Número del Caso: CC-97-539

Abogados Parte Peticionaria: LCDO. MANUEL MOREDA

Abogados Parte Recurrida: LCDA. GLORIA SOTO

Agencia: JUNTA DE PLANIFICACION

Tribunal de Circuito de Apelaciones: CIRCUITO REGIONAL I SAN JUAN

Panel Integrado por: HON. ALFONSO DE CUMPIANO

HON. MIRANDA DE HOSTOS

HON. GIMENEZ MUÑOZ

Fecha: 6/30/1998

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión de conformidad, a la cual se une la Juez Asociada señora Naveira de Rodón. El Juez Asociado señor Rebollo López emitió Opinión disidente, a la cual se unen el Juez Presidente señor Andréu García y el Juez Asociado señor Hernández Denton. El Juez Asociado señor Negrón García inhibido.

Isabel Llompart Zeno

Secretaria del Tribunal Supremo

San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1998.

En el caso de autos, debe confirmarse el dictamen del Tribunal de Circuito de Apelaciones, y por ende la resolución de la Junta de Planificación que había sido impugnada. Ello, por dos razones distintas. En primer lugar, nuestra intervención en este caso ahora sería prematura. Los procedimientos en la esfera administrativa no han terminado aún, por lo que no sería oportuno ejercer nuestra función revisora en esta etapa.

Por otro lado, aun si no existiera el referido impedimento procesal, en los méritos no existe un fundamento adecuado en derecho para revocar el dictamen del foro apelativo. Este correctamente decidió que la Junta de Planificación tenía facultad para emitir la resolución impugnada.

Examinemos estos dos asuntos más a fondo.

I

Antes de entrar al examen de los dos asuntos mencionados antes, es menester hacer una salvedad. Debe quedar claro que no está ante nos la importante cuestión de si es válida o no una actuación de la Junta de Planificación alegadamente tomada en represalia contra un periódico del país y, por tanto, en violación de derechos fundamentales de expresión. Esta cuestión, como bien señala la propia parte peticionaria, está sometida a la consideración del tribunal federal de Puerto Rico. La parte peticionaria, en uno de los escritos que nos sometió para nuestra consideración, nos informa que presentó una acción por violación de derechos civiles federales ante el foro federal, que incluye la actuación de la Junta de Planificación que aquí nos concierne, pero nos advierte que hace reserva expresa de ese planteamiento para que sea dilucidado en dicho foro. Si la cuestión pendiente ante el foro federal estuviese ante nos en este recurso, evidentemente éste podría tener entonces un fundamento preponderante para justificar nuestra intervención ahora. Pero dicha cuestión no nos ha sido planteada como tal y, por ende, no está propiamente ante nuestra consideración en el caso de autos. Aunque quisiéramos considerarla motu proprio, no hay en el expediente las determinaciones de hechos probados que serían necesarias para ello. No podemos considerarla, pues.

II

La cuestión procesal.

Aclarado lo anterior, debe enfatizarse ahora que la actuación de la Junta de Planificación que ha sido impugnada judicialmente no es una decisión final de esa agencia, que adjudique de modo concluyente los asuntos substantivos en cuestión. Se trata, más bien, de una resolución de carácter interlocutorio, que ordena una paralización provisional de un desarrollo de terrenos, en lo que se celebra una vista administrativa para considerar precisamente si debe continuarse o no con dicho desarrollo. El carácter interlocutorio de la actuación impugnada nos impide intervenir en este caso en esta etapa de los procedimientos. En su dictamen, el Tribunal de Circuito de Apelaciones citó a Suárez v. The Bankers Club of P.R., Inc., opinión Per Curiam de 12 de mayo de 1997, 143 D.P.R. ___, 97 JTS 59, para afirmar "la sana política judicial" de no intervenir con los procedimientos administrativos hasta tanto éstos hayan concluido. No cabe duda de que en nuestra jurisdicción existe la política judicial referida. Pero resulta que también existe algo más que una política judicial sobre el particular. Prevalece en nuestro ordenamiento jurídico un mandato legislativo que limita la jurisdicción de los tribunales a la revisión de órdenes finales de los organismos administrativos. En efecto, en J. Exam. Tec. Med. V. Elias, et. al., opinión de 26 de noviembre de 1977, 144 D.P.R. ___, 97 JTS 141, decidimos que:

La limitación estatutaria aludida, además, es cónsona con lo que dispone la Regla 30 de nuestro propio Reglamento, conforme a la cual este Tribunal no debe expedir un auto si la etapa en que se le presenta el caso no es la más propicia para su consideración.

