2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 078 VELEZ COLON V. COLEGIO DE OPTOMETRAS 2023TSPR078

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Sandra Vélez Colón y otros

Apelados

v.

Colegio de Optómetras de Puerto Rico y otros

Apelantes

Apelación

2023 TSPR 78

212 DPR ___, (2023)

212 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 78, (2023)

Número del Caso:  AC-2022-0059

Fecha:  23 de junio de 2023

 

Véase Opinión del Tribunal

 

La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez emitió una Opinión disidente.

 

En San Juan, Puerto Rico, a 23 de junio de 2023.

 

Cuando nos enfrentamos a la tarea de evaluar si una medida que impone un requisito de colegiación compulsoria es constitucional o no, es imprescindible determinar, en primera instancia, a cuál o a cuáles intereses apremiantes responde. En ese sentido, la aplicación del escrutinio estricto debe darse en cada uno de ellos para poder determinar si existe una medida menos onerosa, viable y efectiva o no, que adelante ese interés en particular.  Concretamente, en el caso ante nuestra consideración, no solo estamos ante un interés apremiante del Estado en regular la profesión de las y los optómetras, sino que también existe un interés apremiante en proteger la salud pública de la ciudadanía puertorriqueña.

Luego de un análisis particularizado y concienzudo de las facultades y los deberes que posee tanto el Colegio de Optómetras de Puerto Rico (Colegio) como la Junta Examinadora de Optómetras de Puerto Rico (Junta Examinadora), concluyo que esta última, ciertamente, constituye la medida menos onerosa, efectiva y viable para adelantar el interés del Estado de regular la profesión de la optometría.  Sin embargo, el segundo interés apremiante al que nos confrontamos en este caso -el de la salud pública- en forma alguna se adelante mediante las labores de la Junta Examinadora. En ese sentido, es forzoso colegir que la colegiación compulsoria aquí impugnada es la medida menos onerosa existente para adelantar ese interés de la más alta jerarquía. Por consiguiente, sobrevive el crisol del escrutinio estricto. Disiento, pues, del curso de acción de la mayoría.

I.                    

A.     El derecho a la libre asociación

Nuestra Constitución protege el derecho fundamental de que las personas puedan asociarse y organizarse libremente, siempre y cuando el fin sea lícito. Art. II, Sec. 6 Const. ELA, LPRA, Tomo 1. A su vez, este Tribunal interpretó que este derecho no solo opera en su vertiente positiva, sino que también se reconoció ampliamente el derecho de las personas a no asociarse. Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, 200 DPR 429, 449 (2019); Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, 191 DPR 791, 811-812 (2014). Sin embargo, y como sucede con los demás derechos fundamentales, el derecho a la libre asociación en ambas vertientes no es absoluto. Una medida legislativa que incida indebidamente sobre este derecho puede sobrevivir si: (1) persigue un interés apremiante del Estado y (2) el medio empleado para adelantar ese interés sea el menos oneroso. Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos Automotrices de Puerto Rico, supra, pág. 449-450; Rivera Schatz v. ELA y C. Abo. PR II, supra, pág. 813. En otras palabras, la determinación de constitucionalidad de la legislación impugnada debe sobrevivir la aplicación de un escrutinio estricto.

En ese sentido, varios miembros de este Tribunal nos hemos dado a la tarea de brindarle mayor contenido a lo que significa el medio menos oneroso. Lo anterior se hace imperioso ante un esfuerzo incesante de ciertos integrantes de esta Curia de aplicar un análisis mecánico y trillado del escrutinio estricto a la colegiación compulsoria de las profesiones, ofreciendo un trato homogéneo que no reconoce distintividad alguna. Así pues, acudimos a la casuística federal para proveerle un mayor contexto al término. En U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529 U.S. 803 (2000), la Corte Suprema federal reafirmó que en caso de existir un medio menos restrictivo para lograr adelantar el interés apremiante que se intenta proteger, el Estado está compelido a utilizarlo. Reyes Sorto y otros v. ELA y otros, 2023 TSPR 62, 211 DPR __ (2023) (Opinión de Conformidad, J. Rivera García, pág. 23) (citando a U.S. v. Playboy Entertainment Group, Inc., supra, págs. 815-816). Sin embargo, añadió que cuando se ofrece una alternativa menos onerosa y plausible, el Estado debe probar que dicha alternativa no será efectiva para adelantar el interés apremiante que busca proteger. Íd.

