2024 JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO 2024

 2024 DTS 130 BUXO SANTIAGO V. E.L.A.P.R.; PEREZ VARGAS, 2024TSPR130

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Zoraida Buxó Santiago

Peticionaria

v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico;

Luis A. Pérez Vargas en su carácter oficial como Director de la Oficina de Ética Gubernamental

Recurridos

Apelación

2024 TSPR 130

215 DPR ___, (2024)

215 D.P.R. ___, (2024)

2024 DTS 130, (2024)

Número del Caso:  CC-2023-0543

Fecha:  10 de diciembre de 2024

 

Tribunal de Apelaciones: Panel V

Representante legal de la parte peticionaria:

Por Derecho Propio

Representante legal de la parte recurrida:

Lcdo. Carlos J. Torres-Vélez

Oficina del Procurador General:

Hon. Fernando Figueroa Santiago

Procurador General

Lcdo. Omar Andino Figueroa

Subprocurador General

Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas

Procuradora General Auxiliar

 

Materia:  Ética Gubernamental- Informe Financieros-

Resumen: Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental – El Art. 5.1 provee un listado taxativo de los servidores públicos que deben presentar los informes financieros, el cual no incluye a los Delegados Congresionales.

 

ADVERTENCIA

Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.

 

El Juez Asociado señor Rivera García emitió la Opinión del Tribunal

En San Juan, Puerto Rico, a 10 de diciembre de 2024.

            La controversia que hoy resolvemos exige que definamos los contornos de la autoridad que tiene el Director de la Oficina de Ética Gubernamental (OEG o recurrida) para exigir a ciertos funcionarios públicos la presentación de informes financieros en virtud de las disposiciones de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental (LOOEG), infra. En particular, debemos contestar si el Art. 5.1 de esta Ley sujeta a los Delegados Congresionales, electos bajo las disposiciones de la Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto Rico, infra, a la obligación de presentar estas divulgaciones.

Por los fundamentos que expondremos a continuación, resolvemos que el Art. 5.1 de la LOOEG, infra, provee un listado taxativo de los servidores públicos que deben rendir los informes financieros allí contemplados.

Además, concluimos que este listado no incluye a los Delegados Congresionales. Consecuentemente, la OEG no posee autoridad expresa o implícita para extender su jurisdicción allí donde no la posee.

Cónsono con lo anterior, resolvemos que la Lcda. Zoraida Buxó Santiago (licenciada Buxó Santiago o peticionaria) actuó correctamente al impugnar el requerimiento que le hizo la OEG ante el Tribunal de Primera Instancia mediante el recurso extraordinario del injunction y una solicitud de sentencia declaratoria. Ante una actuación ultra vires de la recurrida, carecía de todo sentido exigirle a la peticionaria que agotara un procedimiento administrativo ordinario que no era adecuado para atender su planteamiento con prontitud.

Finalmente, en atención a que las repercusiones de este caso se extienden más allá de la solicitud de cierta información financiera que aquí nos ocupa, y que pudiesen redundar en diversas consecuencias colaterales, incluso de naturaleza penal, advertimos que este recurso no se encontraba en peligro de advenir académico por el mero hecho que el mandato de los Delegados Congresionales culmine este próximo 31 de diciembre de 2024.

I

            Este recurso tiene su origen en una Petición urgente de Entredicho Provisional, Interdicto Preliminar y Permanente y/o Sentencia Declaratoria, presentada por la licenciada Buxó Santiago ante el Tribunal de Primera Instancia contra el Gobierno de Puerto Rico y el Sr. Luis A. Pérez Vargas, en su capacidad como Director Ejecutivo de la OEG. Según expuso la peticionaria, el 16 de mayo de 2021 esta fue electa Delegada Congresional al Senado de los Estados Unidos en virtud de las disposiciones de la Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto Rico, infra.[1]

            Dos días más tarde, el 18 de mayo de 2021, el Director Ejecutivo de la OEG emitió un comunicado de prensa en el que afirmó que su agencia tenía plena jurisdicción sobre los Delegados Congresionales por cuanto intervienen en la formulación e implantación de la política pública.[2] Posteriormente, se le requirió a la peticionaria que presentara un informe de toma de posesión, conteniendo cierta información financiera. Esto, amparado en el Art. 5.2 de la LOOEG, infra.[3]

            Así las cosas, la peticionaria rindió el informe solicitado y posteriormente, rindió el informe financiero anual correspondiente al 2021, allá para el 25 de mayo de 2022.[4] Sin embargo, expuso que el 12 de diciembre de 2022 recibió una comunicación de parte del Área de Auditoria de Informes Financieros de la OEG requiriendo información que a su vez surgía de transacciones contenidas en su informe del 2021.[5]

            En ese contexto, la peticionaria afirma que revisitó las disposiciones de la LOOEG y determinó que no le es de aplicación el requisito de rendir informes financieros, por lo cual tal pretensión de la OEG constituía una actuación ultra vires.[6] No obstante, tras exponer su posición, el 20 de enero de 2023 el Director de la OEG le advirtió que, de no cumplir con lo requerido, sería referida a la División de Incumplimientos lo que la exponía a daños concretos e inminentes como la imposición de multas, procesamientos por delitos graves y consecuencias disciplinarias en su carácter como integrante de la profesion legal.[7]

            Así las cosas, el foro primario denegó la solicitud de entredicho provisional y turnó el proceso a los restantes trámites extraordinarios. En lo que nos concierne, el Estado presentó una Moción de desestimación amparado únicamente en la autonomía jurídica de la OEG y ausencia de alegaciones concretas contra el Gobierno de Puerto Rico.[8]

A su vez, la OEG presentó una Moción de desestimación y expuso que el requerimiento de informes financieros a los Delegados Congresionales era cónsono con el principio cardinal de la OEG de proscribir acciones improcedentes que ponen en riesgo la estabilidad del soporte moral del Estado.[9] Afirmó que la OEG y su dirección ejecutiva tienen facultad de interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones de la LOOEG, incluyendo la presentación de informes financieros.[10]

