativo”. Álvarez González, op. cit., pág. 257.
Así las cosas, y en aras de lograr un acercamiento completo al estado de derecho que gobierna los asuntos ante nuestra consideración, no podemos culminar este análisis sin antes reseñar el procedimiento judicial, -- derivado en parte de la jurisprudencia federal --, para atender aquellas controversias que surgen cuando un gobernante hace uso de su facultad -- mediante la vía constitucional o estatutaria -- de emitir órdenes ejecutivas y, con ello, se genera un choque con el Poder Legislativo. Ello, pues, como advertimos, se ha considerado que, en diversos escenarios, al emitir este tipo de decreto el Primer Ejecutivo pudiese estar usurpando poderes constitucionales expresamente delegados al Poder Legislativo.
C.
Dicho ello, precisa señalar aquí que, aun cuando en nuestra jurisdicción se han emitido órdenes ejecutivas desde tiempos inmemorables, “[l]a jurisprudencia puertorriqueña en unas pocas ocasiones ha tenido ante sí o ha mencionado órdenes ejecutivas específicas, en circunstancias que no presentaban problemas de separación de poderes, bien porque respondían a una delegación legislativa […], o canalizaban el ejercicio de poderes que la Constitución confiere al Gobernador [de Puerto Rico]”. Álvarez González, op. cit., pág. 257. El Tribunal se ha limitado a señalar meramente la existencia de órdenes ejecutivas, sin entrar a un análisis detallado en, El Pueblo v. Arrillaga, 30 DPR 940 (1922); Landrón v. Domenech, Tes., 61 DPR 242 (1943); Buscaglia, Tes. v. Tribl. De Contribuciones, 67 DPR 28, 29 (1947); Sosa v. Tribunal de Distrito, 70 DPR 62 (1949); Pueblo v. Vidal, 78 DPR 76 (1955); Noriega v. Gobernador, 122 DPR 650 (1988); Mar-Mol Co., Inc. v. Adm. Servicios Gens., 126 DPR 864 (1990); Mun. de Ponce v. A.C. et al., 153 DPR 1 (2001), y Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 DPR 876 (2002).[10] Íd.
Sin embargo, en el ámbito federal han sido múltiples las controversias que se han generado en torno a las órdenes ejecutivas, particularmente en cuanto a la validez de este tipo de acción ejecutiva. Gaffney, supra, pág. 8; Newland, supra, pág. 2034. En términos generales, algunas de esas controversias estriban, precisamente, en dilucidar de dónde emana el poder del Presidente para emitir determinada orden ejecutiva; si de sus poderes constitucionales o de aquellos delegados por el Congreso. Íd. En este último escenario, también se ha cuestionado si cierta acción del Primer Ejecutivo, -- implementada mediante una orden ejecutiva --, está o no dentro del alcance de la facultad que le ha sido expresamente conferida por el Congreso. Íd. En esa dirección, se ha planteado por igual la pregunta sobre cuándo “una orden ejecutiva constituye un ejercicio legítimo de poder ejecutivo o bien una usurpación de facultades legislativas”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1046.
En el normativo caso Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 US 579, 582 (1952), por ejemplo, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos estableció el marco de análisis que debe emplearse para disponer de controversias como las antes descritas. En esa ocasión, el Máximo Foro Judicial federal tuvo la oportunidad de dirimir si el Presidente de los Estados Unidos tenía o no la autoridad para emitir la Orden Ejecutiva Núm. 10,340, a los fines de ordenar al Secretario de Comercio ha incautar y operar la mayoría de las minas de acero de la Nación, en aras de garantizar la producción continua de dicho material y evitar los efectos de una huelga de trabajadores durante la Guerra de Corea. Íd. En palabras del propio Tribunal Supremo de Estados Unidos:
[w]e are asked to decide the President was acting within his constitutional power when he issued an order directing the Secretary of Commerce to take possession of and operate most of the Nation´s steel mills. The mill owners argue that the President´s order amounts to lawmaking, a legislative function which the Constitution expressly confided to the Congress and no to the President. The Government’s position is that the order was made on finding of the President that his action was necessary to avert a national catastrophe which would inevitably result from a stoppage of steel production, and that in meeting this grave emergency the President was acting within the aggregate of his constitutional powers as the Nation´s Chief Executive and the Commander in Chief of the Armed Forces of the United States. Íd.
Tras evaluar detenidamente los poderes constitucionales del Presidente de los Estados Unidos y aquellos delegados por el Congreso a éste, el Tribunal Supremo federal, por voz del Juez Black, emitió una Opinión mediante la cual declaró inconstitucional la precitada orden ejecutiva. Íd. Fundamentó su determinación en que “the President´s power to see that laws are faithfully execute refute the idea that he is to be a lawmaker.” Íd., pág. 587.
Es decir, el Máximo Foro Judicial federal razonó que la autoridad del Primer Ejecutivo para emitir la orden ejecutiva en controversia, o cualquiera otra, debía provenir de las facultades que se le delegaron en la Constitución o vía estatuto aprobado por el Congreso. Íd., pág. 585. Al ello no existir en ese caso, procedía, pues, declarar la inconstitucionalidad de la orden ejecutiva bajo estudio.
Así pues, en el mencionado caso el Tribunal Supremo de los Estados Unidos razonó que el decreto emitido por el Presidente constituyó un acto legislativo, pues ninguna disposición constitucional o estatutaria autorizaba dicha acción.[11] Íd. En consecuencia, el Máximo Foro Judicial federal concluyó que la orden ejecutiva en cuestión violó la doctrina de separación de poderes consagrada en la Constitución federal. Íd. A esos efectos, apuntó que “[t]he Founders of this Nation entrusted the law making power to the Congress alone in both good and bad times”. Íd., pág. 589.
Nótese que el análisis empleado por la mayoría en Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, es uno que, como cuestión de umbral, cuestiona de dónde emana el poder del Presidente de los Estados Unidos para promulgar la orden ejecutiva en controversia, si de la Constitución o de una delegación del Congreso. De concluirse que no existe fuente alguna que le delegue dicho poder, -- es decir, que valide la actuación del Primer Ejecutivo --, procede entonces que se declare la inconstitucionalidad de la referida actuación por ser contraria a la doctrina de separación de poderes.
