2023 Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico 2023

2023 DTS 080 ACEVEDO AROCHO V. DEPARTAMENTO DE HACIENDA, 2023TSPR080

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Prudencio Acevedo Arocho y Otros

Apelantes

v.

Departamento de Hacienda de Puerto Rico y Otros

Apelados

Apelación

2023 TSPR 80

212 DPR ___, (2023)

212 D.P.R. ___, (2023)

2023 DTS 80, (2023)

Número del Caso:  AC-2020-0037

Fecha:  26 de junio de 2023

Véase Opinión del Tribunal

Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.

En San Juan, Puerto Rico, a 26 de junio de 2023.

El caso que hoy se encuentra ante nuestra consideración nos presenta la realidad jurídica siguiente: las leyes que rigen la retribución salarial en el gobierno no establecen un término prescriptivo para recobrar salarios adeudados y tampoco limitan los reclamos retroactivos por concepto de salarios adeudados a servidores públicos.

De entrada, nótese que se trata de dos (2) supuestos distintos. El primero versa sobre cuándo se extingue la acción para reclamar los salarios adeudados. El segundo se refiere a la cantidad de salarios adeudados; es decir, cuántas jornadas pasadas se pueden reclamar que no se pagaron en el momento en que debían pagarse.

En ese sentido, la interpretación que hoy realizamos es cónsona con los precedentes de este Tribunal. Ello, pues, por un lado, reafirmamos el término prescriptivo aplicable para incoar una reclamación salarial en el sector gubernamental. Por otro, descartamos que tales reclamaciones estén sujetas a término retroactivo alguno.

Ahora bien, al resolver la segunda de estas controversias, este Tribunal correctamente desecha la interpretación del Tribunal de Apelaciones la cual, bajo un análisis errado de los principios de in pari materia o la analogía, pretendió imponerle cortapisas a los reclamos salariales adeudados a la clase trabajadora de Puerto Rico. Por lo anterior, estoy conforme con que nos abstuviéramos de acudir a tales principios para disponer de la controversia y, consecuentemente, reconociéramos que las reclamaciones salariales adeudadas a los empleados y las empleadas del sector público pueden ser exigidas retroactivamente sin sujeción a límite de tiempo alguno. Lo anterior, claro está, siempre y cuando la acción haya sido instada dentro del término prescriptivo aplicable.

No obstante, toda vez que el foro apelativo intermedio convalidó un análisis hermenéutico incorrecto, estimo conveniente abundar en la discusión de los fundamentos que orientan mi conformidad con la Opinión que hoy emite este Tribunal.

I

En nuestro ordenamiento jurídico, “las acciones prescriben por el mero lapso del tiempo fijado por ley”. (Negrilla suplida). 31 LPRA ant. sec. 5291. De ordinario, tanto el Código Civil como las diversas leyes especiales delinean el término prescriptivo para entablar una causa de acción y el tiempo de retroactividad al cual estará sujeto tal reclamación.

Empero, los estatutos que gobiernan la controversia ante nos son silentes en cuanto a este particular. De la Ley de personal del servicio público de Puerto Rico, Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, 3 LPRA ant. sec. 1301 et seq. (Ley de Personal), o de la Ley de retribución uniforme, Ley Núm. 89 de 12 de julio de 1979, 3 LPRA ant. sec. 760 et seq., no surge término alguno que regule los dos (2) supuestos aquí implicados. Tal y como adelanté, estos son: la existencia de un término prescriptivo para recobrar salarios adeudados en contra del gobierno y si esa reclamación está limitada a cierto periodo de retroactividad.

Sin embargo, lo anterior no fue impedimento para que, en el pasado, este Tribunal ejerciera su rol de pautar el Derecho y, consecuentemente, validara una interpretación protectora de los derechos de la empleomanía gubernamental. Veamos.

En Aponte v. Srio. de Hacienda, E.L.A., 125 DPR 610 (1990), este Tribunal tuvo ante sí una controversia que exigía determinar cuál era el periodo prescriptivo que tenían ciertos empleados públicos para reclamar los salarios que no le fueron satisfechos. Ante la falta de término alguno en las leyes especiales de rigor, este Foro recurrió, de modo supletorio, a las disposiciones de prescripción de las acciones del Código Civil. De esta manera, concluyó que los empleados gubernamentales contaban con un periodo de tres (3) años desde que cesaban en el empleo para reclamar los salarios adeudados. Íd., págs. 621-622.

