98 DTS 131 GARCIA V. ESTADO LIBRE ASOCIADO DE P.R. 98TSPR131

Certiorari

Felícita García y Arcadio Meléndez Rivera, por sí y en representación de sus hijas menores de edad (en adelante peticionarios), presentaron una demanda por daños y perjuicios a raíz de la muerte de otra de sus hijas, Lourdes Meléndez García. Demandaron al Estado Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante E.L.A.); al policía Adrián Rivas Rodríguez, compañero consensual de la señora Meléndez García; al Teniente Horwen Cepeda; al Sargento Félix Cancel y al Teniente Néstor Rodríguez, también policías.1 Los últimos tres fueron demandados tanto en su carácter oficial como en su carácter personal. El Estado asumió su representación legal al amparo del Art. 12 de la Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955 (conocida como la "Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado"), según éste fuera adicionado por la Ley Núm. 9 de 26 de noviembre de 1975, según enmendado, 32 L.P.R.A. sec. 3085.2 A continuación relatamos los hechos que dieron lugar a dicha demanda.

El foro de instancia determinó que el E.L.A. y Adrián Rivas responden solidariamente del daño ocasionado, y los condenó al pago de seiscientos sesenta mil dólares ($660,000). La sentencia limitó la solidaridad del Estado al máximo de responsabilidad dispuesto por ley, esto es, ciento cincuenta mil dólares ($150,000),3 y distribuyó esa cantidad a prorrata entre los peticionarios.4

Luego de advenir final y firme esta sentencia sin que fuese apelada, y que se tratara de cobrar extrajudicialmente la misma, los peticionarios acudieron al Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Carolina, para que dicho tribunal le ordenara al E.L.A. a satisfacer la totalidad de la sentencia, fundamentándose en la solidaridad impuesta. Mediante resolución de 28 de febrero de 1995, el foro de instancia declaró sin lugar dicha solicitud. Los peticionarios presentaron una moción de reconsideración, la cual fue denegada. Inconformes, acudieron al Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) y plantearon que, como responsable solidario, el E.L.A. tiene que satisfacer la totalidad de la sentencia en el caso de autos. El Tribunal de Circuito emitió una resolución denegando la solicitud de certiorari. Los peticionarios oportunamente sometieron una moción de reconsideración, la cual también fue denegada. Inconformes, estos presentaron una petición de certiorari ante este Tribunal señalando la comisión de dos errores, a saber:5

La Ley Núm. 104 constituye una renuncia amplia pero condicionada por parte del Estado a la protección que le brinda la inmunidad del soberano. Defendini Collazo v. E.L.A., Op. de 15 de julio de 1993, 134 D.P.R. ___ (1993), 93 JTS 119, pág. 11003. La misma contiene límites de cuantía, suma máxima por la cual va a responder el Estado. Para que prospere una causa de acción bajo esta ley, es necesario que se demande al E.L.A. en daños y perjuicios cuando los mismos fueron causados por funcionarios o empleados públicos actuando dentro del marco de sus funciones, cargo o empleo. 32 L.P.R.A. sec. 3077(a). No siendo el Estado una persona natural, solo puede actuar a través de sus funcionarios y empleados y, por ende, su responsabilidad es una vicaria. Defendini Collazo v. E.L.A., supra.6 Es decir, mediante esta ley se puede demandar al E.L.A. y a un funcionario o empleado público, cuando éste actúa negligentemente u omite actuar según su deber dentro del marco de las funciones propias de su cargo o empleo.7

También hemos expresado que, bajo la Ley Núm. 104, una vez se recobra del Estado, la parte demandante no puede recobrar del empleado y viceversa. De Paz Lisk v. Aponte Roque, 124 D.P.R. 472, 493 (1989); Vda. de Valentín v. E.L.A., 84 D.P.R. 112, 120 (1961). Esto se desprende del Art. 8 de dicha ley, que dispone lo siguiente:8

