Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R.
98 DTS 021 ZETA V. ESTADO LIBRE ASOCIADO TSPR-98-21
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
Zeta Enterprises, Inc. y Otros
Demandantes-Peticionarios
V.
Estado Libre Asociado de PR y Otros
Demandados-Recurridos
Certiorari
TSPR-98-21
Número del Caso: CC-97-94
Abogados Parte Demandante: Peticionaria: Lcdo. Pedro E. Ortiz Alvarez
Lcdo. José A. Cuevas Segarra
Abogados Parte Demandada: Recurrida: Lcdo. Pedro J. Polanco
Lcdo. ignacio J. Gorrín Maldonado
Lcdo. Mario Dávila Arroyo
Abogados Parte Interventora:
Tribunal de Instancia: Superior San Juan
Juez del Tribunal de Primera Instancia: Hon. Wilfredo Alicea López
Tribunal de circuito de Apelaciones: San Juan
Juez Ponente: Hon. Negroni Cintrón
Fecha: 3/5/1998
Materia: Injunction, Daños y Perjuicios, etc.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad.
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 5 de marzo de 1998.
I
En el 1992, el Departamento de la Vivienda, en adelente "el Departamento", interesado en privatizar la administración y el mantenimiento de ciertos residenciales públicos, convocó a los interesados a participar en una subasta para la contratación de tal servicio. Para esos efectos, se publicó un documento titulado "Request for Proposal", en adelante RFP, que era una especie de borrador de los contratos que posteriormente se firmarían con los que obtuviesen la buena pro en la subasta. Este documento fue redactado en conjunto por funcionarios del E.L.A. y del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano del gobierno federal, en adelante, H.U.D.
El 29 de mayo de dicho año, se celebró una reunión entre los interesados en la subasta y los funcionarios del Departamento. Esta reunión se hizo para aclarar las dudas que respecto al RFP tuviesen los potenciales participantes en la subasta. Las interrogantes que allí surgieron fueron recogidas en un documento titulado "Preguntas y Respuestas", mediante el cual se enmendó y clarificó al documento original.1 Según el RFP, la duración del contrato sería de dos años, con dos opciones de extensión de dos años adicionales cada una. Tras sugerencias surgidas en esa reunión, por medio del nuevo documento, se extendió el término de los contratos en subasta a tres años, con una única opción de extensión de dos años adicionales.
La versión final del contrato, en lo pertinente a la controversia de autos, disponía lo siguiente:
Article F1- Term of Contract, Option and Commencement of Work
Los demandantes obtuvieron la buena pro en las subastas y los contratos fueron firmados, conteniendo el artículo F, según transcrito anteriormente.3 Estos expiraron el 30 de junio de 1995, sin que el Departamento de Vivienda hubiese realizado una evaluación ("assesment") de los servicios prestados por los demandantes.4
El 9 de marzo de 1995, 90 días antes de que expirase el término de original de tres años, se le notificó a las compañías demandantes la decisión de no ejercer la opción de extender el término de los contratos. La H.U.D. había aprobado la decisión del E.L.A. de no renovar los contratos, no sin antes haberse negado a ello en varias ocasiones.
Descontentos con tal determinación y al ser infructuosas las gestiones para que se les extendiese el término de duración del contrato, los demandantes acudieron al Tribunal de Primera Instancia. Pidieron allí que se emitiese una sentencia declaratoria respecto a los derechos que reclamaban; una orden de injunction para que se paralizara el nuevo proceso de subasta; y que se les adjudicasen compensaciones por los daños ocasionados.5 Sostuvieron que se incumplió el contrato, pues éste exigía que se ejerciese la opción, a menos que del análisis objetivo de la labor rendida se concluyese que no se estaba satisfecho con ésta. Basaron sus peticiones en la aludida sección "A" del artículo F1 de los contratos.
El 8 de septiembre de 1995, el foro de instancia, desestimó las demandas ya consolidadas, mediante sentencia sumaria. Basó su decisión en que la cláusula en controversia era clara, por lo que no había que auscultar otras fuentes. Según sostuvo dicho foro, una vez se cumplió con el trámite de la sección "B" del artículo F1, no era necesario proceder según lo dispuesto en la sección "A" del mismo artículo. El Tribunal de Circuito de Apelaciones confirmó esta determinación el 18 de diciembre de 1996.