En su análisis, este Tribunal auscultó la posibilidad de acudir a otra ley especial con fines similares para identificar cuál debía ser el término prescriptivo aplicable. Para ello, analizó los contornos que regían en la Ley de salario mínimo de Puerto Rico,[1] equivalente a la actual Ley de salario mínimo, vacaciones y licencia por enfermedad de Puerto Rico, Ley Núm. 180-1998, 29 LPRA sec. 250 et seq. (Ley de Salario Mínimo, Vacaciones y Licencia por Enfermedad). No obstante, desaprobó su uso por razón de que el espectro de aplicabilidad de esta ley estaba enfocado en el sector privado. Particularmente, en Aponte v. Srio. de Hacienda, E.L.A., supra, se descartó acudir a la Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico debido a que el sujeto en que esta se enfocaba eran los empleados del sector privado y, máxime, ante el hecho de que la ley “específicamente excluyó de su aplicación, entre otros, a los empleados gubernamentales”. Íd., pág. 621. De este precedente se desprende que el fundamento para el rechazo tajante a recurrir a una ley equivalente, pero enfocada en el sector privado, obedeció a que la Asamblea Legislativa dispuso expresamente que esa ley especial excluiría o no aplicaría a la empleomanía del sector público.

De igual modo, en Aponte, este Tribunal validó que los empleados en cuestión pudieran reclamar retroactivamente los salarios adeudados sin limitación de tiempo alguna. Como cuestión de hecho, “[l]os empleados en Aponte reclamaron de forma retroactiva más de diez años de salarios no devengados”.[2] Esto, pues, en aquel entonces, no existía, ni existe hoy día, alguna disposición legal que limite los reclamos retroactivos por concepto de salarios adeudados por parte de empleados y empleadas del sector público en contra del gobierno.

Pese a lo anterior, el Tribunal de Apelaciones en el caso de autos, más allá de reiterar el término prescriptivo de conformidad con lo resuelto en Aponte v. Srio. de Hacienda, E.L.A., supra, impuso una limitación irrazonable sobre la retroactividad de tales reclamaciones que no tiene fundamento en las leyes que gobiernan la retribución salarial en el gobierno ni en el precedente antes citado.

Valga precisar al respecto que el foro apelativo intermedio llegó a tal conclusión, a pesar del silencio de la Ley de Personal, supra, y la Ley de Retribución Uniforme, supra, en cuanto a si las reclamaciones sobre salarios adeudados incoadas están limitadas retroactivamente por espacio de tiempo alguno. Discrepo de esta interpretación por ser contraria a las normas de hermenéutica y a la política pública laboral vigente en nuestro ordenamiento jurídico. Además, porque obra en perjuicio de los cientos de empleados y empleadas a los cuales se les priva injustamente de reclamos sobre salarios adeudados potencialmente válidos. 

Tal y como adelanté, un análisis del caso de Aponte v. Srio. de Hacienda, E.L.A., supra, revela que se rechazó acudir a una ley aplicable al sector privado tras “[c]onsidera[r] que los empleados gubernamentales están excluidos de la Ley de Salario Mínimo de Puerto Rico”. Íd., pág. 621.

Cónsono con esa línea interpretativa, en Medina Bernard v. Adm. Corrección, 126 DPR 800 (1990) (Sentencia), resuelto apenas casi cuatro (4) meses después de que se certificara el caso de Aponte, quedó reafirmado que se arribó a tal conclusión en este último “en vista de que los empleados gubernamentales están excluidos de la ley de Salario Mínimo de Puerto Rico y no existe término prescriptivo alguno por otra legislación especial”. (Negrilla y subrayado suplido). Íd., pág. 807 (Opinión concurrente del Juez Asociado Negrón García).

Como puede apreciarse, lo resuelto en ambos casos fue un repudio a la aplicación por analogía o in pari materia del término prescriptivo instaurado en la Ley de salario mínimo de Puerto Rico, supra, a los estatutos que gobiernan la empleomanía del gobierno.[3] Asimismo fue reconocido por la Academia.[4]

Adviértase, la negativa a extrapolar una disposición de ley enfocada en el contexto privado a otra dirigida al sector público —por razón de que la primera expresamente excluyó de su aplicación el sujeto de la segunda— tiene gran importancia, pues denota que, en el pasado, este Tribunal rechazó lo que el Tribunal de Apelaciones validó en la determinación recurrida. A mi juicio, este ejercicio hermenéutico resultaba innecesario. Me explico.

Desde 1944, en Muñoz v. Corte, 63 DPR 236 (1944), este Foro tuvo la oportunidad de evaluar el segundo aspecto de la controversia, el cual, según adelanté, se circunscribe a precisar si una reclamación salarial en contra del gobierno está sujeta a límite de retroactividad alguno por el cual se pueden reclamar las ganancias adeudadas. Como bien apuntala el Juez Rebollo López al analizar en Villanueva v. U.P.R., supra, lo resuelto en Muñoz: “esta cuestión, esto es, la de la retroactividad en esta clase de situaciones, debe ser resuelta por la Asamblea Legislativa, y no por este Tribunal.”[5] (Negrilla suplida). Villanueva v. U.P.R., supra, pág. 101 (Opinión disidente del Juez Asociado Rebollo López). Dado lo anterior, huelga recurrir a los principios de in pari materia o analogía utilizados por el Tribunal de Apelaciones.