En ese sentido, opinó que el Art. 5.1 de la LOOEG, infra, provee para que el Director Ejecutivo pueda modificar o eximir de la presentación de un informe financiero por justa causa.[11] Por ende, a tenor con la interpretación estatutaria que hizo la OEG, los Delegados Congresionales “al igual que otros servidores públicos electos a tiempo completo, que devengan salarios sufragados con fondos públicos, están obligados a presentar informes financieros ante la OEG conforme el Artículo 5.1, supra”.[12]

Tras estos argumentos, la OEG concluyó que la peticionaria carecía de legitimación activa por falta de un daño toda vez que solo fue apercibida de las consecuencias de su incumplimiento.[13] A su vez, razonó que los remedios solicitados requerirían una intervención a destiempo del tribunal.[14]

Posteriormente, las partes presentaron la prueba documental que entendían el tribunal debía examinar previo a la vista sobre injunction. Con el beneficio de la prueba y la comparecencia de las partes en una vista celebrada el 15 de febrero de 2023, el Tribunal de Primera Instancia dictó Sentencia y declaró sin lugar la petición presentada por la licenciada Buxó Santiago. A su entender,

al examinar detenidamente este asunto y los argumentos de ambas partes, somos del criterio que existe una controversia genuina de derecho con respecto al alcance del referido Artículo 5.1 de la Ley de Ética Gubernamental. Consecuentemente, no es posible concluir en estos momentos que estamos ante un ‘caso claro’ de falta de jurisdicción de la OEG para atender el asunto, por lo que tampoco procede aplicar la referida excepción con el propósito de preterir los procedimientos administrativos en curso.[15]

 

Además, expresó que el significado de la facultad del Director Ejecutivo para modificar la presentación de un informe financiero por justa causa no surge con precisión del texto legal “por lo que estamos ante un escenario hermenéutico de ambigüedad en el texto de la ley”.[16] Al estimar que el ejercicio hermenéutico sería “a todas luces complejo”, reiteró la ausencia de un caso claro de ausencia de jurisdicción.[17]

Por otra parte, el foro primario concluyó que los daños alegados por la peticionaria son esencialmente socioeconómicos y cuasi penales, que no han ocurrido, aunque se expone a sufrirlos en un futuro inminente.[18] Ante ello, hizo referencia a modo persuasivo a la Sentencia que emitimos recientemente en Moreno Ferrer v. Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal, infra, como un ejemplo de daños reputacionales que no constituían el daño irreparable que ameritara desviar el cauce administrativo.[19]

Inconforme con este resultado, la peticionaria solicitó reconsideración y determinaciones adicionales de hechos, lo que fue denegado por el foro primario. Así las cosas, recurrió al Tribunal de Apelaciones el cual, tras atender el asunto, dictó Sentencia confirmando al Tribunal de Primera Instancia.

El foro intermedio concurrió con el primario al concluir que las alegaciones de la peticionaria “son insuficientes para la concesión del remedio extraordinario que solicita”.[20] Esto daños no habían ocurrido y eran “meras suposiciones hipotéticas sin prueba que las sustenten”.[21]

Además, razonó que, pese a que el asunto era de estricto derecho, existen controversias de este tipo en las que conviene que las agencias evalúen el derecho aplicable conforme a su conocimiento especializado en los asunto fácticos y jurídicos.[22] Por ello, concluyó que era la OEG quien tenía ese conocimiento especializado para atender lo planteado y adoptar las medidas correspondientes en conformidad con su política pública.[23]

Inconforme aún, la peticionaria solicitó reconsideración sin éxito y acudió ante nos mediante petición de Certiorari. Le imputó al Tribunal de Apelaciones la comisión de los errores siguientes:

PRIMER ERROR: Cometió error el TA al no realizar un análisis hermenéutico conclusivo de la LOOEG y su historial y, como consecuencia, requerir a la peticionaria presentar informes financieros y someterla a un procedimiento administrativo sin tener jurisdicción para ello.

SEGUNDO ERROR: Cometió error el TA al no aplicar el precedente de Yiyi Motors a propósito de dar curso al injunction y la solicitud de sentencia declaratoria.

TERCER ERROR: Cometió error el TA al avalar mediante su Sentencia el que el Director de la OEG, como un funcionario de la Rama Ejecutiva, usurpe la función legislativa en violación del principio de separación de poderes, bajo el palio de que ejerce la función de interpretar la ley.

 

Atendido el recurso, el 26 de enero de 2024 expedimos en reconsideración.

Oportunamente, recibimos la comparecencia de las partes, donde ambas reprodujeron, en esencia, los mismos argumentos que presentaron ante los foros inferiores. A su vez, el Gobierno de Puerto Rico presentó una Comparecencia del Estado y solicitud de relevo de Orden. Allí argumentó, una vez más su posición, sobre la carencia de alegaciones contra el Estado y la personalidad jurídica de la OEG. Examinado el asunto, declaramos con lugar su solicitud y relevamos al Estado de cualquier trámite ulterior en este recurso.

Trabado así el asunto, procedemos a resolver.

II

A.    Delegación de facultades a las agencias administrativas

 

Incidental a la importante función que desempeñan las agencias administrativas en nuestro sistema gubernamental, hemos reconocido ciertas pautas sobre el poder que estas ostentan y sus límites. En principio, es la ley “el medio o fuente legal que establece los límites del poder y de las facultades de las agencias administrativas”.[24] De ahí que estas instrumentalidades públicas operan bajo una delegación de poderes procedente de principios inteligibles que no le conceden más autoridad que la necesaria para implementar las leyes que administran.[25] Es en virtud de esos principios inteligibles que “las agencias administrativas canalizan la autoridad y discreción que la ley les confiere”.[26]