Las partes demandantes acudieron ante nos pidiendo, entre otras cosas, que se dictase sentencia sumaria a su favor.6 El 25 de marzo de 1997, emitimos una orden de mostrar causa por la cual este Tribunal no debía revocar la sentencia recurrida y dictar sentencia sumaria a favor de la parte demandante. Contando con la comparecencia de la parte recurrida, estamos en posición de resolver, según lo intimado anteriormente.
II
Antes de adjudicar la controversia de autos, es necesario determinar si era procedente que se utilizase aquí la vía de la sentencia sumaria. Examinados los documentos de autos, coincidimos en que no existe controversia respecto a los hechos pertinentes, sino más bien sobre las consecuencias jurídicas de éstos. Regla 36 de las de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 36. Por ello estamos de acuerdo con el foro de instancia y el foro apelativo en que el uso de tal mecanismo en este caso era adecuado. Véase al respecto, Marín v. American Int´l. Ins. Co. of P.R., Op. de 28 de octubre de 1994, 137 D.P.R. __, 94 JTS 132; Pilot Life Ins. Comp. v. Crespo Martínez, Op. de 13 de julio de 1994, 136 D.P.R. __, 94 JTS ; Worldwide Food v. Alberic Colón, Op. de 30 de junio de 1993, 135 D.P.R. __, 93 JTS; Corp. Presiding Bishop CJS of LDS v. Purcell, 117 D.P.R. 714 (1986).
Aclarando este asunto, pasemos a interpretar los términos del contrato, conforme lo dispone la norma fundamental para ello de nuestro ordenamiento jurídico, el Art. 1233 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3471.7 Marina Ind., Inc. V. Brown Boveri Coorp., 114 D.P.R. 64 (1983). Coop. La Sagrada Familia v. Castillo, 107 D.P.R. 405 (1978). Merle v. West Bend Co., 97 D.P.R. 403 (1969). Si de los términos del contrato se desprende con claridad que al pactar se pretendió que el aviso de terminación del contrato, notificado noventa (90) días antes del término de su expiración, hacía innecesaria la evaluación del servicio prestado por los demandantes, tendríamos que resolver que la parte demandada actuó correctamente, debido a que ésta cumplió con dicha notificación. Habría que resolver la controversia a favor de la parte recurrida, puesto que ésta no habría incurrido en incumplimiento contractual. Por el contrario, si era compulsorio efectuar la evaluación aludida, tendríamos entonces que determinar si ésta se llevó a cabo cuando la parte demandada decidió no extender el término del contrato.
III
Respecto al significado de la cláusula A del artículo F1 del contrato, los foros inferiores y la parte recurrida difieren en cuanto a su interpretación. El Tribunal de Primera Instancia entendió que la evaluación de la que habla la cláusula A es una en los méritos, la cual sólo es necesaria efectuar si la entidad gubernamental está considerando ejercer la opción afirmativamente. Siguiendo ese razonamiento, como se les avisó de la intención de no ejercer la opción 90 días antes del vencimiento del término, no existía obligación de hacer la evaluación.8 Por su parte, el Tribunal de Circuito de Apelaciones, entendió que dicha cláusula se debía interpretar alterando el orden de sus incisos. Habría que leer, en primer lugar, su inciso "B", el cual exige que el estado le notifique a la compañía privatizadora la decisión de no extender el contrato con 90 días de anticipación.9 De esta manera, el primer inciso, que es el único que cualifica el ejercicio de la opción, queda supeditado al inciso subsiguiente. El foro apelativo no fundamentó tal postura; y, además, nada dijo sobre si la evaluación aludida debía ser en los méritos, o únicamente sobre los términos del contrato.
Por su parte, los recurridos también sostienen que la evaluación es innecesaria, salvo que se esté considerando ejercer la prórroga. Aducen que la notificación a la otra parte, con noventa (90) días de antelación a la expiración del contrato, era suficiente para terminarlo, sin evaluación. Aducen, además, que aun si se estuviese considerando ejercer la opción, dicha evaluación no tendría que ser en los méritos.
