Abogados Parte Demandante: LCDO. PEDRO J. SAADE LLORENS

Abogados Parte Demandada: LCDO. FERNANDO MOLINI VIZCARRONDO

Abogados Sur Contra la Contaminación (SURCO, INC.): LCDO. DIEGO LEDEE BAZAN, LCDO. ERASMO RODRIGUEZ VAZQUEZ Y LCDO. PEDRO VALERA FERNANDEZ

Abogados Junta de Planificación: LCDO. HECTOR RAMOS ORTIZ

Tribunal de Instancia:

Abogados Autoridad de Energía Eléctrica: LCDO. JUAN VILLAFAÑE LOPEZ

LCDA. MARIA M. MENDEZ.

Abogados del Amicus Curiae Departamento de Recursos Naturales.: HON. CARLOS LUGO FIOL, PROCURADOR GENERAL, LCDA. ROSA CORRADA, abogada del Departamento de Justicia.

Abogados de AES Puerto Rico, L.P.: LCDO. JUAN CARLOS GOMEZ ESCARCE, LCDO. RAFAEL R. VIZCARRONDO, LCDO. JAY GARCIA GREGORI, LCDO. SALVADOR ANTONETTI, LCDO. EDUARDO NEGRON NAVAS, LCDA. MARIA LUISA GONZALEZ, LCDO. PEDRO REYES BIBOLINI

Agencia: Junta de Calidad Ambiental R-96-9-1

Caso: DIA-JCA-95-0005(JP)

Fecha: 6/29/1998

San Juan, Puerto Rico, a 29 de junio de 1998.

Nos toca resolver si la Junta de Calidad Ambiental actuó debidamente al aprobar la declaración de impacto ambiental preparada por la Junta de Planificación de Puerto Rico en el caso de autos, conforme lo dispuesto en la Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, 12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq., también conocida como la Ley de Política Pública Ambiental de Puerto Rico.

I

El 13 de octubre de 1994 la compañía Allied Energy Systems Puerto Rico, L.P., en adelante, AES, presentó ante la Junta de Planificación una consulta de ubicación para construir y operar una planta de cogeneración de energía en una finca localizada en el Barrio Jobos del Municipio de Guayama, Puerto Rico. La planta propuesta tendría un costo de construcción de unos $650 millones de dólares, generaría enormes cantidades de vapor para clientes industriales en el área circundante, y tendría capacidad para producir 413 megavatios de energía eléctrica. Dicha planta utilizaría carbón de piedra como combustible.

Así las cosas, y como parte del proceso evaluativo de la declaración de impacto ambiental preliminar antes mencionada, la Junta de Calidad Ambiental celebró vistas públicas en Guayama el 15 y 22 de julio de 1995, a las que comparecieron varios grupos de personas, tanto en nombre propio como de sus empresas, instituciones y organizaciones, así como varios grupos de acción ciudadana. Luego de terminadas las vistas públicas, la Junta de Calidad Ambiental concedió quince días a todos los interesados para que sometiesen sus comentarios sobre

la declaración de impacto ambiental preliminar aludida. El 4 de diciembre de 1995, el panel examinador que presidió las vistas, que estaba integrado por tres personas, presentó un informe ante la consideración de la Junta de Gobierno de la Junta de Calidad Ambiental. En este informe se hicieron ciertos señalamientos respecto al contenido de la declaración de impacto ambiental preliminar, que se examinarán posteriormente en esta opinión.

El 4 de marzo de 1996, la Junta de Calidad Ambiental emitió una extensa resolución, mediante la cual determinó que la Junta de Planificación había cumplido cabalmente con los requisitos de la Ley de Política Pública Ambiental, supra. Resolvió, que la declaración de impacto ambiental preliminar en cuestión era adecuada. Resolvió además, que todos los comentarios vertidos por el panel examinador en su informe, que se referían a cuestiones levantadas por los opositores al proyecto, ya habían sido previamente atendidos en la declaración de impacto ambiental preliminar que se presentó originalmente. Instruyó a la Junta de Planificación a incorporar a la declaración de impacto ambiental preliminar los comentarios emitidos por personas particulares, agencias de Gobierno y otras entidades, sobre los aspectos ambientales del proyecto, así como la copia de la resolución de la Junta de Calidad Ambiental, a fin de quedar constituida, de este modo, la declaración de impacto ambiental final.

En los recursos de apelación referidos, los peticionarios señalan la comisión de numerosos errores. Los señalados en el recurso de Misión Industrial son los siguientes:

El 23 de julio de 1996 se presentó el alegato de Misión Industrial; el 24 de julio el de SURCO; el 1 de agosto el de la Junta de Planificación; y el 7 de agosto el de la Junta de Calidad Ambiental y el de AES. El 20 de agosto de 1996 se presentó la intervención como amicus curiae del Departamento de Recursos Naturales.

Antes de entrar de lleno al examen de los errores referidos, es menester aludir a la normativa aplicable a la controversia ante nos.