Ahora bien, toda vez que el foro apelativo intermedio ancló su razonamiento en tal ejercicio hermenéutico, procedemos, entonces, a demostrar la improcedencia de esa actuación.

En primer lugar, el Tribunal de Apelaciones, sin expresarlo, dotó el análisis in pari materia con características del razonamiento analógico en aras de suplir la laguna existente en las leyes de retribución del sector público y, así, justificar su interpretación. Empero, aquí, ante la ausencia intencional en las leyes de retribución salarial en el sector público con respecto al tiempo de retroactividad por el cual se pueden reclamar los salarios adeudados, y dada la ausencia de una disposición supletoria a la cual acudir en el Código Civil, no hay ejercicio alguno de contrarreferencia que realizar.

Dicho de otro modo, la ausencia de una disposición en las leyes precitadas con respecto al tiempo que se pueden retrotraer las reclamaciones salariales en contra del gobierno constituye un vacío insuperable producto de un silencio legislativo intencionado que veda que se acuda a la Ley de Salario Mínimo, Vacaciones y Licencia por Enfermedad, supra. Por tanto, no cabe hablar del axioma del principio in pari materia, pues no estamos ante una norma completa que se esparce en diferentes leyes del ordenamiento jurídico de modo que sea necesario analizarlas integradamente para brindarles un sentido coherente.[6]

Esta ausencia de restricción legislativa intencionada, incluso, no puede ser suplida analógicamente con los postulados de la Ley de Salario Mínimo, Vacaciones y Licencia por Enfermedad, supra. Ello, pues, en nuestro ordenamiento jurídico se recurre al principio de analogía únicamente cuando se cumplen los criterios siguientes:

(1) la existencia de una laguna legal sobre la cuestión que debe resolverse; (2) la identidad de razón entre esta y otra situación que fue contemplada; (3) que no exista prohibición legal de recurrir a la analogía[,] y (4) que no frustre la intención que emana de la ley o la política pública que la inspira.[7]

 Según se desprende del texto precitado, sólo se debe acudir a la analogía cuando se cumpla con ciertos criterios puntuales. En el caso de autos, se quebrantarían más de uno (1) de los requisitos que deben converger para la aplicación del principio de analogía. Particularmente, pues, según he expuesto, por disposición expresa de la ley esta no será extensiva ni aplicará a los empleados gubernamentales. Véase, Art. 8 de la Ley de Salario Mínimo, Vacaciones y Licencia por Enfermedad, supra, 29 LPRA sec. 250f. La prohibición legal existente, indudablemente, imposibilita su utilización por analogía en el caso de autos.

Por otra parte, el Tribunal de Apelaciones infirió que lo resuelto por este Tribunal en una serie de casos consolidados validaba que la retroactividad de las reclamaciones se circunscriba al término de tres (3) años dispuesto en la Ley de Salario Mínimo, supra. Particularmente, dado que el foro recurrido expuso como parte de su análisis lo resuelto en Villanueva Aponte y otros v. Universidad de Puerto Rico, (CC-2003-329, CC-2003-293, CC-2003-269), me veo en la obligación de realizar unos breves comentarios al respecto.

De entrada, estimo importante señalar que Villanueva fue resuelto por este Foro mediante una Sentencia no publicada.[8] Aunque reconozco que las sentencias, sean estas publicadas o no, carecen del valor de precedente, reafirmo que, en ocasiones, son de utilidad por “el valor persuasivo intrínseco de sus fundamentos”. Rivera Maldonado v. E.L.A., 119 DPR 74, 80 (1987). Véase, además, Figueroa Méndez v. Tribunal Superior, 101 DPR 859, 862 (1974) (Voto del Juez Asociado Señor Dávila). Ahora bien, respetuosamente entiendo que lo resuelto en Villanueva es patentemente erróneo, por lo que sus fundamentos no tienen valor intrínseco alguno y deben descartarse livianamente.

Ciertamente, la controversia planteada en Villanueva Aponte y otros v. Universidad de Puerto Rico, supra, era idéntica a la que tenemos ante nuestra consideración. Allí se resolvió que, debido a la laguna jurídica existente, se debía recurrir a una norma de hermenéutica —en ese caso, la analogía—, y extrapolar de la Ley de Salario Mínimo, Vacaciones y Licencia por Enfermedad, supra, el término por el cual los empleados de la Universidad de Puerto Rico podían retrotraer su reclamación sobre salarios adeudados. Como agravante, a pesar de que se reconoció que el término vigente al momento en que se presentó la demanda para reclamar los salarios retroactivamente era de diez (10) años, inexplicablemente se aplicó el de tres (3) años por ser el que regía al momento en que se resolvió la controversia.