Respecto al análisis antes reseñado, es menester mencionar que, en Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, el Juez Jackson emitió una Opinión concurrente a los efectos de proponer un esquema de análisis -- de tres escenarios -- para determinar el acercamiento que le va a hacer el Tribunal a la conducta en controversia del Primer Ejecutivo. Estos tres escenarios requieren evaluar si: 1) el Primer Ejecutivo actúa por virtud de una autorización legislativa expresa o implícita (“[w]hen the President acts pursuant to an express or implied authorization of Congress”); 2) el Primer Ejecutivo actúa en ausencia de autorización o prohibición estatutaria y alude a sus poderes constitucionales independientes (“[w]hen the Presidents acts in absence of either a congressional grant or denial of authority, he can only rely upon his own independent powers”), o 3) el Primer Ejecutivo actúa de forma contraria a la voluntad legislativa expresa o implícita (“[w]hen the President takes measures incompatible with the expressed or implied will of Congress”). Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, págs. 635-638 (Jackson, opinión concurrente). Véase, además, E. Chemerinsky, Constitutional Law: principles and policies, 5th ed., New York, Wolters Kluwer, 2015, pág. 355; L. Fisher y otros, American Constitutional Law, 10th ed., North Carolina, Carolina Academic Press, 2013, Vol. I, págs. 273-274.
En cuanto al primero de los escenarios, el Juez Jackson apuntó que la autoridad del Primer Ejecutivo para emitir órdenes ejecutivas bajo este supuesto -- entiéndase, cuando el Presidente actúa al amparo de la autoridad expresa o implícita delegada por el Congreso -- es total, pues incluye todo el poder que posee como Primer Ejecutivo y aquel que le ha sido delegado por la legislatura. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, págs. 635-638 (Jackson, opinión concurrente). Por lo que, de dicha acción ser impugnada, estará “supported by the strongest of presumptions and the widest latitude of judicial interpretation, and the burden of persuasion would rest heavily upon any who might attack it.” Íd., pág. 636.
Sobre el segundo escenario, -- a saber, cuando el Primer Ejecutivo emite órdenes ejecutivas en ausencia de autorización o prohibición estatutaria -- el Juez Jasckson destacó que se trata de una zona de penumbra en la que el Presidente de los Estados Unidos y el Congreso pueden tener autoridad concurrente o donde la distribución de dicha autoridad es incierta.[12] Íd., pág. 637. Sobre este escenario en particular, el profesor William Vázquez Irizarry explica que:
[s]e trata de una zona gris creada por el hecho de que el interés público requiere tomar acción gubernamental pero no existe una clara designación de responsabilidades en la Constitución, ni el propio poder legislativo ha expresado su voluntad sobre el tema. En tal caso las experiencias históricas pueden ser un factor determinante, así como la acción o inacción de la rama legislativa ante conductas del ejecutivo tendientes a querer afirmar o utilizar las facultades en controversia. En este renglón, el silencio legislativo ante una reiterada práctica del primer ejecutivo de emitir órdenes ejecutivas sobre determinado tema puede ser un elemento a ser considerado en favor de la existencia de un entendido constitucional entre las dos ramas. Vázquez Irizarry, supra, pág. 1047.
Por último, el tercer escenario -- esto es, cuando el Primer Ejecutivo emite órdenes ejecutivas de forma contraria a la voluntad legislativa expresa o implícita -- “supone un choque frontal entre el poder ejecutivo y el legislativo”. Íd. Al respecto, el Juez Jackson señala que cuando el Primer Ejecutivo actúa bajo este supuesto se entenderá que su autoridad está en su punto más débil; contrario a lo que sucede cuando se está ante el primer escenario. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, pág. 637 (Jackson, opinión concurrente). Lo anterior, pues la única base legal en la cual el Primer Ejecutivo podría sustentar su pretensión en este tercer escenario sería al amparo de sus poderes constitucionales o mediante un reclamo de poderes inherentes. Íd., págs. 637-638. Véase, además, Vázquez Irizarry, supra, pág. 1047. En ese sentido, el Juez Jackson advirtió que “[p]residential claim to a power at once so conclusive and preclusive must be scrutinized with caution, for what is at stake is the equilibrium established by our constitutional system.” Íd., pág. 638.
Así las cosas, tras aplicar el análisis al que hemos hecho referencia, el Juez Jackson concluyó que la incautación de las minas de acero por parte del Presidente de los Estados Unidos, mediante órdenes ejecutivas, se trató de una acción -- como la descrita en el tercer escenario -- incompatible con la voluntad del Congreso, debido a que el “Congress has not left seizure of private property an open field but has covered it by three statutory policies inconsistent with this seizure.” Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, pág. 639 (Jackson, opinión concurrente). Subrayó, además, que “[t]he Executive, except for recommendation and veto, has no legislative power. The executive action we have here originates in the individual will of the President and represents an exercise of authority without law.” Íd., pág. 655.
Desde entonces, el análisis de los tres escenarios propuesto por el Juez Jackson ha sido empleado por los tribunales federales inferiores e inclusive por el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos, para dirimir la validez de las acciones del Presidente con relación a la autoridad delegada a éste ya sea en virtud de la Constitución o vía legislación del Congreso.[13] Gaffney, supra, pág. 8; Vázquez Irizarry, supra, pág. 1046; Liang, supra, pág. 26. Sobre ello, nos comenta el tratadista Erwin Chemerinsky que:
[a]nalysis of presidential power often starts with Justice Jackson´s three-part test. Interestingly, his first and third zones involve situations in which Congress has acted, and thus the issue is the constitutionality of the federal law. The second approach concerns inherent powers -when the president is acting without constitutional or statutory authority. This is the situation in issue such as executive privilege, impoundment, rescission of treaties, executive agreements, removal of executive officials from office, and the like. (Énfasis suplido). Chemerinsky, op. cit., pág. 355.