II

Como se sabe, en Puerto Rico la normativa jurídica sobre los recursos naturales y el medio ambiente tiene una insoslayable dimensión de orden constitucional. Los miembros de la Convención Constituyente del Estado Libre Asociado entendían que el uso y conservación de nuestros recursos naturales era un asunto tan importante para el bienestar general del país, que decidieron que éste debía elevarse a rango constitucional. Paoli Méndez v. Rodríguez, 138 D.P.R. __, op. de 5 de mayo de 1995, 95 JTS 57.

El Artículo VI, Sección 19, de nuestra Constitución dispone que:

Esta disposición no es meramente la expresión de un insigne afán, ni constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter exhortativo. Se trata, mas bien, de un mandato que debe observarse rigurosamente, y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste. Como bien señala Trías Monge, el informe de la Comisión que redactó la disposición constitucional aludida, fue claro y perentorio. Se pretendió con dicha disposición establecer un deber ineludible del Estado. III J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, 235 (1982). En el referido informe se señaló lo siguiente:

Conforme a este claro historial constitucional, en Puerto Rico, cualquier decisión o determinación del Estado que incida sobre los recursos naturales debe responder cabalmente al doble mandato de la Sección 19 de lograr la más eficaz conservación de los recursos naturales, a la vez que se procura el mayor desarrollo y aprovechamiento de esos recursos para el beneficio general de la comunidad. Dicha Sección fija de modo incuestionable el criterio jurídico primordial para juzgar la validez o interpretar el significado de cualquier norma o decisión relativa al uso o protección de los recursos naturales formulada por la Asamblea Legislativa o por cualquier agencia, departamento, municipio o instrumentalidad gubernamental.

En 1970, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la Ley Núm. 9 sobre Política Pública Ambiental, supra, en adelante la Ley 9. Esta pieza legislativa constituye el primer y principal esquema estatutario adoptado en Puerto Rico para atender de modo integral los asuntos concretos que se plantean en el país en relación a la administración del medio ambiente. Véase, A.O. Jiménez, Comentario sobre legislación, 41 Rev. Jur. U.P.R. 115 (1972). Dicha Ley 9 se tomó en su mayor parte, casi literalmente, de la National Environmental Policy Act de 1969, 42 USCA 4321 et seq. Id. Véase además, N. Martí, Article 4 C of The Environmental Public Policy Law: A need for clarification, 36 Rev. Col. Abogados 771 (1975). Véase también, Salas Soler v. Srio. de Agricultura, 102 D.P.R. 716, 720 (1974). En vista de ello, debemos referirnos a tal legislación federal, y a la jurisprudencia que ésta ha generado, como fuentes importantes para la interpretación de nuestra propia ley. Bruno López v. Motorplan, Inc. y otro, op. de 16 de julio de 1993, 134 D.P.R. ___, 93 JTS 123; Pérez Maldonado v. J.R.T., op. de 12 de marzo de 1993; 134 D.P.R. ___, 93 JTS 38. El uso de estas fuentes federales, claro está, será en armonía con las exigencias de la política ambiental que fija nuestra Constitución, con el historial y sentido de nuestra propia Ley 9, y con las realidades particulares de Puerto Rico, para así imprimirle a nuestra Ley 9 su significado más atinado. Salas Soler v. Srio. de Agricultura, supra, págs. 721-722. Véase además, Clavell v. El Vocero de Puerto Rico, 115 D.P.R. 685, 690 (1984); Textile Dye Workers, Inc. v. Srio. de Hacienda, 95 D.P.R. 708, 712-713 (1968); Pereira v. IBEC, 95 D.P.R. 28, 83 (1967).

La Ley 9, aunque deriva sustancialmente de la ley federal sobre el mismo tema, refleja en buena medida la política pública sobre los recursos naturales que ordena nuestra Constitución. En lo más pertinente de su declaración de principios se establece que:

La Ley 9 también ordena en el primer párrafo de su Artículo 4, 12 L.P.R.A. sec. 1124, que todos los departamentos, agencias, corporaciones públicas, municipios e instrumentalidades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico están obligados a interpretar, implementar y administrar todas las leyes y cuerpos reglamentarios del país "en estricta conformidad con la política pública" enunciada en dicha Ley 9 "al máximo grado posible". Esta rigurosa obligación, fijada en términos claros, es consistente con el mandato constitucional identificado antes. Se trata de una disposición estatutaria que hace manifiesta la imperiosa intención legislativa de proteger el medio ambiente cumplidamente. En efecto, en el Informe Conjunto del 17 de abril de 1990 de las Comisiones Senatoriales de lo Jurídico Civil y de Salud y Bienestar en torno al proyecto que dio lugar a la Ley 9 se resaltó la importancia de:

Las disposiciones aludidas de la Ley 9, pues, constituyen un mandato legislativo deliberado, que está en sustancial armonía con el de la Constitución.