Cónsono con lo anterior, la jurisdicción o poder decisorio que puedan tener las agencias administrativas queda estrictamente delimitada por “los poderes que específicamente la Asamblea Legislativa le haya conferido en su ley habilitadora”.[27] Sencillamente, un organismo administrativo no puede asumir jurisdicción sobre un asunto a menos que esté claramente autorizado en ley para ello.[28] Se trata pues de ejecutar únicamente (1) aquellas funciones que se le encomendaron legislativamente, (2) aquellas que surgen de su actividad o encomienda principal y (3) en el ejercicio de los poderes indispensables para llevar a cargo sus deberes y responsabilidades.[29]

Por estos motivos, reiteradamente hemos enfatizado que ni la necesidad, ni la utilidad, ni la conveniencia pueden sustituir la ley como fuente de jurisdicción de una agencia.[30] Como consecuencia, “cualquier duda en cuanto a la existencia de dicho poder debe resolverse en contra de su ejercicio”.[31] De exceder los poderes que la Asamblea Legislativa le delegó, la agencia habría actuado de forma ultra vires y por ende todas sus ejecutorias serán nulas en derecho.[32]

 

B.     Interpretación por las agencias de las leyes que administran

 

El ejercicio de una facultad ejecutiva o adjudicativa presupone necesariamente la interpretación de aquellas normas que invisten al facultado para así actuar. En ese sentido, somos conscientes que las agencias administrativas vienen llamadas en muchas ocasiones a ser los primeros intérpretes de las leyes que rigen el ejercicio de su ministerio.

En atención a esta realidad, hemos reconocido que los tribunales apelativos deben conceder gran deferencia a las decisiones emitidas por las agencias administrativas debido a la vasta experiencia y conocimiento especializado que les han sido encomendados.[33] Como parte de la revisión de las conclusiones jurídicas que haga una agencia, hemos enfatizado que estas no deben ser descartadas libremente ni sustituidas por el criterio propio de los tribunales.[34] En muchos casos, “el conocimiento especializado de la agencia es pieza fundamental”.[35]

Sin embargo, es igualmente cierto que la tradicional deferencia cede cuando la actuación administrativa resulta irrazonable o ilegal “y ante interpretaciones administrativas que conduzcan a la comisión de injusticias”.[36] Además, esa deferencia tampoco prevalecerá cuando la interpretación de la agencia produce resultados incompatibles o contrarios al propósito del estatuto interpretado y a su política pública.[37]

Después de todo, las normas de interpretación, incluyendo la acostumbrada deferencia al peritaje administrativo, constituyen hermenéutica que en ningún modo afecta el alcance de la facultad revisora de los tribunales.[38] Es “a los tribunales y no a los organismos administrativos a quienes compete interpretar las leyes y la Constitución”.[39] (Negrillas suplidas).

Mediante el ejercicio interpretativo o de hermenéutica legal descubrimos cuál ha sido la voluntad de nuestra Asamblea Legislativa.[40] Cónsono con ello y como norma general, damos cumplimiento a nuestro Código Civil que advierte que “[c]uando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, su texto no debe menospreciarse bajo el pretexto de cumplir su espíritu”.[41] (Negrillas suplidas).

De ahí que resulta imprescindible reconocer que ante la falta de ambigüedad en la ley “no hay necesidad de indagar más allá de ella como subterfugio para cumplir con el propósito legislativo”.[42] (Negrillas suplidas). Naturalmente, cuando exista verdadera ambigüedad, “este Tribunal rechazará una interpretación literal y forzada de un texto legal que produzca un resultado que no puede haber sido el que intentó el legislador”.[43]

 

C.    Preterición del trámite administrativo por falta de jurisdicción

 

Por otro lado, nuestro sistema procesal reconoce la revisión judicial como remedio disponible para quienes se encuentren inconformes con una determinación administrativa. No obstante, es harto conocido que la regla general en esta materia es que solo las órdenes o resoluciones finales de una agencia son susceptibles de ser revisadas por los tribunales.[44] Otro nombre por el cual conocemos esta norma es la doctrina de agotamiento de remedios administrativos.

Bajo este precepto, “una parte que desea obtener un remedio en una agencia debe utilizar todos los medios administrativos disponibles antes de acudir a un tribunal. Esto implica que la revisión judicial no está disponible hasta tanto la parte afectada haya utilizado todos los procedimientos correctivos ofrecidos por el procedimiento administrativo”.[45] Destacamos, además, que esta doctrina facilita la revisión judicial, ya que asegura que los tribunales tengan información más precisa sobre el asunto en controversia y les permite tomar una decisión más informada.[46]

Ahora bien, esta normativa no constituye una camisa de fuerza que no permita atender situaciones excepcionales. Por ello, tanto la jurisprudencia y la legislación han afirmado que existen circunstancias que ameritan preterir el trámite administrativo y proceder directamente a la revisión judicial.

Concretamente, la Sec. 4.3 recoge varias causales mediante las cuales se puede solicitar la atención directa del tribunal, por lo que citamos in extenso:

El tribunal podrá relevar a un peticionario de tener que agotar alguno o todos los remedios administrativos provistos en el caso de que dicho remedio sea inadecuado, o cuando el requerir su agotamiento resultare en un daño irreparable al promovente y en el balance de intereses no se justifica agotar dichos remedios, o cuando se alegue la violación sustancial de derechos constitucionales, o cuando sea inútil agotar los remedios administrativos por la dilación excesiva en los procedimientos, o cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia, o cuando sea un asunto estrictamente de derecho y es innecesaria la pericia administrativa.[47] (Negrillas suplidas).