Dicho ello, es preciso aclarar que si bien el análisis empleado en el precitado caso de Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra, así como el de los tres escenarios posibles propuesto por el Juez Jackson en su Opinión concurrente, ha sido y es relevante a la hora de dirimir si una acción del Primer Ejecutivo mediante una orden ejecutiva es válida, existen otras consideraciones que ameritan ser mencionadas. Gaffney, supra, pág. 11. Así, por ejemplo, hay controversias en las cuales existe una delegación expresa por parte del Poder Legislativo -- entiéndase, el primer escenario de la Opinión concurrente del Juez Jackson --, no obstante, se cuestiona si la acción del Primer Ejecutivo está o no dentro del alcance del poder que le ha sido conferido por ley y si dicha acción viola o no lo dispuesto en la Constitución. Gaffney, supra, pág. 12.
Para los escenarios como el antes descrito, jurisprudencialmente se ha establecido que el análisis que debe guiar a los tribunales para considerar si la actuación del Primer Ejecutivo es válida o no siempre deberá tener presente: el texto del estatuto o legislación que le delegó el poder al Presidente de los Estados Unidos; el alcance del poder delegado por el Congreso en dicho estatuto; el poder que tradicionalmente ostenta el Presidente de los Estados Unidos en el tema particular bajo estudio; y la acción o inacción del Congreso, tras un patrón prologado de la acción del Primer Ejecutivo ejercitada al amparo de determinado estatuto.[14] (“will begin with the text of the statute delegating power to the President to determine the scope of Congress´s delegation of power. Courts will also consider the amount of power typically afforded to the President in the particular subject area at issue. In limited circumstances, courts may also consider whether Congress has failed to act after a consistent and long-standing pattern of executive action taken under the statute. If so, then a court may view Congress as having acquiesced to the President´s power to act under the statute.”). Íd.
Recientemente, en Trump v. Hawaii, 138 S.Ct. 2392 (2018), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos empleó el precitado análisis al evaluar una proclama emitida por el Presidente Trump, mediante la cual éste suspendió la entrada de ciertos inmigrantes a Estados Unidos. En esencia, el Presidente Trump argumentó que, por virtud de la Immigration and Nationality Act, 8 U.S.C. sec. 1101 et seq., el Congreso le había delegado el poder para suspender o restringir la entrada de inmigrantes al País en determinadas circunstancias, por lo que arguyó que el referido decreto constituía un ejercicio válido de poder. Trump v. Hawaii, supra, pág. 2407.
El razonamiento articulado por el Presidente Trump fue acogido por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos al sentenciar que, la Immigration and Nationality Act, supra, -- debido a su lenguaje sencillo -- otorgaba al Presidente amplia discreción para suspender la entrada de determinados inmigrantes a Estados Unidos. Íd., pág. 2408. A esos efectos, la Corte determinó que “[t]he President lawfully exercised that discretion based on his findings -following a worldwide, multi-agency review- that entry of the covered aliens would be detrimental to the national interest.” Íd.
En lo pertinente, y respecto al análisis empleado por el Máximo Foro Judicial federal, conviene destacar que dicho Foro federal, en primer lugar, examinó el texto de la Immigration and Nationality Act, supra, estatuto en el cual el Presidente Trump sustentaba su autoridad. Íd. De forma específica, evaluó la Sección 1182(f) de la Immigration and Nationality Act, 8 U.S.C sec. 1182(f), la cual preceptuaba que:
[w]henever the President finds that the entry of any aliens or of any class of aliens into the United States would be detrimental to the interests of the United States, he may by proclamation, and for such period as he shall deem necessary, suspend the entry of all aliens or any class of aliens as immigrants or nonimmigrants, or impose on the entry of aliens any restrictions he may deem to be appropriate.
Al realizar dicho ejercicio, el Máximo Foro Judicial federal resolvió que, mediante la aludida disposición legal el Congreso, en efecto, le había otorgado al Presidente de los Estados Unidos amplia discreción para suspender la entrada de determinados inmigrantes al País. Íd., pág. 2408. Así, concluyó que el texto de la Immigration and Nationality Act, supra, le permitía al Presidente establecer “whether and when to suspend entry […]; whose entry to suspend […]; for how long […]; and on what conditions […].” Íd.
En segundo lugar, el Tribunal Supremo de Estados Unidos evaluó si la acción del Presidente de los Estados Unidos -- de suspender la entrada de ciertos inmigrantes -- estaba intrínsicamente relacionada con las facultades que le habían sido delegadas mediante la Immigration and Nationality Act, supra. Íd. Evaluado el particular, ese Tribunal determinó que la proclama emitida por el Presidente Trump se enmarcaba dentro del alcance de la autoridad delegada por el Congreso. Íd.
Por último, y, en tercer lugar, el Máximo Foro Judicial federal analizó el poder que tradicionalmente el Primer Ejecutivo ostentaba en determinada materia, en ese caso sobre inmigración y seguridad nacional. Íd. Al realizar dicho ejercicio, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos rechazó una petición presentada por los demandantes, a los fines de que se indagara sobre las razones que el Presidente había articulado en la proclama para justificar suspenderles la entrada al País, al entender que ello era contrario a la amplia deferencia que tradicionalmente se le había reconocido al Presidente en dichas materias (“searching inquiry […] is inconsistent with the broad statutory text and the deference traditionally accorded the President in this sphere.”). Íd., pág. 2409.
Así pues, el caso de Trump v. Hawaii, supra, ilustra el análisis que los tribunales debemos emplear cuando se cuestiona si determinada actuación ejecutiva está o no dentro del alcance del poder expresamente delegado por el Congreso. Eso es, “analyzing the scope of the granted power (here the [Immigration and Nationality Act, supra]) and whether the particular action (here, the proclamation) falls within that grant of power.” Gaffney, supra, pág. 13.
En fin, luego de examinar el desarrollo jurisprudencial relacionado al análisis que se debe emplear cuando se cuestiona la facultad de un gobernante para emitir una orden ejecutiva, en resumen, queda claro que, debemos evaluar si el referido decreto ha sido promulgado al amparo de los poderes constitucionales delegados al Primer Ejecutivo o de aquellos delegados por el Poder Legislativo a éste.