En el caso de autos, no sabemos aún a ciencia cierta qué habrá de disponer la Junta de Planificación luego de escuchar a las partes en la vista administrativa señalada. No sabemos tampoco qué pruebas se presentarán para arrojar luz sobre las cuestiones a dilucidarse, ni cuáles serán los fundamentos jurídicos concretos en que se ampare la agencia para justificar lo que decida finalmente. No tenemos ante nos una controversia que haya madurado propiamente, que nos permita formular un juicio cabal sobre los méritos del asunto de fondo. Por tratarse de una orden interlocutoria de la Junta de Planificación, los tribunales estamos impedidos de revisarla.

Es cierto que hemos resuelto, a modo de excepción, que son revisables las decisiones interlocutorias de una agencia administrativa cuando éstas son emitidas sin jurisdicción. Así pues, en J. Exam. Tec. Med. v. Elías, et. al., supra, señalamos que "cuando se trata de un caso claro de falta de jurisdicción el asunto es enteramente de la competencia judicial". Resulta, sin embargo, que en el caso de autos, la Junta de Planificación sí tenía jurisdicción para emitir el dictamen que se ha impugnado judicialmente, por lo que no aplica aquí la excepción aludida. Como el organismo administrativo tenía facultad para decidir como lo hizo, su dictamen interlocutorio no era revisable por el foro apelativo, ni lo es por parte de este Tribunal.

Pasemos a examinar ahora porqué es que la Junta tenía facultad para emitir el dictamen en cuestión.

III

La cuestión de los poderes de la Junta

1. La esencia de la decisión impugnada

Debe quedar claro que la decisión de la Junta de Planificación que se ha impugnado judicialmente no es medularmente una orden sobre un aspecto operacional del desarrollo de un proyecto. La decisión aludida no está dirigida como tal al cumplimiento de las condiciones impuestas en la consulta de ubicación aprobada por la Junta. Aunque la decisión aludida puede dar lugar a equívocos, por la pobre redacción de la resolución de la Junta que recoge dicha decisión, un análisis meticuloso de ésta, sobre todo a la luz de su historial, demuestra que su tenor esencial no es el de intervenir con funciones de otros organismos administrativos, sino el de salvaguardar una función vital de la propia Junta de Planificación, por lo que es inmeritorio el planteamiento sobre falta de jurisdicción en que se ampara la parte peticionaria. Veamos porqué es ello así.

Luego de varios trámites procesales, el 20 de julio de 1995, la Junta de Planificación aprobó una consulta de ubicación que le había sometido la peticionaria en relación al desarrollo de un proyecto residencial. No hay duda alguna que lo autorizado por la Junta, sujeto a numerosas condiciones, era una propuesta para la construcción de 300 unidades de vivienda en un barrio rural de Vega Alta.

Una vez iniciadas por la peticionaria las obras relativas al proyecto en cuestión, la Junta de Planificación comenzó a recibir querellas sobre éstas. Así pues, el 29 de julio de 1996, el Alcalde de Vega Alta, quien originalmente había apoyado el proyecto residencial, se quejó de que la peticionaria estaba desarrollando una cantera en el lugar, que no era lo que dicho Alcalde había apoyado antes. La queja del Alcalde reflejaba otra similar que los vecinos del barrio afectado habían presentado a la Junta el mes anterior. Más tarde, el 30 de septiembre de 1996, un grupo ambientalista también se quejó de los problemas de salud y ecológicos que supuestamente causaba la cantera que estaba desarrollando la peticionaria. El 17 de diciembre de 1996, el Alcalde de Dorado se unió al de Vega Alta, para oponerse al desarrollo de la cantera aludida, por el impacto adverso que tenía en cuanto a sectores de su propio municipio.

Así las cosas, el 2 de julio de 1997, a raíz de una reseña noticiosa publicada en un periódico del país, en que se criticaba el desarrollo de la cantera de Vega Alta, la Junta de Planificación realizó una inspección ocular de los terrenos afectados, y días después emitió la resolución que está ante nos ahora.

En la resolución aludida, se describe el proyecto residencial cuya ubicación había sido aprobada por la Junta en 1995; se relacionan algunas de las condiciones que se fijaron cuando se aprobó la consulta de ubicación referida; y se detalla porqué el desarrollo, según se ha estado efectuando, no cumple con las condiciones identificadas antes. A base de lo anterior, la Junta entonces alude a su clara autoridad para hacer determinaciones sobre el uso de terrenos en Puerto Rico, y hace el siguiente señalamiento en la resolución en cuestión:

"La Junta en el uso de esta facultad pasó juicio sobre un uso residencial y determinó que el mismo era viable siempre y cuando se cumpliera estrictamente con determinadas condiciones. No obstante, la Junta no ha pasado juicio sobre usos industriales en la finca, que es el que se pretende desarrollar..." (Enfasis suplido.)

Con arreglo al señalamiento anterior, la Junta entonces ordena la paralización provisional del desarrollo y cita a una vista administrativa para determinar si se debe "revocar, modificar o de otro modo sostener" la paralización provisional ordenada.