C. La Declaración de Impacto Ambiental

Según dicho foro, para que ello ocurra "an agency must allow

all significant environmental risks to be factored into the decision whether to undertake a proposed action." Baltimore Gas & Electric Co. v. NRDC, 462 US 87, 100 (1983). Por otro lado, con la declaración de impacto ambiental también se persigue que se informe a las partes concernidas, al propio Gobierno y al público en general de las consecuencias ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción que estimen procedente sobre el proyecto propuesto. El más alto foro judicial federal ha descrito estos dos propósitos en la siguiente manera, en Robertson v. Methow Valley Citizens Council, supra, a la pág. 349:

Las consecuencias ambientales a detallarse son aquellas que sean "significativas". Ello quiere decir que la agencia proponente debe realizar un esfuerzo serio y escrupuloso por identificar y discutir todas las consecuencias ambientales de importancia que sean previsibles. No es menester examinar impactos remotos, triviales o especulativos, sino aquellos que el especialista en la materia concienzudamente estima que deben detallarse. Robertson v. Methow Valley Citizens Council, supra. Vease además, Columbia Basin Land Protection Ass’n v. Schlesinger, 643 F.2d 585 (1981); Trout Unlimited v. Morton, 509 F.2d 1276 (1974).

Debe enfatizarse que el proceso de preparar y aprobar una declaración de impacto ambiental es, en esencia, sólo un instrumento para asegurar que la conservación y el uso racional de los recursos naturales han de tenerse propiamente en cuenta al momento de hacer planes y tomar las primeras decisiones gubernamentales sobre una propuesta que pueda tener un impacto en el medio ambiente. En situaciones como la de autos, dicha declaración es sólo un instrumento de planificación, la primera etapa de un largo camino de autorizaciones oficiales en el desarrollo de un proyecto. Robertson v. Methow Valley, supra, a las págs. 349-350; Baltimore Gas & Electric Co. v NRDC, supra, a las págs. 87-88; y Strycker’s Bay Neighborhood Council, Inc. v. Karlen, 444 US 223, 227-28 (1980). La aprobación de la declaración de impacto ambiental de ningún modo significa que más adelante no han de tomarse otras medidas afines, para proteger el ambiente. No representa una carta blanca sobre lo ambiental respecto a la acción o decisión gubernamental que ocasionó la declaración referida. Por el contrario, superada la etapa de la aprobación de la declaración de impacto ambiental, la construcción y el inicio de operaciones del proyecto propuesto no pueden llevarse a cabo sin que se aprueben toda una serie de permisos que también están dirigidos a asegurar la protección ambiental. Es precisamente en la etapa de obtener los particulares permisos de construcción y de operaciones aludidos que se fijan concretamente los controles de contaminación necesarios. En esa etapa la Junta de Calidad Ambiental, otras agencias concernidas, las partes interesadas y los propios tribunales tienen de modo muy particular el deber y la responsabilidad de velar porque se cumpla rigurosamente con la política pública ambiental del país. Además, aun después de haber comenzado las operaciones, si el proyecto contemplado por la agencia proponente no se desarrolló o se llevó a cabo según descrito en la declaración de impacto ambiental, o si las consecuencias ambientales previstas en dicha declaración han resultado ser más graves que lo anticipado, o si surgen impactos adversos no previstos, la Junta de Calidad Ambiental tiene la facultad y el deber de tomar todas las medidas adecuadas para evitar cualquier daño al ambiente o a los recursos naturales que pueda por ello ocurrir, y el hecho de que la Junta haya aprobado antes una declaración de impacto ambiental en modo alguno impide que tome tales medidas. 12 L.P.R.A. secc. 1131(14), (22), (29) y (30). Del mismo modo, bajo el Artículo 20 de la Ley 9, 12 L.P.R.A. 1139, cualquier persona con debido interés puede presentar una acción civil por los daños que le haya ocasionado la violación a la política pública ambiental del país, o puede solicitar un mandamus para que se cumpla con dicha política pública, y la previa aprobación de una declaración de impacto ambiental no constituye necesariamente una defensa contra dichas acciones. Existen, pues, remedios y recursos tanto para evitar como para atender daños al medio ambiente no previstos en una declaración de impacto ambiental o que resulten de una declaración que no fue preparada o aprobada de buena fe. La Junta de Calidad Ambiental tiene una clara encomienda legislativa de asegurar que se eviten y que se conjuren los daños ambientales, que va más allá de sus responsabilidades particulares respecto a la aprobación de las declaraciones de impacto ambiental. Del mismo modo, cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos afectados por la falta de implementación de la Ley 9 puede presentar las acciones judiciales que procedan para asegurarse que se logren los fines de protección ambiental referidos, independientemente de que se hubiese aprobado ya una declaración de impacto ambiental respecto al proyecto en cuestión. Salas Soler v. Srio. de Agricultura, supra. Sobre todo en vista de la dimensión constitucional que tiene la protección ambiental en nuestra jurisdicción, los tribunales de Puerto Rico deben velar celosamente porque se cumplan las expectativas de conservación y uso racional de los recursos naturales contenidos en las declaraciones de impacto ambiental aprobadas por la Junta. Véase, Columbia Basin Land Protection Assn. v. Schlesinger, supra, a la pág. 591-592; y Van Abbema v. Fornell, 807 F. 2d 636-7 (1986). Véase, además, T. O. Mc’Garity, Judicial Enforcement of NEPA—Inspired Promises, 20 Envtl. L. 569 (1990); Note, EIS Supplements for Improperly Completed Projects: A Logical Extension of Judicial Review under NEPA, 81 Mich. L. Rev. 221 (1952); Comment, Enforcing the "commitments" Made in Impact Statements: A Proposed Passage through a Thicket of Case Law, 10 Envtl. L. Rev. 10153 (1980).