Realizado dicho ejercicio, y estando ante una delegación de poder estatutaria, corresponde dirimir si la acción del Primer Ejecutivo está o no enmarcada dentro de la facultad que expresamente le ha sido conferida por la legislatura. A esos fines, es menester examinar: 1) el texto del estatuto que, presuntamente, le delega el poder al Primer Ejecutivo; 2) el alcance del poder delegado por la legislatura en el estatuto bajo estudio; 3) el poder que tradicionalmente se le ha reconocido al Primer Ejecutivo en la materia o asunto en controversia, y 4) la acción o inacción del Poder Legislativo tras un patrón prolongado del Primer Ejecutivo ejecutando determinada acción en virtud de dicho estatuto.[15]
Por último, resulta necesario añadir que, al evaluar la validez de una orden ejecutiva, en ocasiones no bastará con examinar el estatuto del cual se aduce emana el poder del Primer Ejecutivo para actuar en determinada situación, sino que también puede resultar necesario interpretar la orden ejecutiva misma para la correcta disposición de una controversia de esta naturaleza. Lo anterior, con el propósito de determinar el alcance y el impacto del referido decreto. Gaffney, supra, pág. 14.
IV.
Para concluir, es menester recordar aquí que en diciembre de 2019 surgió una nueva enfermedad infecciosa conocida como COVID-19, perteneciente a una extensa familia de virus llamados coronavirus. El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de Salud (OMS) catalogó la enfermedad del COVID-19 como una pandemia debido a su alto nivel de contagio, es decir, una emergencia de salud pública internacional. Consecuentemente, la OMS sugirió a los países adoptar aquellas medidas necesarias para impedir la proliferación del virus.
A tenor con lo anterior, el 12 de marzo de 2020 la entonces Gobernadora de Puerto Rico, Hon. Wanda Vázquez Garced, -- ante el llamado de la OMS -- promulgó la Orden Ejecutiva Núm. OE-2022-019, -- la cual está vigente al momento de disponer del presente caso --, mediante la cual declaró un estado de emergencia en todo Puerto Rico respecto al brote del COVID-19. Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020 de 12 de marzo de 2020. Apoyó su actuación en lo dispuesto en la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, mediante la cual, como adelantamos, la Asamblea Legislativa le delegó al Primer Ejecutivo la facultad para decretar un estado de emergencia o desastre. Íd. En la orden ejecutiva de referencia se dispuso que la misma se promulgaba con el fin de:
llevar a cabo todos los esfuerzos e implementar todas aquellas medidas necesarias para salvaguardar la salud, bienestar y seguridad pública de nuestra ciudadanía, a los fines de minimizar o evitar el riesgo de que ocurra cualquier situación que represente o constituya una amenaza de salud o seguridad pública a consecuencia del brote del COVID-19. Íd.
Así las cosas, desde la referida declaración de emergencia hasta el presente -- entiéndase, hace ya más de dos (2) años --, en Puerto Rico se han emitido alrededor de sesenta y tres (63) órdenes ejecutivas para atender la emergencia provocada por la pandemia del COVID-19.[16] En esencia, mediante los referidos decretos el ELA ha implementado diversas medidas restrictivas con el fin de controlar los contagios del COVID-19 en el País. Así, por ejemplo, se impuso el “uso obligatorio de mascarillas, el distanciamiento físico y el requerimiento a ciertos sectores importantes de la sociedad de estar vacunados contra el referido virus o el presentar un resultado negativo a una prueba de detección de COVID-19”. Boletín Administrativo Núm. OE-2022-019 de 7 de marzo de 2022.
En lo pertinente al asunto que nos ocupa, el 1 de julio de 2021 el actual Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, emitió -- también al amparo de la autoridad delegada a éste por la Asamblea Legislativa en la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra -- la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054 objeto de la presente controversia, la cual -- al momento de disponer de la causa de epígrafe -- no ha sido derogada. Mediante la referida orden ejecutiva el Gobernador de Puerto Rico decretó lo siguiente:
delego en el Secretario del Departamento de Salud el poder de establecer las guías, directrices, protocolos y recomendaciones para atender -de forma particularizada por cada servicio, negocio, actividad o área, según sea necesario conforme al riesgo de contagio- la emergencia del COVID-19. Las medidas adoptadas por el Secretario de Salud aplicarán a la población en general, así como a los patronos y entidades en el sector público y privado.
No obstante, aún continúa el estado de emergencia en todo Puerto Rico decretado para atender la pandemia, según declarado en el Boletín Administrativo Núm. OE-2020-020. Hasta tanto el Secretario de Salud no concluya que la pandemia está controlada o extinguida, dicha declaración de estado de emergencia se mantendrá vigente.[17] (Énfasis nuestro). Boletín Administrativo Núm. OE-2021-054 de 1 de julio de 2021.
Posteriormente, el 7 de marzo de 2022 el Gobernador de Puerto Rico emitió una nueva orden ejecutiva, -- la cual al escribir estas líneas también se encuentra vigente --, en ésta si bien dejó en vigor la Orden Ejecutiva Núm. OE-2021-054, flexibilizó ciertas medidas que se habían implementado dirigidas a reducir la propagación del COVID-19.
En específico, eliminó el mandato de mascarillas, el cernimiento en contra del COVID-19 en varios sectores, la limitación de aforo en establecimientos comerciales, los mandatos de vacunación obligatoria, entre otras. Boletín Administrativo Núm. OE-2022-019 de 7 de marzo de 2022.
Ahora bien, aún cuando el Primer Ejecutivo dejó sin efecto los mandatos de vacunación contra el COVID-19, toda vez que la gran mayoría de la población estaba vacunada, reiteró que el Secretario del Departamento de Salud era el encargado de “emitir por vía administrativa las recomendaciones sobre la vacunación para toda la población”. Íd. Además, dispuso que el Secretario del Departamento de Salud determinaría lo relativo a los certificados de salud y la vacunación para los estudiantes.[18] Íd.