La Ley Núm. 9 establece que un funcionario o empleado del E.L.A. que sea demandado en daños y perjuicios en su carácter personal por actos u omisiones incurridos dentro del marco de sus funciones que constituyan violaciones a los derechos civiles del demandante y que no tenga disponibles los beneficios de la Ley Núm. 104, puede solicitar que el Estado le provea representación legal y pague la sentencia que en su día pueda recaer. Véase, Art. 12 de la Ley Núm. 104, según enmendado por la Sec. 1 de la Ley Núm. 9. Como se puede observar, la Ley Núm. 9 tiene el propósito de complementar la Ley Núm. 104, no sustituirla.9

Para implantar esta ley, el Secretario de Justicia promulgó el "Reglamento sobre representación legal y pago de sentencia bajo la Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado", Reglamento Núm. 4071, aprobado el 8 de septiembre de 1989 (en adelante el Reglamento). El mismo dispone el trámite a seguir cuando un funcionario o empleado público que se ha acogido a los beneficios de la Ley Núm. 9 desea que el Estado pague la sentencia que haya recaído en su contra. En específico, establece que dicho empleado "deberá presentarle al Secretario [de Justicia una] copia de la sentencia o un informe en el que se relacionen de forma sucinta y fehaciente la prueba desfilada y admitida cuando no haya determinaciones de hecho del tribunal". Art. X(A) del Reglamento. También dispone que "el Secretario decidirá si corresponde pagar la sentencia de acuerdo a la Ley y este Reglamento e inmediatamente notificará dicha decisión al beneficiario".10 (Énfasis nuestro.) Art. X(B) del Reglamento. Por otro lado, si el Secretario determina que no procede el pago de la sentencia, el Reglamento establece el procedimiento que debe seguir el funcionario o empleado público para revisar dicha determinación. Art. X(D) del Reglamento.11

Según surge de la discusión que precede, la Ley Núm. 9 tiene el propósito de complementar la Ley Núm. 104, proveyéndole a los funcionarios o empleados públicos que son demandados por actuaciones incurridas dentro del marco de sus funciones y que no están cobijados por la protección de la Ley Núm. 104, un mecanismo para que el Estado pueda, si cualifican,12 brindarle representación legal y pagar la sentencia que en su día pueda recaer. Las actuaciones cubiertas por la Ley Núm. 9 son aquellas que constituyen violaciones a los derechos civiles del demandante, con las excepciones provistas por la Ley Núm. 104 y el Reglamento.

Igual situación ocurre con el Reglamento, donde se definen los términos "beneficiario" y "solicitante" con relación a los funcionarios o empleados públicos. A estos efectos, véanse las definiciones que de estos dos términos ofrece el Reglamento.13 El Reglamento dispone además que, cuando el Secretario de Justicia decide denegar o revocar los beneficios que concede la ley, se le debe notificar al "solicitante o beneficiario" de la intención de denegar o revocar. Art. XI del Reglamento. Es éste, el funcionario o empleado público, el que tiene el derecho de solicitar la revisión de esta determinación, siguiendo el procedimiento establecido. Como se puede apreciar, la terminología utilizada tanto en la Ley Núm. 9 como en el Reglamento, en cuanto a solicitantes y beneficiarios, se refiere exclusivamente a funcionarios o empleados públicos. En consecuencia, no puede un demandante, como regla general, solicitar que el E.L.A. pague una sentencia impuesta contra un funcionario o empleado público cuando se han concedido los beneficios de la Ley Núm. 9. Esta solicitud de pago la tiene que hacer, pues, el funcionario o empleado público demandado dentro del término de diez (10) días del archivo en autos de una copia de la notificación de la sentencia. Art. X(A) del Reglamento.14

Conforme a las conclusiones de hecho y derecho del foro de instancia, se le impuso responsabilidad al E.L.A. en un veintitrés por ciento (23%), por omisiones negligentes de tres funcionarios suyos quienes, dentro del marco de sus funciones, incumplieron con sus deberes. Dichas actuaciones enmarcan dentro de la renuncia de inmunidad soberana condicionada provista por la Ley Núm. 104. Por otra parte, el tribunal de instancia le impuso responsabilidad al policía Adrián Rivas en su capacidad personal, en un setenta y siete por ciento (77%). Asimismo, dispuso que el Estado ha de responder hasta el máximo permitido por la Ley Núm. 104, y distribuyó los ciento cincuenta mil dólares ($150,000) entre todos los demandantes. En cuanto al Policía Rivas, estableció que éste ha de pagar un total de quinientos diez mil dólares ($510,000), distribuidos también entre los demandantes.