B.     Junta Examinadora de Optómetras

La práctica de la optometría en Puerto Rico ha sido regulada desde la década de los años 30. No obstante, no fue hasta la aprobación de la Ley Núm. 80 de 26 de junio de 1964, (1964 Leyes de Puerto Rico 266) que se creó la Junta Examinadora de Optómetras. Posteriormente, se promulgó la Ley para Reglamentar la Profesión de la Optometría en Puerto Rico, Ley Núm. 246-1999, 20 LPRA secs. 544-544y. Esta legislación tuvo el propósito de regular la práctica “de una manera que responda a los adelantos científicos y profesionales ocurridos en las últimas décadas”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 246-1999 (1999 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico, 1034). Asimismo, la Asamblea Legislativa expresó que mantener la legislación anterior, “resultaría no tan solo limitar irracionalmente a los profesionales de la optometría puertorriqueños en el desempeño cabal de su profesión, sino también en una privación al pueblo de Puerto Rico de recibir cuidado de alta calidad”. Íd.

Entre las facultades y deberes de la Junta Examinadora se encuentran los siguientes: (1) autorizar la práctica de la Optometría y la Optometría Certificada en Puerto Rico quedando facultada para expedir las correspondientes licencias y certificados a todas las personas que reúnan los requisitos estipulados en la ley; (2) dictar las reglas y reglamentos necesarios para la ejecución efectiva de las disposiciones de la ley, así como para la administración interna de la Junta, para la celebración de exámenes de licencia y certificación, para establecer los procedimientos administrativos para las vistas de suspensión o revocación de licencias, y para establecer el procedimiento apelativo de las decisiones administrativas emitidas por la Junta; (3) expedir, denegar, suspender o revocar licencias por las razones que se consignan en la ley; (4) mantener un registro actualizado de las licencias que se expidan; (5) preparar y administrar los exámenes requeridos; (6) desarrollar un sistema de información y registro que permita establecer una relación estadística entre los resultados de la reválida y las características de los aspirantes; (7) atender y resolver todas las querellas presentadas por violaciones a las disposiciones de esta Ley o de los reglamentos adoptados en virtud de la misma, previa notificación y celebración de vista; (8) imponer multas administrativas a las personas que violen lo establecido por esta Ley o su reglamento, previa vista administrativa; (9) presentar al Gobernador, por conducto del Secretario de Salud, a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y al Colegio de Optómetras de Puerto Rico un informe anual de sus trabajos; (10) preparar información de interés público, describiendo sus funciones y procedimientos ante querellas radicadas y resueltas, y publicar las mismas en el Internet, entre otros. Ley Núm. 246-1999, supra, sec. 544d.

De un simple examen de lo anterior salta a la vista que estas facultades van dirigidas a regular la práctica profesional de las y los optómetras, según dispone la Ley 246-1999, supra.

C.     Colegio de Optómetras de Puerto Rico

 

Por su parte, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley del Colegio de Optómetras de Puerto Rico, Ley Núm. 129-1993, 20 LPRA secs. 545-545p. A raíz de la promulgación de esta Ley, se impuso la colegiación compulsoria como requisito sine qua non para ejercer la profesión de optometría en Puerto Rico. Íd., sec. 545c.