 

En lo que aquí nos interesa, “en múltiples ocasiones este Tribunal ha reconocido como excepción a la norma de finalidad una situación de clara falta de jurisdicción de la agencia administrativa”.[48] (Negrillas en el original). Así, un tribunal puede preterir el trámite administrativo cuando se impugne la jurisdicción de la agencia y la ausencia de esta se deduce claramente de las alegaciones.[49] En ese sentido, cuando se determina que la agencia carece de jurisdicción estamos ante un proceso administrativo que realmente advino final, pues no hay nada adicional susceptible de ser resuelto por la agencia.[50]

Advertimos, que nuestra casuística tradicionalmente le ha reconocido a las agencias la potestad de hacer una determinación inicial sobre su jurisdicción. Sin embargo, en caso de una clara falta de jurisdicción “el asunto es enteramente de la competencia judicial”.[51] En auxilio de ese análisis, hemos indicado que los tribunales deben evaluar los siguientes factores para dilucidar un planteamiento jurisdiccional: (1) el riesgo que se ocasione un daño irreparable si el tribunal pospone su intervención, (2) el grado de claridad con el que surja la carencia de jurisdicción y (3) la pericia de la agencia al atender cuestiones jurisdiccionales.[52]

 

D.    Injunction y sentencia declaratoria como mecanismo para plantear la falta de jurisdicción de una agencia

 

En esa misma línea, debemos considerar cuál sería el mecanismo procesal que mejor pudiera convidar el reclamo de la persona agraviada. Dado que en el caso de marras la peticionaria intentó obtener el favor del tribunal mediante los remedios del injunction y sentencia declaratoria, conviene repasar la normativa atinente a ambos y su interacción con este recurso.

El injunction permanente es una variante del recurso extraordinario del injunction o interdicto. Como es de conocimiento, “el injunction es un mandamiento judicial en virtud del cual se requiere que una persona se abstenga de hacer, o de permitir que se haga, determinada cosa que infrinja o perjudique el derecho de otra”.[53] Crucialmente, hemos indicado reiteradamente que la concesión de este remedio presume la inexistencia de un remedio adecuado en ley.[54]

Intrínseca a la naturaleza del injunction es su necesidad como medio para prevenir perjuicios inminentes o daños irreparables.[55] Este tipo de acción se dirige contra actos futuros que amenazan ser cometidos o que se anticipa que serán cometidos.[56] Importantemente, “hay que detectar si la acción connota o no un agravio de patente intensidad al derecho del individuo que reclame una reparación urgente”.[57] Es irreparable el daño “que no puede ser satisfecho adecuadamente mediante la utilización de los remedios legales disponibles”.[58]

De particular relevancia, merece recordar que “el recurso de injunction es el remedio adecuado y disponible para que un ciudadano impida que un funcionario, al poner en vigor una legislación, actúe contrario a lo dispuesto en ésta o en exceso de la facultad otorgada por dicho estatuto”.[59] (Negrillas suplidas e itálico en el original). No se trata de expedir el injunction para determinar la constitucionalidad o la validez de la actuación, en realidad se pretende determinar únicamente si la acción está comprendida dentro de la autoridad que le confiere el estatuto a ese actor.[60]

Por su parte, la sentencia declaratoria es “un mecanismo remedial y profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien la solicita”.[61] (Negrillas suplidas). Su propósito es la disipación de cualquier divergencia de criterio en la interpretación de un estatuto.[62] Según la Regla 59.1 de Procedimiento Civil, este remedio procede “aunque se inste o pueda instarse otro remedio”.[63] Particularmente, queda facultado para instar esta acción aquella cuyos derechos, estado u otras relaciones jurídicas fuesen afectadas por un estatuto.[64]

E.     Informes financieros bajo el Art. 5.1 de la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental

 

Como máximos garantes del ordenamiento jurídico de Puerto Rico hemos reconocido reiteradamente que la

Ley de Ética Gubernamental y su Reglamento tienen el propósito principal de que los funcionarios y empleados del servicio público mantengan principios del más alto grado de honestidad, integridad, imparcialidad y conducta para garantizar el funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conservar la confianza de los ciudadanos en su gobierno.[65]

 

Esta Ley rige la conducta de los servidores y ex servidores públicos del Poder Ejecutivo.[66] Su objetivo principal es renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora de la OEG.[67] En la consecución de estos objetivos, la LOOEG,[68] contiene disposiciones de carácter preventivo y profiláctico que prohíben situaciones con gran potencial de causar efectos negativos a la imagen de integridad de los servidores públicos y de la imparcialidad de los procesos gubernamentales.[69]

Justamente, una de las disposiciones preventivas mejor conocidas de la LOOEG consiste en la obligación que les impone a ciertos servidores públicos de rendir informes financieros iniciales y luego anuales a la OEG. Dicha obligación queda recogida en el Capítulo V de la LOOEG.[70]

Según describe el Art. 5.4, el informe financiero a ser sometido incluye una cantidad sustancial de información personal, incluyendo entre otros: (1) nombres y direcciones personales y de negocios; (2) ingresos e intereses del servidor y su unidad familiar; (3) activos valorados sobre $1,000.00, incluyendo cuentas bancarias, mobiliario, pólizas de seguro, objetos de arte y participaciones en empresas o negocios; (4) pasivos, incluyendo deudas de sobre $1,000.00 y (5) otras transacciones financieras tales como compras o ventas de inmuebles o muebles, regalos y donaciones en exceso de $250.00 y otra información que a juicio del informante sea pertinente incluir.[71]

Por otra parte, el Art. 5.2 de la LOOEG dispone que aquellos servidores públicos de los Poderes Ejecutivos y Legislativos, obligados a rendir informes financieros, deben rendir ciertos informes (1) dentro de los noventa días posteriores a asumir el cargo, (2) anualmente no más tarde del primero de mayo del año posterior y (3) dentro de los noventa días posteriores a desvincularse del cargo.[72]

Ahora bien, al recurrir al Art. 5.1 de la LOOEG, encontramos que su título, “Aplicabilidad”, nos dirige hacia un listado de servidores públicos a los que “[l]as disposiciones de esta Ley [les] requieren someter informes financieros”.[73] Recordemos, que en principio el Art. 1.2 de la LOOEG define a un servidor público en términos amplios como una “persona en el Gobierno que interviene en la formulación e implantación de la política pública o no, aunque desempeñe su encomienda permanente o temporalmente, con o sin remuneración”.[74]

Así las cosas, y refiriéndonos nuevamente al Art. 5.1 de la LOOEG, supra, este nos indica que el requisito de someter informes financieros aplica a los “siguientes” servidores públicos. Veamos en detalle.