 Sorprendentemente, de la sentencia no publicada se desprende que el fundamento para ello fue el siguiente:

Aunque esta legislación no aplica como tal a los reclamantes en el caso de autos, nos parece razonable adoptar aquí por analogía el término referido que rige actualmente las reclamaciones de otros empleados en el país. De este modo, además, alivianamos en algo el difícil problema que ha de encarar la UPR con respecto al pago de una cuantiosa reclamación que no estaba contemplada en su apretado presupuesto. (Negrilla suplida). Villanueva Aponte y otros v. Universidad de Puerto Rico, supra, pág. 17.

Rechazo tajantemente este análisis errado realizado en el caso precitado. Según reseñó el profesor Fernández Quiñones, de lo anterior “lo más preocupante es que se use como fundamento el hecho de que la Universidad de Puerto Rico sufra una crisis presupuestaria y que ello produzca una solución que sea contraria al derecho y a la norma jurisprudencial”.[9]

Esto me obliga a reiterar que, al momento de impartir justicia, no se deben trastocar o reconocerse garantías y derechos a base de consideraciones puramente económicas. Véase, Figueroa Santiago et als. v. ELA, 207 DPR 923, 948 (2021) (Opinión disidente del Juez Asociado Señor Estrella Martínez); Pueblo v. Alers De Jesús, 206 DPR 872, 902 (2021) (Voto particular disidente del Juez Asociado Señor Estrella Martínez).

Por otro lado, el principio de analogía aplicado en Villanueva fue utilizado incorrectamente. Ello, pues, el hecho de que la ley de salario mínimo vigente en aquel entonces no aplicara o excluyera a los empleados gubernamentales, igualmente provoca que se configure el incumplimiento con al menos uno (1) de los requisitos doctrinales, lo que impide su uso analógicamente.[10]

Por las dos (2) razones antes discutidas, los fundamentos contenidos en Villanueva no tienen valor persuasivo intrínseco alguno.

Y es que, reiteradamente hemos dicho que “[e]n el ejercicio de disipar los vacíos estatutarios, los tribunales deben ser cautelosos, toda vez que no puede adoptarse un término prescriptivo, por más analogía que guarde, que frustre la intención que emana de la ley en cuestión o la política pública que la inspira”. Orraca López v. ELA, 192 DPR 31, 45 (2014) (citando a Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 748-749 (2005)).

Cónsono con ello, y de aplicabilidad a la controversia ante nuestra consideración, resulta impropio extrapolar analógicamente o bajo el principio in pari materia cierta disposición de una ley a otra cuando surge de los propios términos de la primera que esta no aplicará a los sujetos de la segunda.

Lamentablemente, ello fue ignorado por el Tribunal de Apelaciones. Al así hacerlo, pasó por alto nuestros pronunciamientos reiterados a los efectos de que “la exclusión de un empleado de los beneficios de la legislación laboral ‘debe ser clara y debe interpretarse restrictivamente’” en aras de garantizar la mayor protección posible a los trabajadores y a las trabajadoras. Aponte Valentín v. Pfizer Pharmaceuticals, LLC, 208 DPR 263, 302 (2021) (Opinión disidente del Juez Asociado Señor Estrella Martínez). Véase, además, Cordero Jiménez v. UPR, 188 DPR 129, 139 (2013); Whittenburg v. Col. Ntra. Sra. Del Carmen, 182 DPR 937, 951 (2011). Protecciones que, en sintonía con su propósito, exigen que toda duda se interprete y resuelva a favor del obrero.

Es por lo anterior, que hoy acertadamente descartamos implantar una limitación de tiempo para recobrar salarios adeudados no contemplada en la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, supra, ni en la Ley de Retribución Uniforme, supra, así como tampoco en los estatutos predecesores que actualmente rigen la retribución salarial en el gobierno. Este proceder, reitero, es correcto en Derecho, pues en múltiples ocasiones nos hemos rehusado a restringir la retroactividad de las reclamaciones por la vía judicial por ser ello un asunto de la competencia de la Asamblea Legislativa.[11]

II

En fin, hoy este Tribunal arriba a una conclusión cónsona con la política pública laboral a favor del obrero. Con ello, se descarta crear un desbalance inadmisible a favor del Estado y en perjuicio de los empleados y las empleadas del gobierno. De igual manera, se rechaza diluir los propósitos de las leyes de retribución salarial del sector público —las cuales fueron inspiradas en el principio constitucional de igual paga por igual trabajo—^[12] con la consecuencia de que las empleadas y empleados puedan reclamar su acreencia sin sujeción de término retroactivo. Por todo lo anterior, estoy conforme con la Opinión que hoy emite este Tribunal.

Luis F. Estrella Martínez

Juez Asociado