Como puede observarse de lo anterior, en lo esencial todo lo que la Junta ha hecho es poner en marcha un proceso investigativo para determinar si el permiso que concedió para un desarrollo residencial se ha utilizado ilícitamente para llevar a cabo un proyecto industrial de cantera, que no estaba autorizado. En su resolución, la Junta alude a las condiciones fijadas al aprobarse la consulta de ubicación que no han sido cumplidas, porque ello es ciertamente un aspecto del problema. Pero el aludido incumplimiento de las condiciones no es la cuestión primordial que está bajo la consideración de la Junta. Se trata, más bien, de un asunto subsidiario, que arroja luz en cuanto a la controversia central de si la peticionaria ha usado la consulta de ubicación que se le había aprobado para desarrollar un uso de terreno no autorizado. No hay nada en el texto de la resolución de la Junta que permita suponer que ésta pretende invadir las reconocidas funciones de la Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE). Por el contrario, en la resolución en cuestión la Junta cita a ARPE a la vista administrativa aludida, precisamente para que ARPE se exprese en torno al curso de acción que debe seguirse respecto a todo este asunto.

En su escrito para mostrar causa ante nos, la Junta de Planificación señala claramente que al solicitar la consulta de ubicación, la peticionaria había informado que para llevar a cabo el proyecto residencial, tenía que extraer 300,000 metros cúbicos de material de la corteza terrestre para uso en la construcción de las viviendas; pero que al solicitar el permiso correspondiente al Departamento de Recursos Naturales, había solicitado autorización para la extracción de 7,500,000 metros cúbicos de material de corteza terrestre. Más aun, indica también la Junta, con la debida fundamentación, que la peticionaria solicitó exención contributiva para un uso industrial en relación a este proyecto por un período de quince (15) años; y que en el informe a accionistas y bonistas de la compañía peticionaria requerido por el Securities and Exchange Commission federal, se informó que la cantera aludida tenía una reserva de 41,000,000 metros cúbicos de material de corteza terrestre. A base de todo lo anterior, la Junta de Planificación aduce ante nos que nunca autorizó el desarrollo de la planta procesadora de agregados, ni la actividad intensa de cantera que la peticionaria contempla. Nos indica expresamente que la resolución impugnada judicialmente no va dirigida de modo alguno a intervenir con las funciones de otras agencias o a hacer determinaciones que le corresponden a éstas sobre el cumplimiento de las condiciones impuestas en la consulta de ubicación. Su propósito más bien, es constatar si la peticionaria ha incurrido en un uso de terreno no aprobado.

2. Los poderes expresos de la Junta de Planificación

A la luz de lo anterior, debemos entonces examinar la siguiente interrogante. ¿Tiene la Junta de Planificación autoridad en ley para dilucidar y prevenir un uso de terreno no autorizado por ella? Esta es realmente la cuestión jurídica que está planteada en el recurso de autos. La parte peticionaria alega que la Junta no tiene autoridad para requerir el cumplimiento de condiciones que están bajo la jurisdicción de otras agencias gubernamentales, pero ese planteamiento no es realmente pertinente a lo sucedido en el caso de autos. En lo esencial, la acción de la Junta que se impugna aquí está encaminada a determinar si un uso que la peticionaria pretende darle a los terrenos de su finca en Vega Alta está debidamente autorizado. Objetivamente, nuestra función se limita a decidir si tal acción -–y no otras imaginadas o argüidas por la peticionaria-- cae dentro de las funciones propias de la Junta de Planificación.

La respuesta a la interrogante referida es bastante evidente. El Artículo 4 de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación, 23 L.P.R.A. sec. 62c, establece los propósitos generales de los poderes que esa ley le otorga a la Junta de Planificación. Entre ellos está el de fomentar la eficiencia, economía y bienestar social en el uso de las tierras en Puerto Rico. El Artículo 11 de dicha Ley entonces dispone concretamente en su inciso (14), que la Junta tiene la facultad para:

Por otro lado, los incisos (8) y (9) de dicho artículo facultan a la Junta para:

y

Finalmente, el inciso (22) del artículo referido faculta a la Junta para:

Al amparo de estas claras y contundentes disposiciones de la Ley que crea la Junta de Planificación, es obvio e innegable que dicha agencia no sólo tiene encomendada la función de determinar lo que proceda sobre el uso de terrenos en Puerto Rico, sino, además, que tiene amplios poderes sobre el particular, incluyendo el de prohibir determinados usos y el de tomar medidas provisionales y preventivas para lograr el uso óptimo de los terrenos en el país. Es precisamente bajo estas disposiciones que la Junta ejerce la tradicional y conocida función de aprobar o desaprobar consultas de ubicación en relación a proyectos de desarrollo de terrenos. Las facultades que su Ley Orgánica le confiere de modo amplio y patente sobre el particular obviamente incluyen la potestad de emitir resoluciones como la que se impugna en el caso de autos. Como se ha señalado ya, dicha resolución contiene una orden provisional prohibiendo el desarrollo de un terreno, con miras a determinar si el uso que se le está dando ha sido debidamente autorizado. La resolución, pues, corresponde claramente a los poderes expresos de la Junta.