De entrada, los enumerados 1-13 del inciso A) del Art. 5.1 contienen expresamente los títulos de varios funcionarios sujetos a este requisito.[75] Entre estos, el Gobernador de Puerto Rico, los miembros de la Asamblea Legislativa y los integrantes del Poder Judicial.[76] Sin embargo, resulta de interés el lenguaje que utiliza el enumerado 14, pues allí no se nombran puestos concretos, sino más bien se describen ciertas funciones dentro del aparato gubernamental.[77]         Y es que el texto va más allá, pues se impone el requisito de rendir informes financieros a quienes ejecuten estas actividades como su “función principal”.[78]

Nuevamente, por la extrema pertinencia de las funciones descritas, reproducimos esta parte de la ley íntegramente:

a)           Los que toman la determinación final de expedir, enmendar, paralizar o cancelar permisos, licencias, certificaciones, exenciones, acreditaciones, consultas o los endosos requeridos para: 1) la operación de un establecimiento; 2) realizar mejoras a terrenos u obras; 3) lotificar o desarrollar una propiedad; 4) construir una estructura o parte de ésta; 5) utilizar una propiedad mueble o inmueble para un uso en específico;

b)           los que toman la determinación final sobre una consulta de uso de terrenos;

c)           los que toman la determinación final de multar a personas o a entidades que dependen o requieren de permisos, licencias, certificaciones, exenciones, acreditaciones, consultas o endosos expedidos por su agencia para la operación de un establecimiento, mejoras a terrenos u obras, lotificación o desarrollo de una propiedad, construcción de una estructura o de parte de ésta, o para la utilización de una propiedad mueble o inmueble para un uso específico;

d)          los que otorgan contratos de todo tipo, incluyendo las órdenes de compra y de servicios;

e)           los que toman la determinación de transar o de llegar a un acuerdo sobre deudas entre personas privadas y cualquier organismo del Gobierno;

f)            los que toman la determinación final de transar o de llegar a un acuerdo en alguna acción presentada ante los tribunales o ante un organismo cuasi judicial;

g)           los que dirigen el área encargada de administrar los recursos financieros y el presupuesto, elaborar estados o informes financieros y verificar el cumplimiento de la política pública de administración de su agencia;

h)           los que dirigen el área encargada del estudio, adquisición del equipo, diseño, desarrollo, implantación, soporte y dirección de los sistemas de información computarizados de una agencia;

i)                   los que tienen la facultad final de aprobar préstamos, desembolsos, subsidios o el pago de compensaciones, entre otros, por incapacidad;

j)                   los que dirigen el área encargada de administrar, asignar, conceder o distribuir fondos federales;

k)           los que recaudan, cobran o colectan dinero mediante cualquier método de pago;

l)                   los que dirigen el área encargada de recibir quejas, planteamientos o querellas y lleven a cabo una investigación o procesamiento;

m)         los que dirigen el área encargada del inventario, registro y disposición de la propiedad pública, de otros equipos o de valores en su agencia;

n)           los que toman la determinación final sobre la adquisición o disposición de la propiedad inmueble o mueble en cada agencia;

ñ)     los que toman la determinación final en los proyectos de obras públicas que realice su agencia;

 o)    los que tienen la facultad de dirigir una región en su agencia, con autonomía o independencia de criterio para realizar una o varias de las siguientes funciones: la contratación, el desembolso, la distribución, la asignación y el uso de las partidas presupuestarias, la concesión de beneficios, la compra y la venta de activos, y la disposición de propiedad;

p)     los que dirigen el área encargada de auditar los informes financieros y las planillas de contribución sobre ingresos rendidos al amparo de la Ley de Ética Gubernamental o del Código de Rentas Internas;

q)     los que realizan compras para su agencia.[79]

 

Así las cosas, el Art. 5.1 de la LOOEG contiene dos incisos adicionales, el B) y el C) que establecen circunstancias que permiten variar la normativa anterior. El inciso B) dispone que el Gobernador de Puerto Rico puede eximir de la obligación de presentar informes financieros a servidores del Poder Ejecutivo que presten servicios ad honorem o que solo perciban dietas.[80] A su vez, el inciso C) autoriza al Director de la OEG “para modificar o eximir de la presentación de un informe financiero por justa causa”.[81] (Negrillas suplidas).

Finalmente, el Art. 5.7 de la LOOEG dispone ciertas penalidades y sanciones a las que se expone un servidor público del Poder Ejecutivo que se aparte de las exigencias de este capítulo de la Ley. De entrada, reconoce que quien “a sabiendas y voluntariamente, falsifique o deje de presentar o de divulgar cualquier información que sea requerida en el informe financiero, o que sea solicitada por la Oficina durante la auditoría, conforme lo dispuesto en el Artículo 5.4 de esta Ley, será culpable de delito grave”.[82] (Negrillas suplidas). Tal conducta acarrearía una pena fija de tres años y una multa de $5,000.00.[83]

A su vez la OEG puede acudir al foro primario y solicitar un remedio interdictal que impida acciones contrarias a la LOOEG.[84] Además, la persona que se aparte de estas disposiciones se expone a multas administrativas de hasta $20,000.00 por cada violación.[85] Por último, se faculta a las autoridades nominadoras para imponer las siguientes sanciones: (1) amonestación escrita, (2) suspensión sumaria del empleo, (3) suspensión de empleo y sueldo y (4) destitución o despido.[86]

F.     Ley para crear la Delegación Congresional de Puerto Rico

 

La posición de Delegado Congresional surge en virtud de la Ley para Crear la Delegación Congresional de Puerto Rico.[87] Dicha legislación persigue el propósito de dar cumplimiento al resultado del plebiscito sobre el estatus de Puerto Rico, celebrado el pasado 3 de noviembre de 2020.[88] En particular, proveyó para la integración de una Delegación Congresional compuesta por dos senadores y cuatro representantes, a ser elegidos en una elección especial y quienes deberían iniciar sus funciones el 1 de julio de 2021.[89]