El Gobernador de Puerto Rico justificó dicha actuación con el poder de razón de estado el cual “faculta al gobierno a tomar las medidas necesarias para proteger la salud y seguridad de la población. [A su modo de ver] […], es el poder inherente del Estado el que [le ha permitido] crear y promover regulación con el fin de proteger la salud, la seguridad y el bienestar general”.[19] Íd.
Es, pues, a la luz de la normativa antes expuesta que procedemos a disponer de las controversias ante nuestra consideración.
V.
Como mencionamos anteriormente, a nuestro juicio, en el presente caso se cuestionaba 1) si el Primer Ejecutivo del País, en medio de la emergencia que representó la pandemia del COVID-19, tenía la facultad o no para emitir órdenes ejecutivas dirigidas a atender la misma, y 2) si la acción del Primer Ejecutivo de promulgar órdenes ejecutivas -- a casi tres años de decretado el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 -- está o no dentro del alcance de la facultad que expresamente le fue conferida por la legislatura en la aludida disposición legal. De conformidad con la normativa antes expuesta, entendemos la primera interrogante debió ser contestada en la afirmativa, la segunda en la negativa.
Y es que, sobre la facultad del Primer Ejecutivo del País para, en medio de la emergencia que representó la pandemia del COVID-19 emitir órdenes ejecutivas dirigidas a atender la misma, ha quedado claramente demostrado que nos encontramos ante una delegación de poder a éste que emana de una ley, en específico, de lo dispuesto en Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra. Por tanto, estamos ante el primero de los escenarios identificados por el Juez Jackson en su Opinión concurrente en el caso de Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, supra; esto es, ante una delegación de autoridad expresa por parte del Poder Legislativo al Gobernador de Puerto Rico.
Siendo ello así, las órdenes ejecutivas aquí en controversia son válidas. No podía, pues, el Tribunal de Apelaciones dejarlas sin efecto.
Ahora bien, y para consideraciones futuras, en cuanto a si la acción del Primer Ejecutivo de promulgar órdenes ejecutivas -- a casi tres años de decretado el estado de emergencia por la pandemia del COVID-19 -- está o no dentro del alcance de la facultad que expresamente le fue conferida por la legislatura en la aludida disposición legal, no podemos llegar a igual conclusión. Para ello, basta con señalar que de una revisión detenida del texto de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, supra, surge que la Asamblea Legislativa le delegó al Gobernador de Puerto Rico poderes extraordinarios para responder exclusivamente a una emergencia o desastre. Y mientras durara dicho estado de emergencia o desastre.[20]
Pasados casi tres años de declarada la emergencia, somos de la opinión que el nivel de emergencia disminuyó. Tanto es así que, el Centro para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC, por sus siglas en inglés) flexibilizó las restricciones relacionadas al COVID-19 y, en Puerto Rico, al 3 de agosto de 2021, el 75.6% de la población se había vacunado con al menos una dosis, y el propio Gobernador de Puerto Rico reconoció en la Orden Ejecutiva Número OE-2022-019 que procedía flexibilizar las medidas implementadas para atender la pandemia del COVID-19 debido a la disminución de contagios en el País. En específico, a esa fecha, el Poder Ejecutivo eliminó la cuarentena, el distanciamiento físico, el uso obligatorio de mascarillas, el cernimiento en contra del COVID-19, la vacunación obligatoria, el requisito de evidencia de resultado negativo de pruebas de detención de COVID-19 y la limitación de aforo en ciertos establecimientos comerciales.
Dicho de otra forma, el nivel de la emergencia que en su día justificó que el Gobernador de Puerto Rico actuara unilateralmente en su rol como autoridad máxima en el Poder Ejecutivo, y que permitió prescindir de la intervención de la Asamblea Legislativa para salvaguardar la vida y salud de la ciudadanía ante la pandemia del COVID-19, ha disminuido. Por tanto, a nuestro juicio, y para consideraciones futuras como ya mencionamos, el Primer Ejecutivo no debe continuar dirigiendo los destinos del País -- en lo relacionado a ese asunto -- mediante órdenes ejecutivas o decretos.
Es así, y únicamente así, que cumplimos con nuestra función constitucional de procurar mantener el sistema de pesos y contrapesos imperante en nuestro sistema republicano de gobierno. Resolver lo contrario equivaldría a preterir el curso ordinario de los procesos democráticos.
VI.
Procedía, pues, revocar el dictamen emitido por el foro apelativo intermedio. Como ese fue el curso de acción seguido por una mayoría de este Tribunal, estamos conformes.
Ángel Colón Pérez
Juez Asociado
[1] Sala de verano compuesta por el Juez Asociado señor Martínez Torres, la Jueza Asociada señora Pabón Charneco y los Jueces Asociados señores Rivera García y Colón Pérez.
[2] Si bien ninguna de las partes del presente litigio ha argumentado que el mismo se ha tornado académico, es norma bien establecida que “los propios tribunales debe[mos] preguntar[nos] y evaluar si es o no apropiado entender en un determinado caso, mediante un análisis que [nos] permita ejercer [nuestra] discreción en cuanto al límite de [nuestro] poder constitucional”. Smyth, Puig v. Oriental Bank, 170 DPR 73, 76 (2007).
[3] Ahora bien, esta Curia ha reconocido “una serie de excepciones a la doctrina de academicidad que permiten la consideración de un caso que, de otro modo, resultaría académico en cuanto a su resultado o efecto inmediato”. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra, pág. 933 citando a P.P.D. v. Gobernador I, supra. Entre las excepciones a la doctrina de academicidad se encuentran las siguientes: 1) cuando se trata de una controversia recurrente y capaz de evadir revisión judicial; 2) cuando el demandado ha modificado la situación de hechos, pero no tiene visos de permanencia, y 3) cuando aspectos de la controversia se han tornado académicos, pero subsisten consecuencias colaterales que tienen vigencia y actualidad. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 933 (2011); U.P.R. v. Laborde Torres y otros I, 180 DPR 253, 281 (2010); Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR 969, 974 (2010).