Aparte de los poderes expresos que tiene la Junta de Planificación para actuar como lo hizo en el caso de autos, esa agencia tiene también la facultad inherente o implícita de tomar las medidas que sean necesarias para hacer valer sus dictámenes y evitar que alguna persona o entidad pueda circunvenir una orden suya. Si no tuviera tal facultad, sus decisiones y órdenes no tendrían fuerza vinculante y quedarían reducidas a meros consejos o meras recomendaciones.

La aludida facultad inherente de las agencias administrativas ha sido ampliamente reconocida tanto por tribunales federales como estatales de Estados Unidos. Véase, GEMSCO, Inc. v. Walling, 304 U.S. 244 (1944); Steuart & Bro. v. Bowles, 322 U.S. 318 (1943); Mattes v. U.S., 721 F2d 1125 (1983); Boffa v. Dpt. of Public Aid, 522 NE 644 (1988); Motor Truck Transfer, Inc. v. Southwestern Transp. Co., 122 SW 2d 471 (1938); Drysdale v. S.U.N.Y., 302 NYS 2d 882.

Nosotros mismos hemos reconocido y reiterado que los organismos administrativos tienen facultad inherente para reajustar sus órdenes y resoluciones de acuerdo con lo que la justicia y la razón dicten. Aponte Correa v. Policía de P.R., opinión del 5 de diciembre de 1996, 142 D.P.R. ___, 96 JTS 157; Ramos Santiago v. F.S.E., 125 D.P.R. 596 (1990); Martínez v. Tribunal Superior, 88 D.P.R. 717 (1961). En este caso, la Junta de Planificación tenía jurisdicción para hacer valer los términos y condiciones de la autorización que había dado antes en la consulta de ubicación aprobada a la peticionaria; para asegurar que ésta no se hubiese distorsionado ilícitamente; y para atender el reclamo público sobre el establecimiento deletéreo de una cantera no aprobada. Resolver lo contrario no se ajusta a lo que la justicia, el derecho y la razón exigen.

IV

Por todos los fundamentos expuestos antes, debe confirmarse el dictamen del foro apelativo y la resolución en cuestión de la Junta de Planificación.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI

JUEZ ASOCIADO

San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1998.

Por entender que el Tribunal de Circuito actuó erróneamente, revocaríamos. Somos del criterio que la Junta de Planificación actuó sin jurisdicción al emitir su orden de paralización, cese y desistimiento de las obras que venían siendo desarrolladas por la peticionaria en una finca de su propiedad.

I

El 22 de marzo de 1993 la Puerto Rican Cement Company, Inc., presentó ante la Junta de Planificación la consulta de ubicación número 93-10-0171-JPU con el propósito de obtener una variación del uso permitido en parte de su finca "La Esperanza", la cual está ubicada en el Barrio Espinosa de Vega Alta. El predio objeto de consulta estaba zonificado como R-0 y se propuso un desarrollo residencial con características de zonificación R-3, que permitiera construir 300 unidades de vivienda unifamiliares en una extensión de terreno de aproximadamente 85.84 cuerdas de cabida donde se ubicaría la urbanización "Las Orquídeas".

Por un lado, la Junta de Calidad Ambiental solicitó información adicional referente a la elaboración de agregados en una planta procesadora para el excedente de material de la corteza terrestre que se mencionaba en la evaluación ambiental circulada. En atención a tal requerimiento, la Junta de Planificación circuló un suplemento a la evaluación ambiental, proveyendo así la información solicitada. El 1 de mayo de 1995, la Junta de Calidad Ambiental manifestó su conformidad con el suplemento circulado y estableció unas recomendaciones a seguir para la mejor realización del proyecto propuesto, entre ellas, la obtención de diferentes permisos de la propia Junta de Calidad Ambiental y el cumplimiento de la reglamentación aprobada por ésta.

Por otro lado, con fecha de 12 de junio de 1995 y a raíz de la circulación de la evaluación ambiental, el Departamento de Recursos Naturales recomendó que el proyecto propuesto en tal evaluación se reubicara en la parte sur de la finca en cuestión; ello con el fin de mantener libres de desarrollo los mogotes de la parte norte y central de la finca y de no afectar la quebrada Honda y los recursos hidrológicos asociados con ésta. Así, el 11 de julio de 1995, la Junta de Planificación suspendió todo trámite ulterior hasta que la peticionaria sometiera un rediseño del proyecto contemplando la reubicación recomendada. En vista de ello, el 18 de julio de 1995, la Puerto Rican Cement envió comunicación a la Junta de Planificación aceptando la relocalización del proyecto en los términos establecidos por el Departamento de Recursos Naturales.