En lo que nos es de particular interés, el Art. 8 de la Ley dispuso los requisitos de los candidatos para ser delegados. Entre estos: (1) ser mayores de edad, (2) dominar el español y el inglés, (3) ser residentes de Puerto Rico o el Distrito de Columbia, (4) acceder bajo juramento a defender el resultado del plebiscito y (5) trabajar a tiempo completo durante su cargo para defender ese fin.[90] El referido articulado reconoció que el incumplimiento con estos deberes sería causa para la descalificación como candidato.[91]

Así las cosas, la Ley también proveyó los deberes que asumirían aquellas personas que fuesen debidamente electos. Concretamente, la legislación reconoce expresamente un solo deber: presentar un informe sobre sus gestiones cada noventa días al Gobernador de Puerto Rico.[92] Por lo demás, la Ley indica que lo relacionado a los gastos y salarios de los Delegados Congresionales serían sufragados por la Administración de Asuntos Federales de Puerto Rico.[93]

G.    Doctrina de academicidad y la excepción por consecuencias colaterales

 

Nuestra doctrina reconoce que la facultad de los tribunales para entender en un pleito solamente debe darse ante la existencia de un caso o controversia. Esto es, “que la jurisdicción de los tribunales está sujeta a que los casos sean justiciables, ya que su función es adjudicar controversias reales y vivas, en las cuales existan partes con intereses encontrados cuyo propósito sea obtener un remedio que tenga un efecto sobre la relación jurídica”.^[94] De ahí que una de las normas fundamentales de autolimitación indica que los tribunales no deben intervenir ante la presencia de un caso que se ha tornado académico.

Amparados en el precepto de la academicidad, evitamos “el uso inadecuado de los recursos judiciales y [los] precedentes innecesarios”.[95] En términos concretos, implica que en el caso particular (1) la controversia en realidad no existe o (2) el derecho que se pretende vindicar no ha sido aún reclamado o (3) la determinación que tomaría el tribunal no tendría efecto práctico sobre las partes.[96] Ello como repercusión de cambios fácticos o judiciales en el trámite que tornan en académico un caso que en su inicio era justiciable.[97]

Con el fin de auscultar la jurisdicción del tribunal, “se deben evaluar los eventos anteriores, próximos y futuros, antes de determinar si la controversia entre las partes sigue viva y subsiste con el tiempo”.[98] (Negrillas suplidas). Por ello, hemos dicho que una de las maneras en las cuales un caso evade la academicidad surge cuando de la controversia mayor emanan consecuencias colaterales que aun pueden tener repercusiones de no adjudicarse el caso. Es decir, que el caso es susceptible de ser resuelto aún “cuando aspectos de la controversia se tornan académicos pero persisten controversias colaterales de ésta que tienen vigencia y actualidad”.[99] (Negrillas suplidas).

III

            Previo a adentrarnos en los méritos de este recurso debemos dar consideración a una interrogante jurisdiccional que conforme a nuestra doctrina venimos llamados a resolver con preferencia, incluso en ausencia de un planteamiento de parte. En términos parcos, resulta imprescindible determinar si el caso ante nos representa una controversia que está próxima a convertirse en académica por el mero paso del tiempo. Esto pues, como apreciamos en el estudio del derecho atinente, los integrantes de la Delegación Congresional cesarán funciones el próximo 31 de diciembre de 2024.[100]

            Ante ese escenario, cabe preguntarnos si la salida de la peticionaria de su puesto tornará en académica la controversia entre esta y la OEG. Esto, cuando entre estas partes persiste una dicotomía sobre si la peticionaria debe rendir informes financieros. Opinamos que no.

            Nótese, que la jurisdicción de la OEG no se limita exclusivamente a personas que mantienen un estatus activo como servidores públicos en el momento en el que se les haga algún señalamiento o requerimiento por parte de esta entidad. Es más, el texto de la LOOEG indica literalmente que el Código de Ética que surge del Capitulo IV del estatuto “reglamenta la conducta de los servidores y ex servidores públicos de la Rama Ejecutiva”.[101] Esto los sujeta a la obligación de rendir los informes financieros al entrar en su cargo, anualmente mientras lo retienen y un informe financiero adicional en o antes de los noventa días posteriores al desvincularse del puesto.[102]

            Además, sabemos cuáles son las consecuencias colaterales de incumplir con estos requisitos, si es que le aplican a la persona. La renuencia a acatar los pedidos de la OEG puede resultar en acciones criminales, civiles y administrativas con graves consecuencias para la libertad, sustento y peculio del empleado o ex empleado. Nada en el texto de la LOOEG sugiere que estas secuelas culminan al apartarse el servidor público de su puesto. Por tanto, resulta forzoso concluir que este no es ni será un caso académico. Las manifestaciones colaterales que surgen de la interrogante que aquí contestaremos van más allá del informe de la licenciada Buxó Santiago para el 2021.

            Resuelto este extremo, debemos atender los señalamientos de error de la peticionaria, los que consideraremos en conjunto. En apretada síntesis, existen dos vertientes a esta controversia: una procesal y otra sustantiva. En principio, debemos concluir si aquí la licenciada Buxó Santiago erró al recurrir al Tribunal de Primera Instancia cuando recibió los requerimientos de información de la OEG que esta objetó. Esto, por entender que la Ley no facultaba a la OEG para exigirle la rendición de informes financieros. Por ello, resolver si la peticionaria debía agotar los procedimientos ante la OEG resulta imposible si no atendemos la sustancia de la controversia sustantiva que esta planteó ante los tribunales. ¿Tienen que rendir los Delegados Congresionales informes financieros a la OEG? Veamos.

            Al examinar el texto del Art. 5.1 de la LOOEG, supra, no podemos evitar lo que es poco más que obvio. El listado contiene, primeramente, una lista de funcionarios concretos, con sus títulos claramente identificados, que están sujetos al requisito. La segunda lista, entiéndase el enumerado 14, contiene descripciones de funciones principales de un puesto cuyo ocupante estaría obligado a rendir los informes.