Dentro de las facultades conferidas al Colegio, se le otorgó poder para: (1) ser la voz o el instrumento representativo, inclusive compareciendo ante los tribunales y agencias en concepto de amicus curiae de la colectividad que constituye la profesión de optometría en Puerto Rico; (2) redactar y adoptar un reglamento que será obligatorio para todos los miembros; (3) proteger el interés público y a los colegiados recibiendo, o investigando por su propia iniciativa, quejas o asuntos sobre problemas que atañen a la profesión, conducta impropia sobre violaciones de ética, sobre desacuerdos que surjan entre optómetras y pacientes, o entre optómetras entre sí, o entre optómetras y otros, en lo relacionado a la optometría, o sus materias, en Puerto Rico, las cuales serán referidas a la Junta Examinadora; (4) someter para su adopción por la Junta Examinadora, un Código de Ética Profesional que regirá la conducta de los optómetras, entre otros. Íd., sec. 545b (énfasis suplido). Asimismo, se le otorgó facultad de solicitar ante los tribunales las correspondientes órdenes de interdicto, auto inhibitorio o cualquier remedio a su disposición para exigir el cese y desista de actos o prácticas contrarias a los propósitos de esta Ley. Íd., sec. 545j.

En adición, al Colegio se le confirieron amplios deberes y derechos que están íntimamente imbricados con proteger la salud pública y resaltar la ética en la profesión. Entre estos se encuentran:

[. . .]

b) Contribuir a la permanencia, al progreso y adelanto de la profesión de optometría en Puerto Rico, así como de aquellas artes e industrias relacionadas con la misma, y publicar y circular periódicos, revistas, libros, artículos y material impreso, así como la preparación o el auspicio y la presentación de programas acerca de la optometría, utilizando cualquiera de los medios de comunicación existentes.

 

c) Orientar a la ciudadanía acerca de la profesión de optometría.

 

d) Rendir los informes y consultas que el Gobierno le solicite, y cooperar con los gobiernos municipales, estatal y federal y sus agencias, instrumentalidades públicas y organismos reguladores en todo cuanto sea de interés mutuo o de beneficio al bienestar general del pueblo y que esté relacionado con la optometría.

 

[. . .]

 

h) Gestionar con las universidades acreditadas el ofrecimiento de programas de estudio de un curso pre-optométrico, así como cursos de repaso y educación continuada para los miembros. Tales cursos deberán contar con el aval de la Junta Examinadora.

 

[. . .]

 

j) Propulsar legislación o gestionar enmiendas a la legislación que reglamenta la admisión y la práctica de la profesión de optometría en Puerto Rico y velar porque se mantenga a la par con el progreso y desarrollo optométrico que dicha Ley contiene sobre la profesión de optometría y su práctica.

 

k) Mantener un alto nivel de profesionalismo y de ética profesional entre los colegiados, y denunciar la práctica desleal de la profesión de optometría. Íd., sec. 545k (Énfasis suplido).

 

II.                 

 

            Lo que sostuve en mi Opinión disidente en Colegio de Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express, 2022 TSPR 113, 210 DPR __ (2022) (Opinión Disidente, J. Oronoz Rodríguez, pág. 18) aplica perfectamente al presente caso:

[E]l interés del Estado con la colegiación compulsoria de los médicos veterinarios no se limita a regular la profesión para mantener estándares altos. El Estado busca proteger la salud del Pueblo [. . .] aprovechando los avances tecnológicos para el desarrollo de la profesión. (Énfasis suplido).

 

            En esta misma línea de pensamiento, es imperativo recalcar que “la colegiación compulsoria de las distintas profesiones se debe evaluar caso a caso y no puede tratarse de manera homogénea”. Íd., pág. 10 (énfasis suplido).

De un análisis exhaustivo del expediente ante nos, se desprende con meridiana claridad que la Junta Examinadora está dotada de facultades y deberes dirigidos únicamente a la regulación de la práctica profesional de la optometría. Lo anterior denota que, aunque inciden indirectamente, no están enfocados específicamente en salvaguardar la salud pública de la ciudadanía; especialmente en comparación con las facultades y deberes conferidos al Colegio.