D. La Función de la Junta de Calidad Ambiental

Esta función de la Junta es de vital importancia para la consecución adecuada de la política pública ambiental del país. Significa que la labor de fiscalización no sólo queda en manos de una entidad distinta a la que propone el proyecto en cuestión, sino además que queda en manos de una entidad especializada en asuntos ambientales, cuya función principal es precisamente velar por el fiel cumplimiento de la política pública ambiental de Puerto Rico. Se asegura así la objetividad y el profesionalismo que es necesario para que se lleve a cabo el mandato constitucional y estatutario de usar y conservar los recursos naturales adecuadamente. Se asegura además, que cada declaración de impacto ambiental sea objeto de un doble examen, lo cual es una garantía adicional para al cumplimiento con el mandato constitucional.

Para realizar su labor, la Junta debe examinar cuidadosamente la declaración sometida por la agencia proponente y verificar que se hayan cumplido cabalmente los requisitos procesales y substantivos fijados por la Ley 9 y por los reglamentos aprobados a su amparo. García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental, supra. Recae sobre la Junta primordialmente la responsabilidad de verificar que la acción contemplada por la agencia proponente representa, en balance, la alternativa con el menor impacto ambiental, a la luz de todos los factores legítimos que son pertinentes. Su función ineludible es la de comprobar que se haya observado rigurosamente el esquema jurídico sobre lo ambiental, que fue resumido de manera clara por el Juez Skelly Wright en su conocida opinión en Calvert Cliffs’ Coor. Com. v. United States A. E. Com´n., 449 F.2d 1109, 1115 (1971):

La propia Ley sobre Política Pública Ambiental expresamente dispone el alcance de nuestra intervención en casos como el de autos, al ordenar que la revisión judicial se ha de llevar a cabo a base del expediente administrativo de los procedimientos ante la Junta de Calidad Ambiental y que las determinaciones de hechos de ésta serán concluyentes si están sostenidas por evidencia sustancial. 12 L.P.R.A. sec. 1134(g). Se trata, pues, del mismo alcance que tiene la revisión judicial respecto a las decisiones de cualquier otro organismo administrativo. Véase 3 L.P.R.A. sec. 2175; Facultad Ciencias Sociales v. Consejo de Educación Superior, opinión del Tribunal del 2 de junio de 1993, 134 D.P.R. ___, 93 JTS 88. Según hemos resuelto reiteradamente, las determinaciones de organismos administrativos especializados, como es la Junta de Calidad Ambiental, merecen gran consideración y respeto. San Vicente v. Policía de P.R., op. de 12 de noviembre de 1996, 142 D.P.R. (1996), 96 J.T.S. 148; Metropolitana, S.E. v. A.R.P.E., op. de 10 de abril de 1995, 138 D.P.R. (1995), 95 J.T.S. 39; Fuertes y otros v. A.R.P.E., op. de 17 de diciembre de 1993, 134 D.P.R. (1993), 93 J.T.S. 165; y Asoc. Drs. Med. Cui. Salud V v. Morales, op. de 1ro de febrero de 1993, 134 D.P.R. (1993), 93 J.T.S. 12. Por ello, estamos obligados a sostener tales determinaciones si son conforme a derecho, y si las conclusiones en cuanto a los hechos están respaldadas por evidencia suficiente que surja del expediente administrativo considerado en su totalidad. Facultad Ciencias Sociales v. Consejo de Educación Superior, supra.

A la luz de esta conocida normativa, nuestra función en casos como el de autos es la de verificar si la Junta de Calidad Ambiental ha cumplido cabalmente con todas sus obligaciones legales y si formuló sus determinaciones fundamentadamente. En concreto, nos toca verificar que la Junta de Calidad Ambiental haya examinado adecuadamente todas las consecuencias ambientales significativas que sean razonablemente previsibles, y que haya discutido de igual modo todas las alternativas que razonablemente existan a la acción contemplada por la agencia proponente. De esta manera ejercemos nuestra responsabilidad de velar porque la Junta haya dado cumplimiento al esquema estatutario y reglamentario que le rige, y la de procurar que se observe la política ambiental del país que, como hemos señalado ya, es de origen constitucional.

Nuestro rol de constatar que la Junta de Calidad Ambiental haya cumplido con sus preeminentes deberes jurídicos, sin embargo, no significa que le corresponde al foro judicial pasar juicio sobre los méritos sustantivos de la acción propuesta. Es decir, no nos corresponde sustituir nuestro criterio por el de la agencia proponente, o el de la Junta de Calidad Ambiental. Como ha señalado el Tribunal Supremo federal en Strycker’s Bay Neighborhood Council, Inc. v. Karlen, supra, a las págs. 227-8 (1980):

Véase también, Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. NRDC, supra; Kleppe v. Sierra Club, supra. En particular, no nos corresponde entrar a dilucidar los conflictos que puedan existir entre opiniones científicas sobre alguna cuestión ambiental. County of Suffolk v. Sec. of Interior, 562 F.2d 1368, 1383 (1977); Life of the Land v. Brinegar, 485 F.2d 460, 472-3 (1973).

