2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 078 VELEZ COLON V. COLEGIO DE OPTOMETRAS 2023TSPR078

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Sandra Vélez Colón y otros

Apelados

v.

Colegio de Optómetras de Puerto Rico y otros

Apelantes

Apelación

2023 TSPR 78

212 DPR ___, (2023)

212 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 78, (2023)

Número del Caso:  AC-2022-0059

Fecha:  23 de junio de 2023

Véase Opinión del Tribunal

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García

En San Juan, Puerto Rico, a 23 de junio de 2023.

El imperativo de que los casos de colegiación compulsoria sean adjudicados dentro del contexto particular de cada profesión no representa una mera expresión aspiracional. Más bien, intima una realidad jurídica en la cual algunos esquemas de colegiación compulsoria son constitucionales y otros no. Hoy, nos enfrentamos ante una medida de asociación compelida que no sobrepasa el crisol de nuestra Carta Magna.

Por los fundamentos que expondré a continuación, estoy conforme en decretar la inconstitucionalidad de la colegiación compulsoria de los optómetras.  Cónsono con el criterio que expresé en mi Opinión Concurrente en Colegio de Veterinarios v. Veterinario Express et al, 210 DPR __ (2022), 2022 TSPR 113, ante un esquema de regulación en el cual todas las funciones necesarias para garantizar la excelencia profesional ya son ejercidas por una junta examinadora, la colegiación compulsoria resulta una imposición innecesaria para adelantar los poderosos intereses que pueda tener el Estado.

I

Los hechos de este caso se encuentran recogidos adecuadamente en la Opinión del Tribunal. Por ello, procedo directamente a los fundamentos que motivan mi conformidad.

A.        Derecho a la no asociación y la colegiación compulsoria

El derecho a la asociación surge expresamente de nuestra Constitución. Allí se preceptúa que “[l]as personas podrán asociarse y organizarse libremente para cualquier fin lícito, salvo en organizaciones militares o cuasi militares”.[1] Ciertamente, la preeminencia de este derecho en nuestra jurisdicción no se discute, pues obedece a una intención de reconocer un derecho distinto a aquel que surge de la Constitución federal.[2]

En fiel apego a los valores que protege esta garantía constitucional, desde hace décadas este Foro reconoció que el derecho a la asociación supone necesariamente el derecho a no asociarse.[3] Al así hacerlo, hemos sido enfáticos que nuestra discusión respecto a este derecho constitucional se enmarcaba en los confines de la Constitución de Puerto Rico, como fundamento estatal adecuado e independiente.[4]

Ahora bien, la doctrina atinente a este derecho constitucional no había sido objeto de mayor discusión hasta el momento en el que emitimos nuestra Opinión en Rivera Schatz v. ELA II, 191 DPR 791 (2014). Allí, nos expresamos sobre el esquema de colegiación compulsoria que se le había impuesto en nuestra jurisdicción a los abogados. Amparados exclusivamente en nuestro poder inherente para reglamentar la profesión legal, declaramos inconstitucionales ciertas disposiciones de la Ley Núm. 109-2014, las cuales habían reestablecido la colegiación compulsoria de los letrados.[5] 

Fue nuestro criterio que la reimposición de la colegiación compulsoria a los abogados representaba una intromisión inconstitucional en la esfera delegada a este Tribunal por nuestra Carta Magna.[6] Además, estimamos, que como Foro rector poseíamos las herramientas necesarias para salvaguardar el buen funcionamiento de la justicia en Puerto Rico.[7] Al evaluar la improcedencia del esquema de colegiación compulsoria de la profesión legal, indicamos que “los abogados son un grupo de profesionales sui géneris que, contrario a otros grupos profesionales, están fiscalizados por un ente permanente que los regula de manera independiente a cualquier grupo profesional o colegio”.[8] (Bastardillas en el original).   