Una vez terminado el procedimiento de consulta de ubicación ante la Junta de Planificación y sometido el mismo ante la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.), esta última agencia, el 7 de noviembre de 1995, emitió resolución aprobando los planos del desarrollo preliminar que la Puerto Rican Cement le había sometido el 18 de agosto.

En el descargo de su responsabilidad, A.R.P.E. también aprobó, el 27 de diciembre de 1995, el permiso de urbanización del proyecto autorizando exclusivamente el movimiento de tierras y la construcción del sistema pluvial del proyecto residencial.

Por otro lado, el 6 de febrero de 1996, la Junta de Calidad Ambiental aprobó el plan de control de erosión y sedimentación de los terrenos (plan C.E.S.T.) que la Puerto Rican Cement le había sometido el 19 de enero del mismo año por requerimiento de la Junta de Planificación.

Posteriormente, el 26 de febrero de 1996, la Junta de Calidad Ambiental autorizó la construcción de una fuente de emisión relacionada con la planta temporera para elaborar el excedente de material de la corteza terrestre que pretendía construirse.

El Departamento de Recursos Naturales aprobó, con fecha de 7 de marzo de 1996, el permiso de extracción de material de corteza terrestre del área del proyecto. Con relación a ello, la Junta de Calidad Ambiental aprobó el permiso de construcción de la planta temporera elaboradora del excedente del material de la corteza terrestre el 24 de abril de 1996. Finalmente, el 17 de julio del mismo año, A.R.P.E. aprobó el permiso de construcción para la planta elaboradora, a ser localizada en los predios de la finca donde se desarrollaría el proyecto residencial.

Como puede notarse, el procedimiento de obtención de permisos al cual fue sometida la Puerto Rican Cement por las distintas agencias del Gobierno de Puerto Rico fue uno minucioso, prolongado y cuidadoso.

II

Prácticamente un año después de que la Puerto Rican Cement obtuviera su último permiso, el 2 de julio de 1997, a raíz de un artículo publicado en el diario "The San Juan Star" –-según consta en la resolución emitida por la Junta de Planificación el 7 de julio de 1997-- en el cual se imputaba una variación no autorizada del uso de los terrenos objeto de la consulta de ubicación de autos, funcionarios de la Junta de Planificación y de A.R.P.E. visitaron los terrenos en los que se había autorizado el proyecto. Debido a observaciones realizadas en tal visita, la Junta de Planificación emitió una resolución mediante la cual: (a) ordenó la paralización provisional y prohibió la urbanización o desarrollo de los terrenos comprendidos y aprobados en la consulta de ubicación número 93-10-0171-JPU; (b) citó a vista administrativa, a celebrarse el 25 de agosto de 1997, a la Puerto Rican Cement, A.R.P.E., el Departamento de Recursos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental y al Municipio de Vega Alta, para que expusieran las razones por las cuales la Junta de Planificación no debía revocar, modificar, o de otro modo sostener la orden dictada; y (c) ordenó el cese y desistimiento de las actividades de movimiento de tierra que se estaban realizando en terrenos contiguos a la finca de ubicación del proyecto con el propósito de hacer un acceso vehicular al mismo.

Inconforme, la Puerto Rican Cement acudió ante nos, vía certiorari, alegando que erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al no dejar sin efecto la resolución del 7 de julio de 1997, toda vez que:

"A. . . . [é]sta no imputa violación alguna de ley o de reglamento de la Junta de Planificación que impida continuar con la construcción de las unidades de vivienda y la planta elaboradora aprobadas en los terrenos objeto de la consulta de ubicación.

B. . . . la Junta de Planificación carece de jurisdicción para hacer determinaciones, adjudicaciones y poner en vigor leyes y reglamentos del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales.

C. . . . la Junta de Planificación carece de jurisdicción para hacer determinaciones, adjudicaciones y poner en vigor leyes y reglamentos de la Junta de Calidad Ambiental.

D. . . . la Junta de Planificación carece de jurisdicción para hacer determinaciones, adjudicaciones y poner en vigor leyes y reglamentos de la Administración de Reglamentos y Permisos."

Le concedimos término a la Junta de Planificación para expresarse en torno a la solicitud de certiorari presentada por la Puerto Rican Cement. Dicha agencia administrativa compareció en cumplimiento de la Resolución a esos efectos.

III

Discutimos, de forma conjunta, los cuatro señalamientos de error. Ello facilita la consideración del planteamiento principal contenido en el presente recurso, a saber: si la Junta de Planificación tiene jurisdicción o autoridad para ordenar la paralización y el cese y desistimiento de las obras en controversia, a base del alegado incumplimiento por la Puerto Rican Cement de las condiciones establecidas por la Junta en la resolución mediante la cual aprobó la consulta de ubicación; manteniendo presente que dichas condiciones, no obstante ser impuestas por la Junta, se refieren a actividades o áreas que alegadamente se hallan bajo la jurisdicción de otras agencias administrativas.