A modo de resumen, conviene citar lo expresado por el distinguido jurista Skelly Wright en Izaak Walton League of America v. Marsh, 655 F.2d 346, a las págs 371-372 (1981), que expresa suscitamente al alcance de la revisión judicial respecto a la declaración de impacto ambiental:

III

Con los criterios normativos antes mencionados en mente, procederemos ahora a atender los errores señalados por los peticionarios. Para fines de simplificar la discusión, hemos agrupado los errores en dos grupos: los relativos a la declaración de impacto ambiental en si, y los relativos a las cuestiones ambientales contenidas en la declaración de impacto ambiental. Comenzaremos por el primer grupo.

Como expresamos anteriormente, es innegable que la Junta de Calidad Ambiental ejerce una ingente función fiscalizadora. Tiene la responsabilidad de velar por que la declaración de impacto ambiental presentada ante su consideración cumpla cabalmente con todos los requisitos legales y reglamentarios pertinentes. Su rol fiscalizador incluye también constatar que el análisis de las consecuencias ambientales formulado por la agencia proponente en la declaración de impacto ambiental sea riguroso y completo, y que ofrezca al público toda la información pertinente.

Todo ello ocurrió aquí. La Junta de Calidad Ambiental tuvo ante sí los estudios científicos presentados, tanto por los promoventes, como por los opositores al proyecto. Estos abarcaban materias sumamente especializadas. En su resolución, la Junta de Calidad Ambiental hizo constar que había evaluado todos los escritos, que revisó la documentación técnica y que tomó en consideración las recomendaciones de los oficiales examinadores. Examinó todo el contenido de la declaración ambiental, y evaluó si efectivamente se cumplía con los estándares ambientales pertinentes. Discutió, además, los señalamientos esgrimidos en contra del proyecto en las vistas, que fueron reiterados en el informe del panel examinador. La Junta incluso ordenó que se incorporara a la declaración de impacto ambiental preliminar los comentarios críticos sobre ésta relativos a los aspectos ambientales del proyecto que fueron formulados por personas particulares, agencias gubernamentales y otras entidades. Todo ello nos convence que la evaluación ambiental de la Junta de Calidad Ambiental fue responsable, independiente, razonable y por tanto, merecedora de nuestra deferencia, debido a la especialización en cuestiones ambientales del foro administrativo apelado. Examinado en su totalidad el expediente administrativo de este caso, no podemos concluir que la actuación de la Junta de Calidad Ambiental fue arbitraria o irrazonable, o que fue contraria a las normas jurídicas aplicables. Fac. C. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., supra; Metropolitana S.E. v. ARPE, supra. El error no fue cometido.

Como se sabe, una agencia administrativa no tiene que acoger la totalidad del informe del panel examinador, sino las partes de aquél que considere correctas. Henríquez v. Consejo de Educación Superior, 120 D.P.R. 194 (1984). La Junta de Calidad Ambiental, pues, no venía obligada a acoger todas las recomendaciones del panel, sino sólo aquellas que ésta considerase procedentes. La Junta, sin embargo, le dio ponderada atención a las recomendaciones del panel. Aquí las recomendaciones referidas del panel examinador eran en realidad compendios de las comparecencias de los opositores del proyecto en cuestión. Dichas recomendaciones se referían específicamente a apreciaciones de peritos cuyo análisis difería del de los peritos de los proponentes del proyecto. En su Resolución sobre la declaración de impacto ambiental preliminar, la Junta de Calidad Ambiental identificó de modo claro las recomendaciones aludidas del panel examinador y luego procedió a examinarlas y discutirlas. Señaló también las secciones de la declaración preliminar en las cuales dichas recomendaciones fueron atendidas. La Junta explicó además porqué las recomendaciones aludidas estaban debidamente atendidas en la declaración preliminar, formulando sus razones en apoyo de ello. La Junta de Calidad Ambiental, pues, hizo lo que en ley le correspondía hacer: consideró y analizó detalladamente las recomendaciones aludidas y pasó juicio ponderado sobre ellas.

Como hemos señalado antes, no le corresponde a este Foro sustituir nuestro criterio por el de la Junta de Calidad Ambiental en cuanto a los méritos de los asuntos en cuestión, que tratan esencialmente de conflictos periciales sobre controversias ambientales. Nuestra revisión judicial se limita a verificar que la Junta en efecto haya examinado y discutido razonablemente las controversias aludidas. Eso hemos hecho y no podemos concluir que la Junta haya errado al proceder como lo hizo. La Junta cumplió correctamente aquí con el deber que le impone la Ley 9.