Ahora bien, como parte de nuestra exposición del derecho, también nos expresamos sobre las imbricaciones constitucionales del requerimiento de asociación a una organización, como precondición para ejercer una profesión.[9] Ya en Colegio de Abogados v. ELA, 181 DPR 135, 137 (2011), mediante Resolución, habíamos adelantado que

es la colegiación compulsoria de una clase profesional la que crea una fricción inevitable con la libertad de asociación de los afectados. Por ello, esa limitación significativa de la libertad a no asociarse es constitucional solamente si el Estado demuestra un interés gubernamental apremiante que la hace necesaria.[10]

Así, en Rivera Schatz v. ELA II, supra, reconocimos que una medida que incida sobre este derecho fundamental deberá representar no solamente un interés apremiante del Estado, sino que debe ser un medio menos oneroso para la consecución de ese fin.[11]

Posteriormente, este Foro tuvo una segunda ocasión para atender una controversia sobre un esquema de colegiación compulsoria en Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 202 DPR 428 (2019). Allí, resolvimos que nuestra discusión en Rivera Schatz v. ELA II, supra, sobre el derecho a la no asociación, era extensiva a otras profesiones.[12] Consecuentemente, reiteramos que cualquier actuación estatal que interfiriera con el ejercicio del derecho a la asociación debería sobrepasar, para su validez, un escrutinio constitucional estricto.[13] Ello, presupone la existencia de un interés apremiante que haga la actuación necesaria y que el Estado no tenga a su alcance medidas menos onerosas para lograr el interés articulado.[14]

Según concluimos, en el contexto particular de los técnicos y mecánicos automotrices, aunque existía un interés apremiante del Estado, la colegiación compulsoria no era el medio menos oneroso.[15] Así, recurrimos a un análisis detallado de las disposiciones que crearon la Junta Examinadora de Técnicos y Mecánicos Automotrices y el Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico. Al comparar estas disposiciones, estimamos que sería mediante el buen ejercicio de las facultades delegadas a esa junta examinadora que se lograrían mantener estándares altos en esa profesión.[16]

Destaco, que en esa ocasión el compañero Juez Asociado señor Estrella Martínez apuntaló, que era “necesario enfatizar que el esquema de colegiación compulsoria invalidado en este caso particular no necesariamente corresponde a la realidad de las profesiones restantes en Puerto Rico”.[17] (Énfasis en el original). Lo anterior, pues la regulación de las diversas profesiones es un asunto que no puede tratarse homogéneamente.[18]

En los años sucesivos, esta Curia ha tenido nuevas oportunidades para revisitar el tema de la colegiación compulsoria y su relación con el derecho a la no asociación. Como es de conocimiento, las decisiones más recientes en Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express et al, supra, y Reyes Sorto et al v. CIAPR, 2023 TSPR 62, 211 DPR __ (2023), no produjeron una opinión mayoritaria.

Sin embargo, tal y como lo hice en esas ocasiones, reafirmo la necesidad de precisar las características que debe exhibir un método alterno a la colegiación compulsoria, para que pueda decretarse la inconstitucionalidad de esta última. Por ello, reafirmo mi criterio de que la determinación sobre si efectivamente existe un medio menos oneroso requiere, responsablemente, determinar que esa alternativa sea viable y efectiva.

No obstante, ya en Colegio de Médicos Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express et al, supra, adelanté que cuando la reglamentación de una profesion demuestre que puede operar efectivamente sin necesidad de una colegiación compulsoria, la ausencia de esta resulta una alternativa viable.[19] Esto se manifiesta con absoluta claridad cuando la prueba demuestra que el rol del colegio profesional “no es el de ejercer funciones de otro modo pertenecientes al Estado, sino el de complementar las ya ejercidas por la Junta Examinadora”.[20]

II

Es evidente que la determinación sobre la constitucionalidad de la colegiación compulsoria de los optómetras debe emitirse con plena consciencia sobre los poderosos asuntos en juego. Ciertamente, nos adentramos por primera vez en la consideración de una medida de colegiación compulsoria intrínsecamente atada a la preservación de la salud pública.

En vista de que aquí nos enfrentamos ante uno de los ejes del poder de razón estatal, debemos proceder cautelosamente en el ejercicio de la función judicial. Aun así, reconociendo el poderoso interés gubernamental en la preservación de la salud pública, debemos ser igualmente celosos en la protección del derecho individual a no asociarse, máxime cuando la asociación compelida no resulte indispensable para adelantar los intereses del Estado.

Con esto en mente, y ante el hecho indisputado de que estamos ante una medida que incide sobre el derecho de los apelados a no asociarse, procede someter la medida de colegiación compulsoria aquí impugnada a los rigores del escrutinio estricto.  De entrada, la normativa atinente nos exige que encontremos la presencia de un interés apremiante alegado por el Estado. Como reconoce el Tribunal, aquí no hay duda alguna de que existe un poderosísimo interés estatal en la reglamentación y aseguramiento de la salud pública. No obstante, esto no dispone de la controversia.