            Evidentemente, la posición de Delegado Congresional no se encuentra en el listado. No solamente es que el puesto surge de una ley del 2020 y la LOOEG data del 2012, si bien con enmiendas posteriores, es que como vimos en la Ley para la Delegación Congresional de Puerto Rico, supra, el encargo de estos delegados es el adelanto del resultado del pasado plebiscito de estatus del 3 de noviembre de 2020. Por ello, nos parece igualmente evidente que ninguna de las funciones que describe el enumerado 14 se acerca a la labor de estos funcionarios.

            Y no podía ser de otra manera, pues un análisis integral e inconfundible nos sugiere que el fin de este artículo es reproducir un listado taxativo de aquellas personas cuyas funciones ameritan que estén obligados a rendir informes financieros. Adviértase, que esto no es lo mismo que concluir que una persona que no tenga que rendir informes financieros queda exento de la jurisdicción de la OEG. Una cosa no tiene que ver con la otra. Meramente, el texto sugiere que la rendición de informes financieros es una obligación que afecta a solo algunos servidores públicos, por lo cual nos resulta incomprensible la postura de la OEG en este asunto.

            Según nos sugiere esta agencia, la salvedad que hace el Art. 5.1(C) de la LOOEG, supra, respecto a la facultad que tiene el Director de la OEG para modificar o eximir de la presentación de informes financieros, constituye una especie de válvula de escape que permite a la agencia añadir otros funcionarios a esa obligación. Rechazamos totalmente esta interpretación.

            Como vimos, un principio básico de la hermenéutica es que el texto de la ley no se debe menospreciar so pretexto de honrar su espíritu. Igualmente, otro precepto de similar relevancia indica que los tribunales no le tendremos deferencia a las interpretaciones irrazonables que una agencia haga de las leyes que administra.

            La OEG, aun con la trascendencia de la función que ejecuta, no tiene poderes irrestrictos para someter a funcionarios públicos al requisito de rendir informes financieros basado en una interpretación estatutaria contraria al sentido literal de la Ley. Mucho menos disfrazar esa atribución de funciones bajo el pretexto de una libertad de interpretación que a todas luces dicta que la OEG es la máxima autoridad sobre el contenido y sentido de su ley orgánica. Sería un evento sin precedentes que este Tribunal le confiriera a la OEG el nivel de deferencia que esta sugiere debemos concederle.

            Decir que la facultad que tiene el Director Ejecutivo para modificar o eximir de la presentación de informes financieros equivale a una autoridad para unilateralmente alterar el listado que la Asamblea Legislativa confeccionó, para añadir personas, resulta en un contrasentido irrazonable y extremadamente acomodaticio. En este punto, los foros inferiores razonaron que existe una verdadera ambigüedad sobre la palabra “modificar” vis a vis el listado de funcionarios obligados a rendir informes. No quedamos convencidos.

Reiteramos que la lectura de la lista convida inequívocamente el sentido de que la Asamblea Legislativa deseaba restringir la facultad del Director Ejecutivo en esta área. Tan es así, que sabemos que la versión anterior de esta ley orgánica, la derogada Ley de Ética Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1985,[103] expresamente reconocía la facultad del Director Ejecutivo para imponer el requisito de rendición de informes a “[c]ualquier otro cargo o puesto, incluyendo pero no limitado al cargo de secretario auxiliar, director de negociado o jefe de oficina, cuya inclusión sea recomendada por el jefe de la agencia y ordenada por el Director de la Oficina”.[104]

Nos sugiere la OEG que este cambio no debe conducir a la conclusión de que la exclusión de esta disposición restringió la autoridad del Director Ejecutivo. Declinamos adoptar tal pretensión. La única lectura razonable del lenguaje actual es que la facultad para modificar los requisitos o eximir de ellos aprovecha únicamente a los funcionarios de otro modo obligados a rendir informes financieros. Nada más.

            Además, no pasamos por alto que las expresiones iniciales de la OEG, producidas como resultado de un comunicado de prensa por parte de su Director Ejecutivo, intiman que la presunta participación de los Delegados Congresionales en la formulación o implantación de la política pública los sujeta a la jurisdicción de la OEG en lo relativo al rendimiento de informes financieros. Tampoco quedamos convencidos.

            Bajo el marco conceptual de la LOOEG, una cosa es que la persona sea un servidor público para los fines de la Ley. Muy distinto es que ese servidor público venga llamado a rendir informes financieros. Para ello, como indicamos, es imprescindible que su función aparezca de algún modo en el listado del Artículo 5.4 de la LOOEG, supra.[105]

            En suma, la postura de la OEG puede reducirse a la creencia de que el privilegio que tiene para interpretar la LOOEG le confiere la autoridad para atribuirse poderes que la Asamblea Legislativa no le dio. Difícilmente pudiéramos contemplar un ejemplo más claro de una interpretación administrativa completamente irrazonable.

            Establecido lo anterior, concluimos que aquí hay un caso claro de falta de jurisdicción de la agencia. La OEG no está facultada para exigirle a los Delegados Congresionales que rindan informes financieros. Siendo así, poco sentido tendría que la peticionaria dedicara una cantidad extendida de tiempo a litigar este tema ante la OEG. No hay remedios adecuados que agotar pues evidentemente la agencia no tiene autoridad para exigir la información solicitada y nada abonaría atrasar esa conclusión.

            En esta coyuntura debemos replicar ciertos planteamientos sobre la conveniencia de la preterición del trámite administrativo, y el uso del recurso del injunction, en este caso, en comparación con la Sentencia que recientemente emitimos en Moreno Ferrer v. Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal.[106] El razonamiento de ese dictamen, el cual por su naturaleza no constituye un precedente, se encuentra íntimamente relacionado con el argumento de la allí peticionaria de que el trámite administrativo que debía completar era fútil o inefectivo.[107] Gran parte de la preocupación aducida en ese caso se fundaba en la presunta ausencia de oficiales examinadores en la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicina, al igual que un argumento sobre las facultades que poseía o no esa entidad administrativa.[108]

            Aquí el planteamiento ha sido ubicado eminentemente como uno de falta de jurisdicción sobre la persona, donde basta solo interpretar el estatuto, pues el lenguaje que aquí nos ha ocupado no tiene nada en sí que requiera una interpretación pericial de parte de la agencia. Solo precisaba examinar un listado para colegir si este cobijaba bajo su alcance a los Delegados Congresionales.