En segundo término, resulta pertinente señalar que el legislador al crear la Junta de Planificación estableció, como "propósitos generales" de la misma, que:

En virtud de lo antes expuesto, no debe haber duda alguna de que la Junta de Planificación en efecto posee autoridad para imponer unas condiciones al solicitante en un proceso de consulta de ubicación. Tampoco debe haber duda sobre el hecho de que la Junta tiene el poder de imponer condiciones relativas a áreas que caen bajo el ámbito jurisdiccional de otras agencias administrativas y que, por ende, se hallan reguladas bajo las leyes orgánicas, y reglamentos, de esas otras agencias siempre que las referidas condiciones estén relacionadas con la función planificadora de la Junta. Ello es así ya que, por mandato expreso del legislador, las decisiones que tome la Junta de Planificación deben ser emitidas a base de consideraciones sociales, ambientales o sobre recursos naturales, lo cual, definitivamente, redunda en beneficio del "interés público". En otras palabras, el "interés público" requiere que la Junta, al tomar sus decisiones, tenga en cuenta aspectos que, aun cuando caen bajo la jurisdicción de otras agencias, tienen una relación directa con la planificación y el desarrollo de terrenos en nuestra jurisdicción y, por ende, con la función principal de la Junta de Planificación.

Ahora bien, lo expuesto no dispone de la controversia planteada. Ello en vista del hecho de que lo que realmente cuestiona la Puerto Rican Cement no es el poder de la Junta para imponer condiciones sino si la Junta tiene jurisdicción o autoridad en ley para ordenar la paralización de unas obras, ya autorizadas por ella, por un alegado incumplimiento de las condiciones previamente impuestas, máxime cuando dichas condiciones caen bajo la jurisdicción de otras agencias administrativas.

Con ello en mente, atendemos los hechos específicos del caso de autos. En la resolución aprobando la consulta de ubicación número 93-10-0171-JPU, la Junta estableció (1) condiciones relativas a la protección de los recursos naturales existentes en la finca a desarrollarse --los mogotes y la quebrada Honda principalmente--; (2) condiciones referentes a la calidad ambiental --como por ejemplo evitar la generación de polvo fugitivo--; (3) otras que imponen la necesidad de cumplimiento con los requerimientos hechos por otras agencias administrativas; y, finalmente, (4) condiciones que requieren también la obtención de permisos otorgados por otras agencias.

En resumen, en tal resolución, la Junta adoptó como condiciones cuestiones que aparentemente son de la jurisdicción de otras agencias –-en específico, del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, de la Junta de Calidad Ambiental y de A.R.P.E.-- pero que están relacionadas con las funciones de la Junta de Planificación. No hay duda que, hasta ese momento, la actuación de la Junta fue una correcta en derecho.

Es doctrina jurisprudencial reiterada que, tanto en el foro administrativo como en el judicial, no puede asumirse jurisdicción donde no la hay. Martínez v. Junta de Planificación, 109 D.P.R. 839, 842 (1980). Conforme nuestro estado de derecho, tal como hemos expresado en repetidas ocasiones, las agencias administrativas sólo tienen los poderes otorgados expresamente por su ley habilitadora y aquellos que sean indispensables para llevar a cabo los conferidos. En consecuencia, una agencia administrativa no puede asumir jurisdicción sobre situación alguna que no esté claramente autorizada por ley; es decir, "ni la necesidad, ni la utilidad ni la conveniencia pueden sustituir al estatuto como fuente de poder de una agencia administrativa. Cualquier duda en contra de la existencia de dicho poder debe resolverse en contra del ejercicio del mismo si no aparece afirmativamente del estatuto o por clara implicación del mismo. [Cita omitida]". XLIV Op. Srio. Just. Núm. 37 de 1973. Tampoco la Rama Judicial puede otorgar jurisdicción donde la Asamblea Legislativa no quiso otorgarla. P.R. Lighterage Co. v. Caribe Tugboat Corp., 111 D.P.R. 686, 691 (1981).

Partiendo de esta doctrina, veamos cuál fue la intención legislativa al establecer el ámbito jurisdiccional de la Junta de Planificación. De este modo podremos dilucidar si es indispensable, para llevar a cabo los poderes que se le confieren, el que la Junta de Planificación pueda poner en vigor los requisitos estatuidos por las leyes y reglamentos de otras agencias administrativas, incorporados en su resolución a través de condiciones.