Por ello, se hace ineludible resaltar que la labor que realizan las y los optómetras no solamente se manifiesta en el cuidado de la salud visual. En ese aspecto,

[m]ediante un examen de retina, llevado a cabo por un Optómetra, se pueden identificar varias condiciones médicas, entre ellas, pero sin limitarse a: presión arterial; glaucoma; diabetes; tumores del nervio óptico; hemorragias; atrofias de la córnea; disolución [del] iris (que causa ceguera); doble visión; enfermedades de la tiroide[s]; artritis; la necesidad de ajustar las dosis de medicamentos debido a daños en la visión, entre muchas otras”.[1]

 

            Los demandantes apelados enfatizan que el Colegio no tiene facultad para expedir o revocar licencias y tampoco tiene poderes adjudicativos en proceso éticos, mas la Junta Examinadora sí.[2] Arguyeron que, tanto el Colegio de Optómetras como el Colegio de Mecánicos Automotrices ―examinado por este Tribunal en Rodríguez Casillas v. Colegio de Técnicos y Mecánicos, supra― comparten funciones similares, por lo que adujeron que no requieren de una colegiación compulsoria para su cumplimiento.[3] Alegan, además, que no existe si quiera un interés apremiante que justifique la lesión de su derecho constitucional.[4]

            Por su parte, el Estado advirtió que en el presente caso debe evaluarse a la luz de la crisis fiscal, la incapacidad presupuestaria y administrativa de la Junta, sus funciones y deberes, para así analizar si existe un mecanismo menos oneroso, viable y efectivo, que pueda sustituir el andamiaje estatuido por la Asamblea Legislativa en aras de salvaguardar los intereses apremiantes que están presentes en este caso.[5]

            A su vez, el Colegio exaltó que el rol que ejerce la profesión de la optometría es claramente distinguible de otras profesiones.[6] Asimismo, destacó que, en el transcurso de un año y diez meses, ha realizado 86 investigaciones relacionadas a la práctica de la optometría.[7] En adición, por medio de declaraciones juradas, aseveró que aparte de realizar activamente estas investigaciones, el Colegio realiza un sinnúmero de actividades y colaboraciones enfocadas directamente al cuidado primario de la salud visual de los puertorriqueños y las puertorriqueñas. Entre estas se encuentran: (1) la realización de acuerdos colaborativos con entidades, organizaciones sin fines de lucro y agencias de gobierno; (2) participación activa en foros y/o ponencias ante la Legislatura en aquellos temas relacionados con la práctica de la Optometría; (3) ofrecimiento de actividades de ayuda y orientación a la comunidad, que incluyen clínicas visuales alrededor de la isla; (4) entrega de suministros y artículos de higiene luego del Huracán María y los terremotos ocurridos en enero de 2020; (5) sostener un programa de radio con el propósito de mantener informada a la población sobre la salud visual; (6) orientación a la comunidad sobre el uso de termómetros infrarrojos utilizados durante la pandemia del Covid-19; (7) donación de equipo necesario para habilitar un cuarto de examen de la vista en el Municipio de Vieques, luego de que el Colegio adviniera en conocimiento de que el municipio no tenía acceso a una clínica que proveyera cuidado visual; (8) colaboración con la American Optometrics Association para ayudar a afianzar la relación entre el profesional de la optometría y el o la paciente de diabetes; (9) participación activa al presentar proyectos y asesorar a la Asamblea Legislativa en la implantación de medidas dirigidas al cuidado primario de la salud visual; (10) la intervención del Colegio logró que se le otorgara a las y los optómetras la exención contributiva otorgada por el Código de Incentivos de Puerto Rico, Ley 60-2019, 13 LPRA secs. 45001-48599, dirigida específicamente a evitar el éxodo de médicos en Puerto Rico, entre otras aportaciones significativas al cuidado de la salud.[8]