[4] Mediante el Código Político de Puerto Rico, infra, la Asamblea Legislativa reafirmó las facultades constitucionalmente delegadas al Gobernador de Puerto Rico. Allí, se estableció que el Primer Ejecutivo ejecutará fielmente las leyes; procurará que todos los cargos estén debidamente cubiertos y que se cumplan con las obligaciones de dichos cargos, y ejercerá aquellas facultades y cumplirá con las obligaciones que le fuesen asignadas por las leyes de Estados Unidos y las leyes de Puerto Rico. Art. 48 del Código Político de Puerto Rico de 1902, 3 LPRA sec. 1.
[5] Sobre ello, el Profesor William Vázquez Irizarry comenta que “[c]on mayor o menor debate, y más o menos intensidad en su uso, todos los Gobernadores han emitido órdenes [ejecutivas] como parte de sus funciones en La Fortaleza. Esta realidad está ligada al uso del instrumento por parte del Presidente de los Estados Unidos”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 3.
[6] En el ámbito federal, “executive orders, which can derive their power from congressional delegations of authority to the President (explicit, implicit, or anticipated), from the President´s independent authority under Article II of the Constitution, or from some vague combinations of the two, are generally enforceable by courts against private citizens.” E. Newland, Executive Order in Court, 124 Yale L.J. 2026, 2031 (2015). Véase, además, Gaffney, supra, págs. 4-7.
[7] Para una discusión sobre el procedimiento dispuesto en la orden ejecutiva de referencia, véase, Gaffney, supra, pág. 3.
[8] Sobre el particular, en el ámbito federal se ha dicho que “[b]ecause an executive order is an exercise of presidential power, its legal effect depends upon its reliance on a valid source of presidential authority. Thus, it is ‘black letter law’ that for an executive order to have legal effect, its authority ‘must stem either from an act of Congress or from the Constitution itself’.” Gaffney, supra, pág. 4-5. Particularmente, en dicha esfera se ha señalado que,
[t]here are two sources of authority though which executive orders may claim “the force and effect of law.” The first is Article II of the Constitution. Article II authorizes presidents to issue executive orders that operate within areas exclusively subject to presidential power. Article II also authorizes the President to issue executive orders that (a) operate in areas of concurrent congressional-executive authority and (b) do not contravene the “expressed or implied will of Congress”. The second source of authority trough which executive orders assume the force and effect of law is statutory -that is, congressional delegation of power. Newland, supra, pág. 2050.
A modo de ejemplo, la Orden Ejecutiva Núm. 14,014, 86 Fed. Reg. 9429 (Feb. 10, 2021), dispone que la autoridad del Presidente para emitir dicha orden surge del International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. 1701 et seq., del National Emergencies Act, 50 U.S.C. 1601 et seq., de la sección 212(f) del Immigration and Nationality Act of 1952, 8 U.S.C. 1182(f), y de la sección 301 del Título 3 del United States Code. Asimismo, la Orden Ejecutiva Núm. 13,963, 85 Fed. Reg. 81,331 (Dec. 10, 2020), establece que la misma se promulga conforme a la autoridad conferida al Presidente en la “Constitution and the laws of the United States of America, including the Federal Vacancies Reform Act of 1998, as amended, 5 U.S.C. 3345 et seq.”
[9] Sobre el particular, se ha dispuesto que, aun cuando una orden ejecutiva haya sido promulgada originalmente sin autoridad legal, una acción posterior del Congreso puede conferirle tal autoridad de manera retroactiva (“[a]ccordingly, even if the executive order was originally issued without statutory authority, later action by Congress retroactively conferred that authority”). Gaffney, supra, pág. 8. Véase, además, United States v. Alaska, 521 US 1, 36 (1997).
[10] Para una discusión detallada de los casos que han aludido a órdenes ejecutivas en Puerto Rico, véase, Álvarez González, op. cit., págs. 257-259.
[11] Sobre el particular el Tribunal Supremo federal dispuso lo siguiente:
[t]he order cannot properly be sustained as an exercise of the President´s military power as Commander in Chief of the Armed Forces. […]. Nor can the seizure order be sustained because of the several constitutional provisions that grant executive power to the Presidents. […] The President’s order does not direct that a congressional policy be executed in a manner prescribed by Congress -it directs that a presidential policy be executed in a manner prescribe by the President. Íd., págs. 587-588.
[12] En United States v. Midwest Oil Co., 236 U.S. 459, 470-471 (1915) el Tribunal Supremo federal avaló el “President´s power to create reservations, notwithstanding that no specific statute conferred that power.”
[13] Véase, a modo de ejemplo Zivotofsky v. Kerry, 576 US 1 (2015) donde el Máximo Foro Judicial federal dispuso que “[i]n considering claims of Presidentials power this Court refers to Justice Jackson’s familiar tripartite framework.”
[14] Es decir, si el Poder Legislativo se ha cruzado de brazos y, con su silencio, ha avalado la actuación ejecutiva. Así, por ejemplo, en Zemel v. Rusk, 381 US 1, 11 (1965), el Máximo Foro Judicial federal sentenció que “[u]nder some circumstances, Congress’s failure to repeal or revise in the face of such administrative interpretation has been held to constitute persuasive evidence that interpretation is the one intended by Congress. In this case, however, the inference is supported by more than mere congressional inaction.”
[15] Además, el Tribunal Supremo de Estado Unidos ha sentenciado que el Primer Ejecutivo no puede incurrir en una acción inconstitucional aún cuando el Poder Legislativo haya autorizado tal acción. Gaffney, supra, pág. 11. De forma específica, en Clinton v. New York, 524 U.S. 417 (1998) el Máximo Foro Judicial federal determinó que, aún cuando el Congreso le había otorgado al Presidente la facultad de vetar disposiciones particulares de un proyecto de ley, dicha delegación de poder violaba la “Presentment Clause of the U.S. Constitución”, y, por tanto, no podía ejercerse. Íd., pág. 436.