De un análisis del historial legislativo de la ley habilitadora de la Junta de Planificación se desprende que el legislador quiso que la Junta se convirtiera en la agencia integradora de todas las cuestiones referentes a la planificación y desarrollo del país. Así claramente se hace constar en la Exposición de Motivos de la referida Ley:

A esos efectos hemos resuelto que la función principal de la Junta de Planificación es integrar toda la política pública sobre el desarrollo del país. Sin embargo, para ello no se previó que la Junta asumiera la potestad para hacer cumplir aspectos que, aun cuando están relacionados con el desarrollo del país, se hallan bajo la jurisdicción de otras agencias; por el contrario, expresamente se establece que, para integrar toda la política planificadora, la Junta deberá interactuar con el resto de las agencias administrativas y lograr una acción coordinada de todas ellas.

En el mismo sentido, el contenido del memorial explicativo del Senado de Puerto Rico sobre la ley orgánica de la Junta de Planificación establece que "[t]odos los instrumentos anteriores vistos en conjunto, ..., proveen a la Junta los recursos necesarios para, conjuntamente con las otras agencias de gobierno, orientar efectivamente el proceso de desarrollo integral del país". (Énfasis suplido.) Memorial explicativo del P. del S. 1075, relativo a la Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975.

También el historial legislativo de la ley orgánica de A.R.P.E. redunda en la misma idea de cooperación y actuación conjunta de las agencias administrativas al establecer:

De hecho, en Junta de Planificación v. J.A.C.L., 109 D.P.R. 210, 214 (1979), este Tribunal expresó que:

Anteriormente, en The Richards Group v. Junta de Planificación, 108 D.P.R. 23, 31 (1978), habíamos expresado, a esos mismos efectos, que:

V

Este mecanismo administrativo que provee el antes citado Artículo 6.5 le permite a los funcionarios de cualquier agencia administrativa, incluso a los de la Junta de Planificación y a los de A.R.P.E., "denunciar" ante las otras agencias el incumplimiento de cualquier disposición de ley o reglamento de ese otro organismo mediante la radicación ante el mismo de una querella.

En lo referente al caso específico ante nuestra consideración, somos del criterio que no debemos otorgar jurisdicción a la Junta de Planificación --ni a A.R.P.E.-- para que emita órdenes de paralización, cese y desistimiento basadas en el incumplimiento de las condiciones, originalmente impuestas por la Junta de Planificación, referentes las mismas a cuestiones de la competencia de otras agencias. Optar por esa solución conllevaría unas consecuencias desastrosas para el derecho administrativo.

A modo de resumen, concluimos que la Junta de Planificación tiene la facultad y autoridad para imponer, en las decisiones que emita, condiciones que no sólo estén relacionadas con su ley orgánica y los reglamentos por ella promulgados sino que también en relación con áreas que propiamente caen bajo la jurisdicción o competencia de otras agencias administrativas, siempre que dichas condiciones estén relacionadas con su función planificadora. Ello no obstante, es A.R.P.E. la única agencia encargada de aplicar y velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos de planificación; estando dicha Administración facultada para afirmativamente actuar respecto a violaciones de su ley habilitadora y reglamentos así como en relación con aquellas condiciones, impuestas por la Junta de Planificación, que sean de su incumbencia. Ahora bien, cuando tanto la Junta de Planificación como A.R.P.E. observen o se percaten de violaciones a las condiciones impuestas por la Junta, que no sean de la incumbencia de A.R.P.E. y que sí caen bajo la jurisdicción de otras agencias administrativas, tanto la Junta de Planificación como A.R.P.E. deberán "denunciar" tales violaciones ante la agencia gubernamental con jurisdicción; utilizando para ello el mecanismo que provee el antes citado Artículo 6.5 de la L.P.A.U.

VI

Una de las condiciones que sirve de fundamento a la orden de paralización y cese es la siguiente:

En la resolución recurrida, la Junta de Planificación fundamenta el incumplimiento de esta condición en el hecho de que: "... no se aprecia un plan de control de erosión y sedimentación ...". La condición que impuso la Junta de Planificación, en la resolución que originalmente emitiera al aprobar la consulta de ubicación, se limitaba a requerir que se sometiera a la Junta de Calidad Ambiental un Plan C.E.S.T. para su aprobación con el fin de evitar el movimiento de sedimentos hacia cuerpos de agua o vías cercanas al proyecto. Es obvio que esta condición recae sobre el ámbito jurisdiccional de la Junta de Calidad Ambiental. En cumplimiento de este requerimiento, y tal como se recoge en la relación de hechos que se hace al comienzo, el 19 de enero de 1996 la peticionaria sometió a la consideración de la Junta de Calidad Ambiental un Plan C.E.S.T. para el proyecto de autos; dicha Junta aprobó el plan sometido. Con estos datos podemos concluir, por un lado, que el requerimiento hecho por la Junta de Planificación se cumplió por la peticionaria y, por otro lado, que no le corresponde a la Junta de Planificación ni a A.R.P.E. hacer adjudicaciones en torno a si se está observando o no el Plan C.E.S.T., aprobado por la Junta de Calidad Ambiental. Como ya ha quedado suficientemente claro, la Junta de Planificación sólo podrá velar por el cumplimiento del Plan a través del mecanismo de denuncia de tal incumplimiento ante la agencia administrativa correspondiente; en este caso, la Junta de Calidad Ambiental.