1. Además, se incluyó como demandado al entonces Superintendente de la Policía Carlos López Feliciano en su capacidad oficial y personal.

2. Dicho Artículo dispone lo siguiente:

Se debe destacar que la Ley Núm. 9 le añadió a la Ley Núm. 104 los Arts. 12 al 19, excepto los Arts. 14A y 19A, que fueron incorporados posteriormente.

3. El Art. 2 de la Ley Núm. 104, 32 L.P.R.A. sec. 3077, establece en lo pertinente que:

4. El policía Adrián Rivas se declaró culpable de homicidio el 18 de enero de 1990. Como resultado de una alegación preacordada, el antiguo Tribunal Superior lo sentenció a seis (6) años de cárcel y le concedió el beneficio de una sentencia suspendida.

Por otro lado, el 19 de junio de 1991, ya instado el pleito, pero antes que recayera sentencia, el codemandante Arcadio Meléndez Rivera, padre de Lourdes Meléndez García, se suicidó.

Conviene señalar, además, que por los mismos hechos que dieron lugar a este pleito, los peticionarios habían presentado una demanda en el Tribunal Federal para el Distrito de Puerto Rico por violación de derechos civiles. Según surge de la sentencia del foro de instancia, el tribunal federal desestimó la demanda el 14 de agosto de 1991 por falta de una actuación so color de autoridad. A su juicio, no existía un deber de proteger a Lourdes Meléndez García de los actos violentos de Rivas, quien en ese momento era un actor privado.

5. En su alegato, la parte peticionaria señaló la comisión de un error adicional: "Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al no ordenar al E.L.A. pagar la totalidad de la sentencia". No consideraremos este error presentado tardíamente, aunque sí discutiremos lo que de éste se relacione con los dos errores señalados y haya sido discutido oportunamente en la petición de certiorari.

6. En Leyva v. Aristud, Op. de 19 de enero de 1993, 132 D.P.R. ___ (1993), 93 JTS 5, determinamos en qué situaciones el E.L.A. está sujeto a responsabilidad:

1. cuando el empleado, agente o funcionario causa un daño por su exclusiva culpa o negligencia, mientras desempeña sus funciones y actúa en su capacidad oficial; (2) cuando el empleado, agente o funcionario causa un daño mientras desempeña sus funciones y actúa en su capacidad oficial por una actuación preponderantemente negligente aun cuando dicha conducta tenga algunos elementos intencionales. Véase, Galarza Soto v. E.L.A., 109 D.P.R. 179 (1979); Morales Garay v. Roldán Coss, 110 D.P.R. 701 (1981); (3) cuando, a pesar de que el daño fue directamente producido por un acto enteramente intencional de los cuales no responde el Estado, hubo otros actos negligentes separados de c[oc]ausantes del daño por los cuales sí debe responder el Estado. Véase, Negrón v. Orozco Rivera, 113 D.P.R. 712 (1983); Hernández v. E.L.A., 116 D.P.R. 293 (1985); y (4) cuando el Estado a través de sus agentes es negligente por omisión al incumplir con un deber impuesto por las leyes y la Constitución. (Énfasis en el original.) Íd., pág. 10308.

7. Se ha indicado que si una acción se entabla contra el Estado, a pesar de que solo se mencionen a los funcionarios o empleados públicos como demandados, esta acción está cubierta por la inmunidad del soberano. Esto es así porque se ha reconocido que cuando se demanda a un funcionario o empleado público solamente en su capacidad oficial es igual que demandar al Estado. 1 J.D. Lee y Barry A. Lindahl, Modern Tort Law: Liability & Litigation 611 (Ed. rev. 1994). "The distinction between official-capacity and individual capacity suits is a significant one. [In Hafer v. Melo, 502 U.S. 21 (1991), ... the Supreme] Court reemphasized that a suit against a state official in her official capacity is to be treated as a suit against the state. However, personal-capacity suits ‘seek to impose individual liability upon a government officer for actions taken under color of state law.’..." Id, pág. 196 (Supl. 1997).