            Visto así, el injunction, como medida extraordinaria que evita la comisión de daños irreparables, resulta el mecanismo adecuado para salvaguardar los derechos de la peticionaria. Distinto a como lo caracterizaron los foros inferiores, no se trata de una mera alegación generalizada sobre el efecto que tendría un proceso cuasi penal en la reputación de la peticionaria. Realmente, se trata de la amenaza inminente de ser referida a un proceso de incumplimiento que bien pudiese redundar en multas y penas criminales. Distinto a como opinamos en Moreno Ferrer, esto no es pura especulación, pues se intima con claridad de las advertencias que le profirió la OEG a la peticionaria.

            Así las cosas, el caso de autos guarda una estrecha relación con los postulados que anunciamos hace varios años en Yiyi Motors, Inc. v. ELA, supra. Bien entendido, el alcance de ese caso no se limita únicamente a casos de naturaleza contributiva. Más bien, expone con meridiana claridad el proceso a seguir ante un planteamiento sustentado de falta de jurisdicción administrativa. Ante ello, reafirmamos que la peticionaria optó por el curso procesal adecuado para vindicar sus argumentos.

            Finalmente, aprovechamos la ocasión para reafirmar nuestro compromiso con la función preeminente que realiza la OEG en el aparato gubernamental. Nada en este dictamen debe interpretarse como un rechazo a la importancia de asegurar un servicio público a la altura de los estándares éticos más exigentes. Sin embargo, por bien intencionada que sea, la autoridad administrativa solo puede manifestarse en virtud de una autorización válida de nuestra Asamblea Legislativa. Es la pluma del legislador, no el celo administrativo, la que delinea su ámbito de acción.

IV

            Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se declara con lugar la solicitud de injunction permanente y sentencia declaratoria presentada por la Lcda. Zoraida Buxó Santiago. El Artículo 5.1 de Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental contiene un listado taxativo de los funcionarios públicos obligados a rendir informes financieros ante la Oficina de Ética Gubernamental, que no incluye a los integrantes de la Delegación Congresional de Puerto Rico. Como consecuencia, el Director de la Oficina de Ética Gubernamental carece de autoridad para exigirle a estos funcionarios la rendición de informes financieros.

            Se dictará Sentencia en conformidad.

Edgardo Rivera García

Juez Asociado

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 10 de diciembre de 2024.

            Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se declara con lugar la solicitud de injunction permanente y sentencia declaratoria presentada por la Lcda. Zoraida Buxó Santiago.

 

El Artículo 5.1 de Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental contiene un listado taxativo de los funcionarios públicos obligados a rendir informes financieros ante la Oficina de Ética Gubernamental, que no incluye a los integrantes de la Delegación Congresional de Puerto Rico.

 

Como consecuencia, el Director de la Oficina de Ética Gubernamental carece de autoridad para exigirle a estos funcionarios la rendición de informes financieros.

 

Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió una Opinión disidente. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disiente y emite las expresiones siguientes:

 

“En esta ocasión, una mayoría de este Tribunal avala de manera implícita el uso de fondos públicos para adelantar intereses político-partidistas. La Ley para crear la delegación congresional de Puerto Rico, Ley Núm. 167-2020, 16 LPRA § 985 et sec., estableció la Delegación Congresional de Puerto Rico. El referido estatuto provee para la celebración de una elección especial para la selección de seis (6)

delegados congresionales. Esto con el fin de exigir al Congreso de los Estados Unidos la admisión de Puerto Rico como estado de los Estados Unidos. Los delegados congresionales se eligen mediante elección especial y se remuneran con fondos procedentes del erario.

 

Como es sabido, el Art. VI, Sec. 9, de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establece que “[s]ólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley”. Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 444. Cónsono con ello, hemos sentenciado que la noción de finalidad pública contemplada en la mencionada disposición constitucional juega un rol importante en nuestro ordenamiento jurídico, pues, a diferencia de las personas particulares —quienes pueden actuar para variados fines—, “‘la búsqueda de un fin de interés público es la condición positiva de toda actuación estatal’”. Báez Galib y otros v. C.E.E. II, supra, pág. 395. Véase P.I.P. v. C.E.E., 120 DPR 580, 606 (1988). De ese modo, todo organismo gubernamental está obligado a cumplir cabalmente con la anterior disposición, lo cual se logra utilizando los fondos públicos para fines públicos legítimos. Véase Aponte Rosario v. Presidente Comisión Estatal de Elecciones, 205 DPR 407 (2020) (Opinión disidente del Juez Asociado señor Colón Pérez); véase, además, Mun. Quebradillas v. Corp. Salud Lares, 180 DPR 1003, 1017 (2011); C.F.S.E. v. Unión de Médicos, 170 DPR 443, 452 (2009); De Jesús González v. A.C., 148 DPR 255, 268 (1999).

 

En el contexto de este axioma constitucional, considero que el análisis sobre los requerimientos del puesto objeto de esta controversia se ve afectado por el problema de base de la Ley que creó a la delegación congresional, y es que este diseño pretendió asignar fondos públicos para adelantar intereses político-partidistas y, en consecuencia, es inválido. Ahora bien, en este caso no se cuestiona la existencia de los delegados congresionales. Estemos de acuerdo o no con la encomienda delegada a estos, resulta evidente que las particularidades de su puesto llaman a la fiscalización. A más de tres años de su elección, es imperativo que exista un mecanismo de rendición de cuentas para estos,

 

cuya función principal de cabildeo en adelanto de la estadidad—y con poca supervisión—se presta para conflictos de interés y para el mal uso de fondos públicos. Como funcionarios electos, tienen que rendir cuentas”.

 

El Juez Asociado señor Estrella Martínez no intervino.

 

Javier O. Sepúlveda Rodríguez

Secretario del Tribunal Supremo

 

-Véase Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.