Discutimos, en conexión con lo anterior, la condición número 3, que dispone:

Igual sucede con la determinación de la Junta de Planificación referente a que "... [n]o se observó tampoco un plan de control de polvo fugitivo ..."; se incumple por ello, según la recurrida, uno de los requerimientos establecidos en la condición número 10 de la resolución originalmente emitida por ella, a saber:

Pasemos a analizar dos condiciones adicionales alegadamente infringidas por la peticionaria:

A este respecto, la resolución de la Junta de Planificación del 7 de julio de 1997, sólo establece que "... en una parte [del cauce de la quebrada] se puede apreciar el depósito de relleno sobre esta [sic] ... no se pudo observar si tomarón [sic] o no algún control para no obstruir el cause [sic] de la quebrada".

Determinada así la ausencia de jurisdicción de la Junta de Planificación sobre lo regulado por esta condición, y aplicando la norma establecida, concluimos que tampoco puede la Junta ordenar la paralización de las obras de la urbanización "Las Orquídeas" a base del incumplimiento de estas condiciones. Corresponde al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, agencia con conocimiento especializado en esta materia, determinar si mediante tales obras se están afectando o no los recursos hidrológicos de la finca por no mantenerse la faja de seguridad establecida.

Se halla, además, bajo la jurisdicción del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales la primera parte de la condición número 10, la cual lee como sigue:

En relación a la exigencia de mantener los rasgos topográficos, en lo "posible", la Junta de Planificación alega, como fundamento para emitir la orden de paralización, lo siguiente:

En primer lugar, debemos hacer constar que desconocemos a qué resolución se refiere la Junta de Planificación cuando establece que requirió que los mogotes se mantuvieran en su estado natural; sólo podemos aseverar que dicha manifestación no se encuentra en la resolución de 5 de junio de 1995 cuyo incumplimiento se alega. En tal resolución se requería --con carácter general-- no afectar los rasgos topográficos más allá de lo necesario. Nuevamente debemos establecer que es el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, y no la Junta de Planificación, la agencia con jurisdicción sobre esta cuestión. Ello es así porque el mantenimiento de los mogotes se debe considerar como una forma de velar por la conservación de los recursos naturales y tal función ha sido encomendada expresamente por su propia ley orgánica al Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, dado que es la agencia encargada de implementar la fase operacional de la política pública establecida por la Junta de Calidad Ambiental. Ley Núm. 23 de 20 de junio de 1972 (3 L.P.R.A. sec. 153).

Por último, la Junta de Planificación originalmente requirió:

VII

Por último, debemos hacer referencia a una alegación traída a colación ante nos por la recurrida en su moción en cumplimiento de orden. Alega la Junta de Planificación que la verdadera controversia pendiente de adjudicación ante ella es si se ha producido una "variación" en el uso de terreno aprobado por la Junta. Expresa la recurrida que la consulta de ubicación de autos sólo contempla un desarrollo de carácter residencial y que la operación de la planta procesadora de material excedente de la corteza terrestre representa una "variación" del uso aprobado. Según la Junta, la peticionaria ha convertido un uso incidental a la construcción de la urbanización --la planta procesadora-- en uno principal, variando así el uso residencial concedido a uno de carácter industrial.

Ello no obstante, entendemos procedente señalar que, curiosamente, en su resolución de 7 de julio de 1997, mediante la cual dictó la orden de paralización de las obras, la Junta no fundamentó tal orden en una "variación" del uso aprobado por la consulta de ubicación. De hecho, los fundamentos allá aducidos se refieren únicamente, tal como hemos señalado, al incumplimiento de unas concretas condiciones impuestas. La única referencia que se hace al alegado uso industrial lee como sigue:

Es decir, de la resolución que paralizó las obras en controversia no surge que dicha paralización se decretara para evitar una variación en el uso de los terrenos. Tal presunta variación se trae ante este Tribunal mediante el alegato de la Junta de Planificación. Es por ello que consideramos que ese hecho no debería considerarse para resolver si la orden de paralización se dictó con o sin jurisdicción por la Junta de Planificación.

VIII

En vista de todo lo antes expuesto hubiéramos expedido el auto de certiorari radicado, y dictaríamos Sentencia revocatoria de la emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dejándo sin efecto la resolución emitida por la Junta de Planificación, el 7 de julio 1997, por la cual se ordenó la paralización y el cese y desistimiento de las obras realizadas por la Puerto Rican Cement en su proyecto de desarrollo de la urbanización "Las Orquídeas"; devolviéndo el caso al foro administrativo para procedimientos ulteriores consistentes con lo aquí expresado. Es por ello que disentimos.

FRANCISCO REBOLLO LOPEZ

Juez Asociado