Por último, los recurrentes sostienen que la mencionada cláusula significa que es mandatorio ejercer la opción, a menos que de la evaluación del desempeño de los administradores se desprendiese que no era conveniente la extensión del contrato. Si ocurriese este último supuesto, entonces es que se tendría que dar aviso sobre ello con noventa (90) días de anticipación a la expiración del contrato. La evaluación aludida, alegan éstos, necesariamente tendría que haber sido sobre la calidad de la ejecutoria de los administradores, no sobre la conveniencia contrato, pues esta última se determinó ya al momento de suscribir el contrato. Concluyen que como nunca se efectuó la evaluación en los méritos, lo procedente era extender el contrato. Tienen razón los recurrentes.
Es evidente, de un análisis contextual de los términos de todas las cláusulas del artículo F1, que las partes al suscribir al acuerdo tenían una expectativa de conservación de la relación contractual. Se exigió el consentimiento escrito de la H.U.D. como requisito para no extender la duración del contrato y para cualquier otro tipo de terminación. Se acordó que si se decidía no ejercer la opción, habría que notificarle tal decisión a tiempo a las compañías o se consideraría extendido el contrato automáticamente. Se proveyó para la terminación de la relación antes de cumplirse el término original, pero sólo si había evidencia de incumplimiento constante con los requerimientos y regulaciones, y de los esfuerzos del gobierno para que los contratistas corrigiesen las deficiencias. Se impusieron cortapisas a cada uno de los procesos que acabarían con la contratación del servicio antes de la fecha límite final de junio 30 de 1997.
De especial importancia en este sentido es la redacción de la primera cláusula del artículo F1 del contrato. Esta, la "A", es la que establece la opción de extender el término inicial del contrato. Nótese que al establecerse en esta cláusula la referida opción, se utiliza el término imperativo "shall" respecto al ejercicio de ésta.10 Tal opción sólo está supeditada a que se efectúe una evaluación.11 Nótese, además, que cuando se habla de la evaluación o "assessment", también se utiliza el mismo término imperativo respecto a su realización. Asimismo, se utiliza el término "shall" por tercera vez, para indicar que se extenderá el contrato, a menos que se haya hecho una determinación de no hacerlo y se obtenga para ello la aprobación de la agencia federal.12
De lo anterior surge claramente la obligatoriedad de efectuar una evaluación ("assesment"), como base para a decidir si se ejercita la opción de extensión del contrato. Primero, se dice en términos imperativos que habrá una opción, e inmediatamente, que se efectuará una evaluación para determinar si ésta se ejecuta. 13 La cláusula referida no dice que la evaluación se realizara sólo si no se notifica la intención de no extenderlo con 90 días de antelación a la expiración del contrato, como aduce la recurrida, y cómo resolvieron los foros inferiores. No hay base lógica alguna en los términos del contrato para tal interpretación.
Tampoco es correcto el malabarismo del foro apelativo para interpretar el contrato, de saltar de la cláusula "A" a la "B" y luego de la "B" a la "A", para entender así el sentido de la cláusula "A". Nada sugiere que esta cláusula está supeditada a la "B", y que, por tanto, debe interpretarse a partir de lo que dispone la "B". Lo lógico sería exactamente lo contario; es decir, que en la cláusula inicial se dispone lo principal y en la claúsula subsiguiente se establece el procedimiento, en caso que no se realice lo establecido en la cláusula "A". En dicha cláusula "A" se dispone con meridiana claridad que el Departamento de la Vivienda extenderá el contrato por un término adicional de dos años, si ello se justifica, con arreglo a una evaluación de los servicios prestados por los demandantes. Si de tal evaluación surge que no deben extenderse los contratos, entonces ello debe noficarse a éstos, como dispone la cláusula "B".