Más aun, al incluir su Resolución como parte de la declaración de impacto ambiental final, e incluir también con ésta los comentarios de personas, agencias gubernamentales y otras entidades, la Junta de Calidad Ambiental puso en conocimiento de todos los concernidos las objeciones u observaciones críticas que existían respecto a la declaración preliminar. De este modo complementó y profundizó el análisis que se había hecho en ésta, y trajo a la atención de la agencia proponente y otros las cuestiones ambientales adicionales que se han suscitado en torno al proyecto, cumpliendo así también con los dos propósitos esenciales de la declaración de impacto ambiental, que identificamos antes. Reiteramos aquí que la declaración final de impacto ambiental es sólo un instrumento de planificación y no la decisión final de la agencia que propone un proyecto. Para tales fines, la discusión de la Junta de Calidad Ambiental de los señalamientos críticos del panel examinador ya reseñada es adecuada y cumple con los requisitos legales pertinentes.

Para ilustrar lo que acabamos de indicar respecto a la consideración que le dio la Junta de Calidad Ambiental a las recomendaciones del panel examinador, conviene examinar concretamente aquí ahora una de ellas. Otras se discuten más adelante en esta opinión.

El panel examinador recomendó que en la declaración de impacto ambiental final se debía discutir con más detalles el asunto de la necesidad del proyecto. Se indicó que en las vistas públicas se había cuestionado si eran válidos los señalamientos de la Autoridad de Energía Eléctrica sobre la futura necesidad energética del país. Esta recomendación del panel examinador dio lugar a que SURCO, en su solicitud de revisión ante nos, planteara como su décimo (10) señalamiento de error la postura de la Autoridad de Energía Eléctrica sobre el particular.

En respuesta a esta recomendación del panel examinador, la Junta de Calidad Ambiental en su Resolución referida indicó que la entidad gubernamental encargada de asegurar que el país contase con una capacidad generatriz de energía eléctrica que fuese adecuada no era la Autoridad de Energía Eléctrica sino la Administración de Asuntos de Energía (AAE). La Junta señaló entonces que esta entidad le había comunicado su determinación de que Puerto Rico necesitaba una capacidad generatriz adicional a la actual. Añadió la Junta que la AAE había estimado el aumento necesario en la capacidad generatriz en diferentes cantidades, de acuerdo a tres escenarios de crecimiento económicos distintos. Así pues, según la AAE para el año 2002 la isla necesitaría 1730MV adicionales de electricidad si se daba el crecimiento económico máximo previsto y 320MV si sólo ocurría el crecimiento mínimo contemplado. La Junta identicó además los factores utilizados por la AAE para realizar sus pronósticos.

Como puede observarse, la Junta de Calidad Ambiental respondió positivamente a la recomendación del panel examinador. Proveyó detalles adicionales sobre el asunto en cuestión, tal como lo había sugerido el panel. En efecto, indicó que la necesidad de aumentar la capacidad energética del país había sido determinada no sólo por la Autoridad de Energía Eléctrica sino también por la misma Administración de Asuntos de Energía con base a sus propios criterios. Más aun, la Junta expresamente indicó que oportunamente la Autoridad de Energía Eléctrica tendría que solicitar el permiso correspondiente de la AAE para aumentar su capacidad generatriz total y cumplir entonces con todos los requisitos necesarios para que se apruebe dicha solicitud.

La Junta, pues, cumplió razonablemente con su responsabilidad de identicar y discutir la cuestión referida, al grado que corresponde hacerlo en una declaración de impacto ambiental, que como hemos expresado ya, es sólo un instrumento de planificación, que no constituye la aprobación o desaprobación del proyecto propuesto. Tampoco puede este Tribunal en revisión judicial entrar en los méritos de la cuestión de si Puerto Rico necesitará más energía eléctrica en el futuro cercano. Nuestro rol se limita a constatar si la Junta desempeñó razonablemente la función particular que le corresponde a dicha agencia sobre dicho asunto.

Una intervención substantiva nuestra en los méritos de la cuestión aludida invadiría las prerrogativas de las ramas políticas del gobierno. Son éstas las que tienen la autoridad para determinar la política pública energética del país, cuya conveniencia es en esencia lo que SURCO realmente cuestiona ante nos. La Asamblea Legislativa de Puerto Rico creó la Administración de Asuntos de Energía precisamente para desarrollar e implantar la política pública referida, y esta entidad ha determinado que existe la necesidad de aumentar significativamente la futura capacidad generatriz de la isla. No puede este Foro adjudicar si tal determinación es correcta. No le corresponde a los tribunales pasar juicio sobre la deseabilidad, sensatez o corrección de la política pública que fijan la legislatura o el ejecutivo. Roig v. Junta Azucarera, 77 D.P.R. 342, 357 (1954); Taboada v. Rivera Martínez, 51 D.P.R. 253 (1937). Los tribunales no son árbitros de la política pública. State v. Brady, 137 P.2d 206, 214 (1943). Resolvemos, pues, que no se cometieron los errores señalados.