[16] De forma específica, se han promulgado las siguientes órdenes ejecutivas relacionadas a la pandemia del COVID-19: 1) OE-2020-020 “para declarar un estado de emergencia ante el inminente impacto del Coronavirus (COVID-19)”; 2) OE-2020-021; 3) OE-2020-022; 4) OE-2020-023; 5) OE-2020-024; 6) OE-2020-025; 7) OE-2020-026; 8) OE-2020-029; 9) OE-2020-030; 10) OE-2020-031; 11) OE-2020-033; 12) OE-2020-035; 13) OE-2020-036; 14) OE-2020-038; 15) OE-2020-039; 16) OE-2020-041; 17) OE-2020-044; 18) OE-2020-045; 19) OE-2020-048; 20) OE-2020-054; 21) OE-2020-057; 22) OE-2020-060; 23) OE-2020-061; 24) OE-2020-062; 25) OE-2020-066; 26) OE-2020-068; 27)OE-2020-076; 28) OE-2020-077; 29) OE-2020-079; 30) OE-2020-080; 31) OE-2020-081; 32) OE-2020-086; 33) OE-2020-087; 34) OE-2021-001; 35) OE-2021-010; 36) OE-2021-014; 37) OE-2021-019; 38) OE-2021-026; 39) OE-2021-027; 40) OE-2021-028; 41) OE-2021-032; 42) OE-2021-036; 43) OE-2021-043; 44) OE-2021-044; 45) OE-2021-054 “delegar en el Secretario del Departamento de Salud el poder de implementar medidas para enfrentar la emergencia causada por el COVID-19 en Puerto Rico y para derogar el boletín administrativo Núm. OE-2021-043”; 46) OE-2021-058; 47) OE-2021-062; 48) OE-2021-063; 49) OE-2021-064; 50) OE-2021-065; 51) OE-2021-075; 52) OE-2021-080; 53) OE-2021-081; 54) OE-2021-082; 55) OE-2021-086; 56) OE-2021-087; 57) OE-2022-003; 58) OE-2022-006; 59) OE-2022-007; 60) OE-2022-010; 61) OE-2022-011; 62) OE-2022-015; 63) OE-2022-019 “a los fines de modificar las medidas implementadas contra el COVID-19, y para derogar los Boletines Administrativos núms. OE- 2021-075, OE-2021-082, OE-2021-087, OE-2022-003, OE- 2022-006, OE-2022-009, OE-2022-010, OE-2022-011 y OE- 2022-015”. Órdenes Ejecutivas, Departamento de Estado, https://www.estado.pr.gov/en/executive-orders/ (última visita, 25 de agosto de 2022).
[17] A tales efectos, el Secretario del Departamento de Salud, el Dr. Carlos Mellado López, de conformidad con la autoridad que le confirió “la Ley Núm. 81 del 14 de marzo de 1912, según enmendada, conocida como la Ley Orgánica del Departamento de Salud, la Constitución de Puerto Rico, y el Boletín Administrativo Núm. OE-2021-054” promulgó las órdenes administrativas números 2021-508, 508A y 509. Boletín Administrativo Núm. 2021-508 de 1 de julio de 2021; Boletín Administrativo Núm. 2021-508A de 8 de julio de 2021; Boletín Administrativo Núm. 2021-509 de 22 de julio de 2021. En término generales, mediante los aludidos boletines administrativos el Secretario del Departamento de Salud estableció las medidas de prevención, contención y mitigación relacionadas al COVID-19 que aplicarían a la población en general. Entre ellas, el aislamiento físico, la cuarentena y el uso de mascarillas. Particularmente, a través del Boletín Administrativo 2021-509 el Secretario del Departamento de Salud impuso la vacunación obligatoria como un requisito de admisión presencial escolar y universitario. A su vez, exigió la prueba de vacunación de forma obligatoria al personal docente y no docente de las escuelas, los centros educativos y las universidades públicas y privadas. No obstante, exoneró de dicho requisito de vacunación a aquellas personas cuyos sistemas inmunes estuvieran comprometidos y los que por motivos religiosos no pudiesen vacunarse. Orden Administrativa Núm. 2021-509 de 22 de julio de 2021.
[18] En respuesta, el Secretario del Departamento de Salud promulgó la Orden Administrativa Núm. 2022-533 -- la cual al momento de disponer del caso de marras no ha sido derogada --, mediante la cual dispuso las nuevas medidas de salud pública que imperarían en Puerto Rico relacionadas al COVID-19. A esos efectos, el Secretario del Departamento de Salud eliminó el mandato de utilización de mascarillas en área exteriores e interiores, salvo para aquellas personas que trabajen o visiten facilidades de salud, hogares de cuidado prolongado, que laboren o se encuentren en una institución correccional o utilicen el transporte público. Además, en cuanto al uso de mascarillas en los centros de cuidos de niños, escuelas públicas o privadas y las universidades ordenó “el uso obligatorio de mascarilla en salones de clases o lugares cerrados, de conformidad con las guías de los CDCs”. Orden Administrativa Núm. 2022-533 de 8 de marzo de 2022.
Sobre el requisito de vacunación, si bien el Secretario del Departamento de Salud reconoció que la OE-2022-019 promulgada por el Gobernador de Puerto Rico eliminó dicho requisito, señaló que cada operador privado o gubernamental, a su discreción, podría exigir evidencia de vacunación a los empleados o visitantes, sujeto a las excepciones médicas y religiosas aplicables. Asimismo, en cuanto a la vacunación de los estudiantes menores de edad contra el COVID-19 estableció que éstos estaban sujetos a la vacunación obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Núm. 25 del 25 de septiembre de 1983, mejor conocida como Ley de las Inmunizaciones Compulsorias a los Niños Pre-escolares y Estudiantes en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 24 LPRA sec. 182 et seq. Ahora bien, quedaron exceptuados del requisito de vacunación obligatoria los estudiantes entre cinco (5) a quince (15) años y aquellos estudiantes a los cuales les eran aplicables las excepciones médicas o religiosas. Orden Administrativa Núm. 2022-533 de 8 de marzo de 2022.