La recurrida sostiene que la evaluación no puede ser un requisito para el ejercicio de la opción porque la naturaleza del término "opción" implica que ésta está sujeta a la voluntad del poseedor.14
No tiene razón. El alcance de la opción aludida no se puede fijar sin tomar en cuenta el contenido específico que en este contrato se le imparte. Una opción típica, implica que el poseedor del derecho tiene la iniciativa de decidir, a su arbitrio y dentro de un plazo ya fijado, si se va a celebrar el contrato. III José Puig Brutau, Fundamentos de Derecho Civil, vol. 3 491-501 (1983). III Federico Puig Peña, Compendio de Derecho Civil Español, vol. 1 535-540 (1966). Sin embargo, en el contrato que nos concierne, el poseedor del derecho de opción no dispone de un ámbito ilimitado de voluntariedad, sino que su derecho está expresamente supeditado al cumplimiento de dos condiciones: la celebración de la evaluación y la obtención del permiso de la H.U.D. Estas disposiciones cualifican el ámbito de la opción, conforme la voluntad de las partes contratantes.
Resolvemos, pues que era necesario haber efectuado la evaluación para cumplir con los términos contractuales, y que no bastó con notificar la intención de no extender con 90 días de anticipación a la fecha de expiración. Procede entonces, que examinemos la naturaleza de dicha evaluación.
IV
En el contrato no se define el significado del término "assessment". El E.L.A. aduce que la evaluación se refiere a los términos del contrato, mientras que los demandantes alegan que se trata de una evaluación de los servicios prestados.
Conforme varias reglamentaciones de la H.U.D. en el área relacionada con contratos de administración de vivienda pública, cuando se utiliza la palabra "assessment" y sus derivados, ésta se refiere claramente a una evaluación de los méritos de la ejecución ("performance") de las responsabilidades que tiene la parte que administra la vivienda pública. Así pues, existe un proceso de evaluación llamado "Public Housing Management Assessment Program", o P.H.M.A., con el cual la H.U.D. evalúa los sistemas de vivienda pública estatales o P.H.A.s. En la parte 901.01 de 24 CFR se establecen los objetivos de ésta y dice respecto al proceso evaluativo:
c) PHMAP provides an objective system for measuring PHA performance using standard criteria for all PHAs that will enable the Department and PHAs to compare performance of PHAs. At the same time, PHMAP provides sufficient flexibility in evaluating PHAs to ensure that they are not penalized as a result of circumstances beyond their control.
d) With PHMAP, the Department will be able to identify deficiencies in a PHAs management areas and take corrective actions, such as providing advice and guidance in specific areas of concern, or entering into a Memorandum of Agreement with a troubled PHA...
e) PHMAP will be used by the Department to provide incentives to high-performing PHAs and encourage all PHAs to achieve high-performer designation. High-performing PHAs are afforded greater flexibility in the operation of their public housing programs, with increased responsibility and authority for their own management decisions. In addition, high-performing PHAs will receive national recognition by the Department.
f) PHAs can utilize this assessment to conduct internal audits of their operations and correct identifies deficiencies. The results of the assessment can be utilized by the PHAs Board of Commissioners and Executive Director, resident organizations, and the community to understand more comprehensively by the PHA´s operations.
Con respecto a dicha sección, el trasfondo de la regla interina implantando el P.H.M.A.P. dice:
[...] The intent of PHMAP is to be as objective as possible. Indicators are based on numerical data, whenever appropriate. The Department also recognizes that a cold, hard, objectivity based entirely on numerical data may not always be appropriate. For this reason, the Regional Administrator has the discretion to review and verify a PHA´s score prior to the transmission of the score the PHA. To avoid the abuse, or even the appearance of abuse, of this discretion, the PHMAP process is an open record.15 (Enfasis suplido.)
El preámbulo de dicha regla interina dice en parte:
Once the necessary management information is compiled, it will be evaluated. This will be done by grading or scoring the management performance of each PHA in accordance with uniform and objective criteria. Finally, when the management performance of a PHA has been accurately described and fairly evaluated, the rule prescribes, what action follow. High-performing PHAs will be rewarded for their excellence. In this way, all PHAs will be encouraged to achieve this status. Troubled PHAs ... will be assisted in improving their management performance by focusing resources on the deficiencies identified by the management assessment.16 (Enfasis suplido.)