El análisis de salud humana contenido en la declaración de impacto ambiental es extenso, y está regido por los modelos y las técnicas recomendadas por la Environmental Protection Agency. Ni la ley, la jurisprudencia o los reglamentos ambientales, exigen un análisis matemático preciso o perfecto, que garantice que el proyecto propuesto no ha de tener impacto ambiental adverso alguno. Columbia Basin Land Protection Ass´n v. Schesinger, supra. Lo que se persigue es que la declaración de impacto ambiental provea información suficiente que ponga en perspectiva las consecuencias, tanto favorables como desfavorables, de la acción gubernamental propuesta. La declaración de impacto ambiental referido cumple con estos propósitos, en lo que se refiere a la planta de carbón. No es nuestro rol cuestionar los fundamentos científicos utilizados para ello, sobre todo cuando son los que ha recomendado la agencia federal con expertise en las materias ambientales. Los propios apelantes señalan que los análisis de riesgo están sujetos a inmensas variaciones e incertidumbre científica, debido a la cantidad de variables que se deben presumir o aceptar. Las variables usadas en la declaración de impacto ambiental son las aceptadas por las agencias con peritaje, por lo que no podemos resolver que su uso por la Junta de Calidad Ambiental constituye una arbitrariedad.

A las vistas públicas comparecieron tres peritos en medicina, cuyas opiniones fueron contrarias a las conclusiones de los referidos informes. Además, la Administración de Asuntos de Energía endosó el proyecto y el Departamento de Educación, no se opuso a éste, a pesar de que se le brindó la oportunidad de hacerlo. Según señalamos antes, para determinar si la Junta de Calidad Ambiental cumplió o no con el mandato de la Ley 9, no nos corresponde dilucidar quién tiene razón entre diversas opiniones científicas conflictivas. Izaak Walton League of America v. Marsh, supra. Para atender este señalamiento de error de los apelantes, tendríamos que decidir cuáles peritos tienen la razón, lo que rebasa el ámbito propio de la revisión judicial, siendo ésta una materia altamente especializada. Además, los apelantes tampoco nos ponen en posición de hacer tal evaluación, pues sus señalamientos al respecto son puramente abstractos. La función de dirimir conflictos en peritaje científico le compete a la agencia con expertise en el área ambiental, es decir, a la Junta de Calidad Ambiental. Dicha agencia optó por avalar el análisis de riesgo a la salud preparado por la Junta de Planificación y el curso de acción tomado por ella fue uno razonable y apoyado en el expediente. No se cometió el error.

Pasando a otro asunto, según la declaración de impacto ambiental aprobada por la Junta de Calidad Ambiental, AES proyecta dragar parte de la Bahía Puerto Las Mareas, para construir allí un muelle especializado para recibir las materias primas a utilizarse en la planta proyectada. Misión Industrial señaló como error que no se examinaron los efectos a

Pasemos ahora a examinar los señalamientos de error que tienen que ver con cuestiones ambientales específicas.

IV

La Junta de Planificación, en la declaración de impacto ambiental hizo una extensa discusión sobre el posible impacto ambiental que conllevaría la construcción de la planta de carbón. La declaración detalla, mediante subdivisiones, los impactos a la tierra, al agua, al aire, a los recursos naturales y a la comunidad. Cada subdivisión contiene una descripción de los posibles efectos que se producirían sobre cada uno de los elementos antes mencionados. En la declaración se discute además, las distintas fuentes de energía que fueron consideradas como posibles alternativas a la seleccionada. Se explican también las diversas tecnologías de combustión del carbón de piedra y las posibles configuraciones de diseño para la planta y para otras instalaciones necesarias para su operación. Se describen, además, los cinco lugares que fueron considerados como posibles sedes alternas para la ubicación de la planta cogeneratriz. Finalmente, la declaración de impacto ambiental expone los impactos inevitables, irrevocables o irreparables que tendrá la construcción y operación de la planta de cogeneración en cuanto a los recursos de la tierra, el agua, el aire, los recursos naturales y los recursos de la comunidad.

Los apelantes dirigen gran parte de sus señalamientos de error a cuestionar la suficiencia de la declaración de impacto ambiental respecto a su discusión de los posibles impactos ambientales. Por ello, examinaremos a continuación por separado los señalamientos de error relacionados con los elementos referidos.

Ciertamente, el proceso de generar energía mediante la combustión del carbón de piedra produce varios compuestos que son nocivos a la salud y a la calidad del medio ambiente. Es por ello que las agencias federales y estatales concernidas han establecido unos parámetros para controlar la cantidad que de estos compuestos puede estar presente en el aire, sin que por ello resulte amenazada la vida humana. Los parametros aludidos han sido fijados en abstracción de la planta particular que aquí nos concierne, como norma general, y no nos compete en este caso dilucidar la validez o sabiduría de tales parámetros. El modelo utilizado en la preparación de la declaración de impacto ambiental demuestra la conformidad del proyecto propuesto con dichos parámetros, y que se utilizaron datos reales de la calidad del aire que actualmente se respira en el área de Guayama, a los cuales les fueron sumados los estimados de emisiones que produciría la planta. La Junta de Calidad Ambiental, pues, verificó que en la declaración de impacto ambiental se detalló el problema ambiental que acarrea la quema de carbón propuesta, y que en el diseño de la planta propuesta se han identificado los medios para evitar la contaminación adversa.