Posteriormente, el Secretario del Departamento de Salud, -- por virtud de la autoridad delegada a éste mediante los Boletines Administrativos OE-2021-054 y OE-2022-019 --, promulgó la Orden Administrativa Núm. 2022-548 mediante la cual enmendó la Orden Administrativa Núm. 2022-533 para disponer que el uso de mascarillas en las instituciones educativas del País sería opcional. Además, mediante la referida orden, también, eliminó la obligatoriedad del uso de mascarillas en las instituciones correccionales y en el servicio de transporte público. Orden Administrativa Núm. 2022-548 de 13 de septiembre de 2022.
[19] Sobre ello, es preciso apuntar que, como correctamente señaló el Gobernador de Puerto Rico en la orden ejecutiva de referencia, es norma bien establecida que el Estado está investido de autoridad para implementar medidas dirigidas a salvaguardar la salud y la seguridad pública. Barnes v. Glen Theatre, Inc., 501 US 560, 569 (1991); Jacobson v. Commonwealth of Massachusetts, 197 US 11 (1905). En esa dirección, desde el normativo caso de Jacobson v. Commonwealth of Massachusetts, supra, se han validado políticas de vacunación dirigidas, precisamente, a salvaguardar la salud y la seguridad pública. Así, por ejemplo, en Zucht v. King, 260 US 174 (1922), el Tribunal Supremo de Estados Unidos sostuvo la validez del requisito de vacunación impuesto a ciertos estudiantes como condición para asistir a las escuelas públicas o privadas.
Consecuentemente, y en lo aquí pertinente, es menester señalar que los tribunales inferiores federales, al enfrentarse a controversias como las que hoy nos ocupan y tras aplicar lo dispuesto en Jacobson v. Massachusetts, supra, y su progenie, han validado el requisito de vacunación obligatoria en distintos escenarios como medida para mitigar los efectos de la emergencia provocada por la pandemia del COVID-19.
Véase, por ejemplo, Klaasen v. Trusteed of Indiana University, 7 F.4th 592 (2021) (donde se validó una política de vacunación en contra del COVID-19 como requisito para que los estudiantes pudieran asistir de forma presencial a clase); Harris v. University of Massachusetts, 557 F. Sup.3d 304 (D.Mass. 2021) (donde se validó el requisito de vacunación impuesto por una universidad a sus estudiantes como condición para asistir de forma presencial); Maniscalco v. New York City Dept. of Education, 563 F. Supp.3d 33 (E.D.N.Y. 2021) (donde se validó el requisito de vacunación impuesto a los empleados y contratistas del Departamento de Educación de la ciudad de New York que trabajaran de manera presencial en las escuelas de dicho sistema); Johnson v. Brown, 567 F. Supp.3d 1230 (D.Ore. 2021) (donde se sostuvo la validez de un mandato de vacunación a empleados públicos y privados en áreas relacionadas con salud y educación).
Ahora bien, sobre el requisito de vacunación obligatoria en Puerto Rico, llama la atención lo esbozado por este Tribunal en el escolio número trece (13) en Lozada Tirado et al. v. Testigo Jehová, 177 DPR 893 (2010), donde se dispuso lo siguiente:
el interés del Estado en proteger a terceros inocentes puede ser invocado en casos de emergencia de salud pública. Así, se ha reconocido que el Estado puede aprobar leyes que requieran de manera compulsoria ciertas vacunas ante la amenaza de una epidemia. […] En Puerto Rico, por ejemplo, la Ley Núm. 25 de 25 de septiembre de 1983 regula lo concerniente a la inmunización de estudiantes y niños de edad preescolar y permite que se exima de dicho requisito a los niños que demuestren que ellos o sus padres pertenecen a una religión que no permite la inmunización. 24 LPRA sec. 182d. No obstante, dicha exención quedará sin efecto en caso de una epidemia declarada por el Departamento de Salud. (Énfasis nuestro). Lozada Tirado et al. v. Testigo Jehová, supra, esc. 13.
[20] A través de la referida legislación, la Asamblea Legislativa procuró: 1) que el Gobernador de Puerto Rico respondiera con prontitud y celeridad ante una emergencia o desastre; 2) viabilizó el uso de órdenes ejecutivas para responder a dichas situaciones, y 3) delimitó el alcance de los poderes allí delegados únicamente para que pudiesen ser invocados por el Primer Ejecutivo mientras durara dicha emergencia o desastre, es decir, sujeto a un requisito de temporalidad.
Sobre esto último, es menester precisar que la Asamblea Legislativa intentó limitar el poder delegado al ejecutivo para responder a una emergencia. Ello, al aprobar el Proyecto de la Cámara 515 -- el cual se presentó el 9 de febrero de 2021 -- que procuró crear la Ley para la Fiscalización y Rendición de Cuentas en Tiempos de Emergencia. P. de la C. 515 de 9 de febrero de 2021, 1era Sesión Ordinaria, 19na. Asamblea Legislativa. En particular, la referida medida pretendía:
establecer los términos de un estado de emergencia; prohibir la suspensión de leyes con motivo de un estado de emergencia mientras la Asamblea Legislativa se encontr[ara] en sesión; establecer el deber del Gobernador o Gobernadora de someter informes cada quince (15) días a la Asamblea Legislativa si un estado de emergencia se extiende por más de treinta (30) días; establecer el deber de divulgación de acciones de la Rama Ejecutiva realizadas al amparo de una declaración de estado de emergencia; establecer el deber del Gobernador o Gobernadora o su representante de comparecer a una vista pública ante la Asamblea Legislativa si un estado de emergencia se extiende por más de treinta (30) días; establecer las obligaciones del Gobernador o Gobernadora cuando un estado de emergencia se extienda por más de sesenta (60) días; establecer los requisitos para extender un estado de emergencia por más de seis (6) meses; y para otros fines relacionados. Íd., pág. 1.
No obstante, el 30 de diciembre de 2022, el Gobernador de Puerto Rico vetó el referido proyecto legislativo. Véase, Veto del Gobernador de Puerto Rico de 30 de diciembre de 2021.
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