En el trasfondo de la regla interina se dice en su parte pertinente:
[...] Congress recognized the need to identify and assist troubled and mod-troubled PHAs and to provide for the consistent good management of PHAs in Section 502 of NAHA. Section 502 requires the Department to develop indicators to assess the management performance of PHAs. [...] A PHA assessed as troubled or mod-troubled must enter into a Memorandum of Agreement (MOA) with HUD that sets forth targets, strategies, incentives and sanctions for improving its management performance.17 (Enfasis suplido.)
Posteriormente, en el trasfondo también se expresa:
The 1992 Appropriations Act amends NAHA Section 502 in four ways: the number of factors that may be used to assess the management performance of PHAs is limited; the evaluation of PHAs must be administered flexibly to ensure that they are not penalized for circumstances beyond their control; the weights assigned to indicators must reflect the differences in management difficulty that result from physical condition and neighborhood environment; and the determination of PHA´s status as "troubled with respect to the program under section 14" is to be based on factors solely related to its ability to carry out that program.18 (Enfasis suplido.)
Si bien es cierto que la reglamentación aludida no era aplicable entre las partes, también es cierto que los contratantes estaban familiarizados con ésta, y sabían que el concepto "assessment" se refería a una evaluación de los méritos del servicio prestado. No tenemos fundamentos para concluir que a pesar de lo anterior, cuando las partes en este contrato incluyeron el término en los contratos, sin definirlo, estaban pensando en impartirle un significado diferente al que se acostumbraba a utilizar cuando se manejaba el término en el mismo campo.
También son indicativos de lo que consistía el "assessment", ciertos actos posteriores de la parte recurrida. Recuérdese, que según dispone la cláusula "A" del artículo F1, era necesaria la autorización de la H.U.D. para que el E.L.A. no extendiese el contrato al expirar el término original. Durante la etapa de obtención de dicho permiso, se desarrolló un diálogo escrito entre funcionarios de ambas entidades.
El 11 de noviembre de 1994, el Administrador de la Administración de Vivienda Pública19, en adelante A.V.P., envió carta al Director de la Oficina del Caribe de H.U.D. solicitando su autorización, la cual era necesaria, para la no-renovación de los contratos.
El 8 de diciembre de dicho año, el Director de la División de Operaciones de H.U.D. de la Oficina del Caribe, negó la autorización solicitada y contestó la pasada comunicación explicando las razones para denegar la solicitud, de la siguiente manera:
[...] As required in Part I, Section F, Article F-1A of the RFP, "the Owner shall make an assessment to determine whether the Contract should be extended for an additional two years option period." HUD’s approval may be requested after a determination is made by the PHA20 based on the assessment to either extend or not to exercise the option to extend. Your letter does not clearly state your position and it only provides statements concerning the current contracts.
The PHA must submit a clear and definite request concerning the plans to either extend or not the current contracts based on an objective assessment. (Enfasis suplido.)
Surge de esta comunicación, con claridad, que H.U.D. se negaba a autorizar la no-renovación de los contratos, porque no había realizado una evaluación objetiva del servicio prestado. La A.V.P. no cuestionó este planteamiento de H.U.D.
Todo lo anterior, nos convence de que la evaluación que se exige en los contratos no podía ser otra que de los méritos de la ejecutoria de los administradores. En vista de que no se efectuó dicha evaluación, concluimos que no existe controversia sobre el hecho de que el E.L.A. incurrió en incumplimiento contractual. Por ello, se dictará sentencia sumaria parcial, para revocar la resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones en el caso de autos y para declarar con lugar las demandas por incumplimiento contractual. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que adjudique el remedio procedente en derecho.
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 5 de marzo de 1998.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, la cual se hace formar parte de la presente sentencia, se revoca la resolución del Tribunal de Circuito de Apelaciones en el caso de autos y se declaran con lugar las demandas por incumplimiento contractual. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que adjudique el remedio procedente en derecho.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Subsecretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Corrada del Río disiente con opinión escrita. El Juez Asociado señor Rebollo López disintió sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Negrón García está inhibido. El Juez Asociado señor Hernández Denton no intervino.
Carmen E. Cruz Rivera
Subsecretaria del Tribunal Supremo
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