Debe enfatizarse aquí que la Junta tendrá ocasión más adelante para asegurarse que las expectativas aludidas contenidas en la declaración de impacto ambiental en cuestión se cumplan. En el proceso de permisos de emisiones se verificará concretamente que la quema de carbón que nos concierne se realizará conforme a los requerimientos de protección ambiental pertinentes. Concluimos, por consiguiente, que en esta fase de planificación ambiental, el error señalado no fue cometido.

En cuanto a este punto, la Junta de Calidad Ambiental concluyó que la ceniza resultante de la combustión del carbón de piedra es un material inerte, que no es tóxico, reactivo, corrosivo, ni flamable. No está clasificada como un material peligroso. Por ello, en la declaración de impacto ambiental no se discutió su posible impacto ambiental, dado que no es nocivo ni perjudicial al ambiente, aunque se incluyó lo relativo a la ceniza en la descripción del proyecto. Concretamente, en la declaración de impacto ambiental se expuso que la ceniza se procesaría para producir tres productos secundarios con utilidad en las industrias de construcción, minería y agricultura. Se expresó además, que ni la ceniza, ni sus derivados, serían depositados como desperdicios sólidos en los vertederos de Puerto Rico. Finalmente, la Junta de Calidad Ambiental, al aprobar la declaración en cuestión, dispuso que de no encontrarse cliente para las cenizas aludidas, se requerirá que las mismas sean devueltas a las minas de origen del carbón. En esta etapa del desarrollo propuesto, las determinaciones de la Junta son suficientes en lo que respecta a aprobar la declaración en cuestión, por lo que no debemos intervenir con la decisión de la Junta de Calidad Ambiental. El error alegado no fue cometido.

La declaración de impacto ambiental establece que el diseño de la planta se hizo tomando en consideración el uso de piedra caliza de las Bahamas, la cual ha sido sometida a pruebas, tanto por el proyectista, como por los fabricantes de las calderas que usará la planta. Se especifica también, que la compra de la piedra caliza se hará en el mercado mundial y que se podría adquirir ésta en Puerto Rico, ya que en la Isla hay canteras que extraen piedra caliza para la venta. En relación a este punto, en la declaración de impacto ambiental se señala que AES no desarrollará canteras para extraer piedra caliza en Puerto Rico. Esto, unido al hecho de que ya existe en nuestro país una industria dedicada a la extracción de piedra caliza, la cual está altamente reglamentada, hace innecesaria toda consideración ulterior de un posible impacto ambiental sobre eventos no contemplados en el proyecto propuesto. El error no se cometió.

V

Luego de atendidos todos los errores alegados, es inevitable confirmar la resolución apelada. La Junta de Calidad Ambiental cumplió con su deber, que no consiste en aprobar o desaprobar el proyecto, sino en decidir si la declaración de impacto ambiental presentada por la agencia proponente (la Junta de Planificación), era adecuada para la acción propuesta. El análisis que hizo la Junta de Calidad Ambiental, según hemos podido comprobar mediante el examen del voluminoso expediente de este caso, es razonable. La Junta de Calidad Ambiental, basándose en su expertise en estos asuntos, evaluó la declaración de impacto ambiental presentada por la Junta de Planificación y determinó que ésta cumplió con los requisitos legales pertinentes. Hemos comprobado que en la declaración de impacto ambiental se detallaron los impactos ambientales significativos que acarrearía la construcción y operación de la planta de cogeneración en cuestión. Dicha declaración de impacto ambiental fue publicada y circulada de conformidad con los procedimientos establecidos en la ley. La Junta de Calidad Ambiental recibió los comentarios de las partes que se oponían al proyecto y finalmente decidió que la declaración de impacto ambiental cumplía con los requisitos de la Ley sobre Política Pública Ambiental. Según los estudios presentados por la Junta de Planificación y considerados como correctos por la Junta de Calidad Ambiental, se siguieron los parámetros de la Environmental Protection Agency respecto a los contaminantes. La decisión de aprobar la declaración de impacto ambiental está debidamente fundamentada. La Junta de Calidad Ambiental no estaba otorgando un permiso o imponiendo la decisión de construir o no la planta de energía en cuestión, sino evaluando si, en efecto, la declaración ambiental presentada por la Junta de Planificación era adecuada para acreditar que la agencia proponente tomó en consideración las cuestiones ambientales, según requerido por la Ley 9.

Resolvemos, pues, que la decisión de la Junta de Calidad Ambiental, al aprobar la declaración de impacto ambiental referida, no fue arbitraria ni caprichosa.

Reiteramos que nuestro dictamen ahora no impide que oportunamente, de ser procedente, se examine judicialmente si se han cumplido bien las expectativas de protección ambiental y de conservación y uso racional de los recursos naturales contenidas en la declaración de impacto ambiental referida.

Se dictará sentencia para confirmar la Resolución emitida por la Junta de Calidad Ambiental el 8 de abril de 1996.

San Juan, Puerto Rico, a 29 de junio de 1998.

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente sentencia, se confirma la Resolución emitida por la Junta de Calidad Ambiental el 8 de abril de 1996.

Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández Denton disiente con opinión escrita a la cual se une la Juez Asociada señora Naveira de Rodón. El Juez Asociado señor Negrón García está inhibido.

Secretaria del Tribunal Supremo