No puede albergarse duda de que, la función que ejerce el Colegio ante las facultades y deberes que le fueron otorgados, es mucho más abarcadora que la realizada por la Junta Examinadora. Como destaqué inicialmente, la Junta Examinadora se limita a ejercer un rol regulador de la práctica de la Optometría que, si bien incide en la salud pública del Pueblo, no es suficiente para adelantar y proteger este interés hegemónico. Por ello, concluir categóricamente que la Junta Examinadora es el medio menos oneroso para lograr la consecución de la totalidad de los intereses estatales aquí implicados es completamente errado. Esto pues, supone ignorar que, en la edificación de estos cuerpos reguladores, la Legislatura tenía como propósito atender únicamente la regulación de la profesión de la optometría. Lo anterior resulta insuficiente pues ante nos se encuentra otro interés apremiante; incluso uno de mayor jerarquía.

De frente a esta realidad, es razonable concluir que, ante un planteamiento de viabilidad y efectividad de la medida menos onerosa para adelantar el interés apremiante del Estado en regular la profesión de la optometría, la Junta Examinadora constituye tal medida. Ahora bien, lo anterior no es de aplicación al segundo interés que tenemos ante nos: la salud pública del país. Dicho de otra manera, invalidar la legislación impugnada al ignorar este segundo interés supone que “la Junta examinadora es el medio menos oneroso para cumplir con un interés para el que no está habilitada”. Colegio de Veterinarios de Puerto Rico v. Veterinario Express, 2022 TSPR 113, 210 DPR __ (2022) (Opinión Disidente, J. Oronoz Rodríguez, pág. 17) (énfasis suplido).

La decisión a la que se llega en este caso incidirá directamente sobre la recaudación de ingresos que lleva a cabo el Colegio por medio de la colegiación compulsoria. Esto, sin duda alguna, pone en peligro la labor encomiable y neurálgica que cumple el Colegio, y consecuentemente, amenaza la protección de la salud pública que adelanta esta entidad. Por ello, la mayoría no solo parte de la premisa equivocada de que la Junta Examinadora es el medio menos oneroso para adelantar los intereses apremiantes del Estado ante la carencia de facultades y deberes expuestas anteriormente, sino que va más allá al razonar que el Colegio podrá continuar ejecutando las facultades y complementar a la Junta Examinadora. En esencia, el consenso mayoritario se abstrae completamente de la realidad y expone a la ciudadanía a sufrir las consecuencias.

Ante la innegable encomienda y ejecución del Colegio, la falta de recursos económicos como cuestión de hecho que sufren las Juntas Examinadoras y la carencia de facultades y deberes dirigidos a proteger expresamente el cuidado primario de la salud visual otorgados a la Junta Examinadora de Optómetras, estimo que la colegiación compulsoria aquí impugnada sobrevive la aplicación del escrutinio estricto. Es decir, el andamiaje erigido por la Asamblea Legislativa constituye la medida menos onerosa, efectiva y viable para salvaguardar la salud pública.

III.              

Una vez más se aplica un análisis mecánico, generalizado

y homogéneo sin tener en cuenta las circunstancias particulares que giran en torno a las distintas profesiones. Por segunda vez, se ignora que la salud pública en sí misma constituye un interés apremiante que requiere ser examinado a la luz del escrutinio estricto más allá de las facultades y deberes dirigidos a regular la profesión.[9] El resultado de esta decisión incidirá de manera nefasta no solamente en la salud visual de la ciudadanía, sino en el conjunto de enfermedades y condiciones que las y los optómetras pueden detectar, al poner en riesgo la labor realizada por el Colegio en pro de la salud pública y la exaltación del honor y la dignidad de la profesión de la optometría.

Por los fundamentos esbozados, disiento enérgicamente del curso de acción mayoritario.

Maite D. Oronoz Rodríguez

Jueza Presidenta