Un segundo aspecto de la consideración constitucional requiere que determinemos si la colegiación compulsoria, como medida que indudablemente incide sobre el derecho del individuo a no asociarse, representa el medio menos oneroso al derecho agraviado y que, a su vez, adelante el interés estatal. Cónsono con mi postura, sostengo que no es posible la determinación de que existe una alternativa menos onerosa si esta no es lo suficientemente viable y efectiva como para adelantar el interés gubernamental.

Ahora bien, tras examinar el expediente, mi análisis confirma que bajo el esquema existente es únicamente la Junta Examinadora de Optómetras quien ostenta la totalidad de las funciones reguladoras en esta profesion. En ese sentido, el modelo regulatorio que proponen los apelados como medio menos oneroso es esencialmente el mismo que ya existe. Es precisamente por ello que salta a la vista la patente redundancia del requisito de colegiación compulsoria. Difícilmente se puede argumentar que la medida impuesta atenta contra el interés del Estado, cuando el propio gobierno no ha investido al gremio con función alguna que pudiese ameritar que los profesionales de la optometría tengan que estar colegiados por mandato de ley.

Al examinar las funciones de esta Junta Examinadora y el COPR, encuentro un caso similar al de los médicos veterinarios. Recordemos, que bajo ese esquema el colegio profesional, sin menosprecio a su importante función social, fungía únicamente como un facilitador y brazo auxiliar del poder estatal. Igualmente, tampoco hay controversia de que bajo la legislación y reglamentación que rige en esta profesión no se le ha delegado al COPR el tipo de funciones que, por ejemplo, tiene el Colegio de Ingenieros y Agrimensores de Puerto Rico (CIAPR).

Como expuse en mi Opinión de Conformidad en Reyes Sorto et al v. CIAPR, supra, el modelo regulatorio de la ingeniería y la agrimensura se fundaba en una patente delegación de funciones al CIAPR. En esos hechos, el CIAPR era quien ejercía, para todo efecto práctico, la función regulatoria de la ética profesional.[21] Además, el CIAPR administraba, por delegación de la propia junta examinadora de ingenieros y agrimensores, el programa de educación continua.[22] Ciertamente, como presupuesto mínimo, la colegiación compulsoria en esas profesiones adelantaba el interés estatal, indistintamente de los argumentos que tuviéramos sobre si había otras alternativas menos onerosas al derecho a no asociarse.

Sin embargo, a mi juicio, no podemos decir lo mismo en el caso de los optómetras. Aquí, no surge ninguna función regulatoria que el COPR ostente y que la Junta Examinadora no. En cuanto a esto, mucho se ha discutido sobre la facultad estatutaria que tiene el COPR para, en el interés público y de los colegiados, recibir o investigar a su propia iniciativa quejas o asuntos sobre (1) problemas que atañen a la profesión, (2) conducta impropia sobre violaciones éticas y (3) desacuerdos entre optómetras y pacientes, optómetras entre sí y otros.[23] Todo lo anterior, en lo relacionado a la optometría y sus materias.[24]

A simple vista, esto daría la impresión de que estamos ante una facultad estatutaria que la Junta Examinadora carece. No obstante, la realidad es otra. En el caso de una entidad que lleva a cabo funciones cuasi-legislativas y cuasi-judiciales, como lo es una junta examinadora, el poder investigativo supone una extensión lógica de sus facultades. Se perfila como un presupuesto básico para el funcionamiento de una entidad que viene llamada a tomar decisiones informadas. Prueba de ello es el hecho de que la Junta Examinadora reconoció por reglamento su facultad para realizar investigaciones, incluso motu proprio, como parte del trámite de atender una querella.[25] Al así hacerlo, meramente instrumentaliza la autoridad indubitada que tiene para dar cumplimiento a su ley orgánica.

En suma, la colegiación compulsoria de los optómetras choca irremediablemente con nuestra Constitución, en tanto el estudio de las disposiciones atinentes a esa profesión demuestra que esta imposición no es necesaria para adelantar el interés estatal. Por ello, no tengo reparos en concluir que esta colegiación compulsoria no cumple fin alguno. Ello, ante la ausencia de funciones regulatorias que le fueran asignadas al colegio profesional.

En un caso como este, la conclusión de que existe un medio menos oneroso a la colegiación compulsoria “y que es viable” se desprende de un estudio integral de las disposiciones legales aplicables. Por ello, estoy conforme con la determinación que hoy toma este Foro.

Edgardo Rivera García

Juez Asociado