8. La "Federal Tort Claims Act" tiene una disposición similar, la cual establece que la sentencia que se dicte en su día impedirá cualquier otra acción del demandante contra el empleado gubernamental cuya actuación u omisión dio lugar a la reclamación, basado en la misma materia. 28 U.S.C.A. sec. 2676. Es decir, una vez el demandante recobre del gobierno de Estados Unidos, el empleado queda automáticamente protegido. Prosser y Keeton, The Law of Torts 1068 (5ta ed. 1984).

9. Se debe señalar que uno de los propósitos seguidos por el legislador al promulgar la Ley Núm. 9 fue el proteger a los funcionarios o empleados públicos que son demandados en el foro federal en su capacidad personal. Por ejemplo, esta situación ocurre cuando los funcionarios o empleados públicos actúan so color de autoridad estatal y violan los derechos civiles de una o varias personas. Véase 42 U.S.C.A. sec. 1983. En este caso, la Enmienda XI de la Constitución de Estados Unidos prohibe que se demande a un Estado en los tribunales federales. Se ha resuelto que esta protección constitucional se extiende al Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Font v. Dapena Yordan, 763 F.Supp. 680 (1991). Aparte de esto, en la definición de lo que es una "persona" para efectos de la Sec. 1983 no se incluyen los estados, territorios ni el E.L.A. Will v. Michigan Dept. of State Police, 491 U.S. 58 (1988); Sheldon H. Nahmod, Civil Rights and Civil Liberties Litigation: The Law of Section 1983, sec. 1.06, págs. 13-14. Si la Ley Núm. 9 no existiera, los funcionarios o empleados públicos estarían desprovistos de toda protección cuando son demandados en los foros federales por actuaciones dentro del marco de sus funciones oficiales.

10. El Reglamento define beneficiario como el "funcionario, su cónyuge o la sociedad legal de gananciales compuesta por ambos a quien se le han concedido los beneficios, de conformidad con las disposiciones de la Ley". Art. IV(A) del Reglamento.

11. En In re Secretario de Justicia, 118 D.P.R. 827 (1987), escolio 3, expresamos que el beneficio principal que provee la Ley Núm. 9 es la representación legal. Señalamos que el pago de la totalidad de la sentencia no es automático, sino que queda a la discreción del Secretario de Justicia, la cual no es absoluta.

12. El Art. V del Reglamento dispone que son elegibles para recibir los beneficios de la Ley Núm. 9 los funcionarios o empleados públicos que cumplan con los siguientes requisitos:

1. Sea[n] demandado[s] en daños y perjuicios en su carácter personal.
2. La causa de acción se fundamente en alegadas violaciones a los derechos civiles de la parte demandante debido a actos u omisiones incurridos de buena fe.
3. Los hechos que dan lugar a la demanda ocurran en el curso del trabajo del funcionario y dentro del marco de sus funciones.
4. Los hechos que dan lugar a la demanda no constituyan delito.
5. Los hechos que dan lugar a la demanda no constituyan negligencia inexcusable.
6. Los hechos que dan lugar a la demanda no sean contrarios a un estado de derecho establecido jurisprudencialmente mediante sentencia final y firme.

13. En cuanto al término beneficiario, véase el escolio número 10, ante. El Reglamento define el término solicitante como el "funcionario, su cónyuge o la sociedad legal de gananciales compuesta por ambos que pide los beneficios, de conformidad con las disposiciones de la Ley y este Reglamento". Art. IV(I) del Reglamento.

14. Quaere si los demandantes tenían derecho a solicitar el pago de la sentencia impuesta o a pedir la revisión de la decisión del Secretario de Justicia bajo el Art. 1064 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3028, que dispone lo siguiente: "Los acreedores, después de haber perseguido los bienes de que esté en posesión el deudor para realizar cuanto se les debe, pueden ejercitar todos los derechos y acciones de éste con el mismo fin, exceptuando los que sean inherentes a su persona; pueden también impugnar los actos que el deudor haya realizado en fraude de su derecho".

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